II. Comices législatifs
Toutes les lois centuriates, mentionnées depuis la lex Publiïia Fhilonis jusqu'à la fin de la République, furent portées ex patrum amtoritate ou ex senatusconsuUo. Ce sont les le^es de hello indicendo (5), la lex centuriata, portée en faveur du rappel de Cicéron en 57 (e), et encore en 43 il est question de confirmer les acta Caesaris par une loi que le consul Vibius portera comitiis centuriatis ex auctoritale nostra (senatus) (7).
La tradition ne parle d'aucune loi centuriate qui ait été votée sans sénatus-consulte préalable ou malgré le Sénat (s).
Quant aux lois curiates, qui d'après les anciens requéraient également la patrum auctoritas, l'histoire des trois derniers siècles de la République est entièrement muette. Ce silence n'étonnera guère, quand on se rappelle que la seule loi politique votée par ces comices était la lex curiata de imperio, et que celleci était devenue avec le temps une pure formalité pour laquelle le peuple se faisait remplacer par les trente lictor es curiati (9).
(1) Liv., XXVII, 24, XXVIII, 35.
(2) Liv., XXX, 26.
(3) Liv., XXXI, 11.
(4) Liv., XXXII, 35.
(5) Liv., VIII, 22 (327), 29 (325), X, 45 (293), XLII, 30 (171), etc.
(6) « Quum autem de me ex senatus consulta comitiis centuriatis ferebatur. r, Cic, p. Sest., 51 § 109. Cf. 31 § 68, 32 § 69, in Pison., 15 § 34-35. Ps. Cic, de dom., 26 § 68.
(7) Cic, Phil., X, 8 § 17. Voyez Livre III, Ch. VIII, §2.
(8) Les lois centuriates de SuUa (Ps. Cic , de dom., 30 § 79) furent certainement portées ex s. c. Voyez plus loin, p. 104. Sur les lois centuriates du dictateur César voyez Livre III, Ch. VIII, § 1. La lex Antonia de pei^mutatione proviiiciarum était une loi tribute. Cf. ib., § 2,
(9) Voyez mon Droit public rom., p. 162.
Les lois tributes et les plébiscites, affranchis par la loi Hortensia de la jjcdrum auntoritas, ne requièrent pas le sénatus. consulte préalable. Quelques exemples le prouveront.
En 167 un préteur promulgue une rogatio de hello Rhodiis indicendo « non consulta senatu . . . cum antea semper priua sénat U8 de hello consuUus esset, deinde \ex aiœtoritate] patrum ad populum lalum (i). » Une rogatio législative d'un préteur ne peut être soumise qu'aux comitia tributa. Les tribuns intercédèrent, il est vrai, contre le vote; mais le simple fait de la promulgatio « non consuUo senatu »» prouve qu'en droit l'approbation préalable du Sénat n'était pas nécessaire.
Pendant le iii^ et la première moitié du ii^ siècle avant J.-C. nous rencontrons des rogationes tribuniciennes et des plébiscites qui furent portés contre le gré du Sénat ou du moins sans sénatus-consulte préalable. Nous mentionnerons :
La rogatio Flaminia de Gallico agro viritim dividendo de 232 ou 228 (2), dont le vote ne fut pas empêché par le Sénat, mais par Tautorité du père du rogator (3);
Le plebiscitum Claudium de 220 ou 219 : « Ne quis senator cuice senator pater fuisset maritimam navem quae plus quam trecentarum ampliorarum esset, haheret (4) ; w
Le plebiscitum Valerium de 188 qui accorda la cité complète à Formiae, Fundum et Arpinum (5);
La rogatio Licinia Papiria de 178, proposant d'annuler la prorogatio imperii que le Sénat avait accordée à un consul sortant de charge (e).
Et la rogatio Rutilia de 169 [repente promulgata, par con-
(1) Liv., XLV, 21.
(2) » Invito senatu, » Cic, Ac. pr., II, 5 § 13, de inv., II, 17 § 52.
(3) Cic, Cat. maj., 4 § 11. Val. Max., V, 4 § 5.
(4) Liv., XXI, 63 : « Invisics... patribus oh novœtn legeni quam Q. Claudium iribunus plebis adversus senatum... tulerat. » Voyez T. I, p. 202.
(5) Liv., XXXVIII, 36 : » Huic rogationi quattuor tribuni plebis quia non ex auctoritate senatus ferretur, cum intercédèrent, edocti populi esse, non senatus jus suffragium quibus velit impertiri, destiterunt incepto. Rogatio perlata est... »
(6) Liv.. XLI, 6.
séquent non consulta senatu) : « Ne [censorum) rata locatio esset (i). r>
La plupart de ces rogationes ne passèrent pas. Le Sénat avait assez d'influence pour obtenir l'intercession d'un tribun ou le vote défavorable de la plèbe; mais il n'avait par lui-même aucun pouvoir légal pour empêcher soit la promuiçatio soit le vote.
En somme, jusqu'à l'époque des Gracques, le nombre des lois tributes et des plébiscites qui furent votés sans avoir été soumis à l'approbation du Sénat, est peu considérable, en comparaison du nombre des lois tributes et des plébiscites portés ex sénat usconsulto ou ex patrum auctoritate (2).
La loi Hortensia (286), permettant au peuple tribute de voter des lois sans le concours du Sénat, avait ouvert la voie à la dualité du gouvernement romain qui fut la perte de la République romaine. Les conséquences funestes de cette loi ne se firent jour que depuis l'époque des Gracques. L'Etat romain jouit d'une concorde parfaite des différents pouvoirs publics pendant un siècle et demi, grâce d'abord aux guerres extérieures qui menaçaient l'existence même de la République, et qui faisaient taire toutes les dissensions intestines, grâce ensuite à la politique de la nobilitas qui s'empara du tribunat de la plèbe et qui fit servir cette magistrature à maintenir l'autorité du Sénat même dans les conflits qui s'élevaient parfois entre les consuls et le Sénat.
Dès que l'accord entre le Sénat et le tribunat fut rompu, les plébiscites devinrent entre les mains des tribuns une arme puissante par laquelle ils gouvernaient l'Etat romain, malgré le Sénat, et en empiétant sur les attributions traditionnelles du Sénat.
(1) Liv., XLIII, 16.
(2) Voyez Liv., XXV, 5; XXVI, 33; XXVII, 5, 6, 11; XXX, 40; XXXI, 50; XXXIII, 24-25; XXXIV, 53; XXXV, 7, 20, 40; XXXIX, 19; XL, 19; XLII, 21; XLV, 35. Val. Max., VII, 6 § 1. Frontin., Strat., IV. 1 §22. Macrob.. Saturn., III, 17 § 1. On peut y ajouter les lois consulaires dont la plupart furent probablement votées aussi aux réunions tributes, citées chez Liv., XXX, 44; XL, 19; XLI, 19; XLII, 31. Cic, de rep., III, 18 § 28.
Les plébiscites et rogatio7ies de Ti. Gracchus en 133 (i), les rogationes du tribun C. Papirius Carbo (2), les rogationes et plébiscites du tribun C. Gracchus en 123 et 122 (3), les plébiscita Mamilium et Manlium de 109 et 108, relatifs à la guerre de Jugurtha (4), les plébiscites du tribun Appuleius en 100(5), les plébiscites du tribun Sulpicius en 88 (e) se suivent à peu d'années d'intervalle, tous proposés malgré le Sénat, et destinés à amoindrir l'influence politique du Sénat. Des consuls mêmes, du parti des populares (7), suivent la même voie, strictement légale, il est vrai, mais qui devait miner fatalement l'unité du gouvernement romain.
Sulla, pour assurer de nouveau la prédominance des optimates et de la nobïlitas^ réorganisa le pouvoir législatif sur les mêmes bases qu'avant la lex Hortensia. Il rétablit la senatus ou patrum auctoritas comme condition préalable au vote de toute loi. Cette réforme, qui avait été votée une première fois pendant le premier consulat de Sulla en 88 (s), mais abolie avec les autres lois Cornéliennes en 87 (9), fut rétablie pendant la dictature de Sulla (10). L'Epitomator de Tite-Live prétend que Sulla enleva aux tribuns " omne jus legum ferundarum (11). « C'est une erreur. Nous connaissons des plébiscites qui furent portés entre 80 et 70 (12), c'est-à-dire, avant l'abrogation de la
(1; Liv., Ep. LVIII. Plut., Ti. Gracch., 10, 12, 16. Auct. devir. ill., 64.
(2) Liv., Ep. LIX.
(3) Liv., Ep. XL. Vell. Pat., II, 6 § 3. Plut., C. Gracch., 5, 8.
(4) Sali., Jug., 40, 65,73.
(5) Liv., Ep. LXIX. Plut., Mar., 29. App., B. C, I, 30. Auct. Rhet. ad Herenn.,I, 12 §21.
(6) Liv., Ep. LXXVII. Vell. Pat., II, 18 § 6. Âpp., B. C, I, 55.
(7) App., B. C, I, 21. Val. Max., IX, 5 § 1. Liv., Epit. LXXIX.
(8) « 'HifiSïv en aTrpoêov^syTov Iç tôv Sr,^ov ïrrfkps7Qci.i vsvofiiff^svov fisv oCtw xai 7râ).at, napalslu^èvo)) S'it tto^Xoû. » App., B. C, I, 59.
(9) App., ib., 73.
(10) Cf. App., B. C, I, 97.
(11) Liv., Epit. LXXXIX.
(12) Leplebiscitum de Thermessibus de 7 1 (Corp. Inscr. lat., I, p. 1 14), et le plebiscitum Antium de la même année (Macrob., Sat., III, 17 § 4. Gell., N. A., II, 24 § 12;. Voyez T. T, p. 489, n» 168.
loi de Sulla. Ce que Sulla interdit aux tribuns, ce fut de soumettre aux concilia pleMs des rogationes qui n'étaient pas approuvées préalablement par le Sénat. I-e plebiscitum de Thermessibus, qui date de 71 (i), mentionne expressément cette autorisation dans \a praescripéio : ^l'r(ibuni) pl(ebeij de &(enatus) s(ententia) plebem \joure rogaverunt\ etc. »
La hx Licitiia Pompjeia de 70 rendit aux tribuns la plénitude de leurs pouvoirs antérieurs (2) : « Reddita licentia quoquo vellent populum agitandi (3). » La loi de Pompée n'abolit pas seulement pour les plébiscites l'obligation du sénatus-consulte préalable, mais de môme que toutes les lois antérieures relatives àce sujet, elle étendait cette disposition à toute loi votée par des réunions tributes. En elfet depuis lors l'histoire mentionne non-seulement de nombreux plébiscites, mais aussi des rogationes et des lois tributes qui furent proposées ou votées malgré le Sénat.
Parmi les dernières nous citerons la roy^^îo prétorienne, partant tribute, de César en 62 qui proposait d'enlever au prince du Sénat, à Catulus, la haute direction de la reconstruction du Capitole, dont le Sénat l'avait chargé (4), et les lois consulaires de César en 59, qui furent votées malgré le Sénat, et qui étaient aussi, sans aucun doute, des lois tributes (5).
Des plébiscites, hostiles à l'influence du Sénat, furent votés de 70 à 50 presque d'année en année. Le plebiscitum Gabinium de 67 qui chargea Pompée de la guerre contre les pirates (6), le plebiscitum Maniliuni de 66 qui investit Pompée du commandement en chef dans la guerre contre Mithridate (7),
(1) Corp. Inscr. lat., I, p. 114.
(2) Liv., Ep. XCVII. Dio Cass., XXXVIII, 30. Plut., Pomp., 22. Vell. Pat.. II, 30 § 4.
(3) Tac, Ann,, III, 27. La loi de Pompée avait été discutée au Sénat. Cic, Verr.. I, 15 § 44.
(4) Suet., Caes., 15.
(5) Dio Cass., XXXVIII, 1, 3, 4, 6, 7. Liv,, Ep. CIII. Scol. Bob., p. 263.
(6) Dio Cass., XXXVI, 24, 37. Plut., Pomp., 25. Cf. Liv., Ep. XCIX. Cic, p. leg. Man., 17 § 52.
(7) Dio Cass., XXXVI, 42 § 3. Plut., Pomp., 30. Liv., Ep. C.
le plebiscitum Vatinium de 59 qui désigna les provinces de César (i), le plebiscitim Trebonium de 55 sur les provinces consulaires (2), tous ces plébiscites empiétaient sur les pouvoirs traditionnels du Sénat, et, contrairement aux principes républicains, ils accordèrent aux généraux des pouvoirs extraordinaires, ce qui prépara la chute de la République.
Au dernier siècle de la République l'influence du Sénat sur la législation était donc fort amoindrie. Même les consuls portaient de préférence leurs projets de lois devant les assemblées tribules. Ils les soumettaient, il est vrai, généralement à la discussion préalable du Sénat; mais, comme X avis conforme du Sénat n'était pas requis (3), ils étaient libres de ne tenir compte de ses observations que pour autant que cela leur plaisait.
(1) Suet., Caes., 22. Dio Cass., XXXVIII, 8 § 5. App., B. C, II, 13, etc.
(2) Dio Cass., XXXIX, 33.
(3) Parmi les lois consulaires, portées ex s. c, de 70 à 50, on cite entr'autres : la lex Calpuivzia Acilia de ambitu de 67 (Dio Cass., XXXVI, 38, Ascon., p. 74 75), la lex Tullia de ambitu de 63 (Cic, p. Mur., 23 § 47, in Vat., 15 § 37, Dio Cass., XXXVII, 29), la lex Licinia de sodaUciis de 55 (Cic, p. Plane, 15 § 36, 17 § 42, 18 § 44, Scol. Bob., p. 261), et des lois de Pompée en 52 (Ascon., p. 37).
