LA DÉCLARATION DE GUERRE

Une guerre, pour être conforme au droit sacré (justum et pium bellum), doit être déclarée oonibrmément aux prescriptions à\}Ju8/€tiale{i).

Il faut d'abord que la guerre soit motivée par des griefe sérieux à charge d'un peuple étranger qui a refusé de donner satisfaction au peuple romain. L'initiative appartient au Sénat; il décide s'il convient d'envoyer une députation de sénateurs au peuple étranger pour demander à ramîabk réparation du dommage ou de loutnage ramuiig à Tégard An peuple româân^s).

Aussi iongteoips ^m in gwenre fut rcivoonscrite en Itaiie» le Sémt décrétait, afoés qite ot preorier eèsai de eoncilîâtioD «vait échoué, Renvoi d'utie commission de piètres- féciauK, chargés de demander satii^fietotien officiellement (3)%

Si le peuple étranger reftise la satisfetctiiim exigée, le Sénat examine et décide %'il ert opportun «de soumettre la dédarattoii de guerre au vote du peuple (%).

En effet, toute déekration de guea^re idott être, au çiéalable, agréée par It peuple (5), à tel point que le droit fécial autorise

«eox-ci répondirent : « ya^rt èxctvoi; *A;^aioùç sç (rîtWoyav lujxt oXlw ffuyâlfity Im; ILin M Tw npiyiMU if w Ttouttat tijv rrpoVoihïv ^apà tçç *PâifA«iuv j3ov)^; tx« ^oyyM. » Pausan., "VU, '9 § 1 .

(1) Marquardt, StaatBverw., III, 300.

(2) Dionys., VIII, 64, IX. 60, XV, 5, 7. Liv.. III, 25, IV, 58, VII, 31, VIll, 10, XXII, 33, XXX, 26, XXXIV, 50, XLII, 25. App., Gallic, 11. Polyb., n, 8. Val. Max., II, 2 § 5.

(3) La députation de sénateurs suivie d'une députation de féeiaux. Liv., VII, 31-32. Cf. ib., IV, 30, VII, 6, VIII, 22, X, 45. Dionys., ÎX, 60. Cf. Varr., de vit. p. R. cité par Non. Marc, v. Fetial. (M. p. 520), et de 1. 1., V, 13 (23)t 80 Sp. — Depuis que Rome fut en guerre avec des peuples extra-italiques, od|d« mentionne plus l'envoi de féciàUx ad res repetendas.Tite-lAvB (XLII, 25) parie en 173-172 d*une députation de trois sénateurs envoyés en Macédome ad res repetendas.

(4) Liv., IV, 58, VI, 10, Vil, 32, X, 45, XLII, 30. Dionys., XIX, 5.

(5) Dionys., VIII, 01, IX, 60. Liv., IV, 58, 60, VI, 21, 22, Vif, «. 1«, 10, 32, Vin, 22, 25, 20, IX, 45, X, 12, 45, XXXÎ, frô, XXXVI, 1, XLÏÏ, 30. Cf. Liv., IV, 30 (427) : Il existait avec Véji une simple trêve; non pan, la paix. Quand il s'agît de déclarer la gu^n^, on est en désaccord sur le peut de savoir

l'extradition da général ou de tout autre citoyen qui fait sans autorisation préalable la guerre à un peuple avec lequel Rome est en paix (i). Cette extradition était votée, pensons-nous, par le peuple eœ 8. c. (2).

s'il fiiut une loi ou si un sénatusconsulte suffît. Les tribuns de la plôbe, mena, çaat d^intercéder contre le recrutement, obligent les consuls à soumettre la demande au peuple. Liv., XXXVIII, 45 (181) : Des legati au Sénat accusent h proconsul Manlius d*avoir fait la guerre aux Gàllograeci^ « eut nattoni non ex sencUics auclontate, non populi jussu hélium iUatum ; qtcod quem unguam de sua sententia facere ausum? Antiocki Philtppi ffannibalis et Poenorum recentissima bella esse ; de omn^m^ hts consultum senatum, populum jussisse, etc. » XLI, 7 : « Quando id bellum senatus decrevisset, quando populus Romanus jussisset ? » Ascon., p. 80 : M. Silanus, ex-consul de 109, fut poursuivi en 104 par le tribun Cn. Domitius du chef suivant <« [bel- Xurn] cum Cimbris injussu populi gessisse. »» Cf. Cic, Verr., II, 2, 47 § 118, m Pis., '21 § 50 : " Bellum siui sponte ffererè, in regnum vryussu poputi ac senatus accedere queue quum plurimae leges,., vêtant, » — De tous ces passages, il résulte que le Sénat n*est pas seul compétent pour déclarer la guerre (comme on pourrait le déduire de certains autres textes, cf. Liv., XLIII, 1).

(1) En effet Dion Cassius, fr. 45, rapporte qu'un certain M. Glaudius Clineas (Glicia ? ), qui était en 236 légat, ce semble, du consul Licinius Varus, fut extradé aux Liguriens pour leur avoir fait la guerre malgré le traité qui les unissait à Rome. D'après Zonaras (VIII, 18 D. Il, 225) et Valére Maxime (VI, 3 § 3), ce Glaudius aurait été livré aux Corses (de même Àmm. Marc., XIV, 11 § 32), à cause de la paix qu'il avait conclue avec eux et qui fut infirmée par le Sénat. Cette ancienne prescription du droit fécial explique encore la tradition concernant les trois Fabii, réclamés par les Gaulois, parce qu'ils s'étaient battus contre eux, alors que Rome ne leur avait pas déclaré la guerre (Liv., V, 36 : • Legati contra jusgentium arma capiunt, « Diod. Sic, XIV, 113 : « Tôv n^dîtrjTvv TÔv d9ixov TroXs^ou TrpoxaTapÇàfACvov, ) » et, au déclin de la République, cette proposition que Caton fit un jour, dit-on, au Sénat d'extrader aux Germains le proconsul César (Âpp., Gall., 18, Suet., Caes., 24).

(2) Par qui l'extradition était-elle décrétée ? Au sujet de l'extradition de Glaudius, Dion Cassius et Valére Maxime l'attribuent au Sénat. En ce qui concerne les Fabii, Diodore de Sicile rapporte que l'extradition fut votée par le Sénat, mais qu*il y eut appel au peuple et que celui-ci cassa le s. c. D'aprôs Tite-Live et Plutarque (Cam., 18), le Sénat renvoya la décision an peuple, et chez Plutarque l'accusation devant le Sénat et devant le peuple est soutenue par le» ledaux. Le peuple, au lieu d'extrader, nomma les Fabiens tribuns consulaires. — Nous pensons que la procédure prescrite pour l'extradition était toujours la même, quelle que fût la cause de cette extradition ; c'est^-dire une instruction préalable faite soit par les féciaux soit par le président du Sénat, un senatusoonaulte qui propose ou refuse l'extradition, et enfin, si le sénatusconsulte lar propose, une loi ou un plébiscite qui ratifie ou rejette le s. c. Ces trois éléments que nous trouverons dans d'autres exemples d'extradition (voyez plus loin, § 2

Après que le peuple a voté la lex de bello indicendo (i), le Sénat ordonne aux féciaux de se rendre sur le territoire ennemi et de remplir les formalités qui d'après le droit fécial doivent accompagner la déclaration de guerre (2).

Dans la suite, quand il sest agi de déclarer la guerre à des puissances extra-italiques, le collège des féciaux consulté par le Séiiat (3) a facilité Taccomplissement de ces formalités. Elles furent exécutées à Rome même (4) ; et la déclaration formelle de guerre s'est faite, au moins une fois, par lïn envoyé qui n'était pas sénateur (5), d'ordinaire par des députations sénatoriennes (e).

et § 5) se rencontrent également dans la tradition des Fabii. — Sar les autres moyens de contrainte dont le Sénat dispose à Tégard des commandants militaires qui outre-passent leurs pouvoirs, voyez le Ch. VI, § 5, Art. 2. — Ce qui résulte d*une manière indubitable des passages cités plus haut, auxquels on peut encore ajouter Liv., XLIII, 1, App., Hisp., 81, etc., c'est, quoiqu'en dise Mommsen, Staatsr., II, 93, qu'aucun magistrat ou promagistrat n a le droit d'engager une guerre sans y être autorisé par le peuple. Que si^Appien (Syr., 51), prétend que vers la fin de la République on envoya en Syrie des gouverneurs consulaires : « Iva s;oi«v i^ouo'tàv.... ntîkk^txrj tiux. u;raToi, » il se trompe, et son erreur provient probablement de ce que les deux premiers gouverneurs consulaires de Syrie, Gabinius et Crassus, avaient eu, au moins dans une certaine limite, le droit de faire la guerre, mais en vertu des lois spéciales qui leur avaient décrété leurs provinces. Voyez plus loin, § 8.

(1) Il n'y a guère d'exemple que la guerre proposée par le Sénat n'ait été votée par le peuple. En 200, celui-ci rejeta d'abord la rogatio ex s, c. du consul Sulpicius sur la guerre contre Philippe de Macédoine. Mais le consul, sur les instances du Sénat, présenta la rogatio une seconde fois, et il la fit adopter (Liv., XXXI, 5, 6, 8).

(2) Les difiërentes phases de la procédure sont résumées par Liv., XXXVIII, 45 : « Z>e omnibus his (bellis) consuUum senatum^ populum j'assisse, saepe legatos ante missos, res repetiôas, postrenio qui hélium indicerent missos.*' Cf. XXXI, 8.

(3) Voyez plus haut, p. 322.

(4) Voyez mon Droit public rom., p. 386, n« 1.

(5) Lors de la déclaration de guerre à Philippe de Ijlaeédoine, en 200. - Consuli a patribus permissum, ut guem videretur ex iis qui extra senatum essent, legaium mitteret ad bellum régi indicendum.^ Liv..XXXÏ, 8. '

(6) Cette pratique existait déjà A Tépoque de Polybe. Polyb., VI, 13 : « Kat jA>7v ei twv ktô; *lTa)ia; Trpo; Ttva; il^anovr'ùltiv (fioi srpEff6«i«v «va... TTo^spov «7ra77E>o0o'av, œjrn (r, otj7x^iî?o;) noisîzai rir» Truôvoioty. 1>

Quelques exemples emprantés à l'histoire feront mieux connaître la marche ordinaire de la procédure.

Déclaration de la 2® guerre punique. — Sagonte, ville alliée du peuple romain, étant menacée par Hannibal, demande du secours au Sénat romain. Le Séqat décide l'envoi d'une députation en Espagne pour reconnaître si les plaintes des alliés étaient fondées. En ce cas, ils devaient, après avoir sommé Hannibal de se retirer de Sagonte, se rendre incontinent à Carthage pour y exposer les griefs du peuple romain.

A peine cette décision çst-elle prise par le Sénat que l'on apprend à Rome la nouvelle du siège de Sagonte par Hannibal. Aussitôt le Sénat décrète Venvoi immédiat de deux députés à Hannibal pour lui ordonner d'abandonner le siège. S'il refusait, les députés devaient se rendre à Carthage et demander l'extradition d'Hannibal, l'auteur de la rupture de la paix (i). Hannibal refusa de recevoir les ambassadeurs romains (2), et à Carthage on rejeta leur demande (3).

Lorsque la députation revint à Rome, Sagonte avait été déjà prise par les Carthaginois (4). Le Sénat fait soumettre au peuple le projet de loi qui déclare la guerre aux Carthaginois (5), s'ils persistent à refuser satisfaction « nisi de iia rébus mtisfecis' sent (e). » Après le vote de la loi, le Sénat envoie une nouvelle députation de cinq sénateurs à Carthage pour s'informer si le siège de Sagonte avait eu lieu du consentement du peuple carthaginois : si la réponse était affirmative, ils avaient mission de déclarer la guerre (7). Ce qui eut lieu (s).

(1) Liv., XXI, 6.

(2) Liv., XXI, 9. App., Hisp., 11. D'après Polyb., III, 15, Hannibal les aurait reças, mais il leur aurait donné une réponse fort hautaine.

(3) Liv., XXI, 11.

(4) Liv., XXI, 16.

(5) Liv., XXI, 17 : >* Latum inde ad populum vellent juberent populo Cart?uxffiniensi hélium indici, »

(6) C'est la formule qui se trouve dans le sénatusconsulte soumis aux comices centuriates, pour déclarer la guerre à Persée. Liv., XLII, 30.

(!) Liv., XXI, 18. Polyb., III, 20, dit qu'ils devaient exiger l'extradition d'Hannibal, ce qui aurait prouvé que les Carthaginois n'approuvaient pas la conduite d'Hannibal ; sinon déclarer la guerre. De môme App., Hisp», 13. Cf. Dion. CaBs., fr. 55 § 9.

(8) Liv., XXI, 19.

Déclaration de la 3® guerre punique, — Caton TAncien voulait la destruction de Carthage. Après que les Carthaginois eurent demandé et obtenu le secours d'Ariobarzane contre Massinissa, Caton les accusa au Sénat de violer les traités existants et de préparer la guerre contre Rome ; il demanda une déclaration de guerre immédiate. Son adversaire au Sénat, Scipion Nasica, proposa d'envoyer une députation à Carthage pour examiner la situation réelle. L'avis de Nasica prévalut; mais les députés romains furent mal accueillis à Carthage, et de plus un fils de Massinissa vint dénoncer au Sénat les préparatifs que les Carthaginois faisaient pour la guerre.

Malgré l'opposition de Caton, une seconde députation, composée de dix sénateurs, fut envoyée à Carthage. Revenus à Rome, ils déclarèrent avoir vu les troupes et la flotte prêtes à la guerre.

A la suite de ces négociations, le Sénat posa l'ultimatum suivant : les Carthaginois devaient brûler leur flotte et licencier leur armée; s'ils ne s'exécutaient pas, les consuls, aprèv^ leur entrée en fonction, étaient chargés de soumettre au Sénat la question de la guerre (i).

Les Carthaginois n'ayant pas accepté les conditions de l'ultimatum, la guerre fut décrétée (149 av. J. C.) (2).

La consultation préalable du Sénat sur les questions de guerre, sans être de droit strict, était conforme au moa majorum (3). Témoin le fait suivant :

En 167, un préteur, sans y être autorisé ni par le Sénat ni par les consuls, proposa au peuple de déclarer la guerre aux Rhodiens, et de confier le commandement de l'armée d'opérations à un des magistrats en fonction. C'était, dit Tite-Live, un procédé nouveau et mauvais ; car de tout temps la question de guerre avait été soumise au Sénat avant d'être portée devant les comices.

(1) Liv., Ep. XLVIII. App.. Pun., 74. Diod. Sic, XXXII, 3.

(2) Liv., Ep. XLIX. — Voyez aussi chez SaUuste tJug., 13, 15, 21, 25S8) les négociations qui précédèrent la déclaration de guerre à Jngurtha.

(3) Voyez p. 466, n* 5.

Aussi des tribuns intercédèrent -ils contre le projet de loi du préteur (i).

Quand la guerre avait été déclarée à u)i peuple, des questions incidentes pouvaient se présenter sur le point de savoir si le général avait le droit d'étendre les hostilités aux alliés du peuple déclaré ennemi.

En 189, le consul Cn. Manlius, accompagné d'une députalion du Sénat, fut envoyé en Asie pour exécuter les dispositions du traité de paix conclu avec Antiochus, et il y fit, de sa propre autorité, la guerre aux Gallograeci. Après le retour du général (181), les députés qui l'avaient accompagné l'accusèrent au Sénat d'avoir outrepassé ses pouvoirs (2).

Le proconsul justifia sa conduite par ces considérants que les Gallograeci, alliés d' Antiochus, avaient été apparemment compris dans la déclaration de guerre faite à Antiochus; que la paix avait été conclue avec Antiochus nominativement et avec lui seul; partant, que les Gallograeci étaient restés les ennemis du peuple romain, et qu'il avait eu le droit de leur faire la guerre (3).

Cette justification fut admise par le Sénat (4).

Ainsi encore, en 195, le Sénat, sans vote préalable du peuple, permet au proconsul Quinctius de faire la guerre à Nabis, tyran de Spartes, s'il croit cette opération favorable aux intérêts romains (5).

De même que le Sénat décide s'il convient de demander à un peuple étranger satisfaction d'un grief, de même c'est lui qui reçoit les députations, envoyées par des peuples étrangers, pour demander réparation de dommages causés par le peuple romain (e); et qui décide s'il faut, oui ou non, accueillir leurs demandes (1).

(1) Liv., XLV, 21, Cf. Diod. Sic, XXXI, 5.

(2) Liv., XXXVIII, 45.

(Z) Liv., XXXVIII, 48.

(4) Liv., XXXVIII, 50.

(5) Liv., XXXIII, 45, XXXIV, 22, 25. Justin., XXXI, 1.

(6) Liv., II, 26, IV, 7. Dionys., V, 61, VI, 35, VIII, 9.

(7) Liv., IV, 7.