LES UNIONS INTERCOMMUNALES EN ALLEMAGNE

L’Administration locale allemande est fondée sur des règles, extrêmement complexes quant aux organismes publics dont elle permet ou impose la création et parfaitement logiques quant aux principes permanents qui président à l'institution de ces organismes.

En ce qui concerne la coopération des collectivités publiques simples, et singulièrement la coopération des communes rurales, le Droit public allemand superpose les procédés du Droit anglais

et les procédés du Droit français.

C’est ainsi qu’une service public intéressant plusieurs communes rurales (Landgemeinde), pourra être géré, tantôt par une sorte de supercommune groupant plusieurs agglomérations (Landbérgmeistere:, Samtgemeinde, Selbstandigen Gutsbezirke), et par conséquent assez analogue au district anglais, tantôt par un organisme public aux attributions limitées à l'objet à entreprendre, parallèle à la hiérarche administrative, le zweckverband, dont la nature juridique est tout à fait comparable à celle du Syndicat de

Communes français.

Selon les cas, la Loi rend facultatif ou obligatoire le recours à l’un ou à l’autre procédé.

Ce régime est, on le voit en même temps très souple et très 3 2 savant : son exposé schématique en sera d’autant plus malaisé.

Pour une étude approfondie de cette question, qui se trouve d’ailleurs intimement liée à l’ensemble du droit administratif allemand, il y aurait lieu de se reporter aux ouvrages ci-après, qui pourront être consultés, pour la plupart d’entre eux, à l’Tinstitut de Législation comparée, près la Faculté de Paris :

Stier - Sambo - L. V. Kôhler und Helpritz Die neüste Entwickelung des Gemeindeverfassungs in Deutschland 2, 1925, p. 122 et suivantes, 181 et suivantes, 223 et suivantes.

Reuss - Die Hauptypen der Gemeindeverfassungsformen in Staats - M - Selbstverwalung, 1927, p. 157 et suivantes.

Stier - Sambo - Gemeinde, Gemeindeverband, Stadtverfassung. M. Verwalung in Handworterbuch der Rechtvissenschaft Il, 1927 - V. 1928.

Ochler - Verfassung und Verwaltung der deutschen Gemeinde und Gemeinde-verbânde, 1920.

Schven - Das Recht der Kommunalverbände in Preüussen, 1897.

Helpritz - Grundnisz des preüssen Kommunal. Rechts

Peters - Grenzen der Kommunalen Selbstverwaltung in

Preuüssen, 1926.

Elleringmann - Die neuregelung der Gemeinde und Amtsverfassung in Westfallen und Rheinland, 1928.

Elleringmann - Das funktionalle Verhältnis von Amt und Landgemeinde in Wessfallen und Rheïland - in Festschift Wessfall. Verwaltungssakademie - Sitz Bochum 1929, p. 21 et suivantes,

Neuwien - Die kommunalen zwerckverbände in Preüssen,

Stier - Sambo - Artikel « zweckverbände » in handvorterbuch der Rechtswissenschaft VI, 1929.

Montagu Harris - Régime municipal dans les divers pays - article « Allemagne, IT p. 60 à 75.

L'importance de cette bibliographie et les dates relativement récentes des ouvrages précités démontrent l'intérêt actuellement porté par la doctrine allemande, aux modes de coopération, des collectivités et aux possibilités qui en résultent pour une rénovation oblique des cadres administratifs en fonction de l’évolution économique contemporaine.

Quels sont ces cadres administratifs, et sur quels fondements constitutionnels prennent-ils leurs assises ?

Le Reich est un Etat fédéral dont chaque membre possède une Administration locale théoriquement autonome.

Ce principe fondamental du statut de l'Empire aïlemnd, a été maintenu par la constitution républicaine de 1919 ; et le régime actuel, qui tend à la centralisation intégrale, ne s’est pas encore résolu à l’abolir en Droit. |

Il en résulte que les institutions locales allemandes sont susceptibles de varier quant à leur application et à leurs attributions, suivant l'Etat où elles fonctionnent.

Ces différences dans la législation interne des Etats sont d’ailleurs actuellement bien plus théoriques que réelles. Deux facteurs tendent en effet de plus en plus à les annuler pratiquement :

1° La prépondérance de la Prusse dans l'Empire; 2°) les tendances constitutionnelles et doctrinales à l’unification.

En Prusse, les réformes des Ministres Stein, au début du XIX° siècle, et Gneist entre 1870 et 1880, avaient fixé un système de Gouvernement local fondé sur une sorte de dyarchie interne

entre une administration autonome (Se/bsterwaltung) par conseils ou magistrats élus, et une admiistration d'Etat (Ssaarsuerwaltung) par agents du pouvoir central. Ce système toujours en vigueur dans ses grandes lignes diffère du régime municipal français, notamment en ce qu’il comporte de la part de l’Administration d'Etat, non pas seulement un contrôle ou une tuelle, mais aussi une participation active à la gestion des affaires publiques.

Dès avant [a guerre, l'influence grandissante de la Prusse, avait incité les divers Etats de l’Empire à calquer plus ou moins, par des Lois muicipales particulières (Städteordnungen), leur régime local sur le régime prussien. Ces Städteordnungen, dont le dernier a été promulgué en 1930, sont aujourd’hui encore au nombre de 41.

Parallèlement à ce mouvement, une évolution dans la conception idéale du Reich, allant de la Confédération vers l’'Unification, déjà nettement amorcée par Bismarck, s'est précisée à la fin de la dernière guerre, et prend sous le régime actuel une force spirituelle telle qu’on peut présager pour un proche avenir sa transposition totale du domaine de la doctrine au domaine du Droit positif.

La constitution de 1919 respectait le droit des Etats d'organiser leurs propres système d'administration locale, mais fixait pourtant certaines limites à cette faculté. C’est ainsi qu’elle décidait que : « les communautés locales et les « #mions entre elles, ont « le droit d'autonomie dans les limites de la législation. »

Mais surtout le discours du Führer chancelier prononcé le 18 Janvier 1934, a marqué formellemet la volonté du Gouvernement de transformer en Droit le Reich en un Etat unitaire, et les Décrets qui ont suivi ont partiellement réalisé cette transformation.

En ce qui concerne l'administration locale la fusion des légis-

lations particulières dans la législation prussienne n’a pas encore été complètement réalisée. Mais les esprits y sont tellement préparés, et l'évolution en ce sens est tellement avancée, qu’on peut d'ores et déjà limiter à la Prusse, d’ailleurs de loin le plus vaste des Etats du Reich, l'exposé des cadres administratifs allemands.

Schéma des cadres administratifs prussiens Selbstverwaltung

Provinces les « circonscriptions de Gouvernement » ou

regierungsbezirke manquent dans la selbst-

Kreise (cercles) cantons

Landkreise (cantons ruraux) Stadtkreide villes de + de 25.000 h.)

Stadtgemeinde Landgemeinde Selbstandigen Santgemeinde

verwaltung.

(communes (communes Gutsbezirke (communes urbaines) rurales ) Landburge- réunies) meistereien Organisme in- Kommunal- termédiaire verbände entre la zweckverbände doivent être Landgemeinde union finales cor\| : constituésen | et le Kreis

respondant aux | vertu de la loi Syndicats de \\ du 27 décem- Communes fran- brent027 çais

(circonscriptions territoriales autonomes).

La structure des communes allemandes (Gemeinde) n’est pas absolument la même selon qu'il s’agit de communes urbaines (Städte) ou de communes rurales (Landgemeinde) : Les premières représentées par un Burgmeister ont des attributions plus étendues que les secondes repésentés par un magistrat ou Vorsteher.

Le Droit public allemand distingue ainsi « l’administration municipale par magisatrat » et » l'administration par bourgmestre».

Il s’en suit que la nécessité se fait sentir encore plus vivement en Allemagne qu’en France, d’instituer au dessus des communes rurales des organismes susceptibles de gérer les services publics d'intérêt commun.

À cette nécessité répondent trois institutions :

Les Samtgemeinde, les khommunalverbände et les zweckverbände.

1°) Samtgemeinde — où communes unies — c’est la formule la plus simple — plusieurs communes tout en conservant chacune leur circonscription propre et le cas échéant leur domaine privé particulier, mettent en commun la zofalité de leur administration. Chacune des communes unies conserve sa personnalité privée, mais perd sa personnalité publique, dans les rapports avec l’autorité tutelle ou les administrés.

On aperçoit tout de suite les inconvénients que peut présenter un pareil système. Impraticable sous un régime libéral, il n’est viable qu'autant que l’action du pouvoir central est assez directe et efficace pour s'opposer à ce que telle ou telle commune adhérente ne soit lésée, et à ce que aucune rivalité, justifiée ou non, ne puisse se manifester entre les membres de la Samtgemeinde.

2) Kommunalverbände. — Cette institution qui portait autrefois le nom de « Landbürgermeistereien » existait sous une forme presqu’identique dans les territoires occidentaux de la Prusse (Pays Rhénan, Westphalie, Oldenburg).

La Landbürgermeisterei, assez analogue par sa structure au District anglais, a pour objet sans annuler totalement l'indépendance communale, de créer des zones administratives assez vastes pour pouvoir assurer les fonctions que les communes plus petites ou plus pauvres sont incapables d'exercer. Ouverte à toutres les communes, la landburgermeisterei est en fait une institution essentiellement rurale.

La Loi du 27 décembre 1927, a étendu à tout l'Etat la faculté pour les communes de s’agréger à cet organisme qui prend désormais le nom de Kommunalverband.

Ce texte reconnaît à toutes les communes rurales la faculté, ou envisage pour elles dans un proche avenir l'obligation de s’affilier à un kommunalverband. Pour chaque association, un Conseil d’au moins 12 membres est élu au suffrage direct. Le Pré-

sident et l'organe exécutif du Conseil est élu au suffrage direct pour 12 ans ; il est rétribué.

Etant donné la complexité croissante de l'administration locale, et les connaissances spéciales que suppose la gestion des services publics à caractère économique, il n’est pas douteux, que, dans un pays fortement hiérarchisé, ce système constitue une amélioration sur l'administration des Syndicats de Communes rurales selon le type français.

A cette uniformisation, la technique gagne certainement, mais aussi décroit peut-être l’intérêt de la vie rurale, issu pour une grande part et semble-t-il chez toutes les Nations, d'un certain chauvinisme de clocher.

Nous avons en tout cas indiqué les raisons qui nous paraissent s'opposer pour le moment à ce qu'intervienne en France un déssaississement analogue des communes rurales.

3°) Zweckverbände — ou union finale ou encore association ad hoc. Le texte organique des zweckverbände est /4 Loi prussienne du 19 février 1911.

Cette Loi reconnait et organise les « associations ad hoc », qui peuvent être formées pour des fins spéciales par la réunion de communes urbaines, de communes rurales, de Landburgermeisterein (actuellement kommunalverbände) et même de Cercles (kreise). L'objet de ces associations est la gestion en commun de services dont la charge incombe normalement aux personnes publiques participantes, qui conservent, pour toutes les attributions étrangères au service collectivisé, leur entière autonomie.

Par son objet général, par sa nature juridique et par le principe de son organisation, le zweckverband est donc analogue à notre Syndicat de Communes. Mais son domaine d’application est beaucoup plus étendu :

Le zweckverband est en droit un Syndicat de collectivités ; ce n'est que dans le cas où les collectivités qu'il groupe sont toutes

des Landgemeinde, que le zweckverbande est en fait absolument identique à notre Syndicat de Communes.

En outre et pour certains services à caractère industriel (transports secondaires par ex.), l'association dans un zweckverband est quasi-obligatoire pour les communes rurales.

C'est à nous l'avons dit une amélioration certaine sur le régime français, qui ne comporte pas les inconvénients d'ordre spirituel de l'institution de super-communes à capacité générale ou même limitée, et qu'il serait urgent d'introduire dans notre législation des Syndicats de Communes.

Notons toutefois que l'institution des zweckverbände si parfaite qu’elle soit, est très loin d’avoir pris en Allemagne, sauf en ce qui concerne l’importante association des communes du district de la Ruhr, l'influence économique acquise par les Syndicats de Communes en France.

Ce faible développement semble provenir du fait que l’on n'aurait pas encore suffisamment aperçu en Allemagne les possibilités offertes par le zweckverband en matière d’électrification.

C'est ainsi que l’auteur de l’enquête déjà citée, en exposant les conditions de la distribution de l'énergie électrique en Allemagne a pu conclure comme suit (‘):

« Dans l’ensemble l’industrie de la production et de la distri-

« bution de l’énergie est, en Allemagne, encore très éparpillée, « et souvent placée sous des contrôles municipaux qui ne se sont « pas prêtés à des ententes régionales comme celles qui ont été « réalisées en France... »

C’est l'existence et le développement des Syndicats de Commurnes pour l’électrification, qui, en France, ont rendu possible la conclusion de ces ententes régionales dont les conséquences ont été si heureuses pour l'adaptation de l’outillage du Pays à l’ordre économique contemporain.

(1) Cf. « Europe No uvelle », N° du 15 février 1936, p. 172.