CHAPITRE III

La volonté manifestée par la Chambre, en 1896, n’est pas encore, à l’heure actuelle, complètement réalisée. Sur deux points, les décrets de 1898 ont été insuffisants : ils ont laissé subsister des services qui, comme le service des douanes, celui de Penseignement des indigènes et celui des forêts restent absolument en dehors de l’action et de l'autorité du gouverneur général; ils ont omis la création du service de contrôle que la Chambre désirait placer à côté du gouverneur général. Cependant, devant l’importance des résultats acquis et malgré ces imperfections, appelées à disparaître, on a pu dire, avec juste raison, que « les différentes mesures prises depuis 1896 établissaient une sorte de constitution algérienne" ».

Le caractère essentiel de cette constitution est d’être mixte, participant à la fois des principes d’autonomie et d’assimilation. Ni l’un ni l’autre de ces deux systèmes ne sont, du reste, applicables d’une façon absolue en Algérie. S'il n'y avait en Algérie que des Européens, si la France n’avait pas à intervenir pour fournir des subventions ou des garanties d'intérêts aux travaux publics algé-

1. Rapport fait au nom de la commission du budget de l'exercice 1899, par M. Albert Le Moigne, député.

riens, si l'Algérie entretenait elle-même son armée, il pourrait être question, peut-être, d'autonomie ! Et encore ce serait méconnaître la grande tâche civilisatrice qui incombe à la France dans l'Afrique du Nord; mais aucune des conditions n’est remplie. L’assimilation semble au premier abord plus logique, car elle repose sur une équivoque sentimentale qui s’est acclimatée chez nous : « L’AIgérie, dit-on, est le prolongement de la France. » Il n’est rien de plus faux ; sans parler du climat, ni du milieu, les différences ethniques et sociales ne permettront jamais une assimilation efficace. Force est donc de s’en tenir à un régime mixte, d'adapter autant que possible lorganisation actuelle aux besoins existants. C’est ce qu’ont tenté de faire les décrets de 1898 ; nous allons voir comment, en matière financière, ils y ont réussi.

Le décret du 23 août 1898, relatif aux attributions du

gouverneur général de l'Algérie, s’exprime ainsi à l’arücle 9 : « En attendant qu’il ait été statué par le pouvoir législatif sur la question d'institution d’un budget spécial en Algérie, et sur la répartition, s’il y a lieu, des droits de décision et de contrôle, entre les pouvoirs publics de la métropole et les autorités de la colonie, le budget des dépenses de l'Algérie continuera d’être préparé, sauf les exceptions prévues à l'article 5, par le gouverneur général, après avis du conseil supérieur. »

En fait, les pouvoirs du gouverneur général en matière financière n’ont quère été accrus par les derniers décrets; il continue à être mis systématiquement à l'écart de certaines administrations et, s’il a la responsabilité, il est loin d’avoir l’autorité pleine et entière. Les services non musulmans de la justice, des cultes et de linstruction publique, ainsi que les services de la trésorerie et des

ho LE RÉGIME FINANCIER DE L'ALGÉRIE.

douanes demeurent sous l’autorité des ministres compétents, seuls chargés de préparer les budgets de ces administrations. Cette seconde partie des prévisions budgétaires est bien, il est vrai, communiquée au gouverneur général, mais il lui est bien difficile de faire entendre, à ce moment, ses observations, et l'inconvénient des rattachements n’en subsiste pas moins.

La partie des dépenses dont la prévision appartient au gouverneur général en même temps que l’évaluation des recettes, et en vertu de l’article 9, ne comprend quère plus de la moitié des crédits — en 1900 : trente-huit millions sur un budget de soixante et onze millions.

Ces dépenses sont réparties dans les budgets des ministères de l’intérieur et des cultes, des finances, du commerce, de l’industrie et des postes et télégraphes et de l’agriculture.

Le ministère de l’intérieur comprend toutes les dépenses des services civils placés sous lPautorité du gouverneur général.

Le ministère des finances, tous les services financiers de l'Algérie moins ceux de la trésorerie et des douanes.

Le ministère du commerce, le service des postes et télégraphes.

Le ministère de l’agriculture, le service des forêts.

Le tableau des prévisions budgétaires du gouvernement général pour 1900 se résume ainsi :

Ministères,

Crédits demandés.

23,174,603 fr.

Recettes prévues,

Intérieur et cultes . AATE (D'après la règle

Finances. 9,646,936 de

Commerce . 6,077,971 l'antépénultième

Agriculture. 3,108,990 Ange) Totaux. 38,007,760 fr. 54,353,534 fr.

LE BUDGET ACTUEL CIVIL. hr

On sait que le gouverneur général est aidé dans sa tâche de préparation budgétaire (à laquelle ont déjà collaboré toutes les administrations subordonnées) par deux institutions spéciales dont lune n’a fait qu'être modifiée, alors que l’autre était créée de toutes pièces par les décrets du 23 août 1898.

Le conseil supérieur du gouvernement existait déjà ; le décret s’est borné à en modifier l’organisation et à mieux définir quelques-unes de ses attributions consultatives. Voici du reste le texte même du rapport au Président de la République précédant le décret : « La principale innovation consiste dans l’augmentation du nombre des membres du conseil supérieur, par suite de l'introduction plus large de élément électif, rendue nécessaire par la création des délégations financières. Il importe, en effet, que chacune de ces délégations ait ses représentants au conseil supérieur. Le projet de décret en attribue six à chacune des deux premières délégations et quatre à la délégation indigène, dont un est réservé à la section kabyle. Il y aura donc au conseil supérieur seize représentants des délégations, élus par elles.

Cet élément électif vient s’ajouter à celui qui existe actuellement et qui consiste en membres élus par les conseils généraux. Le nombre de ces membres subit seulement une légère réduction par suite de la place donnée aux délégations. Il est de quinze au lieu de dix-huit, à raison de cinq par département.

Le total des membres élus est ainsi de trente et un, supérieur de deux au nombre des membres non élus qui est de vingt-neuf, savoir: vingt-deux membres de droit appelés à siéger en vertu de leurs fonctions, et sept membres nommés par le gouverneur général, — dont trois

choisis parmi les notables indigènes algériens et quatre parmi les fonctionnaires algériens. »

Le décret définit ensuite les attributions du conseil supérieur ainsi modifié :

« Art. 4. — Le conseil supérieur se réunit chaque année en session ordinaire, après la session des délégations financières, et à la date fixée par le gouverneur général qui peut encore le convoquer en session extraordinaire. »

QArt. 9. — En attendant qu'il ait été statué par le pouvoir législatif sur la question d'institution d’un budget spécial en Algérie, le conseil supérieur délibère sur les évaluations de recettes établies par le gouverneur général, après avoir reçu communication des délibérations prises par les délégations financières. Il examine également le budget des dépenses préparé conformément à l’article 9 du décret relatif aux attributions du gouverneur général. Les prévisions de dépenses concernant les services rattachés lui sont communiquées à titre de renseignements. »

Le premier reproche qu’on est tenté d'adresser au conseil supérieur ainsi modifié, c’est de n’être pas élu en totalité. Mais ce reproche est peu fondé, car le conseil ne représenterait dans ce cas que les électeurs, et ceux-ci, contrairement à ce qui existe en France, forment à peine un dizième de la population totale. Or, c’est un devoir pour la France d'accorder la même protection à tous ses sujets, et c’est un droit pour elle d’être représentée au conseil supérieur, puisqu'elle est, somme toute, et de beaucoup, le plus gros contribuable algérien.

On peut regretter avec plus de raison de voir les attributions du conseil supérieur rester purement consultaüves. Mais le Gouvernement à pensé qu'il ne lui était pas possible de donner, par décret, une compétence plus

étendue au conseil supérieur; il n’a pas dissimulé, du reste, qu'il envisageait volontiers cette éventualité pour le jour où l'Algérie serait dotée, en recettes comme en dépenses, d’un budget spécial. «Si cette assemblée, dit M. Brisson, était appelée à prendre un jour de véritables décisions, dans la mesure fixée par le législateur, il est pernus de penser qu’elle inspirerait assez de confiance aux pouvoirs publics de la métropole et aux populations de l’Algérie pour qu’une pleine autorité fût acquise à ses décisions ‘. »

Les délégations financières ont été créées à côté du conseil supérieur et, en attendant la réalisation de l’autonomie budgétaire, afin de permettre à l’ensemble des contribuables ou sujets français de se faire entendre dans toutes les questions d'impôts par des délégués librement élus. « Cette institution a pour but (dit le rapport précédant le décret) d'apporter au gouverneur général de PAIgérie le concours d’opinions libres, d’avis éclairés et de vœux réfléchis, émis par des représentants directs des contribuables algériens sur toutes les questions d'impôts et de taxes assimilées. »

La question de représentation était assez délicate ; elle a été fort habilement résolue. On a discerné parmi les contribuables algériens, citoyens ou sujets français, trois grands groupes qui ont certains intérêts communs, mais qui ont aussi des intérêts distincts, parfois même opposés. Ce sont les groupes des colons, des non-colons et des indigènes : de là trois délégations distinctes.

La première, de vingt-quatre membres (à raison de hu:t

1. Rapport adressé au Président de la République par le président du Conseil, ministre de l’intérieur, le 21 août 1898 (Journ. offic. du 25 août).

h/ LE RÉGIME FINANCIER DE L'ALGÉRIE.

par département), est choisie uniquement par les colons électeurs âgés de vingt-cinq ans, Français depuis douze ans et résidant en Algérie depuis trois ans au moins. On entend par colons ceux qui détiennent et exploitent la terre à titre de propriétaires, de fermiers ou de chefs d'exploitation.

La deuxième délégation, de vingt-quatre membres éqalement, est élue par un autre groupe de contribuables moins homogène qui comprend, en réalité, tous les contribuables français (remplissant les conditions requises), autres que les colons, c’est-à-dire par ceux qui acquittent l’impôt foncier sur la propriété bâtie, les patentes, la taxe sur les loyers, etc., et qui représentent les villes et toutes les formes de la richesse urbaine.

Enfin, la troisième délégation est choisie par les indigènes musulmans. Ils sont sujets français, ils paient les impôts, il semble donc juste qu’ils puissent faire entendre leur voix lorsque ces impôts sont en jeu. On a tenu compte d’ailleurs des différences qui existent entre les races et les systèmes d'impôts qui y correspondent, et on a distingué, au sein de cette délégation, une section arabe proprement dite et une section kabyle: De vingt et un membres seulement, cette délégation est choisie parmi les indigènes musulmans : neuf, en territoire civil, sont élus par les conseillers municipaux des communes de plein exercice et par les membres des commissions indigènes des communes mixtes; six, en territoire de commandement, sont choisis par l'autorité ; et il y a enfin six délégués kabyles élus au scrutin individuel par les notables.

Les attributions des délégations financières sont, à l'heure actuelle, purement consultatives, et le resteront jusqu’à ce que les pouvoirs publics de la métropole en

aient décidé autrement. Elles n’ont d'initiative d'aucune sorte, mais leur avis est demandé chaque année sur les questions d'impôts et de taxes assimilées qui intéressent chacune d'elles. Elles peuvent être également consultées par le gouverneur général sur toutes autres questions d'ordre économique ou financier : travaux publics, régime douanier, institutions de crédit, etc., mais leur rôle se borne à ces avis, quand encore on les sollicite. Chaque délégation délibère séparément. Elles ne peuvent être réunies, pour l’examen de questions d’intérêt commun, qu’en vertu d’un arrêté du gouverneur général qui spécifie l’objet de la délibération commune et l'indication des délégations qui devront se réunir.

Chaque délégation élit son bureau ainsi que les membres chargés de la représenter au conseil supérieur et qui sont au nombre de six pour chacune des deux premières délégations, et de quatre pour la troisième.

La nouvelle institution a été très favorablement accueillie par la population, qui a accepté un mode d'élection un peu compliqué, sans doute, mais permettant une assez juste représentation des divers intérêts en présence. Les deux sessions qui ont eu lieu déjà ont permis à nombre de délégués de faire preuve d’une compétence réelle, d’un vif désir d'obtenir de sages réformes après les avoir müûrement étudiées.

Le rôle des délégations devra-t-il donc se borner toujours à des vœux, le plus souvent dépourvus de sanction? Il est permis d’en douter et M. le Président du Conseil, dans son rapport du 2r août 1898, a laissé entrevoir le bel avenir réservé à cette institution pour le Jour où l'Algérie serait enfin dotée d’un budget spécial, se plaignant déjà que les règles traditionnelles qui président

aux rapports de l’Algérie avec sa métropole ne permettaient pas au Gouvernement de donner aux délégations, notamment en matière financière, d’autres attributions que des attributions purement consultatives.

Lorsque, après avis des deux institutions dont nous venons d'étudier le fonctionnement, le gouverneur qénéral a définitivement établi ses prévisions budgétaires, 1l est dressé un état de ce projet divisé en sections correspondant aux ministères intéressés; puis, le travail relatif à chaque section est adressé au ministre compétent, en même temps que l’état présumé des recettes est adressé au ministre des finances. Le ministre des finances joint à son projet de loi annuel les prévisions de l'Algérie. Les dépenses sont, depuis 1892, développées dans un état spécial, figurant à la suite de l’état législatif des dépenses de la métropole ; les recettes, également en un état spécial, sont placées à la suite des « Voies et moyens » prévus pour la France. Le tout est soumis en même temps à la sanction du Parlement.

L'usage s’est établi, depuis quelques années, de faire intervenir le gouverneur général en qualité de commissare du Gouvernement dans la discussion du budget, et en général des questions relatives à l’Algérie. On ne saurait trop se féliciter de cet état de choses. Bien que couvert, en droit constitutionnel, par l’autorité du ministre de l’intérieur, le gouverneur général se trouve appelé, à chaque instant, à exposer ses vues ou à défendre ses actes. En fait, c’est lui seul qui représente l'Algérie tout entière, les indigènes aussi bien que les colons, devant le Parlement et devant la France. Et, ensuite, quand il rentre à Alger, son influence s’en trouve accrue, car il représente dans la colonie non pas seulement le qouver-

nement qui la nommé, mais les intérêts supérieurs et permanents de la patrie française ; et sa mission d’arbitre entre les religions et les races, entre les intérêts et les passions en présence se trouve facilitée.

Les crédits alloués à l’Algérie par la loi de finances sont ouverts'au ministre de l’intérieur, sauf pour les services non musulmans de la justice, des cultes et de l’instruction publique, pour les services de la trésorerie et des douanes et, dit le décret du 23 août 1898, pour les services énumérés à l’article 9. Or, l’article 7 est ainsi concu: «€ Les directions générales des contributions directes, des contributions indirectes, de l'enregistrement, des domaines et du timbre, des postes et télégraphes, exercent en Algérie les mêmes attributions que dans la métropole, quant à l’assiette et à la perception des impôts, taxes et droits dont elles assurent le recouvrement, ainsi que des amendes et contraventions y relatives.

« Les directeurs des départements de l’Algérie correspondent directement avec les administrations centrales à Paris, au sujet des questions concernant cette partie du service, de la même manière et dans les mêmes formes que leurs collègues des autres départements.

« Les attributions du gouverneur général, en ce qui touche le personnel et les services des forêts et ceux de l’agriculture, demeurent réglées conformément aux décrets des 19 et 23 mars 1898. »

Le ministre de l’intérieur et les ministres dans les attributions desquels rentrent les services énumérés à l’article 7 mettent les crédits ouverts par les Chambres à la disposition du gouverneur général, qui peut ou les ordonnancer directement ou en assigner une partie aux ordonnateurs secondaires. Un service spécial de contrôle des

h A L) % 2 nl 48 LE REGIME FINANCIER DE L ALGERIE.

dépenses engagées fonctionne du reste au gouvernement général de l'Algérie.

L’état de ces ordonnancements est adressé au munistre des finances.

Lorsque les crédits dont il doit avoir la disposition lui ont été délégués, c’est au gouverneur général de présider à l’exécution du budget, d'effectuer les dépenses telles qu’elles sont prévues et d’assurer le recouvrement des recettes. Il est aidé dans cette tâche par des administrations qui (sauf celle des contributions diverses) sont à peu près identiques aux administrations françaises.

Les règles qui président à engagement, à la hiquidaüon, à l’ordonnancement et au paiement des dépenses, à la constatation et au recouvrement des recettes sont sensiblement les mêmes qu’en France, le décret du 31 mai 1862, sur la comptabilité publique, ayant été, dès longtemps, rendu applicable à PAlgérie dans ses parties les plus essentielles.

Pas de difficulté donc pour cette partie du contrôle budgétaire qui consiste dans la vérification des opérations matérielles de comptabilité; sur ce point, la Cour des comptes Juge souverainement.

Mais vis-à-vis de la métropole et, on peut le dire aussi, vis-à-vis de l’Algérie, le contrôle de la gestion du qouverneur général est-il organisé et présente-t-1l des qaranües suffisantes ? Il est permis d’en douter.

Responsable de ses actes, non seulement vis-à-vis du ministre de l’intérieur, mais encore vis-à-vis des autres ministres, le gouverneur général peut être approuvé par l’un et désapprouvé par les autres. Du fait que plusieurs