II. Comices législatifs
Toutes les lois centuriates, mentionnées depuis la leœ Publilia PAilonis jusqu'à la fin de la République, furent portées €x patrum auctoritate ou ex sénat usconsulto. Ce sont les le^es de bello indicendo (5), la lex centuriata, portée en faveur du rappel de Cicéron en 57 (e), et encore en 43 il est question de confirmer les acla Caesaria par une loi que le consul Vibius portera comitiia centuriatia ex auctoritate nostra (senatus) (7).
La tradition ne parle d'aucune loi centuriate qui ait été votée sans sénatus-consulte préalable ou malgré le Sénat (s).
Quant aux lois curiates, qui d'après les anciens requéraient également la patrum aucloritas. Fhistoire des trois derniers siècles de la République est entièrement muette. Ce silence n'étonnera guère, quand on se rappelle que la seule loi politique votée par ces comices était la lex curiata de imperio, et que celleci était devenue avec le temps une pure formalité pour laquelle le peuple se faisait remplacer par les trente lictores curiati (9).
(!) Liv., XXVII, 24, XXVIII, 35.
(2)Liv., XXX,26.
(3) Liv.. XXXI. 11.
(4) LW., XXXII, 35.
(5) Liv., VIII, 22 (327), 29 (325), X, 45 (293), XLIl, 30 (171), etc.
(6) « Quum atUem de me ex senaitis considto comitiis ceniuriatis ferebatur, « Oie, p. Sest.. 51 § 109. Cf. 31 § 68, 32 § 69, in Pison., 15 § 34-35. Ps. Cic, dedom., 26 § 68.
(!) Cic, PhiL, X, 8 § 17. Voyez Livre III, Ch. VIII, § 2.
(8) Les lois centuriates de Sulla (Ps. Cic, de dom., 30 § 79) furent certainement portées ex s. c. Voyez plus loin, p. 104. Sur les lois centuriates du dictateur César voyez Livre III, Ch. VIII, § 1. La lex Antonia de permutatione promnciarum était une loi tribute. Cf. ib., § 2.
(9) Voyez mon Droit public rom., p. 162.
Les lois tribu tes et les plébiscites, affiranchis par la loi Eortensia de la patrum auctoriias, ne requièrent pas le sénatus. consulte préalable. Quelques exemples le prouveront.
En 167 un préteur promulgue une ro^atio de bello JRAodiis indicendo « non consulto senatu . . . cum antea semper prius senatm de bello consultus esset, deinde \eœ auctoritate] patrum ad populum latmn (i). » Une rogatio législative d'un préteur ne peut être soumise qu'aux comitia tributa. Les tribuns intercédèrent, il est vrai, contre le vote; mais le simple fait de la promulffatio « non consulta senatu » prouve qu'en droit l'approbation préalable du Sénat n'était pas nécessaire.
Pendant le m® et la première moitié du ii« siècle avant J.-C. nous rencontrons des rogationes tribuniciennes et des plébiscites qui furent portés contre le gré du Sénat ou du moins sans sénatus-conçulte préalable. Nous mentionnerons :
La rogatio Flaminia de Gallico agro viritim dividendo de 232 ou 228 (2), dont le vote ne fut pas empêché par le Sénat, mais par l'autorité du père du rogator (3);
Le plebiscitum Claudiuntàt 220 ou 219 : ^Ne quis senator cuioe senator pater fuisset maritimam navem quae plus quam trecentarum amphorarum esset, haberet (4) ; »
Le plebiscitum Valerium de 188 qui accorda la cité complète à Formiae, Fundum et Arpinum (5);
La rogatio Licinia Papiria de 178^ proposant d'annuler la prorogatio imperii que le Sénat avait accordée à un consul sortant de charge (e).
Et la rogatio Rutilia de 169 {repente promulgata, par con-
ïï.
(1) Liv.,XLV, 21.
(2) « Invito senatu, » Cic, Ac. pr., II, 5 § 13, de inv., II, 17 § 52.
(3) Cic, Cat. maj., 4 § 11. Val. Max., V, 4 § 5.
(4) Liv., XXI, 63 : « Invims.,. patribus 6b novam legem quant Q. CloudiîM iribunics plebis adversus senatum,.. ttUerat. • Voyez T. I,^. 202.
(5) Liv., XXXVIII, 36 : « Huic rogationi guattuor tribuni plebis quia non ex auctoritate senatus psrretuTy cum intercédèrent, edocH populi esse, non senatus jm suffragium quibus velit impertiri, destiterunt incepio. Rogatio perlata est... n
(6) Liv., XLI, 6.
séquent non comuUo aenatu) : « Ne [censorum] rata locatio esset (i). »
La plupart de ces roffationes ne passèrent pas. Le Sénat avait assez d'influence pour obtenir l'intercession d'un tribun ou le vote défavorable de la plèbe; mais il n'avait par lui-même aucun pouvoir légal pour empêcher soit la promulgaiio soit le vote.
En somme, jusqu'à l'époque des Gracques, le nombre des lois tributes et des plébiscites qui furent votés sans avoir été soumis à l'approbation du Sénat, est peu considérable, en comparaison du nombre des lois tributes et des plébiscites portés ex senatmconsuUo ou ex patrum auctoritate (2).
La loi Hortensia (286), permettant au peuple tribute de voter des lois sans le concours du Sénat, avait ouvert la voie à la dualité du gouvernement romain qui fut la perte de la République romaine. Les conséquences funestes de cette loi ne se firent jour que depuis l'époque des Gracques. L'Etat romain jouit d'une concorde parfaite des différents pouvoirs publics pendant un siècle et demi, grâce d'abord aux guerres extérieures qui menaçaient l'existence môme de la République, et qui faisaient taire toutes les dissensions intestines, grâce ensuite à la politique de la nobilitas qui s'empara du tribunat de la plèbe et qui fit servir cette magistrature à maintenir l'autorité du Sénat même dans les conflits qui s'élevaient parfois entre les consuls et le Sénat.
Dès que l'accord entre le Sénat et le tribunat fut rompu, les plébiscites devinrent entre les mains des tribuns une arme puissante par laquelle ils gouvernaient l'Etat romain, malgré le Sénat, et en empiétant sur les attributions traditionnelles du Sénat.
(1) Liv., XLIII. 16.
(2) Voyez Liv., XXV, 5; XXVI, 33; XXVII, 5, 6, II; XXX, 40; XXXI, 50; XXXIII, 24-25; XXXIV, 53; XXXV, 7, 20, 40; XXXIX, 19; XL, 19; XLII, 21; XLV, 35. Val. Max., VII, 6 § 1. Frontin., Strat., IV, 1 § 22. Macrob.. Satorn., III, 17 § 1. On peut 7 ajouter les lois consulaires dont la pluj)art furent probablement votées aussi aux réunions tributes, citées chez Liv., XXX , 44; XL, 19; XLI, 19; XLII, 31. Oie, de rep., III, 18 § 28.
Les plébiscites et roffationes de Ti. Gracchus en 133 (i), les Togationea du tribun C. Papirius Carbo (2), les rogationea et plébiscites du tribun C. Gracchus en 123 et 122 (3), les plebisciia Mamilium et Manlium de 109 et 108» relatifs à la guerre de Jugurtha (4), les plébiscites du tribun Appuleius en 100(5), les plébiscites du tribun Sulpicius en 88 (e) se suivent à peu d'années d'intervalle, tous proposés malgré le Sénat, et destinés à amoindrir Tiniluence politique du Sénat. Des consuls mêmes, du parti des popularea (7), suivent la même voie, strictement légale, il est vrai, mais qui devait miner fatalement l'unité du gouvernement romain.
SuUa, pour assurer de nouveau la prédominance des opHmates et de la nobilitas, réorganisa le pouvoir législatif sur les mêmes bases qu'avant la lex Hortensia, Il rétablit la senatus ou patrum auctaritas comme condition préalable au vote de toute loi. Cette réforme, qui avait été votée une première fois pendant le premier consulat de SuUa en 88 (s), mais abolie avec les autres lois Cornéliennes en 87 (9), fut rétablie pendant la dictature de SuUa (10). L'Epitomator de Tite-Live prétend que SuUa enleva aux tribuns « omne jus legum ferundarum (11). » C'est une erreur. Nous connaissons des plébiscites qui furent portés entre 80 et 70 (12), c'est-à-dire, avant l'abrogation de la
(1) Liv.. Ep. LVIII. Plut., Ti. Gracch., 10, 12, 16. Auct. devir. m., 64.
(2) Liv., Ep. LIX.
(3) Liv., Ep. XL. Vell. Pat., II, 6 § 3. Plut., C. Gracch., 5, 8.
(4) Sali., Jug., 40, 65, 73.
(5) Liv., Ep. LXtX. Plut., Mar., 29. App., B. C, I, 30. Auct. Rhet. ad Herenn..!, 12 §21.
(6) Liv., Ep. LXXVII. VeU. Pat., II, 18 § 6. App., B. C, I, 55.
(7) App., B. C, I, 21. Val. Max., IX, 5 § 1. Liv., Epit. LXXIX.
(8) «i Mi}^b tfri â7rpo€ovXcuTov U xq* ^ijfiov l9^(|9C9'0ai vcvopo'fASvov \ùy oûr<kj xai TraXoci, 7rapaX<).vpivov ^*l( tto^^oO. » App., B. C, I, 59.
(9) App.. ib., 73.
(10) Cf. App., B. C, I, 97.
(11) Liv., Epit. LXXXIX.
(12) Leplebiscitum de Thermessihus de 71 (Corp. Inscr. lat., I, p. 1 14), et le plebiscitum Antium de la même année (Macrob., Sat., III, 17 § 4. GelU, N. A., II, 24 § 12;. Voyez T. 1, p. 489, no 168,
loi de Sulla. Ce que Sulla interdit aux tribuns, ce fut de soumettre aux concilia plebia des roffationes qui n'étaient pas approuvées préalablement par le Sénat. I^e plebiscitum de TAermesaibus, qui date de 71 (i), mentionne expressément cette autorisation dans \^ praescriptio :^Tr(ibuni) plfebeij de sfenaius) 8(€ntentia) plebem \Joure royaverunt] etc. »
La leœ Licinia Pompeia de 70 rendit aux tribuns la plénitude de leurs pouvoirs antérieurs (2) : « Reddita licentia quoquo vellent populum agitandi (3). » La loi de Pompée n'abolit pas seulement pour les plébiscites l'obligation du sénatus-consulte préalable, mais de même que toutes les lois antérieures relatives à ce sujet, elle étendait cette disposition à toute loi votée par des réunionî^ tributes. En effet depuis lors l'histoire mentionne non-seulement de nombreux plébiscites, mais aussi des rogationes et des lois tributes qui furent proposées ou votées malgré le Sénat.
Parmi les dernières nous citerons la rogatio prétorienne, partant tribute, de César en 62 qui proposait d'enlever au prince du Sénat, à Catulus, la haute direction de la reconstruction du Capitole, dont le Sénat Tavait chargé (4), et les lois consulaires de César en 59, qui* furent votées malgré le Sénat, et qui étaient aussi, sans aucun doute, des lois tributes (5).
Des plébiscites, hostiles à l'influence du Sénat, furent votés de 70 à 50 presque d'année en année. Le plebiscitum Gabinium de 67 qui chargea Pompée de la guerre contre les pirates (e), le plebiscitum Manilium de 66 qui investit Pompée du commandement en chef dans la guerre contre Mithridate (7),
(1) Corp. Inscr. lat., I, p. 114.
(2) Liv.. Ep. XCVII. Dio Cass., XXXVIII, 30. Plut., Pomp., 22. Vell. Pat., Il, 30 § 4.
(3) Tac, Ann., III, 27. La loi de Pompée ayait été discutée au Sénat. Cic, Verr., I, 15 § 44.
(4) Suet., Caes., 15.
(5) Dio Cass., XXXVIII, 1, 3, 4, 6, 7. Liv., Ep. CIII. Scol. Bob., p. 263.
(6) Dio Cass., XXXVI, 24, 37. Plut., Pomp., 25. Cf. Liv., Ep. XCIX. Cic, p. leg. Man., 17 § 52.
(7) Dio Cass., XXXVI, 42 § 3. Plut., Pomp., 30. Liv., Ep. C.
le plebiacitum Vatinium de 59 qui désigna les provinces de €ésar (i), le plebisciium Trebonium de 55 sur les provinces consulaires (2), tous ces plébiscites empiétaient sur les pouvoirs traditionnels du Sénat, et, contrairement aux principes républicains, ils accordèrent aux généraux des pouvoirs extraordinaires, ce qui prépara la chute de la République.
Au dernier siècle de la République Tinfluence du Sénat sur la législation était donc fort amoindrie. Même les consuls portaient de préférence leurs projets dé lois devant les assemblées tribules. Ils les soumettaient, il est vrai, généralement à la discussion préalable du Sénat; mais, comme Y avis conforme du Sénat n'était pas requis (s), ils étaient libres de ne tenir compte de ses observations que pour autant que cela leur plaisait.
(1) Suet., Caw.. 22. Dio Càss., XXXVIII, 8 § 5. App., B. C. II. 13, •<«.
(2) Dio Casa., XXXIX, 33.
(3) Parmi les lois consulaires, portées ea) s. c, de 70 à 50, on cite entr*autres : la lex CcUpumia Acilia de ambitu de 67 (Dio Cass., XXXVI, 38, Ascon., p. 74 75), la lex TuUia de ambitu de 63 (Cic, p. Mup., 23 § 47, in Vat., 15 § 37, Dio Cass., XXXVII, 29), la leœ Licinia de sodaliciis de 55 (Cic, p. Plane, 15 § 36, 17 g 42, 18 § 44, Scol. Bob., p. 261), et des lois do Pompée en 52 (Ascon., p. 37).
