CHAPITRE IV
APERÇU DU REGIME DES ASSOCIATIONS DE COMMUNES EN D'AUTRES ETATS D'EUROPE
La coopération des collectivités territoriales simples pour l’accomplissement d’une œuvre commune, est une nécessité trop générale, pour n'avoir pas été mise en forme par la législation administrative des Etats évolués.
Il serait superflu de passer en revue, sous leurs types variables, toutes les institutions de nature analogue qui ont été introduites à cet effet dans les différents aspects nationaux du Corpus juris publici.
Il a semblé néanmoins intéressant de clore cette étude par un bref exposé des organismes que le Droit espagnol et le Droit belge autorisent de constituer pour la gestion collective des services publics.
A) Espagne. — Les bouleversements politiques actuels en Espagne, y rendent extrêmement malaisées les recherches juridiques par correspondance, et d’autre part il ne nous a pas été possible de trouver à l’Institut de Législation comparée, de traité de droit administratif espagnol exposant les modes d'association des communes.
Ces modes d'association, énoncés dans l'ouvrage déjà cité de Ar Sir Montagu Harris (*), paraissent cependant présenter des ca-
(1) Cf. « Régime municipal de divers pays », p. 41 et 45.
FM . . \ . LA É / ractéristiques particulières qui en eussent rendu l'étude intéres-
sante et peut-être profitable.
Force nous est donc, en l’état actuel, de nous borner à repro-
duire ci-après les quelques paragraphes consacrés à la question,
dans l'ouvrage susvisé :
P. 41 : «Les Municipalités peuvent parfaitement constituer une association en vertu d’un accord ; et des municipalités contiguës ayant une population de moins de 2.000 habitants peuvent être contraintes de former un groupe en vue de l'exécution obligatoire que leur impose l'Etat, tandis qu’elles restent indépendantes, en tant que leurs pouvoirs de gouvernement
local sont en jeu. »
P. 45 : « Les Municipalités d’une Province ont le droit d’éta-
blir une union intercommunale (Mancomunidad) au lieu d’un conseil provincial si au moins 1/3 des communes de la Province représentant 2/3 de leurs électeurs, sont favorables au projet ; mais les communes pauvres ou peu importantes ne peuvent pas être exclues.
« De même un groupe de communes d’une Province, s'élevant au minimum au 1/4 du nombre total des communes, peut organiser, indépendamment du Conseil provincial, tout ou partie des services provinciaux, à condition que la majorité des électeurs et des communes soient d’accord et que l'utilité de la séparation soit établie.
« Dans les deux cas l'approbation du Gouvernement doit être obtenue. »
Nous ignorons si ces notes qui datent de 1925 sont aujourd’hui
conformes au Droit positif espagnol. Dans l’affirmative, il sem-
ble qu'on en puisse tirer les observations suivantes:
1) Les communes espagnoles peuvent s'associer pour la ges-
tion d’un service public, sans perdre leurs attributions générales ;
le régime de leur union paraît donc tout à fait comparable dans ses grandes lignes à celui de nos Syndicats de Communes.
2°) Le Gouvernement peut instituer d'office une association ad hoc entre des communes rurales contiguës. Par ce caractère, l'association des communes espagnoles se rapproche du kommunalverband allemand, et de la viguerie de l’ancien droit provençal. Ce système est évidemment moins libéral que le nôtre, en son principe, mais il permet de vaincre la passivité des campagnes devant les bouleversements économiques actuels, et se présente à ce titre comme un élément du programme de rénovation entrepris en Espagne depuis quelques années.
L'introduction en France de la faculté pour le Gouvernement d'instituer d'office des Syndicats de Communes est moins nécessaire qu'en Espagne en raison de la plus complète adaptation de nos populations rurales ; nous avons montré qu'elle serait néanmoins désirable.
3) La Mancomumidad espagnole semble être un organisme tout à fait original, et nous regrettons de ne pouvoir présenter ici que des données excessivement vagues sur cette institution.
Si les attributions du Conseil provincial espagnol peuvent être comparées, toutes choses égales d’ailleurs, à celles de nos Conseils généraux, l'utilité de la substitution totale ou partielle, au dit Conseil provincial, d’une assemblée représentative des communes ne se distingue pas à priori.
Il semble que ce système manque de clarté juridique et qu'il doive fatalement engendrer une certaine confusion dans l’admimstration des affaires publiques.
Mais pour l’apprécier objectivement, il faudrait évidemment en connaître le mécanisme et les conditions d'application pratique.
L'insuffisance de nos renseignements ne permet pas d'émettre un Jugement quelconque sur l'institution dont il s’agit.
B) Belgique.
Avec l'examen des modes d'association intercommunale en Belgique, nous allons aborder un domaine juridique dont le « climat » est extrêmement voisin du nôtre.
C'est pourquoi nous avons pensé qu'il convenait de choisir l'exposé du Droit Belge pour clore cette étude.
Le parallélisme des Syndicats de Communes français et des Associations de Communes belges, leur identité fonctionnelle et leurs différences formelles, se trouvent excellement développées dans un article de M. Alexandre Stirn, lauréat de la Faculté de Droit de Paris, sur « les groupements de collectivités territoriales en Belgique et en France (°).».
C'est à ce document qu'ont été empruntés les éléments de notre exposé.
Alors qu'en France le statut des collectivités locales est en principe, sinon toujours en fait subordonné à la notion de centralisation administrative qui domine notre Droit public interne, en Belgique au contraire l’autonomie des pouvoirs locaux est la règle, d’ailleurs expressément inscrite dans la constitution de
De ces conceptions opposées il résulte que la faculté d’association pour les communes se présente, en France comme une atteinte à un principe organique coutumier, en Belgique comme un échec à une règle constitutionnelle.
Les conséquences pratiques en sont curieuses : Les communes françaises légalement mineures ont obtenu plus facilement et plus tôt que les communes belges légalement émancipées, le droit de s'associer.
Sans doute l’art. 132 de la Loi municipale belge du 30 mars 1836, prévoyait bien la possibilité pour les communes d’entrepren-
(1) Cf. « Union internationale des villes et pouvoirs locaux », Bruxelles, 3bis, rue de la Régence. Document, N° 15, avril 1933,
dre en commun des ouvrages d'intérêt public, dans des conditions analogues, (c'est-à-dire tout à fait imprécises) à celles que devaient instituer la Loi municipale française du 18 juillet 1837 en ses art. 72 et 73 relatifs aux « ouvrages intercommunaux ».
Mais le législateur belge s’est trouvé empêché par les termes mêmes de la constitution de 1831 d'introduire dans le Droit, des modalités de coopération intercommunale analogues à celles instituées en France par la loi de 1837 en ce qui concerne les «Commissions syndicales », par la loi de 1884 en ce qui concerne les « Conférences intercommunales », par la loi de 1890 et les textes subséquents en ce qui concerne les Syndicats de Communes.
Jusqu'à la période précédent immédiatement la guerre de 1914, la jurisprudence belge, interprétant strictement les textes estimait que l'interdiction constitutionnelle des associations de communes, mettait obstacle à la passation de contrats de fournitures entre communes. (‘).
Pourtant, en ce qui concerne certains services publics, des textes particuliers avaient admis la possibilité d’une gestion collective entre plusieurs communes : Loi du 6 août 1897 pour l'administration d'établissements hospitaliers, Loi du 1er juillet 1899 pour l'exploitation de chemins vicinaux, Loi du 18 août 1907 pour l'établissement de services de distribution d’eau.
Pendant la guerre et l'occupation une certaine tolérance jurisprudentielle s'était manifestée à l'égard d'organismes intercommunaux, tels que les coopératives.
Mais après la guerre, il convenait à la fois que le Droit reprit son empire sur l’activité des communes, et que des organismes
publics, adéquats aux conditions économiques nouvelles, fussent instituées.
(1) Cf. Arrêté royal du 5 décembre 1910 annulant une convention intervenue pour la fourniture d'électricité par la Ville de Bruxelles à la commune d’Ixelles,
L'art. 108 de la constitution de 1831 fut en conséquence compris parmi les textes soumis à révision, et rien ne s'opposà plus dès lors à ce que la faculté d’association fût reconnue aux communes belges.
C'est ce qu'a réalisé la Loi du rer mars 1922.
L'association de communes belge et le Syndicat de Communes français, identiques par les motifs de leur institution et par leur fn offrent cependant, quant à leur statut respectif, des différences notables, dont les unes, négligeables, sont fonction de l’organisation administrative générale, et dont les autres, essentielles, tiennent à certaines divergences des conceptions juridiques dans l'un ou l’autre pays.
Quelles sont ces différences ?
1) Quant aux sujets de l'association.
L'article rer, paragr. 2 et 3 de la Loi du rer mars 1922, permet à des personnes morales publiques d'ordre différent (communes et Provinces) de s'associer, et même à des Sociétés et à des particuliers d’entrer dans l'association.
D'autre part toutes les communes belges limitrophes ou non, appartenant ou non à des Provinces limitrophes peuvent constituer entre elles une association.
2°) Quant à l'objet de l'association.
Alors que la Loi municipale française n'autorise la création d’un Syndicat de Communes que pour « une œuvre d'utilité intercommunale », l’art. rer de la loi belge de 1922 décide que: « deux ou plusieurs communes peuvent former des associations pour des objets d’un intérêt communal bien déterminé. »
La capacité reconnue par la Lot belge aux associations de communes est donc plus large que celle reconnue à nos Syndicats de Communes.
C'est ainsi que lors de la discussion de la Loi, le Ministre belge a cité la police et l'hygiène publique « comme des matières qui
« relèvent du Droit public et qui pourraient avantageusement « être réglées de commun accord par des communese ou des
€ Provinces limitrophes. »
Rappelons que nous avons exposé ci-dessus (*) les motifs d'ordre constitutionnels qui s'opposent à ce qu’en France des communes puissent se syndiquer pour l'exercice en commun des attributions, dites de puissance publique, dévolues aux Maires par délégation du Pouvoir central. Or, il n'existe rien de tel en Belgique, où ces mêmes attributions appartiennent en propre aux collectivités en vertu du principe traditionnel d’autonomie des pouvoirs locaux.
3°) Quant à la décision d'institurion. — C'est au Roi seul qu'il appartient en Belgique d'autoriser la création d’une association de communes.
A) Quant au régime juridique de l'association. — C'est ici que se présente entre les deux institutions, la différence la plus notable celle qui résulte de conceptions divergentes du droit public en Belgique et £n France.
Suivant l’art. 5 alinéa 1 de la Loi de 1922, les associations de Communes belges « ont la forme de sociétés de commerce, pour « autant qu'il ne soit pas nécessaire d'y déroger en raison de « la nature spéciale des associations. »
La loi développe ce principe en prescrivant que les statuts doivent comporter la dénomination, le siège, la durée, l'objet, la désignation des associés, le mode de nomination ou de révocation des administrateurs, la répartition des bénéfices, le mode de liquidation de l'association.
Sur ce point, la Loi belge en s’efforçant de conférer chaque fois qu’il sera possible à l'association de communes, le régime du Droit privé, s’écarte absolument de la conception latine du
(1) Cf, Ie partie, chap, 1.
service public qui tend à ordonner l’activité des organismes en vue de l'intérêt général.
Le droit belge paraît se rapprocher ici nettement des principes anglo-saxons.
Dans son article précité, M. A. Stirn conclut ainsi :
« L'étude des groupements de collectivités publiques terri- « toriales a donc fait apparaître entre le Droit belge et le Droit « français des différences caractéristiques.
« Peut-être doit-on les attribuer à l'existence, en France seu- « lement, d’une juridiction administrative. Il est certain que le « Conseil d'Etat donne aux Institutions françaises une souples- « se et une richesse de contenu qu'aucun texte n'aurait jamais « pu leur apporter. |
« Mais doit-on en faire grief au Droit belge ? En aucune fa- « çon. Le Droit français est une chose, le Droit belge en est « une autre. L'un et l’autre permettent néanmoins une vie « administrative intense et productive, et c’est à leurs résultats « pratiques que se mesure la valeur des règles de droit. »
Il ne nous paraît pas possible d'adopter entièrement la conclusion de M. Stirn. Les règles de droit semblent en cette matière posséder une valeur propre harmonique de l'architecture constitutionnelle, en dehors de leurs résultats pratiques. Aussi bien le Conseil d'Etat, dont l’activité prétorienne généralement si féconde n’a d’ailleurs guère eu l’occasion de se manifester, quant aux Syndicats de Communes, n'a pas cru pouvoir, dans le seul cas qui s’est offert à Lui (*), déroger à une procédure légale ou même la compléter, alors que l'intérêt général et la seule équité le conseillaient également.
Les régimes belge et français des groupements intercommunaux, ont chacun leur valeur propre, indépendante de leurs ré-
(1) Cf. IIe partie, chap. 5: « D'une dissolution léga ement impossi-
Die
sultats, et qui tient au développement historique des institutions dans l’un et l’autre Pays, ou aux divergences doctrinales qui s’y révèlent.
Il serait évidemment vain de chercher à établir un classement
Toutefois, si l’on fait abstraction des différences formelles, il semble qu’on puisse trouver une meilleure adaptation à l’évolution de l'Etat du Politique vers l’Economique, et plus de libéralisme dans le statut des associations de communes belges, que dans celui de nos Syndicats de Communes.
La raison en est d’ailleurs très simple : Le Syndicat de Communes français ne parvient que difficilement à se dégager de la cristallisation qui lui a été conférée par la Loi organique de 1890.
L'association de communes belges, au contraire a été créée ex-nihilo en 1922, c'est-à-dire à une époque où se trouvaient formées les nouvelles conceptions de l'Etat et où le développement avenir des organismes de coopération intercommunale, en matière économique surtout, pouvait déjà être clairement aperçu.
I serait donc souhaitable que le régime français des Syndicats de Communes, tout en conservant sa structure générale, harmonique de notre organisation administrative présente, et de nos conceptions juridiques actuelles, s’accrût de quelques règles empruntées au régime belge des associations de communes et notamment en ce qui concerne les conditions de révocation des administrateurs, et les procédures statutaires de dissolution.
