INTRODUCTION

: a constitution de l’an VIII, due à l'initiative de Napoléon et Sieyès, inspira sur bien des points les auteurs de la constitution du 14 janvier 1852. Dans sa proclamation au peuple français, le prince Louis- Napoléon, président de la République, le constatait en termes formels : & J’ai cherché, disait-il, quels étaient dans le passé les exemples les meilleurs à suivre, quels hommes les avaient donnés, et quel bien en était résulté. J’ai pris comme modèle les institutions politiques qui déjà au commencement de ce siècle, dans des circonstances analogues, ont raffermi ia société ébranlée et élevé la France à un haut degré de prospérité et de grandeur. J’ai soumis

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à votre jugement les bases principales d’une constitution empruntée à celle de l’an VIIT. » Il est donc nécessaire que, pénétré de ces paroles, l’on se reporte en arrière pour connaître sommairement la constitution de l’an VIITet les actes organiques qui l'ont suivie. On y trouvera beaucoup de renseignements utiles sur l’organisation et les attributions du Sénat du premier Empire qui a servi de type au Sénat de 1852. à

Le nom de Sénat n’est pas nouveau, il était bien antérieur à l’an VIII. Des assemblées appelées de ce nom ont existé chez plusieurs peuples de l'antiquité, chez les Hébreux, à Sparte, à Athènes, où elles jouissaient d’une grande autorité. Le Sénat romain est celui, sans contredit, qui a jeté le plus grand éclat dans l'histoire ancienne. C’est de lui que Cinéas a pu dire à Pyrrhus « qu’en y entrant, il avait cru se trouver dans une assemblée de rois ». C'est lui qui, par la vigueur de ses résolutions, la constance de sa politique, a donné l'empire du monde à une peuplade d’un petit coin de l'Italie. Senatus populusque Romanus, telle était l'expression de volonté par laquelle tout se faisait alors. Maïsle peuple était nommé par politesse ; le Sénat seul dirigeait. Composé d’abord de 150 membres, suivant Plutarque, il fut porté à 300 jusqu'au temps de Sylla. Puis, augmenté rapidement, il comptait 1.000 membres à la mort de César.

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L'histoire moderne nous présente également des Sénats chez plusieurs nations. Celui de Venise offrit le plus d’analogie avec le Sénat de Rome, par la persévérance de sa politique, par la position élevée où il plaça un peuple dont le territoire était compris dans une seule ville bâtie sur des lagunes et des bancs de sable, et qui mérita d’être nommée par les historiens la /ome des Mers. En Russie, le Sénat dirigeant, nommé et présidé par l’empereur, était considéré, récemment encore, comme le premier des trois grands corps de l'Etat. En Belgique, il partage la puissance législative avec la Chambre des représentants. Il est soumis, comme elle, à l'élection. L'Italie, l'Espagne, les Etats-Unis ont aussi des Sénats.

En France, le Sénat fut établi par la constitution consulaire du 22 frimaire an VIII. Le conseil des Anciens qui l’avait précédé depuis la constitution de l’an III a été appelé par quelques auteurs un Sénat. Il était loin cependant d’avoir les mêmes attributions, mais il ne ressemblait pas non plus à la Chambre des Pairs ou aux autres assemblées qui, soit en France, soit à l'étranger ont partagé ou partagent le pouvoir législatif avec les Chambres des députés ou représentants. Ce qu’il y a de certain, c’est que le conseil des Anciens a fourni à Sieyès ses premières idées sur le Sénat dont il a jeté les bases, avant que ce corps fût définitivement orga-

nisé par la constitution de l’an VIII. Il n’est donc pas hors de propos de rappeler en quelques mots la composition et les attributions de cette assemblée.

Le conseil des Anciens renfermait 250 membres, moitié du nombre dont se composait le conseil des Cinq-Cents, qui formait avec lui le Corps législatif. Il fallait pour en faire partie être âgé de quarante ans; dans le Conseil des Cinq-(ents, trente ans seulement étaient exigés. On devait encore être marié ou veuf, les lois de cette époque n'étant pas favorables aux célibataires. Ses membres recevaient une indemnité annuelle de 3.000 myriagrammes de froment. Il était permanent : ses séances étaient publiques, leurs procès-verbaux imprimés. Il nommait les membres du pouvoir exécutif, c’est-à-dire les cinq directeurs, sur une liste décuple de membres à élire, présentée par le conseil des Cinq-Cents. Les membres du conseil des Anciens, comme ceux du conseil des Cinq-Cents, ne pouvaient être poursuivis, arrêtés ou mis en jugement que sur la proposition du conseil des Cinq-Cents et le décret du conseil des Anciens. Ils n'étaient jamais traduits devant aucun autre tribunal que la Haute-Cour de justice (article de la Constitution). Cette Haute- Cour était composée de cinq juges, de deux accusateurs nationaux et de hauts jurés nommés par les assemblées électorales des départements.

Lorsque la journée du 18 Brumaire eût mis fin à l'existence du Directoire et à l’essai infructueux qui avait été tenté d’une république modérée, après la république sanglante de 1793, le conseil des Aneïens et le conseil des Cinq-Cents ne furent pas dissous en entier, comme il est arrivé pour les Corps législatifs qui existaient à d’autres époques analogues : en 1830, 1848, 1851, 1090. Une loi fut rendue par la majorité des deux Conseils, le lendemain 19 brumaire, pour exclure les plus violents et les plus compromis d’entre leurs membres. Les assemblées s’ajournèrent et nommèrent, séance tenante, chacune une commission de vingt-cinq membres pour statuer sur les objets urgents, avec le concours de la commission consulaire exécutive. Ces commissions prirent en effet quelques mesures législatives et furent réunies pour la discussion du plan conçu par Sieyès et pour son adoption définitive. Cette loi du 19 brumaire établit aussi une commission consulaire exécutive. Ces commissions, ainsi que les conseils des Anciens et des Cinq-Cents, ne furentdéfinilivement remplacées qu'après la loi du 3 nivôse an VIII.

Bonaparte, Sieyès et Roger-Ducos furent nommés consuls provisoires chargés de rédiger la nouvelle constitution et de la proposer à la France dans un délai prochain. Ce rôle fut assigné à Sieyès dont les idées d’organisation avaient déjà été adoptées plusieurs fois depuis 1789. Sieyès, dans ses combinai-

sons savantes et longtemps méditées, s’efforça de concilier la République et la Monarchie, en leur empruntant quelque chose à toutes deux, mais en cherchant à les maintenir et à les annuler l’une par l’autre. Sa maxime dominante fut celle-ci : « La confiance doit venir d’en bas, et le pouvoir d’en haut. » Nous ne parlerons pas deslistes de notabilités, ni du Tribunat, ni du Conseil d'Etat ; admirable institution qu’on peut regarder comme sa création. Nous arrivons ausujet particulier de notre travail, au Sénat.

Le Sénat conservateur — tel est son nom officiel — comprend quatre-vingts sénateurs inamovibles et à vie, âgés au minimum de quarante ans. Il se recrute lui-même. (Art. 15.) Lorsqu'il s’agit de nommer un sénateur, le Sénat choisit entre trois candidats présentés le premier par le Corps législatif, le second par le Tribunat, le troisième parle premier Consul. Si l’un d’euxest proposé par deux des trois autorités présentantes, il ne choisit qu'entre deux candidats; celui qui serait proposé àla fois parles trois autorités serait admis obligatoirement. (Art.17.) Un sénateur est à jamais irréligible. (Art. 18.) Les attributions du Sénat sont de deux sortes. Il est d’abord le gardien de la constitution: il a le droit de maintenir ou d'annuler tous les actes qui lui sont déférés comme inconstitutionnels par le Tribunat ou le Gouvernement ; les listes d’éligibles sont compri-

ses parmi ces actes. (Art. 21.) Ensuite il choisit sur la liste nationale tous les fonctionnaires les plus importants, tels que législateurs, tribuns, consuls, juges de Cassation, commissaires à la comptabilité. On peut dire que c’est le Sénat qui institue les pouvoirs. Les revenus de domaines nationaux sont affectés aux dépenses du Sénat. Le traitement annuel de chacun de ses membres se prend sur ces revenus et il est égal au vingtième de celui du premier Consul. (Art. 22.) Les séances ne sont pas publiques. (Art. 22).

À côté de ces attributions qui furent conférées au Sénat par la constitution de l’an VII, il convient de mentionner celles qu y ajoutait Sieyès et qui ne furent point définitivement adoptées. Dans le projet de Sieyès, le Sénat élisait le Grand-Electeur, personnage nouveau placé à la tête du pouvoir exécutif, principe générateur du gouvernement et son représentant extérieur ; le Grand-Electeur avait une existence magnifique, richement dotée, nommait les deux chefs actifs du gouvernement, le consul de la Paix et le consul de la Guerre, mais ne prenait luimême aucune part au gouvernement. Si ce magistrat ne répondait pas aux vues du Sénat, ce corps pouvait l’enlever à ses fonctions, en le nommant dans son sein malgré lui. C’est ce qu’on appclait le pouvoir d'absorption. Le Sénal pouvait en faire autant à l’égard de tout citoyen dont l'importance

ou les talents auraient porté ombrage. Si ces idées de Sieyès avaient prévalu, si le Sénat avait eu définitivement toute l'autorité qu'il lui attribuait ; si enfin la Constitution, telle qu’il l’avait imaginée, avait réellement fonctionné, elle tendait à faire de la France une république aristocratique, dans laquelle le Sénat aurait rappelé l’aristocratie vénitienne, avec son livre d’or, avec son doge magnifique, mais annulé. Ces idées et ces tendances ne pouvaient plaire à Bonaparte, qui se sentait déjà le désir et la force de gouverner la France, et que chacun, au fond, regardait comme devant être le chef de l'Etat. L'institution du Grand-Electeur succomba et fut remplacée par celle d'un premier Consul toutpuissant Le pouvoir d'absorption conféré au Sénat par Sieyès fut également écarté.

L'institution du consulat à vie (sénatus-consulte du 16 thermidor an X) puis de l'Empire (sénatusconsulte du 28 floréal an XII) rendirent nécessaires la modification du Sénat et son adaptation au nouvelle ordre de choses. D’après le sénatus-consulte de l’an X,le Sénat est investi du pouvoir constituant ; il règle la constitution des colonies (art. 54-r°); ül peut suspendre le jury et la constitution (art. 55-r° et 2°). Il peut autoriser la détention indéfinie des individus arrêtés par le gouvernement en vertu de l’article 46 de la constitution (conspiration contre la sûreté de l'Etat). Il a le droit d'annuler les juge-

ments attentatoires à lasûreté de l'Etat. (Art. 55-3.) Enfin il peut dissoudre les Chambres. La constitution de l'an XII vint encore donner une nouvelle extension aux attributions du Sénat. Il peut dans des cas déterminés (art. 70) demander à l’empereur l’ajournement d’un projet de loi voté par le Corps législatif. Il ne peut délibérer que dans les six jours du vote du corps législatif (art. 51) mais l’annulation pour inconstitutionnalité peut être prononcée jusqu’à l'expiration du dixième jour à partir de ce vote. L'empereur peut à son gré accueillir la demande du Sénat ou la repousser, mais il est obligé sur cette demande de consulter le Conseil d'Etat. (Art. 52). Si le projet de loi n’est pas promulgué dans les dix jours, conformément à l’article 37 de l’acte de l’an VIII, l’ajournement est de plein droit et le projet devra être présenté de nouveau par le Gouvernement au Corps législatif et adopté par celui-ci. (Art.73.) Lorsque des personnes ont été arrêtées conformément à l’article 6 de la constitution et n’ont pas été traduites devant les tribunaux dans les dix jours de leur arrestation, les ministres en donnent communication à une commission de sept membres choisis par le Sénat dans son sein ; cette commission prend le nom de commission sénatoriale de la liberté individuelle. (Art. 60.) Il est institué également une commission sénatoriale de la liberté de la presse qui se compose de sept membres nommés par le Sénat et

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choisis dans son sein. Cetle commission est spécialement chargée de la liberté de la presse. (Art. 64.) Le président du Sénat, nommé par l’empereur, est choisi parmi les sénateurs. (Art. 58.)

Nous verrons successivement dans ce travail les différences principales qui existent entre le rôle, le fonctionnement du Sénat de 1852 et celui du premier Empire. Ces différences proviennent surtout d’emprunts faits à la Chambre des Pairs, que la France avait eue pendant trente-irois ans, et au régime parlementaire, dont quelques points étaient passés dans les mœurs. En ce qui concerne le but spécial de notre étude, nous nous proposons d'examiner l’organisation et les attributions du Sénat; puis nous passerons en revue les différentes modifications qui lui furent apportées de 1860 à 18;0; enfin, dans une troisième partie, nous relaterons les travaux et les discussions qui ont particulièrement occupé la Haute Assemblée.