Le régime légal de l'enseignement en Hollande

Au moment où les questions touchant l'organisation de l’enseignement sont partout à l’ordre du jour et occupent les esprits, 1 nous a paru intéressant d'étudier la législation scolaire d’un pays où elle présente une phy-

sionomie originale el curieuse.

C’est pourquoi, nous avons entrepris, en le faisant suivre de la traduction des lois en viqueur, cet exposé historique et juridique du régime légal de l’enseignement en Hollande, sans autre souci de forme que la clarté et sans autre préoccupation que de donner une idée exacte et impartiale d'une législation qui nous a

semblé mériter d’être connue.

Puissions-nous y avoir réussi!

Pauz VERSCHAVE.

Warhem, le 8 mai 1910.

Avant le début du xix° siècle, les Pays-Bas n'avaient pas d'enseignement public national.

D'un côté, l’instruction primaire était entre les mains des administrations provinciales qui s’en déchargeaient fréquemment sur les villes, les communes ou même les seigneurs. Il n’y avait pas de règles uniformes pour toute la Hollande. Seulement, on écartait le plus possible la concurrence de l’enseignement privé pour cette raison d'ordre financier que les instituteurs officiels étaient payés principalement à l’aide du produit des rétributions scolaires et que permettre aux particuliers de fonder des établissements rivaux eût été diminuer le revenu de l’école et risquer de ne pouvoir plus faire face aux frais de l’enseignement. Les écoles étaient confessionnelles : l'Eglise protestante les contrôlait, remplissant à leur égard le rôle d’inspecteur dévolu actuellement à l'Etat, mais elle n'avait pas la force de l'administration moderne. Souvent, ses avis étaient méconnus et son contrôle illusoire. Quant aux catholiques, ils étaient privés de tout droit d'enseigner ou d'ouvrir une école particulière.

VERSCHAVE. 1

On s'accorde, en général, à reconnaître que l’état de l'instruction primaire laissait assez à désirer, notamment dans les campagnes où les grands seigneurs qui devaient veiller à l’enseignement s’inquiétaient parfois assez peu de le faire donner par des maîtres capables, allant même jusqu'à le confier à des domestiques congédiés (1).

D'un autre côté, des associations particulières supportaient la charge de l’enseignement supérieur. A l’origine, en effet, des corporations indépendantes s'étaient constituées pour créer des universités. L'autorité séculière les laissait faire et les encourageait même en leur conférant des privilèges. Au Moyen Age, elles recevaient du Pape, le jus docendi, le droit d'enseigner, et de l'Empereur comme du Pape le jus promovendi, celui d'accorder des titres et des grades. Après la Réforme, les princes s’attribuèrent les prérogatives exercées auparavant par le Pape et l'Empereur; ce fut toute la différence.

Dans les Provinces-Unies, se multiplièrent, par suite même des divisions et des rivalités territoriales, les universités, les académies, les athénées. Il y avait une université, à Leyde, à Franeker, à Utrecht, à Groningue, à Harderwijk, tandis qu'Amsterdam et Deventer possédaient un athénée. Toutes ces institutions s’occupant d'enseignement supérieur étaient indépendantes, elles fixaient elles-mêmes leur programme d’études et se concurrençaient librement.

Telle était la situation de l'instruction publique en

(1) Sur l’état de l’enseignement en Hollande sous l’ancien régime, voy. notamment Jhr. A. F. de Savornin-Lohman, Onzse Constitutie, pp. 139 et suiv.

Hollande sous l'Ancien Régime. La Révolution française qui y fut importée par les armées de la République, vint modifier considérablement, comme en beaucoup d’autres domaines, cet état de choses.

La Constitution de 1798 remit entre les mains du gouvernement le soin de l’enseignement du peuple. L'Etat recueillait, par suite, la tâche qui avait été laissée jusqu'alors aux administrations locales et aux particuliers. Il la conserva pendant tout le xix° siècle, avec des différences toutefois dans son organisation et dans sa portée.

À ce point de vue, on peut distinguer dans l'histoire de l'instruction publique hollandaise, depuis la Révolution française, trois périodes :

4° La première qui va de 1801 à 4848 et qui pourrait être dénommée la période du monopole. L'Etat y conserve pour lui seul le droit d'enseigner, écartant d’abord avec énergie toute concurrence de la part des particuliers, et ensuite étant amené peu à peu à l’admettre, mais non sans répugnance.

20 La deuxième qui s'ouvre par la Constitution de 1848 et dans laquelle la liberté d'enseignement se trouve reconnue d’une manière expresse.

3° La troisième enfin qui commence à la loi de 1889 et qui s'étend jusqu’à nos jours. Elle marque un pas de plus dans la voie inaugurée par la Loi fondamentale de 1848 : les écoles privées sont, à l’égard des écoles publiques, dans une égalité de principe, et, de plus en plus, dans une égalité de fait.

L — Période du Monopole (1801-1848)

Lorsque, sous la domination française, se fit en Hollande l’unité nationale, l'influence des idées napoléoniennes créa un mouvement vers l’uniformisation et la centralisation des formes d'enseignement qui existaient alors : l’enseignement primaire et l’enseignement supé-

rieur.

La première loi organique pour l'enseignement primaire fut élaborée en 1801, mais elle fut de courte durée. Elle laissait aux communes le soin d’organiser l’instruction publique sous le contrôle du pouvoir central. Des conditions de capacité étaient exigées de la part des instituteurs. L'école devenait neutre, en principe: l'instituteur ne pouvait pas s’y occuper de questions dogmatiques ; mais il ne devait, par contre, rien dire ni rien faire qui pût porter atteinte au respect dû à l’Etre suprêéme, et deux demi-jours par semaine étaient réservés pour l'instruction religieuse des enfants dans leur Eglise particulière.

Cependant, cette loi resta à peu près lettre morte. En 1805, M. Schimmelpenninck, grand pensionnaire de Ja République batave, en présenta une nouvelle, remaniement de la précédente, qui fut adoptée en février 1806 et promulguée le 3 avril suivant. Mais, au moment où elle devait être mise en application, le 4° juillet 1806, la République avait fait place à la Monarchie. Néanmoins, Louis Bonaparte qui avait été préposé par son frère,

HISTORIQUE ds)

l’empereur des Français, à l'administration du Royaume des Pays Bas, ratifia la loi et prit les arrêtés nécessaires à son exécution.

La caractéristique du régime inauguré par la loi de 4806 était l'établissement d’une espèce de monopole de fait au profit des écoles publiques.

Dans son article 2, en effet, elle remettait à la Commission provinciale « La mission de faire donner dans la province un enseignement convenable à la jeunesse », en la prémunissant aussitôt contre « une tolérance déréglée qui aurait pour conséquence, surtout à la campagne, d'augmenter trop rapidement le nombre des écoles et des maîtres ».

Quel était le but du législateur en édictant cette restriction dont le vague pesait comme une menace et en proscrivant cette « tolérance déréglée » ? — Evidemment, c'était d'empêcher la création d'écoles privées: à l'Etat seul revenait le droit absolu d’ériger des écoles primaires; les communes elles-mêmes ne pouvaient plus en établir que sous la direction et le contrôle du gouvernement et, quant aux particuliers, ils devaient y être autorisés expressément par les autorités publiques. Sur ce point, la pensée du législateur ne souffrait aucun doute. « Aucune école primaire, portait l’article 12, ne pourra en quelque lieu, sous quelque nom aussi que ce soit, exister ou s'établir sans l’autorisation expresse du gouvernement, de la Commission provinciale ou de la commune intéressée, après avoir entendu les explications et avis de l'inspecteur de district et de la Commission

“locale ».

En fait, on pouvaïit dire que la liberté d'enseignement

n'existait pas : elle était réglementée d’une façon si étroite

qu'il luiétait presque impossible de se mouvoir. D'autant plus que, d’après l'interprétation administrative, toute école, même privée, était réputée publique du moment qu’elle recevait un subside quelconque de l'Etat, de la province, de la commune ou même, soit d’une association charitable, soit d’une communauté cultuelle. Cette manière de comprendre l’école officielle et d’y rattacher par une interprétation stricte tout ce qui ne vivait pas exclusivement du produit des rétributions scolaires et des dons individuels, restreignait encore le domaine de l’école privée.

Par ailleurs, les instituteurs privés aussi bien que les instituteurs publics devaient être munis d’un diplôme de capacité délivré par la Commission provinciale. Ce diplôme était requis même pour enseigner à domicile ou pour entrer comme précepteur au service d’une famille. De plus, il leur fallait un triple certificat de moralité émanant du bourgmestre, du ministre cultuel de la paroisse à laquelle appartenait l’instituteur et de deux pères de famille. Seulement, ce système de certificats ne tarda pas à tomber en désuétude et le décret du 20 mai 1821 ne réussit pas à le remettre en vigueur.

L'école publique restait neutre à la façon dont la loi de 4801 entendait la neutralité : Elle n'était ni athée, ni indifférente, mais les enfants des diverses confessions devaient pouvoir la fréquenter sans que leurs convictions religieuses fussent blessées par l’enseignement d’une autre religion. « L'enseignement, disait le règlement annexé à la loi, doit être organisé de telle manière que l'étude des connaissances convenables et utiles soit accompagnée du développement des facultés intellectuelles et que les élèves soient préparés à l'exercice de

toutes les vertus chrétiennes et sociales »: Par suite, l’enseignement comprenait ces principes généraux du christianisme dont la civilisation moderne est comme imprégnée, mais sans aller au delà, sans descendre aux questions dogmatiques laissées aux ministres des divers cultes. Toutefois, la loi consacrait l’usage de réciter une prière chrétienne à la fin de chaque classe.

D'autre part, au témoignage de M. de Laveleye dans son « Instruction du peuple », « l'inspection était admirablement organisée. Chaque province était divisée en un certain nombre de districts à la tête desquels se trouvait un inspecteur. Tous les inspecteurs de la province se réunissaient trois fois par an pour former la Commission provinciale de l’inspection primaire, chargée d'examiner les rapports sur Ja situation des écoles et de délivrer des certificats de capacité aux instituteurs. Une fois chaque année, les Commissions provinciales envoyaient à La Haye un délégué, et ces délégués, en présence du ministre ou sous la présidence de l’Inspecteur général, s’occupaient des améliorations à introduire dans le régime de l’enseignement ».

Ce régime inauguré par la loi de 1806 dura jusqu’en 4857. Il ne reçut aucune atteinte des lois fondamentales du 23 mars 1814 et du 24 août 1815 qui se bornèrent à affirmer le devoir de l'Etat de veiller à l'instruction publique et à obliger le gouvernement à rendre compte de ses efforts aux Etats-Généraux (1).

Favorablement accueillie au début et appliquée avec

(4) L'art. 226 de la Loi fondamentale du 24 août 1815 était ainsi @onçu : « L’instruction publique est l’objet constant des soins du gouvernement. Le roi fait rendre compte tous les ans aux Etats généraux de l’état des écoles supérieures, moyennes et inférieures, »

-justice sous le règne du roi Louis, la loi scolaire ne tarda pas à soulever de vives critiques, principalement lorsque le Pouvoir essaya d’entraver la création des écoles privées confessionnelles. Ce n’était pas seulement son texte sévère que l’on blämait, mais surtout la manière dont il était appliqué. L’autorisation était systématiquement refusée aux écoles libres confessionnelles, tandis qu'elle était accordée sans difficulté aux autres écoles libres conformes au type officiel de neutralité. À La Haye, il fallut quatre années d’efforts et de démarches avant de pouvoir ouvrir la première école chrétienne. C'était le régime du bon plaisir, l'arbitraire perpétuel. M. Godefroi, qui fut ministre en 1860, en faisait lui-même l’aveu plus tard. « Je puis parler ici avec autorité, disait-il; j’ai été membre de la commission locale d'Amsterdam pendant un certain nombre d’années sous l’empire de la loi de 1806. J’ai souvent gémi sur la façon arbitraire dont on décidait de refuser l'autorisation, toujours sur le motif stéréotypé qu’il n’y avait pas nécessité (1). »

Cette application rigoureuse des textes légaux rencontrait des protestations d'autant plus indignées que dans nombre d'écoles officielles, on n’observait pas la neutralité prescrite. Les mœurs publiques étaient restées protestantes, l’enseignement s’en ressentait et la doctrine de Calvin était exposée en certains endroits même devant des enfants catholiques.

En sus du monopole d'Etat obtenu par voie indirecte: il y avait donc atteinte aux principes mêmes contenus dans la loi. Ge fut un des griefs et non des moindres, qui causèrent l’irritation. des provinces catholiques du Sud et:

(4) Cité par Buys, De Grondwet, Il, :p. 768. Lt

amenèrent la séparation dela Belgique en 1830. Pourtant, le gouvernement hollandais avait essayé, sur ce point, d’apaiser les colères qui se faisaient jour en déposant en 1829 un projet de loi permettant aux particuliers d'ouvrir dés écoles privées, sauf opposition possible de l'administration s’il existait déjà plusieurs écoles dans la commune. Mais ce projet ne put aboutir et fut remplacé par le décret du 27 mai 1830, qui, diminuant les difficultés sans les supprimer, ne contenta personne.

Un nouveau décret du 2 janvier 1842 tint compte davantage des croyances religieuses dans l'enseignement officiel. Entre autres réformes, les ministres des cultes furent admis à faire partie des commissions d'inspection et recueillirent un certain droit de censure sur les livres et manuels scolaires. Dans les communes qui n’avaient qu'une seule école publique, on attacha une certaine importance pour la nomination des instituteurs au culte qu'ils professaient, en ce sens qu'on les choisissait de préférence parmi la réligion de là majorité des habitants.

Néanmoins, ces concessions ne parvinrent pas à apaiser l'opinion publique et lorsque la revision dela Loi fondamentale vint préoccuper les esprits, le problème de la liberté d'enseignement se posa dans toute son ampleur et dans toute son acuité.

La loi de 1806 s’étendait non seulement aux écoles primaires élémentaires, mais encore aux écoles où, dans Île but de donner aux enfants une culture supérieure, l’on enseignait les langues modernes, l'histoire, la géographie,

les mathématiques, etc., et qui devaient plus tard relever de l’enseignement moyen. Seules y échappaient les écoles latines ou gymnases et les universités. Ces dernières étaient bien diminuées en nombre. La domination française n’en avait conservé que deux : celles de Leyde et de Groningue qu’elle avait rattachées à l’université de Paris en leur enlevant par surcroît, le privilège de conférer des grades universitaires.

La conquête de l’indépendance en 1813 eut immédiatement pour conséquence le rétablissement de ces deux universités dans leurs droits antérieurs. En même temps,le roi sentit la nécessité d’une réorganisation de l’enseignement supérieur. Il nomma en 1814 une commission chargée de lui présenter un rapport qui eut pour conclusion l’ordonnance royale du 2 août 1815.

Pour l’enseignement supérieur, en effet, il n’y eut pas de loi proprement dite, et ce fut le régime des décrets qui s’appliqua à lui jusqu’en 1876. Pendant plus de soixante ans, l'ordonnance de 1815 en demeura la charte sans changements appréciables.

Cette ordonnance était très longue; elle comprenait trois chapitres dont le dernier qui avait trait aux universités comptait à lui seul plus de 200 articles.

Le chapitre premier parlait des écoles latines ou gymnases qui, en Hollande, font partie de l’enseignement supérieur. Leur organisation était la suivante: A leur tête se trouvait un collège de curateurs chargé par l’administration communale de la direction et du contrôle de l'établissement. Elles comprenaient, en général, six classes. Les professeurs devaient être munis du diplôme de candidat (licencié) ès-lettres et ceux des classes supérieures appelés recteur et vice-recteur devaient, dans les

villes de plus de 20.000 âmes, posséder le titre de docteur. Si la population de la ville n'atteignait pas 20.000 habitants, cette condition n’était exigée que du recteur. L'instruction comprenait : les littératures grecque et latine, les éléments des mathématiques, la géographie ancienne et moderne, l’histoire ancienne et moderne, la mythologie grecqueet latine. Dans ce programme, aucune place n'était faite aux sciences physiques et naturelles, ni aux langues modernes. C'était une lacune pour ces établissements. Ils mirent longtemps à la combler. En 1838 seulement, sous l'influence d’un inspecteur des écoles latines, M. Wijnbeek, les gymnases communaux de La Haye et de Leyde créèrent une section spéciale à l’usage des élèves qui ne se préparaient pas aux études universitaires. On y enseignait surtout la langue maternelle, l'histoire nationale et les langues modernes. Quelques autres villes suivirent l’exemple de La Haye et de Leyde, de telle sorte qu'en 1848, le nombre de gymnases à deux sections était de 18, mais ils n'étaient pas encore la majorité, puisque 50 écoles latines restaient organisées suivant le modèle de l'ordonnance de 1815. Le deuxième chapitre avait trait aux athénées. On entendait par là « des établissements destinés à propager la culture et la lumière et à remplacer, du moins partiellement, les universités et l'instruction universitaire pour les jeunes gens que leur position sociale empêche de passer à une université la période assez longue qu’exigent les études ». Aïnsi les définissait l’ordonnance. Six villes seulement étaient autorisées à posséder un athénée : Amsterdam, Harderwijk. Middelbourg, Franeker, Deventer et Bréda. Deux d’entre elles : Middelbourg et Bréda n’en ouvrirent jamais; les autres profi-

tèrent de l'autorisation qui leur était octroyée; mais les établissements qu’elles fondèrent eurent une existence éphémère. Seul, celui d'Amsterdam résista à toutes les difficultés et fut transformé, en 1876, en université communale. Ainsi devait disparaître de l’enseignement supérieur cet échelon intermédiaire entre les gymnases et les universités. Les athénées avaient ceci de particulier qu'ils avaient, en général, le droit de déterminer le nombre de leurs professeurs et les branches de leur enseignement, qu’ils ne pouvaient conférer de grades universitaires et que souvent les cours s’y rapportaient uniquement aux connaissances nécessaires pour l'obtention du grade de candidat (licencié). C’étaient en quelque sorte des universités incomplètes et l’on comprend qu'ils n'aient pu vivre et durer en face d'établissements plus fortement organisés et mieux outillés.

Enfin, dans un troisième chapitre, l’ordonnance traitait des universités et, sur ce point, elle concentrait tous ses efforts pour porter à un très haut degré le prestige des trois universités conservées. Elle divisait chacune d'elles en cinq facultés : 1° la théologie protestante ; 2° le droit ; 3° la médecine; 4° les sciences mathématiques ; 5° La philosophie et les lettres. La direction était confiée à un collège de curateurs composé de cinq personnes « distinguées autant par leur amour des lettres et des sciences que par le rang qu’elles tiennent dans la société », nommées par le roi et exerçant gratuitement les fonctions importantes spécifiées par l'ordonnance. Ainsi, elles avaient le droit de proposer la création de nouvelles chaires et celui de présenter au ministre deux candidats à toute chaire vacante. Le nombre des professeurs était fixé à 21 pour l’université de Leyde et à 18 pour les deux

autres ; mais, à côté des professeurs ordinaires, le gouvernement pouvait nommer des professeurs extraordinaires et, devant le développement des établissements universitaires, il ne tarda pas à user fréquemment de cette faculté. L'assemblée des professeurs ordinaires, présidée par le recteur nommé pour un an par le Roi sur une liste de quatre candidats, formait le sénat académique. L'un des professeurs nommé par le collège des curateurs en était le secrétaire. Chaque faculté était présidée par un de ses membres appelé doyen, dont les fonctions ne duraient qu'un an. Le plus jeune professeur remplissait l'office de secrétaire de la faculté. Les cours universitaires étaient annuels. Pour être admis à ceux des sciences et des lettres, il fallait présenter le certificat de fin d’études de l’école latine et, si l’on désirait suivre ceux de théologie, de droit ou de médecine, y ajouter le diplôme de candidat ès-lettres ou de candidat ès-sciences mathématiques et physiques. L'examen définitif qui donnait droit au titre de docteur ne pouvait être subi qu'après trois années d’études.

Telle était, dans ses grandes lignes, l’organisation de l’enseignement supérieur sur le régime de l’ordonnance de 1815. À côté des réelles qualités qui motivaient les éloges de M. Cousin, lors de son voyage en Hollande en 1836, se manifestaient des lacunes et des faiblesses que la loi de 1876 devait essayer de corriger.

. I. — La Constitution de 1848 et la législation scolaire __ de 1857 à 1889.

Les critiques auxquelles avait donné lieu l'application

de la loi de 1806 reparurent avec plus de force lors des débats en vue de la revision constitutionnelle. Pour prix de leur concours, les catholiques réclamaient des libéraux la liberté d’enseignement, et, comme pour aboutir, ces derniers avaient besoin de ce concours et que, du reste, l'opinion publique était fatiguée du régime scolaire en vigueur depuis près d'un demi-siècle, la nouvelle Loi fondamentale du 3 novembre 1848 consacra le principe de la liberté d'enseignement. Dans son article 194, elle disait :

« L'enseignement public est l’objet de la constante sollicitude du gouvernement.

« L'organisation de l'instruction publique est réglée par la loi de manière à ne blesser les convictions religieuses de personne.

« Partout, dans le royaume, il sera donné par les soins de l'autorité un enseignement primaire public suffisant.

« L'enseignement est libre, sauf la surveillanee de l’autorité, et, en ce qui concerne l’enseignement moyen et primaire, l’examen de la capacité et de la moralité des instituteurs, le tout à règler par la loi.

« Le Roi fait présenter chaque année aux États-Généraux un rapport détaillé sur la situation des : écoles supérieures, moyennes et primaires. »

En même temps, pour mettre la législation scolaire d'accord avec ces principes, un article additionnel établissait la nécessité de reviser dans le plus bref délai possible la loi sur l’enseignement primaire. |

Mais, en Hollande, lés réformes ne se font qu'avec une sage lenteur, et il fallut attendre jusqu’en 1857 pour voir paraître la loi añnoncée.

Néanmoins, à plusieurs reprises, des tentatives avaient été faites pour Fobténir. Le ministre De Kempenaer avait, pour sé conformer au vœu de la Constitution, présenté én 4849, un projet de loi en ce sens lorsqu'il fut entraîné par la chute du ministère Donker-Curtius dént il faisait partie.

Lé grand ministre libéral Thorbecke qui lui succéda äux Affaires intérieures auxquelles, en Hollande, l’instruction publique a toujours été rattachée, s’occupa d’abord de faire aboutir d'autres lois importantes. Il allait aborder enfin la réforme scolaire lorsqu’en avril 4853, il dut se retirer à son tour à la suite de l’agitation provoquée dans le pays par le rétablissement de la hiérarchie catholique aux Pays-Bas.

Le ministère conservateur Van Hall qui en sortit, présenta en 1854 un projet de loi qui, en matière d’instruction religieuse, rappelait la neutralité de la loi de 1806. Mais les États-Généraux s’y déclarèrent hostiles et les protestants antirévolutionnaires à la tête desquels marchait Groen van Prinsterer entreprirent par tout le pays un immense pétitionnement, afin, disaient-ils, « de faire résoudre la question scolaire par un autre gouvernement dans le sens des griefs de conscience de cette partie de la nation restée fidèle au protestantisme orthodoxe réformé ». Devant cette opposition, le ministère se retira.

Un autre le remplaça, dans lequel entrèrent quelques antirévolutionnaires et qui se donna comme but principal d'apporter un terme à la situation embrouillée, où l’on se débattait sur le terrain scolaire. Le 27 février 1857

le ministre de l'Intérieur, M. Van Rappard déposa un nouveau projet de loi qui fut l’objet de débats passionnés. Groen van Prinsterer,au nom du groupe antirévolutionnaire, s’éleva fortement contre le projet de son coreligionnaire, lequel maintenait la neutralité inaugurée par la loi de 1806. Il voulait que l’enseignement religieux fût à la base de l’instruction donnée dans les écoles publiques et qu'il en fit partie intégrante. Aussi, pour assurer le respect des convictions de chacun, imposé par la Gonstitution, réclamait-il des écoles séparées pour les différents cultes. Son mot d'ordre était : « Les écoles séparées doivent être la règle, et Les écoles mixtes seulement l’exception. Gesplitste scholen als regel, gemengde enkel als uitzondering (1). » En conséquence, il combattait vivement la conception de l’école neutre, enluminée d’une légère teinte religieuse, telle qu’elle était professée par le -gouvernement. Il ne cachait pas qu’il eût préféré un enseignement franchement athée qui, du moins, assuraitil, n’eût trompé personne et que le peuple n'eût pu supporter longtemps.

Malgré cette opposition irréductible, le projet du gouvernement fut adopté à la 2° Chambre par 47 voix contre 43 et devint la loi du 13 août 1857.

Elle maintenait dans ses grandes lignes les principes . de la loi de 1806.

. L'école devait continuer à pouvoir être fréquentée par tous les enfants, sans qu'aucun courût risque de voir blesser ses opinions religieuses.

« L'enseignement scolaire, disait l’article 23, en fournissant les connaissances nécessaires et utiles, doit servir

(1) Groen van Prinsterer, Brieven.

à développer les facultés intellectuelles des enfants et à les préparer à l’exercice de toutes les vertus chrétiennes et sociales.

« L’instituteur doit s’abstenir de rien enseigner, faire ou laisser faire qui puisse être contraire aux opinions religieuses de ceux qui professent un autre culte que le sien.

« L’instruction religieuse est abandonnée aux communautés religieuses.

« Les locaux des écoles publiques pourront en dehors des heures scolaires régulières être mis à leur disposition pour les élèves qui fréquentent l’école. »

L'école officielle restait donc ce qu’elle était auparavant; mais, d’une part, la neutralité y était plus effective, car la Bible protestante était écartée de l’enseignement aussi bien que le catéchisme catholique et il était difficile de les y introduire en fraude de la loi; de l’autre, la liberté d'enseignement consacrée par la Constitution de 1848 était respectée et reconnue. Même le projet primitif contenait à l'égard des écoles privées une disposition spéciale : il permettait, après enquête approfondie, au gouvernement de subventionner, à l’aide d’une loi, des établissements libres dans le cas où les scrupules religieux des parents feraient obstacle à la fréquentation des écoles publiques par les enfants et où il apparaîtrait que la fondation de semblables établissements était de nature à les apaiser. Seulement, cette disposition avait été rejetée par la 2° Chambre et la loi n’autorisait pour les écoles privées que les subventions communales. Encore fallait-il pour les obtenir qu’elles fussent neutres à l’imitation des écoles publiques. L'obligation de la neutralité était la condition, ou plus exactement la conséquence de l'octroi des subsides :

VERSCHAVE+ 2

« Ces écoles, portait l’art. 3, deviennent accessibles à tous les élèves sans distinction de confession religieuse et elles sont soumises au 1° et au 2° alinéa de l’article 23, relatits au but religieux et moral de l’école. » Le législateur partait de ce principe que l’argent de tous ne devait profiter qu’à des écoles ouvertes à tous, et c'était une survivance de la période précédente où le Trésor public transformait tout ce qu'il touchait et soutenait en chose publique.

Une autre différence avec la loi de 1806 était que les municipalités jouissaient de droits plus étendus en matière d'enseignement. Aux autorités communales revenait le soin de déterminer le nombre des écoles, de nommer, suspendre et révoquer les instituteurs publics, de fixer le montant de leur traitement, de leur délivrer les certificats de moralité requis pour pouvoir enseigner. Ces droits trouvaient leur justification dans les lourdes charges imposées aux communes ; car, c’étaient elles qui devaient pourvoir aux frais des écoles publiques. Elles pouvaient bien exiger une rétribution scolaire des élèves, sauf des indigents, recevoir de l'Etat et de la province des subventions en cas d'insuffisance de ressources ; mais ces subsides n'étaient pas obligatoires : l’État n’était tenu que de payer les pensions dues aux instituteurs publics âgés de 65 ans et ayant quarante années de services ou contraints, après dix ans, d'abandonner leurs fonctions à la suite d’infirmités ; et les dépenses scolaires grevaient lourdement les budgets communaux.

La loi du 13 août 1857 entra en vigueur le 1* janvier suivant; à partir de ce moment, l'Etat se mit à organiser fortement l'instruction publique, tandis que ceux qui voulaient pour leurs enfants un autre enseignement créèrent avec une grande persévérance et au moyen de

lourds sacrifices pécuniaires des écoles libres de plus en plus nombreuses. Au 1° janvier 1858, il existait 3.473 écoles primaires qui se décomposaient en 2.516 publiques et957 privées dont 25 seulement étaient subsidiées par les communes. Près de vingt ans après, en 1876, le nombre des écoles s'élevait à 3.826 dont 2.731 publiques et 1.095 privées, et, sur ces 1.095, 120 recevaient des subsides communaux.

Au début, l'opinion publique fut assez satisfaite de la nouvelle législation qui marquait un progrès sur le régime antérieur et respectait la liberté d'enseignement. Sur le principe de la loi, les catholiques s'étaient divisés, les uns se prononçant en faveur de la neutralité, les autres s'y montrant hostiles et le considérant comme impossible en fait. L'importance des critiques théoriques diminuait dans la pratique parce que dans les provinces du Sud, exclusivement catholiques, les municipalités nommaient des instituteurs de la même confession religieuse que les habitants et l’école conservait un certain caractère religieux. Mais ailleurs, il n’en était pas de même et ceux des protestants ou des catholiques qui désiraient pour leurs enfants un enseignement basé sur leurs convictions religieuses élevèrent bientôt leurs plaintes. Elles portaient surtout sur l'inégalité où se trouvaient les familles qui usaient de l'école privée vis-à-vis de celles qui se servaient de l’école publique. L’enseignement officiel était entretenu par tous les contribuables, généralement au moyen d'impôts communaux, et ceux qui n’en profitaient pas étaient obligés d'y participer comme les autres, alors qu’ils devaient déjà supporter d’un autre côté toute la charge des établissements privés.

Cette inégalité était encore accrue par la faculté ac-

cordée aux communes de rendre l’école publique gratuite pour tous et par l’abus qu’en faisaient certaines d’entre elles. Il en résultait une augmentation de charges qui paraissait d'autant plus lourde qu’on la savait moins justifiée et d'autant plus odieuse qu’elle servait à rendre aux écoles libres la concurrence et parfois même l’existence impossibles.

Dès lors, tous les efforts des partisans de l’enseignement privé tendirent à modifier cette situation qui leur semblait défectueuse et injuste par l'introduction pour les écoles libres du droit de recevoir des subsides sans qu’elles dussent sacrifier, pour les obtenir, leur liberté.

En 1867, les protestants orthodoxes ou antirévolutionnaires déposèrent une proposition de loi qui permettait de subsidier les écoles privées fondées par des confessions religieuses reconnues, mais la Chambre l’accueillit si mal que son auteur M. de Brauw s’empressa de la retirer lui-même.

Au mois d’avril de l’année suivante, un projet de revision partielle présenté par le ministre Heemskerk et tendant à empêcher les communes à abuser de la gratuité connut un semblable échec, car il ne contentait personne.

Aux récriminations des catholiques et des antirévolutionnaires étaient venues s'ajouter, en effet, les plaintes des libéraux eux-mêmes qui trouvaient que la loi de 14857 n'avait pas donné les résultats qu'ils en attendaient. Ils réclamaient de l'Etat une plus grande participation dans les dépenses scolaires qui surchargeaient les budgets communaux, des moyens plus énergiques pour triompher de l’inertie et de la mauvaise volonté de certaines municipalités, l’amélioration des locaux scolaires et des me-

sures légales pour assurer d’une manière plus effective la fréquentation de l’école.

Ces revendications étaient vigoureusement soutenues par diverses associations qui s'étaient constituées sur le terrain scolaire. C’était, d’une part, la « Ligue de l’Enseignement populaire, Volksonderwijs », qui, fondée en Frise par M. Van Beyma, n'avait pas tardé, grâce à la collaboration de MM. Moens et Kerdijk, à s'étendre au delà des limites de la province, et à revêtir une réelle importance : elle était arrivée, en 1875, après sa fusion avec « l’Alliance scolaire, Schoolverbond » à posséder de nombreuses sections avec plus de 8,000 membres, et elle demandait une intervention puissante de l'Etat. C'étaient, d’autre part, la vieille et toujours active « Société pour le Bien public, Maatschappij tot Nut vant Algemeen » et « l'Association des Instituteurs néerlandais, Nederlandsch-Onderwijzers-Genootschap », qui poursuivaient le même but par une propagande identique. ,

De la sorte, peu à peu, par suite de ces efforts en sens contraire, la réforme scolaire fut portée au premier plan . des préoccupations politiques. Sous cette poussée, le deuxième ministère Heemskerk se crut obligé, le 21 décembre 1876, de présenter un projet de loi où il s’essayait à contenter tout le monde; mais, comme il arrive d'ordinaire des tentatives de ce genre, personne ne s’en déclara satisfait. Sur ces entrefaites, les élections législatives de 1877 ayant donné la majorité aux libéraux, la Chambre exprima sa défiance au gouvernement sur la question de la revision scolaire et M. Heemskerk fut forcé de se retirer. M. Kappeyne van de Coppello qui lui succéda, entreprit la réforme de la loi de 1857 et la

fit rapidement aboutir. La loi du 17 août 1878 fut votée, qui consacra toutes les exigences formulées par les libéraux, sauf sur le point de l'obligation scolaire, et accentua l’hostilité des pouvoirs publics contre l’enseignement libre.

La neutralité continuait à être le principe fondamental de l’école officielle. Le conseil communal demeurait l'organe principal en matière d’enseignement, mais l'Etat bonifiait chaque année à la commune 80 °/, de ses dépenses. Pas plus que précédemment, les écoles libres confessionnelles ne pouvaient recevoir de subsides, et cette défense motivait une vive opposition de la part des catholiques et des antirévolutionnaires, encore accrue par des arguments nouveaux.

L'article #, en effet, autorisant le roi à déterminer dans quelle mesure les règles relatives à la construction, l'installation et l'hygiène des écoles publiques s’appliqueraient aux locaux des écoles privées, ouvrait, croyaient-ils, la voie à l’arbitraire. [l paraissait d'autant plus gros de menaces que déjà l’article 5 sauvegardait d’une manière suffisante les intérêts de la santé publique, en prohibant l’enseignement scolaire dans les bâtiments déclarés insalubres par l'inspecteur du contrôle médical de l'Etat. |

De plus, l’article 46 maintenait pour les communes la faculté de rendre l’enseignement complètement gratuit pour tous.

Aussi la loi de 1878 ne mit-elle pas fin à la lutte scolaire et ne fit-elle que la rendre plus violente, car la situation des écoles privées devenait plus difficile. Son application. qui ne put être assurée qu'au 1° novembre 1880, donna. lieu à de fâcheuses constatations. Les abus de la gratuité

absolue remise à la discrétion des communes se multipliaient; en Frise, notamment, dès qu’une école privée s’élablissait dans une localité, le conseil communal supprimait toute rétribution scolaire dans les écoles publiques. D'autre part, les décrets rendus pour l’application de la loi avaient obligé beaucoup de communes à de nouvelles constructions scolaires ; et, comme la loi défendait d'employer encore des élèves instituteurs, elles se voyaient, par ailleurs, dans la nécessité de recruter un grand nombre de nouveaux instituteurs à traitement plus élevé. Tout cela chargeait lourdement leur budget, en dépit de l’aide de l'Etat qui assistait, de son côté, à une augmentation notable de ses dépenses pour l'instruction publique. Au moment de la confection de la loi, on avait bien estimé à 1.400.000 florins les ressources nécessaires pour la première année et prévu pour la suite, quatre nouveaux millions de florins, ces prévisions furent encore largement dépassées. Tandis que de 1857 à 1880, soit en l'espace de 23 ans, l'Etat n'avait dépensé que 45 millions pour l’enseignement, en quatre années, de 1880 à 1884, il en dépensa plus de 25. Le résultat de cette surcharge nationale jointe à l'élévation des impositions communales fut que certaines localités, en particulier de la Frise, se trouvèrent complètement appauvries, car les impôts sans cesse plus lourds en tenaient éloignés les plus riches habitants (1).

Les libéraux eux-mêmes constatèrent ces conséquences de la loi de 1878 avec déplaisir et commencèrent à mur-

(4) C’est ce qu’affirmait M. Sickenga en septembre 1891 ‘dans le journal libéral Het Handelsblad. « La loi et les circonstances, ajoutait-il, élevaient sans cesse des exigences plus fortes. On ne tenait aucun compte de l’indigence ou des facultés des contribuables. »

murer contre elle. Sous leur influence, diverses modifications partielles ne tardèrent pas à apporter quelques améliorations. La loi du 27 juillet 1882 vint décider que l’article 4 ne s’appliquerait plus qu'aux écoles privées, nécessairement neutres, subsidiées par les communes. Pour les autres, le gouvernement perdrait son droit d'appliquer aux bâtiments scolaires les règles édictées pour les locaux des écoles publiques. Puis, la loi du 11 juillet 1884 soulagea le budget communal en réduisant le nombre des instituteurs dont la présence est exigée dans les écoles publiques et le budget national en supprimant la part contributive de l'État, fixée par la loi de 1878 à 30 °/, dans les frais d’entretien du mobilier et des locaux scolaires.

Cependant, la revendication essentielle des partisans de l'enseignement libre ne recevait toujours aucune satisfaction. Quand ils réclamaient pour les écoles privées le droit d'avoir part aux subsides de l'Etat, leurs adversaires leur répliquaient toujours que leur prétention était contraire à la Constitution. « La loi fondamentale, disaient-ils, quand elle énonce dans l’article 194 que « l’enseignement public est l’objet de la constante sollicitude du gouvernement » la limite à cet enseignement public ; elle refuse, par conséquent,d’étendre la même sollicitude à l’enseignement privé. » Onavaitbeau objecter que c'était peut-être aller plus loin que la pensée du législateur ou que le texte constitutionnel, qu'il était injuste que certains parents hollandais ressentissent seuls les effets de cette sollicitude et que les autres en fussent complètement privés, l'argument venait se briser contre cette interprétation de l’article 194.

Aussi comprend-on l’ardeur avec laquelle catholiques

et antirévolutionnaires s’agitèrent, lorsqu'en 1883, M. Heemskerk, revenu pour la troisième fois au pouvoir, posa la question de la revision constitutionnelle par la nomination d'une commission de 46 membres chargée de la préparer. Ils nourrirent immédiatement l’espoir de parvenir à un remaniement de l’article 194 et ils en firent dépendre leur attitude vis-à-vis de la réforme de la Loi fondamentale. « Reviser la Constitution, c'est parfait, disaient-ils, mais auparavant nous réclamons justice. » Après bien des péripéties, au moment où, le 47 mars 1886, les projets de loi du ministère vinrent en discussion, la droite composée des catholiques, des antirévolutionnaires et des protestants conservateurs, exigea que les débats commenceraient par l’examen du problème scolaire condensé dans l’article 194. Dans la 2° Chambre, bien que l'ayant emporté aux élections de 1884, elle ne possédait pourtant plus, par suite d’élections partielles, que 43 membres, chiffre absolument égal à celui qu'y réunissait la gauche. Toutefois, grâce à l’appui de M. Van Houten qui comptait à cette époque parmi les libéraux avancés, on en passa par les volontés de la droite. Trois textes se trouvaient en présence : celui du gouvernement n'obligeant l'autorité publique à fournir elle-même l’enseignement que « pour autant qu'il n’y est pas pourvu d’une autre façon » et imposant, sauf aux indigents, la rétribution scolaire aux enfants des écoles officielles ; celui de la droite rendant lui aussi la rétribution scolaire obligatoire et autorisant l'Etat à subventionner les établissements privés confessionnels ; enfin, une proposition soi-disant de conciliation émanant de la gauche et n'empêchant aucun des abus signalés. Après un long débat, une solution intervint, toute

négative : aucun des trois textes ne fut adopté. Le ministère démissionna, puis reprit sa démission pour procéder à la dissolution de cette chambre où l’on ne pouvait arriver à aucun résultat positif. Avec une chambre nouvelle où la majorité était acquise aux libéraux, M. Heemskerk revint à la revision constitutionnelle, mais sans plus s'occuper de l’article 194. Usant de son initiative parlementaire, un membre de la droite, le docteur Schaepman, déposa une motion qui remit en jeu le problème scolaire et souleva des discussions animées sur le devoir de l'Etat de tenir la balance de ses faveurs égale entre les écoles libres et les écoles officielles ; car elle ne supprimait pas seulement les prohibitions que d’aucuns prétendaient trouver dans la Loi fondamentale pour refuser des subsides aux écoles confessionnelles ; elle allait plus loin, elle ne visait rien moins qu’à conférer, en principe, dans un texte constitutionnel le droit d’en recevoir. Elle proposait, en effet, de remplacer l’article 194 par l’article suivant :

« L'enseignement est libre.

« La loi établit des règlements sur l'inspection en général, sur l’organisation de l’enseignement public, sur lobligation pour les instituteurs de l’enseignement primaire et moyen de fournir des preuves de capacité et de moralité.

« L'enseignement primaire public est organisé de telle sorte que les parents, tuteurs ou autres personnes chargées de veiller à l'éducation des enfants, puissent trouver l’occasion de leur fournir un enseignement primaire suffisant sans froisser leurs convictions religieuses. |

«Les frais de l’enseignement primaire donné aux indigents ou à ceux qui bien que non indigents, ne peuvent payer de rétribution scolaire, sont remboursés par l’État, suivant un

tarif. à fixer, aux écoles primaires fréquentées par ces enfants. «Le Roi fait chaque année un rapport aux Etats-Généraux sur l'état des écoles d'enseignement supérieur, moyen et primaire (4\.»

Et le docteur Schaepman appuyait sa motion des raisons suivantes :

« Nous souhaitons, disait-il, que l’État donne un droit égal à tous les citoyens et qu’il protège et celui qui se contente de l’enseignement neutre et celui qui le trouve insuffisant.

Actuellement, ceux qui sont satisfaits du premier jouissent seuls de la protection de l’État ; les autres sont simplement libres de donner à leurs enfants l’enseignement confessionnel, pourvu que leurs instituteurs aient un diplôme et se soumettent à l’inspection gouvernementale

L'égalité exige que la caisse de l'État qui s'ouvre pour l’école neutre s'ouvre en même temps pour l’école confessionnelle. Celle-ci ne peut être notée d’infamie et on ne peut lui refuser impitoyablement les secours de l'État.

La Chambre ne peut mettre fin à la lutte scolaire ; celle-ci est la conséquence de la façon différente dont les partis envisagent la vie. Mais elle peut assurer un droit égal et une même liberté.

Elle peut faire, au moins, que la Constitution hollandaise, la Constitution de tout un peuple, ne puisse être employée par un seul parti comme un moyen de refuser aux autres la plénitude de leur droit et c’est ce qui se passe actuellement. Lorsque nous demandons quelque chose, la gauche nous répond qu’elle serait heureuse de nous l’accorder, mais que la Constitution le défend. La Constitution doit au moins rous laisser pleine liberté (2) .»

La motion Schaepman, amendée, adoucie par la sup-

(1) Artzenias 8ste deel LXXVIIT.

(2) Séances de la 2e Chambre des 31 mai et ler juin 1887.

pression des paragraphes 3 et 4 rencontra l’appui de sept membres de la gauche et fut acceptée par la 2° Chambre, mais la 4" la rejeta impitoyablement quand elle eut à se prononcer à son sujet.

Dans la nouvelle Constitution qui fut publiée le 30 novembre 1887, rien ne se trouvait donc changé au chapitre de l’enseignement. Mais les débats avaient fait ressortir une autre interprétation de l’article 194, devenu article 192, de la Loi fondamentale. De l'aveu des libéraux et du ministre Heemskerk lui-même, cet article ne contenait pas la défense virtuelle qu’on y avait vue jusqu'alors de subsidier les écoles privées confessionnelles ; une loi ordinaire, dès lors, suffisait à modifier l’état de choses dont se plaignaient les partisans de l'enseignement libre. C'était sous l’empire de cette affirmation que la Loi fondamentale n’avait pas été modifiée sur ce point, et bientôt après, le professeur libéral Buys venait, dans son «explication et critique de la Loi fondamentale » appuyer juridiquement cette interprétation nouvelle du poids de son autorité.

C’est ce qui explique comment le ministère Mackay, arrivé au pouvoir à la suite des élections législatives de 1888 qui avaient assuré la majorité à La droite, ne remit plus en discussion la réforme constitutionnelle et se contenta de présenter, en 1889, un projet revisant la loi du 17 août 1878. Ce projet devint, avec l’appui de plusieurs libéraux à la 2° et à la 1° Chambre, la loi du 8 décembre 1889 qui reçut de l'histoire le nom de « loi de pacification » qu'elle porte concurremment avec celle de « loi Mackay ».