LE DÉPARTEMENT DES FINANCES ET DES TRAVAUX PUBLICS

Dans Texposé de la Constitution romaine Polybe définit la compétence financière^ du Sénat à son époque, c'est-à-dire au second siècle avant J.-C, comme suit (i) :

Le Sénat a le gouvernement du Trésor (2). II dispose de tous les revenus de l'Etat, et décide de la presque totalité des dépenses. En eâet, sans une décision du Sénat, les questeurs ne peuvent rembourser les dépenses des divers services, sauf les sommes mandatées par les consuls. Les dépenses de loin les plus importantes et les plus considérables, celles que les censeurs font pour l'entretien des immeubles de TEtat et pour les travaux publics pendant un terme de cinq ans^ dépendent encore du Sénat qui alloue aux censeurs les sommes nécessaires.

§ i. LE DÉPARTEMBNT DBS FlNAffCES ET DES TBAVAUX PUBLICS DEPUIS L*0R]6INB DE ROIfB JUSQu'a l'iNSTITUTION DE LA CENSURE BN 443.

Si, au rapport de Polybe, le Sénat avait aux derniers siècles delà République une influence toute puissante sur l'administration financière de l'Etat, le plissage de l'historien grec que

(1) VI, 13 : 41 *H ffÛ7x^i9TOc... c^ct t^ tov TOCfAuloi» xvpiàv. xai 7àp rijç claôcfov nmmç «VT19 xpaT(7y xal rvç cÇo^ou irapaYr>i}oittç. ourc 'j/àp clç xàç x«Tà fupoc XP*^^

rifÊ cU roù( ûirarouç. tiqc t« irapà ttoXv tûv a»ft>y Skf^-^i^fnm^^ xal fii^i^-nj; ^«srobisç, ^v oî Ttpvral irotovaiv tlç tccç tTrl^xcuo^ç x«l xaTa«xiv«ç twv ^ijpio^iwv x'xtk TrtytottzToptâa^ Tavnj; tq ovyx^îjtov i^rt xvpî«, xal oeà TOvtTjç yi^ixai tô ^^TX^P^Jf** Toîç TtfiijTarç. »

(2) Cest co que Cicéron appelle Vaerarii dispensatio (in Vat., 15 § 36).

nous venons de transcrire, permet d'affirmer qu'avant Finstitution de la censure cette influence était infiniment moindre.

En effet, avant cette époque, toute l'administration financière compétait aux consuls', comme à l'époque royale elle faisait partie intégrante des attributions royales (i). Puisque, même à l'époque de Polybe, les consuls ne devaient pas être autorisés par le Sénat pour disposer du Trésor public, leur gestion financière au premier siècle de la République était, en droit strict, soustraite à la surveillance du Sénat.

Cependant gardons-nous d'exagérer l'importance du département des finances à cette époque.

L'Etat romain ne s'étendait guère au-delà de Xager romanus. Les propriétés de l'Etat se composaient d'une certaine étendue à'qçer publicua (2), des bâtiments et des esclaves publics, et des lingots de métaux du Trésor. Aux revenus du domaine public s'ajoutait le boni réalisé sur la vente du sel, dont le monopole avait été attribué à l'Etat par une décision du Sénat (3). Par contre, dès le commencement de la République, le Sénat abolit l'impôt direct (tributumj, l'impôt sur les orbi^ orbae et viduae (4) et les impôts de douane à Rome (portoria) (5).

Les dépenses ordinaires étaient limitées aux frais du culte, au salaire de quelques employés subalternes, à l'entretien des esclaves et des édifices publics. Ni l'administration centrale, ni le département de la guerre ne nécessitaient beaucoup de dépenses. La solde militaire notamment n'existait pas encore. Aussi les magistrats qui commandaient les armées hors de Rome, n'étaient-ils point accompagnés de caissier ou de payeur (e).

(1.) Cf. Zonar.. VII, 13 (D. Il, 126).

(2) Cf. Plin., H. N., XVIII, 3 (3) § 11 : - Etiam nunc in tàbulis censorUs pas eu a dicuntur omnia ex quibi4S poptUus reditus IicUfet, quia diu hoc solum vectigal fuerat, "

(3) Liv., 11,9: »S(disquoqueven<iendiarbitrium...(uiemptum pnw^

(4) Plut., Poplic, 12 (où âveOslo'17; xijç tivfopâ', ne signifie pas impositOi mais reJectOf sublato tributo)^ cf. Cam., 2.

(5) Liv., II, 9 : « Portoriisque et tributo plèbes liberata, ut divites cmferrent qui oneri f^endo essent. » La restriction de Tite-Live en ce qui concerne rimposition des riches, n*est pas exacte. Vojez plus loin. Art. 2, 2. A.

(6) Voyez p. 33L n« 4, et Ch. VI, § 2.

Ce qui montre encore davantage l'état rudimentaire de Tadministration financière à cette époque, c'est que la monnaie romaine proprement dite n'est pas antérieure à Tépoque des Décemvirs (451 avant J. C). (i). Le Trésor de l'Etat ne contenait que des lingots de métaux (2), produit du butin versé par les généraux victorieux (3). Il se trouvait, dès le commencement de la llépublique, sous la garde de deux questeurs (4), fonctionnaires subalternes des consuls, par qui ils étaient nommés (5).

Pas n'était besoin que les consuls fissent rapport au Sénat sur les dépenses ordinaires ou de peu d'importance. Cependant, comme le Sénat devait être consulté more majorum sur toutes les affSetires importantes, les consuls avaient l'obligation morale de soumettre au Sénat toute dépense extraordinaire, par exemple l'achat de froment à vendre aux citoyens à prix réduit (e).

Le dictateur avait-il, comme les consuls, le droit de disposer des ressources de TEtat sans autorisation préalable du Sénat ? Zonaras (Dion Gassius) prétend que le pouvoir dictatorial se distinguait du pouvoir royal en deux points. D'abord,

(1) Mommsen, Histoire de la monnaie romaine, trad. par de Blacas et de Witte, T. I, p. 179. Paris, 1865.

(2) Cf. Varr., de 1. 1., V, 36 (43) 182 Sp. : « Per trutinam solvi solitum, vesiigium eiidm nunc manet in aede Saturnin quod ea etiam nunc propter pensuram trutinam habet poêitam. •»

(3) Dionjs., X, 21. Liv., III, 31. — II 7 avait dans les premiers siècles de la République peu d*or à Rome. Cf. Liv., V, 25 § 8.

(4) Plutarch., Popl., 12. Zonar., VII, 13 (D. II, 123-124). Liv., IV, 43 § 2. Tacite (Ann., XI, 22) prétend, erronément, que les deux questeurs primitifs avaient des fonctions militaires. Voyez Ch. VI, § 2.

(5) Tac., Ann., XI, 22. — « Le témoignage unanime des historiens atteste, dit Humbert, dans les Origines de la comptabilité chez les Romains (Paris, 1880, p. 28), que rétablissement et la dénomination nouvelle des questeurs devenus les trésoriers du peuple romain, tendirent, comme les autres lois Valériennee, à restreindre Théritage de l'ancien imperium royal. »» Nous pensons qne cette conclusion ne se concilie pas avec la situation subalterne dans laquelle les questeurs se trouvaient à Torigine vis À vis des consuls.

(6) Liv., II, 9 § 6, 34 § 3 et § 7. Dionys., VII, î, 21, 37, IX, 25. — Voyez aussi plus loin.

dit-il, le dictateur ne pouvait monter à cheval que pour se rendre en campagne; en second lieu, il ne pouvait, sans une autorisation préalable» dépenser aucun denier de l'Etat, « ovu èx Twv dYiyL09i(ùv )(fYHMKr(ay ivitkwfal ti èÇïjv aûr^, ei ijà\ i^^Yffia&n (i). //

Remarquons que Zonaras ne dit pas par qui cette autorisation préalable devait être accordée. Néanmoins on conclut communément de ce passage de Thistorien grec qu'au point de vue de la disposition des deniers publics le dictateur dépendait du Sénat. Il serait plus rationnel de compléter la phrase d [ay^ v^I^Byi par les mots ûtro roù drifiov (si cela n'avait été voté par le peuple), attendu que le premier point, l'autorisation de monter à cheval, était également accordé par un vote du peuple (2).

 en croire Zonaras, il fallait donc un vote spécial du peuple ou du Sénat, pour que le dictateur pût payer, au moyen des deniers publics, les dépenses qu'il ordonnait. Il nouB est impossible de souscrire à cette opinion.

îkimperium dictatorial étant supérieur à Vimperium consulaire (3), il semblerait étrange que la puissance du dictateur sur le Trésor public fût moins étendue que celle des consuls. La chose serait d'autant plus étrange que la conduite des opérations militaires était précisément le motif ordinaire de la nomination dun dictateur (4) ; et l'argent, on l'a dit bien des fois, c'est le nerf de la guerre. Si le dictateur ne pouvait puiser dans le Trésor public sans un mandat du Sénat, il dépendait absolument de celui-ci. Or précisément le dictateur ne dépendait pas du Sénat. Un historien grec dont l'autorité pour les anciennes institutions romaines est autrement importante que celle de Dion Cassius ou de Zonaras, Polybe, l'atteste formellement. «< Le dictateur, dit-il (5), est un général qui