Les pi^priétés immobilières
Les propriétés immobilières de l'Etat se composent de terres publiques (ager publicusj en Italie et en province, des bâtiments publics et des aqueducs à Rome, des chaussées construites aux frais de l'Etat, de mines et carrières en Italie et en province, des ports, des lacs et des fleuves, etc. (2).
L'occupation et l'usufruit de certaines parties de Yager publicus sont concédées soit gratuitement, soit contre une certaine redevance, soit en échange de certaines corvées, soit enfin à titre de gage. Quelle était l'autorité qui décrétait ces concessions ?
La concession à titre gratuit est accordée soit à des collèges de prêtres afin de subvenir, au moyen des revenus du domaine concédé, aux dépenses ordinaires du culte(3), soit à des municipes, des colonies romaines ou latines, des cités alliées, voir même de simples alliés en Italie (ager fruendus datus) et en
(1) De même Gicéron mentionne les finances parmi les trois attributions essentielles du Sénat à son époque, p. Sest., 30 § 66 : i« Quis provindam, quis pecuniam, quis legationem aJb senatu petebatf* Cf. in Vat., 15 §36.
^2) Voyez mon Droit public rom,, p. 347, suiv. Marquardf, Staatsverw., II, 145-155.239-247.
(3) Marquardt, Staatsverw., Il, 80^1. Mommsen, Staafsr., II, 64, n« 2.
province (ager datm assignattcs), ou à des rois alliés en province (i).
La dotation des anciens collèges de prêtres date de temps immémorial (2) ; et les collèges qui furent établis sous la République, comme les /// viri epuloneSy étaient dotés sans doute par la loi qui les instituait (3). Mais les dotations pouvaient être augmentées (4), et nous ne doutons pas que le Sénat ait eu ce droit (5). La concession aux cités ou à des alliés se fait en suite d'une décision du Sénat (e). Mais, dans l'un comme dans l'autre cas, elle se fait à titre précaire, c'est-à-dire pour aussi longtemps que le Sénat ou le peuple romain ne la retirent pas (7).
La terre publique, occupée contre le paiement d'une certaine redevance, s'appelle ager occupatorius. Pendant des siècles \ejns occupandi agrum publicum a appartenu aux citoyens.
(1) Lex agr. de 111, U. 31, 80, 93, dans le C. I., I, p. 81, et Mommsen, ib., 100. Liv., XXVI, 21, XXX, 44, XL, 38, XLII, 22, XLIII, 3, XLIV, 16. Dans ces exemples mentionnés par Tite-Live il ne peut s^agir de donation de domaine ea propriété quiritaire, attendu que le domaine concédé se trouve en province ou que la personne qui reçoit la donation est de condition pérégrine.
(2) Cf. Liv., I, 20 § 5. App., B. Mithr.. 22.
(3) Voyez plus haut, p. 306, nM.
(4) Cf. Fest., V. obscum, p. 189.
(5) Puisqu'il avait môme le droit d'enlever les concessions, voyez n« 7.
(6) Lex agr., 1. 31 : « Poplice deve senati sententia, • 1. 39 : « ea? s. c. »♦ Cf. Liv., XXVI, 21, XL, 38 (ager picblicus dans le Samnium eoncédé en 180 par un s. c. aux Ligures qui y avaient été transportés), XLIII, 3, XLIV, 16 (concession de 200 jugera à' ager publicus à Tarente au Macédonien Onesimus l>ar un s, c. en 169). — En province il y a des exemples que des concessions sont faites par des gouverneurs de province (cf. Liv., Ep. LV), mais sous la réserve formelle • dum populics senatusgue Romanus vellet, » Voyez le décret de Paul-Emile de 189, dans le C. I., II, n» 5041, et dans le Hermès, III, 126. — De la formule dum populus senatusque on ne peut conclure que pour ces actes l'intervention dn peuple fût obligatoire. Le plus souvent cette formule s'emploie des actes posés par le sénat seul, qui est censé agir au nom du peuple.
(7) App., Num., 3. Cf. Cic, de leg, agr., II, 21 § 57 : « Qui agrum (Recentoricam in Sicilia) possident .. misericordia senatus.,. de/èndunt, ». — En ce qui concerne les dotations des collèges de prêtres, la nature précaire de ces concessions résulte de ce qu'elles peuvent être enlevées, comme cela est arrivé en 88 (Oros., V, 18, App., B. Mithr., 22), et ce semble, par simple s. c. C'est ee qui paraft résulter du contexte des passages cités.
bien que jusqu'aux lois Liciniennes il semble avoir été résenré aux patriciens seuls (i). A la vérité, nous ne sommes guère renseignés sur la procédure suivie dans ces occupations. Mais il est difficile de ne pas admettre qu elles ne fussent soumises à certaines règles, publiées par les consuls (2), après avoir été arrêtées par le Sénat. Ce qui prouve ce dernier point, c'est la place importante que les annalistes accordent à la question agraire dans les discussions du Sénat pendant les premiers siècles de la République. D'autre part, la loi ne semble pas être intervenue dans la concession de Vager oncupatoriu8(3); mais des plébiscites ont empiété plus tard sur le droit des magistratures et du Sénat pour limiter le nombre d'arpents de terres publiques qu'il était permis à un citoyen d'occuper. Ce fut l'objet d'un des plébiscites Lîciniens-Sextiens en 367 {4), et, encore en 133, d'un plébiscite Sempronien (5), qui semble d'ailleurs avoir défendu à l'avenir toute occupation nouvelle (e).
En échange de la prestation de corvées, l'usufruit de certaines terres publiques ou d'édifices de l'Etat est accordé aux propriétaires riverains des voiries vicinales reprises par l'Etat (7) (oiasii vicanive), à charge pour eux d'entretenir une partie déterminée de la route. La concession est faite par le S en a t (s).
(1) Voyez mon Droit public rom., p. 349.
(2) Cf. App., B. C, I, 7 : « 'Effixispurrov. »
(3) D'après Tite-Live (II, 41) la rogaiio du consul Gassius en 486, qui Ait portée malgré le Sénat et qui ne passa pas, fut le premier projet de loi agraire, bien que l'institution de Toccupation soit évidemment beaucoup plus ancienne.
(4) Liv., VI, 35.
(5) Liv., Epit. LVIII. Cf. leg. agr. de 111, 11. 2-6 (C. L, I, p. 79). Plut.. Tib. Gracch., 8-13. App., B. C, I, 9, suiv., etc.
(6) Voyez Mommsen, dans le C. I., I, p. 87.
(7) Voyez M. Voigt, Ueber das rômische System d3r Wege im alten Italien, dans les Berichte ueber die Verhandlungen der K. Sftchs. Gesellscbaft der Wisszu Leipzig. Phil.-hiat. classe, 2, XXIV, p. 72. Leipzig, 1872.
(8) Lex agr. de 111, 1. 12 : « Quei ager locus aedifieium et quem in via8ieis vicaneisve eœ 8(enatus) c(onsulto) esse oportet oporiebU,^ Cf. Mommsen, dans le C. I., I, 90-91. — Le solarium ou la redevance payée à TEtat pour des bMisses faites par des particuliers sur un terrain public n'est pas mentionné avant TEmpira. Marquardt, Staatsverw., II, 145, n* 4. Mommsen, Staatsr., Il, 430, n« 5. •
C*est encore le Sénat qui peut donner Tusufruit de terres publiques à des créanciers de TEtat en gage de leurs créances. L'histoire en mentionne spécialement un exemple. En Tan 200, comme le Trésor n'était pas à môme de payer les dettes dont le remboursement avait été promis pour cette année, le Sénat chargea les consuls d'attribuer aux créanciers des terres publiques, sises en deçà de cinquante milles de la ville (trient abula) jusqu'à concurrence de la valeur de leurs créances. Cependant les créanciers devaient de ce chef une redevance annuelle d'un as par arpent, en reconnaissance de la propriété quiritaire que TEtat se réservait. L'Etat leur permettait en outre de réclamer, dès que le Trésor serait solvable, le paiement du capital en échange des parcelles qu'ils détenaient (i). ISéanmoins certains créanciers préférèrent le gage au capital ; car, en 133, il y avait encore des trientabula (2).
Parmi les édifices publics il y en a qui sont affectés à des services civils ou religieux ; il y en a d'autres dont la jouissance est concédée par le Sénat à des particuliers (3) ; il y en a d^autres encore qui sont assignés parles censeurs comme habitations aux esclaves publics (4).
Les aqueducs publics servaient à des usages publics. Cependant des concessions de prises d'eau étaient accordées comme faveur à des citoyens illustres (priîicipea civitatis) ou moyennant un impôt payé au Trésor public à d'autres citoyens ^sta-
(1) Liv., XXXI, 13. Ces terres engagées par l'Etat, s'appelaient trientahulum « quia pro tertia parte pecuniae daius erat, » c'est-à-dire la troisième partie de la créance primitive, dont les deux premiers versements avaient déjà eu lieu en 204 et 202, cf. Liv.. XXIX, 16.
(2) Lex agr. de 111, 1. 21. Cf. Mommsen, dans le C. I., I, p. 90.
(3) Lex agr. de 111, 1. 12 (cité p. 340, n« 8). Lex Jul. mun., 11. 68-72, dans le C. I., I, p. 121 ; « Neiquis in ieis (publiceis in urbe Roma propiusve^ urbei Roniae passus M) inve ieis porticilms quid inaedificatum immolitumve haheto, neve ea loca porticumve quam possideto, neve eorum quod
saeptum claicsumve habeto nisi quibus uteique leg(ibus) pl(ebei) ve
9€(itis) s(enatus)ve c(onsultis) concessum pe7^missumt>e est, ••
1^) Lex Jul. mun., 1. 82.
tuta mercede quae in publicum penderetur (i). » Le droit d'accorder ou de vendre ces concessions appartenait aux censeurs, et pendant la vacance de la censure aux édiles (2). Néanmoins nous sommes disposé à admettre que le tarif général de l'impôt à payer était arrêté par le Sénat.
Des propriétés publiques font partie les frontières (limites), les ports et les portes non seulement à Rome, mais dans les fora et coficiiiabula, les municipes et colonies romaines en Italie, les cités romaines et les cités pérégrines non fédérées ni immunes en province. IjC droit de passer par ces propriétés publiques avec certaines marchandises était soumis à une taxe; de là les portoria (3). Quel était le pouvoir compétent qui déterminait les frontières où la douane devait être payée, les marchandises qui étaient passibles du droit de douane, et qui fixait le tarif des diverses marchandises P
Distinguons, à ce sujet, entre les douanes perçues en Italie et les douanes perçues en province.
En Italie le droit d'établir des portoria de diverse nature était de la compétence des censeurs (4). Cependant, comme les taxes établies par les censeurs ne sont exigibles que pendant le lustrum de leur censure, il fallait, pour les rendre permanentes, une décision d'une autre autorité, c'èst-à-dire du Sénat ou du peuple. Des lois sur les douanes en Italie ne se rencontrent que depuis l'époque des Gracques. Ainsi un plébiscite de C. Gracchus établit de nouveaux portoria (5), et en 60 une loi prétorienne (ô) supprima les portoria à Rome (7) et en Italie. Nous sommes donc amenés à conclure, malgré le silence des anciens, que Torganisafrion et le tarif des douanes en Italie pen-
(1) Frontin., de aquaed., 94.
(2) Frontin., de aquaed., 95. Mommsen, Staatsr., II, 436, n~ 2-3.
(3) Marquardt, Staatsverw., II, 146, 261 suiv. Mommsen, Staatsr., Il, 430, •n«6.
(4) Cf. Liv.. XXXII, 7, XL, 51.
(5) « Nova constituebat portoria. » Vell. Pat., II, 6.
(6) Dio Cass., XXVII, 51 § 3. Cic, ad Att., II, 16.
(7) Ils avaient été supprimés par le Sénat dans la première année de la République (p. 330, n* 5), mais ils avaient été sans doute rétablis dans la suite.
dant la grande période de la République étaient réglementés par le Sén'at (i).
En province, l'organisation douanière était comprise dans lorganisation provinciale, qui, comme nous le verrons plus loin, en droit, compétait au Sénat (2).
La location des terres et des édifices publics dont il n'a pas été disposé selon un des modes que nous venons d'exposer, l'exploitation des mines et carrières de l'Etat, la pêche des lacs et des fleuves, sont mises, à moins qne le Sénat n'en ait décidé autrement (3), en adjudication publique (4), de môme que la perception de la scriptura ou taxe de pâture dans les prairies publiques et la perception des portoria sont affermées publiquement (5).
Le droit de procéder à ces adjudications publiques compète aux censeurs. Partant, elles ont lieu généralement de cinq en cinq ans(6) ; et il ne semble pas que chaque adjudication
i\) Cela résulte déjà de ce que, d'après la tradition, le Sénat avait aboli les^ portoria à Rome la première année de la République (p. 330, n* 5). — Pendant la guerre civile, en 84, Sulla accorda à Brundisium Timmunité (ix'ùtiav^ il ne peut être question ici que des portoria) qu'elle conserva ensuite. App., B. C, 1, 79). Sulla confirma sans doute sa libéralité pendant sa dictature. Mais nous devons en conclure â fortiori que le Sénat avait le droit d abolir les pw^toria ot partant aussi de les établir. — Humbert, Des origines de la comptabilité «:hez les Romains, p. 33, dit également que les censeurs mettent en ferme le droit de percevoir les taxes de douane •• dans les limites des tarifs fixés par le Sénat. »
(2) Voyez plus loin, Art. 2. 4, et le Ch. VII, § 4.
(3) Nous avons mentionné p. 269, n* 2, cet ancien sénatusconsulte qui défendait d'exploiter les mines de métaux précieux en Italie, partant de les mettrt^ on adjudication.
(4) Pour les terres publiques en Italie, voyez Marquardt, Staatsverw., Il, 147,. en province, ib., 176, n® c, pour les édifices publics, ib., 146, n«" 1-2, pour les mines et carrières, ib., 154-155,245, C. G. Dietrich, Beitrâge zur Kenntnisse des rôm. Staatspachtersystems, Leipzig, 1877, p. 23 suiv., pour les lacs et fleuves, Marquardt, 1. 1., 154, n«7. — Les salines ne semblent cependant avoir été exploitées par adjudication publique que depuis 204. Marquardt, 1. 1., 155.
(5) Pour la scriptura voyez Marquardt, 1. 1., 292, Dietrich, 1. 1., p. 38, et pour les por^ona, Marquardt, l. 1., p. 262, n« 1, Lange, I, 813, n« 13, Dietrich, 1. 1., 41 suiv.
(6) Voyez plus loin. Art. 3.
dût être autorisée au préalable par le Sénat ou par le peuple.
Néanmoins l'histoire mentionne certaines particularités relativement à l'adjudication de Xager Campanus, que le Sénat, en exécution d'un plébiscite, avait décrété domaine public en 210 (i). La location publique de ce domaine, à laquelle les censeurs procédèrent en 209, fut autorisée, dit Tite-Live (2), par un sénatusconsulte, confirmé par un plébiscite, et en 172, au rapport du même historien (3), un second plébiscite ordonna aux futurs censeurs (il n'y en eut pas avant 169) de remettre ce domaine en location, ce qui n'avait plus eu lieu, ajoute Tite-Live, depuis tant d'années. Est-ce à dire que ces terres, fertiles entre toutes (4), dont le froment servait spécialement à Tapprovisionnement de la ville (5), et qui jusqu'à la loi de César de 59(6) furent réservées dans toutes les lois agraires (7), avaient été laissées improductives depuis nombre d'années?
Cela ne se peut. Si la location de 209 a requis une autorisation extraordinaire, c'était sans doute qu'elle devait se faire à des conditions extraordinaires, par exemple, à très-long terme (s). De la sorte on s'explique que des locataires du domaine qui étaient en même temps propriétaires de terres riveraines, aient pu empiéter sur le domaine de l'Etat, ce qui emmena une enquête officielle ordonnée par le Sénat en 173 (9), et on comprend le plébiscite de 172 qui ordonna une location
(1) Liv., XXVI, 16, cf. 33-34.
(2) Liv., XXVII, 11.^ Ceci semble être en contradiction avec un passage du Ch. 3 du môme livre : (210) •» Captcae intérim Flaccus [proco8\.,. agro qui publicaius fuerat locando — locavit autem omnem frumento. • Il est vrai que cette phrase fait partie d'un passage étendu qui est omis dans les meilleurs manuscrits de Tite-Live, et qu'il contient encore deux autres singularités, d abord la locatio par un proconsul, ensuite la locatio frumento. Quoiqu'U en soit, .si la locatio de 210 est authentique, elle n'a pu être que provisoire et faite sous la responsabilité personnelle du proconsul, tandisque la location censorienne de 209 fut définitive et faite au nom de l'Etat.
(3) Liv., XLII, 19 (cité p. 345, n« 1).
(4) Liv., XXVI, 16. Cic, de leg. agr., II, 28 § 76.
(5) Cic, de leg. agr., I, 7 § 21.
(6) Voyez p. 351.
(7) Cic, de leg., agr. I, 7 § 21. Suèt., Caes., 20.
(8) Cf. Mommsen, Staatsr., II, 452-453.
(9) Voyez p. 345, n« 3.
nouvelle, alors que le bail légal des anciens locataires n était peut-être pas encore expiré (i).
Bien que les adjudications publiques ne dussent pas, en règle générale, être autorisées par uu sénatusconsulte préalable, le Sénat exerçait, comme nous l'exposerons plus loin, un droit de contrôle très étendu sur toutes les adjudications publiques (2).
Le Sénat décrète les mesures nécessaires pour empêcher les particuliers d'empiéter sur les propriétés de l'Etat, et il désigne les magistrats ou promagistrats auxquels il délègue l'exécution de ces mesures. Celles-ci consistent spécialement dans le bornage des domaines publics.
En 173, un consul fut envoyé en Campanie « ad agrum publicum a privato terminandum... cujus ingentem modum possidère privatoa paulatim prof erendo fines conatabat (3). »
Vers 82, M. Terentius Varro LucuUus, envoyé pro praetore dans la Gaule Cisalpine, rétablit, sur Tordre du Sénat (eœ s. c), les bornes qui avaient été posées en 130-129 entre Vager publieus et les agri privait (4).
En 54, les rives du Tibre sont bornées par les censeurs, mais encore en exécution d'un sénatusconsulte (5).
Le Sénat décrète les achats qu'il y a lieu de faire au nom de l'Etat pour arrondir le domaine public. Ainsi, vers 165, il
(1) Liv., XLII, 19 : " Quia per recognitionem Postumii consulis magna pars agri Campant, quem privati sine dtsctnmine passim possederant, recuperata in publicum erat. M, Lucretius tribunus plébis promuîgavit ut agrum Campanum censores flruendum locarent, quod factum tôt annis post capiam Capuam non fuerat ut in vacuo vagaretur cupiditas privatorum. -
(2) Voyez plus loin. Art. 3.
(3) Liv., XLII, l,cf. 19.
(4) C. I., I, no 583. Cf. Mommsen, 1. 1., et ad n»- 554-556, p. 156.
(5) C. I., VI, n® 1234 : u Ex s, c. terminar. » Voyez H. Jordan, Topographie derStadt Rom im Alterthum, Berlin, 1878, T. I, p. 427, n« 41. — En droit strict, les magistrats compétents, spécialement les censeurs, peuvent empêcher ces empiétements en vertu de leurs pouvoirs propres. Ainsi agirent les censeurs de 184. (Qîioe in loca pvblica inaedificata immolitave privati haàebant, intra dies triginta demoliti sunt, Liv., XXXIX, 44, cf. Plut., Cat. maj., 19), et ceux de 179 (Complura sacelUx publica, quae fuerant occupata a privaliSy ptMica sacraque ut essent paterentque populo curarunt, Liv., XL, 51). — Mais rien ne prouve que môme dans ces deux cas les censeurs n'aient tigieœs. c.
chargea le préteur urbain, P. Lentulus, d'acquérir pour l'Etat toutes les terres que les particuliers possédaient en Campanie(i).
Le gouvernement du Sénat sur les immeubles de l'Etat s'étend-il jusqu'au droit d'aliénation par vente, donation ou autrement ?
La vente des propriétés immobilières de l'Etat au profit du Trésor public se fait généralement par le ministère des questeurs (ager quaestorius) (2). Ces ventes que les magistrats ne pouvaient évidemment pas faire de leur seule autorité, devaient-elles être autorisées par une loi ou un plébiscite^ ou suffisait-il d'un sénatusconsulte P
Si le passage de Tite-Live relatif à la vente c('une partie de Vûffer Campama en 205 (3), et ceux d'Orose et d'Appien (4) qui mentionnent, en 88, la vente de certains domaines aifectés au culte, si ces passages, bien qu'ils ne supposent que l'intervention du Sénat, ne permettent pas de conclure à la rigueur que ces décisions du Sénat ne dussent pas être ratifiées par le peuple, d'autre part, les ventes de domaines publics décrétées par plébiscite depuis l'époque des Gracques (5), ne prouvent pas non plus qu'en strict droit une loi ou un plébiscite fût nécessaire pour autoriser la vente des immeubles de rEtat(6).
 notre avis cette intervention plébiscitaire qui date des
(1) Gran. Lie. (éd. Bonn.), p. 15 : «P. Lentulo praetori urbano senatus permisit agrum Campanum quem omnem privait possidebant coemeret ut publicics /îeret » cf. Cic, de leg. agr., II, 30 § 82. P. Lentulus fut consul en 162, et partant, probablement préteur en 165.
(2) Hyg., de cond. agr. p. 115 (L). Cf. Liv., XXVIII, 46, leg. agr. de 111, 1. 92 « q(uaestor) pr(aetor)ve. *>
