Lesagc, op. ciL

l'intervention directe des communes 161

niiinc ne sont pas des entités abstraites douées de facultés supérieures : ce sont des hommes et ces hommes-là. »

Ces arguments sont-ils donc irréfutables? 11 ne le semble pas. Il n'est pas nécessaire en effet, d'abandonner aux Conseils municipaux la gestion des habitations à bon marché construites par les communes, mais il est possible d'organiser pour les entreprises de cette sorte une administration indépendante et un budget distinct sur le modèle des exploitations privées. Et c'est pourquoi M. Hector Denis propose la création en Belgique d'une grande Société d'intérêt public^ qui, tout en laissant aux municipalités une part d'influence « épargnerait la charge directe d'une administration complexe et peut-être étendue » et la soustrairait « à toutes les sollicitations qui pressent les pouvoirs électifs ». Ce système n'est pas d'ailleurs chez

1. Le 30 janvier 1901, M. Hector Denis a déposé à la Chambre des représentants en Belgique une proposition de loi portant constitution d'une Société nationale des habitations à bon marché, sur le modèle de la Société nationale belge des chemins vicinaux.

Cette Société nationale serait constituée par actions, mais ces actions seraient souscrites par des Sociétés communales ou intercommunales d'utilité publique, ayant pour objet la construction, l'acquisition. Taménagement, la location et la revente d'habitations à bon marché. Ces Sociétés seraient composées entre les communes, les établissements de bienfaisance, les comités de patronage des habitations ouviières, des sociétés de secours mutuels, des caisses d'assurances ouvrières qui seraient investies d'une capacité juridique suffisante.

Les actions souscrites seraient libérées par les Sociétés locales au moyen d'annuités dues à la Société nationale. Les Sociétés locales d'intérêt public ou les conimunes elles-mêmes administreraient les habitations construites dans leur ressort, au moyen des capitaux souscrits par elles, et en opéreraient, le cas échéaant, la revente, sous le contrôle de l'administration centrale. Le produit net de la location et de la revente des habitations construites serait' d'abord attribué à la Société locale et à la commune intéressée, à concurrence du montant des annuités dues par elle en acquit du capital souscrit. L'excédent serait aU'ecté à un fonds commun de réserve qui serait destiné à couvrir les pertes éventuelles de la Société nationale.

TUROT. H

nous sans analogues ; et c'est ainsi par exemple, qu'à Paris, le service des eaux, exploité par une Compagnie étroitement rattachée à la ville, fonctionne dans les meilleures conditions et en dehors de toute influence électorale.

La seule conclusion qu'on puisse tirer des arguments signalés, c'est la nécessité d'une réglementation préventive ; nous ne songeons pas à le contester.

On objecte encore : La commune construisant et exploitant directement sera incitée à abaisser le taux des loyers au-dessous du taux nécessaire pour la rémunération et Tamortissement des capitaux immobilisés par elle ; en d'autres termes, elle n'exploitera pas commercialement, et ainsi seront prélevés sur rimpot payé par tous les avantages réservés à quelques-uns.

Cette objection vaudrait surtout si les communes prétendaient exploiter les habitations à bon marché h perte, sans s'inquiéter du prix de revient. Elles feraient alors œuvre d'assistance sous une forme qui ne nous paraît pas la meilleure.

L'assisté, en effet, auquel on donnerait le logement gratuit ou à un bon marché excessif s'habituerait très vite h calculer sa dépense sans tenir compte du prix du loyer qu'il devrait normalement payer. Et, quand on lui retirerait cette forme de secours, il serait incapable désormais de pourvoir à la nouvelle charge qui lui incomberait. D'autre part, comme il est impossible de secourir tous les malheureux sous cette forme, on créerait entre eux des inégalités qui amèneraient des

mécontentements et ajouteraient à leur misère la rancune et la haine.

En somme, dans le domaine de l'Assistance publique la forme actuelle des secours de loyer, à condition de la rendre plus efficace, est, pour le moment, le meilleur moyen de venir en aide aux malheureux sur qui pèsent si lourdement les obligations envers leur propriétaire.

Ce n'est donc que dans des circonstances tout à fait exceptionnelle^ que les communes pourront dans un intérêt pressant d'hygiène publique exploiter à perte. Il est bien vrai alors que les sacrifices imposés à tous ne bénéficieront qu'à une catégorie de citoyens, mais n'est-ce pas aussi bien le sort de toute dépense publique? La conception de l'impôt que nous avons signalée ne tient aucun compte des liens de solidarité qui unissent les membres d'une même action. Et comme l'a dit M. Berthélemy ^ :

« On n'aurait pas l'idée de prétendre que l'Etat ne doit pas entretenir de musées, sous prétexte qu'il y a des aveugles qui paient des impôts, ou qu'il ne doit pas y avoir de budget publique d'assistance, puisque les assistés sont précisément ceux qui ne rapportent rien au budget. Il n'y a pas de dépense dont on ne puisse dire qu'elle ne profite pas également à tous ; un budget est une large pratique de solidarité. 11 impose à chacun de nous des dépenses dont nous ne profitons pas, parce qu'en compensation, il fait participer les autres à des dépenses dont nous profitons seuls. )>

1. Berthélemy. Traité élémentaire de droit administratif, p. 242.

Le but do l'impôt, d'ailleurs, est de permettre à l'Etat d'accomplir intégralement sa mission. Ce n'est donc pas dans la légitimité de l'impôt que nous devons chercher la règle de la légitimité des interventions des pouvoirs publics, mais au contraire dans l'étendue de la fonction de l'Etat et de la commune que nous devons chercher la mesure et la légitimité de l'impôt. « L'Etat a le droit et le devoir de demander aux citoyens tout ce qui lui est nécessaire pour remplir dans leur totalité ses attributions » l'intérêt général ne se confond nullement avec l'intérêt de la généralité.

Mais si nous laissons de côté les discussions sur laconception théorique de l'impôt, on peut dire qu'en fait les communes échapperaient même aux objections de cet ordre. C'est, en etïet, à l'emprunt qu'elles devront recourir pour se procurer les ressources nécessaires à la construction des habitations à bon marché ; or, ces emprunts devront être établis de façon à ne pas alourdir les budgets communaux et à ne pas augmenter les dépenses annuelles ; ils constitueront en somme une opération quasi-industrielle qui se suffira à elle-même, et Lexploitation du service public ainsi créé devra fournir la totalité des ressources nécessaires aux intérêts et à l'amortissement des sommes engagées.

Autrement dit, nous ne concevons l'emprunt destiné à construire les habitations à bon marché que comme un emprunt directement productif, n'alourdissant en rien le fardeau de la dette, ni pour le budget, ni pour les contribuables ^ Encore faut-il remarquer que fût-il

1. M. Lefèvre. Rapport sur le budget de la Ville de Paris, 1905, p. 81.

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indirectement prodiictil', il serait aisé de le justifier. Ces sortes d'emprunt sont légitimes en effet : 1*^ s'ils répondent à des besoins véritablement extraordinaires ; 2° si la durée de l'amortissement ne dépasse pas des limites raisonnables \ La première condition existe dans beaucoup de villes surpeuplées, et il est aisé de satisfaire à la seconde.

Ajoutons encore qu'à un moment donné, après leur amortissement, ces emprunts seront des sources de revenus gratuits pour les cités. Les maisons construites deviendront en effet alors leur propriété, elles en tireront des revenus et, même en tenant compte des charges plus lourdes résultant de l'ancienneté des immeubles, grosses réparations, réfections partielles, etc., on peut prévoir qu'elles seront encore une source de bénéfices appréciables. Et nous avons vu en effet qu'à Londres, les contribuables de la métropole entreront dans soixante ans, en possession d'immeubles dont la valeur ne sera pas inférieure à 5.000.000 £.

Les risques d'ailleurs seront des plus restreints, car si nous regardons les résultats obtenus à l'étranger, nous voyons que les placements en habitations à bon marché ne constituent pas seulement des valeurs sûres, mais encore une excellente opération. A Londres, « The improval dwelling Company » paie à ses actionnaires o p. 100 en moyenne de dividende, la fondation Peabody 4 p. 100, la fondation Guiness 4 p. 100. A Lyon, M. Mangini paie 4 p. 100 à ses actionnaires.

Ainsi, au moins en général, on peut dire que les com-

1. Boucard et Jèze. Eléments de la science des finances, t. II, p. 6H.

minios n'auront rien à demander à Timpôt pour leurs services d'habitations à bon marché.

Arrivons à une troisième objection. On dit : la construction et l'exploitation d'habitations par la commune, au lieu de remédier au mal, va l'augmenter, car elle fera ainsi à la propriété privée une concurrence déloyale qui la détournera de la construction des maisons à bon marché ; elle tarira aussi Ténergie des spéculateurs, des philanthropes et enfin des coopérateurs qui s'en remettront à rÉtat-providence.

Et, en effet, ajoute-t-on, la commune peut produire à meilleur marché que les particuliers et abaisser ainsi le prix coûtant des logements. En particulier, le prix du terrain n'aura pas à subir les majorations que lui font subir les frais de toutes sortes qu'occasionnent les ventes ou les spéculations dont il est l'objet; elle n'aura pas à se payer à elle-même les taxes locales sur les propriétés bâties, ni les droits de voirie ; il lui est loisible encore de ne pas rémunérer le capital immobilisé dans la construction ou de ne pas l'amortir régulièrement; en tout cas, les fonds nécessaires à cet amortissement et à ces intérêts pourront être prélevés sur le produit des biens et des impôts communaux au lieu de l'être sur les loyers. « Redoutant une lutte inégale, dit M. Levasseur \ puisque la concurrence par la municipalité tient peu de compte dans la question du revenu, les particuliers s'abstiendraient et, toute balance faite, la commune serait peut-être grevée

i. Levasseur. Op. cit.

et l'ouvrier n'aurait peut-être pas plus de logements. » Il est bien vrai que dans notre pensée il devra y avoir un écart entre les loyers des maisons communales et les loyers ordinaires. Car l'intervention des communes doit aboutir non seulement à la multiplication des logements ouvriers mais aussi à l'abaissement du taux des loyers.

Mais nous ne croyons pas que cette concurrence des communes doive provoquer Tabstention des propriétaires en ce qui concerne les habitations destinées aux classes ouvrières. Il faudra bien utiliser soit les terrains vierges dont on dispose encore dans certaines grandes villes comme Paris et dans les communes suburbaines, soit les terrains provenant des maisons devenues impropres à riiabitation. Seuls les spéculateurs tiennent leurs terrains en réserve attendant le moment favorable pour les rétrocéder. Mais eux non plus ne peuvent attendre indéfmiment.

L'emploi des terrains se fera donc pour cette raison très simple que le propriétaire ne peut laisser improductifs des capitaux immobilisés. Atfectera-t-il de préférence les terrains aux constructions industrielles ou commerciales (chantiers, magasins, usines, etc.)? cette affectation ne pourra être qu'exceptionnelle parce que seuls les terrains étendus peuvent être utilisés dans ce but et que toutes les petites parcelles devront recevoir une autre destination — parce qu'ainsi cet emploi restera forcément dans les limites des besoins restreints du commerce et de l'iiidustrie. Ce seront donc à des habitations pour les classes moyennes et riches que les propriétaires consacreront leurs terrains ? Mais à moins

do circonstances anormales, il finirait par y avoir au bout de quelques années trop de maisons de ce type. 11 se produirait de nombreuses vacances et le taux des loyers s'abaisserait. Une partie de ces habitations deviendrait dès lors accessible aux petits employés, aux ouvriers les mieux payes. Et en tout cas, les propriétaires de terrains ne pouvant obtenir avec les grands appartements de profits plus élevés qu'avec les petits, reviendraient à la construction de ces derniers.

Mais, nous dira-t-on encore, les propriétaires laisseront subsister plus longtemps les maisons vieilles et malsaines ; ils ne voudront pas consentir à les reconstruire et à les transformer et on verra se perpétuer ces bouges qui à l'heure actuelle rapportent de si beaux revenus à leurs propriétaires. Le fondement de cette objection disparaît si les autorités municipales conscientes de leurs devoirs, se décident à user plus largement des droits que leur donne la loi de 1902 sur la santé publique en ce qui concerne la police des habitations. Le propriétaire dont la maison sera fermée pour insalubrité et qui ne pourra plus tirer des profits des bouges qu'il possède, consentira à la transformer même s'il doit se contenter pour ses capitaux d'un intérêt moins considérable que par le passé.

D'ailleurs les faveurs fiscales accordées par l'Etat, celles que les communes y ajouteront seront probablement un stimulant sérieux qui incitera les possesseurs de terrains à ne pas abandonner la construction des logements ouvriers. Si ces faveurs sont justifiées, c'est précisément parce qu'elles constituent une prime à la construction des liabitations à bon marché.

En ce qui concerne la philanthropie^ l'objection parait plus fondée. L'intervention active des communes pourra en effet la décourager ou tout au moins en ralentir Faction en matière de constructions ouvrières. Mais ne sera-ce pas parce que la commune, mieux et plus vite qu'elle, réalisera le but poursuivi ou tout au moins en approchera plus rapidement? Et atout prendre ne devons-nous pas préférer à la philanthropie, très belle et très généreuse en soi sans doute, mais qui n'apporte le remède qu'à des doses trop faibles,, la solidarité communale qui dispose de puissants moyens d'action et qui peut aboutir à un résultat tangible en un temps beaucoup moins long?

Mais môme en cette matière, il restera à la philanthroplîie sa mission propre et une part fort belle dans l'œuvre à accomplir. La politique des communes, par la force même des choses, tendra à combattre le surpeuplement et l'insalubrité au cœur des villes mêmes. La construction des maisons individuelles dans les petites communes et les communes suburbaines, l'organisation des cités-jardins, celle des jardins ouvriers, l'encouragement à la coopération, voilà bien des modes d'action qui pourront solliciter la générosité des donateurs et le zèle des apôtres.

Doit-on maintenant tenir compte de cette affirmation que l'intervention des communes tarira l'énergie des coopérateurs ? N'est-ce pas là méconnaître encore la véritable portée de la crise du logement, la position exacte du problème? La construction et l'exploitation, dans les grandes villes, de maisons collectives ne rentre pas dans le champ naturel de l'activité coopérative ; s'il

n'y a pas impossibilité pratique, il est hors de doute cependant que des ouvriers ne pourraient pas — sans complications et inconvénients inévitables — devenir propriétaires indivis des maisons ou même propriétaires d'étages ou d'appartements isolés. La coopération estelle d'ailleurs à la portée de cette grande majorité des ouvriers qui ne gagnent qu'un salaire faible, qui changent souvent d'usines et quelquefois même de métier, qui ont des périodes prolongées de chômage, qui émigrent, selon les besoins du moment, d'un quartier à un autre, d'une ville aune autre?

En réalité la coopération, la philanthropie et les communes ont en cette matière des rôles distincts et nullement exclusifs ; en tout cas la commune doit suppléer à l'action trop faible et inefficace des capitaux privés et des intéressés.