CHAPITRE XIV

Les chemins de fer russes^

Par M. Arthur Raffalovich.

M. Hadley n'a pas consacré de chapitre spécial à la Russie. Cette lacune s'explique sans peine, lorsqu'on songe à la difficulté presque insurmontable pour lui , de réunir les matériaux nécessaires à une semblable étude. Si nous nous efforçons de tracer une esquisse de l'histoire et de la politique des chemins de fer en Russie, c'est afin de com-

* A consulter : tableaux statistiques sur les chemins de fer russes en 1884 et 1885, dressés par le D' H. Kaufman et publiés par le contrôle de TEmpire (Saint-Pétersbourg, 1884 et 1885). Recueils de statistique, publiés par le ministère des voies de communication, 1867-1886. — Comptes rendus annuels et tableaux sur la situation des chemins de fer en 1884. — Travaux de la commission impériale instituée sous la présidence du comte Baranof. — Les ouvrages de Bloch et A. GolovatchofT. — Les publications de Stephanitz (en allemand). — M atthai die Wirthschafthlichen Hulfsquellen Russlands, 1885, tome II, pages 361 à 376.— Les finances de la Russie, par Arthur Raffalovich, 1883. — Les finances de l'Empire de Russie, par A. de Clercq, 1886, pages 20 et suivantes. ~ Das Russische Eisenbahnnetz und die wichtigsten Betriebs-Resultate von S. Ja«f rjra m bs^i (Saint-Pétersbourg, 1878).— Enfin, des articles dans le Journal des Économistes^ signés Slavophile.

pléterles informations de l'auteur américain sur les grands États. La Russie a aujourd'hui un réseau d'une longueur de plus de 23,000 kilomètres — elle occupe le cinquième rang dans le monde, si l'on considère le nombre des kilomètres de rails; mais la proportion est toute différente, lorsqu'on tient compte de l'étendue énorme de son territoire et de la grandeur de sa population. D'après M. Mulhall, une comparaison entre le trafic et la population montre qu'en Russie, sur un habitant il y a 1/2 voyageur et 1/2 tonne de marchandises, tandis qu'en Angleterre la proportion est de 22 voyageurs et 7 tonnes , en France et en Allemagne de 5 voyageurs et de 3 tonnes, en Belgique de 10 voyageurs et de 7 tonnes, aux Etats-Unis de 5 voyageurs et de 6 tonnes. En 1882, par 100,000 habitants, les Etats-Unis avaient 336 kilomètres, l'Angleterre 83, la France 73, la Russie 25. En 1882, la Russie avait eu un mouvement de 38 millions de voyageurs et de 35 millions de tonnes de marchandises , la Belgique 56 millions de voyageurs et 36 millions de tonnes, les Etats-Unis 270 millions de voyageurs et 290 millions de tonnes.

Le tableau ci-dessous donne en milles anglaises, la progression des voies ferrées.

Royaume-Uni

France

Allemagne...

Russie

Autriche

États-Unis. . .

On voit que si la Russie est restée jusqu'en 1860 à peu

près dépourvue de chemins de fer, elle a singulièrement marché de l'avant depuis vingt -deux ans. En Allemagne seulement, — pour ne pas parler des Etats-Unis, qui sont allés à pas de géants — il a été construit plus de chemins de fer qu'en Russie dans le même laps de temps.

Il serait oiseux d'insister sur les avantages de toute nature que la Russie retire de son réseau de chemins de fer, au point de vue de son développement économique. C'est grâce à lui que, pendant le blocus de la Mer Noire en 1877, l'exportation russe a atteint des proportions inconnues auparavant, même lorsque les ports étaient ouverts. Il est vrai que la dépréciation toute fraîche du change y contribuait singulièrement de son côté : la baisse du rouble a constitué au début une véritable prime à l'exportation. Au point de vue politique et militaire, la construction des voies ferrées a augmenté la puissance de la Russie, elle a rendu possible la guerre d'Orient , et c'est surtout dans un but stratégique , que la Russie s'est imposé les sacrifices nécessaires à la construction du chemin de fer transcaspien. Mais ces avantages ont été chèrement payés. Une partie notable du réseau des chemins de fer en Russie a été construite avec l'argent du Gouvernement; à l'exception de l'Italie, nulle part peut-être l'État n'est intervenu avec plus de sacrifices pour doter le pays de moyens de communication rapides. Au moment où le Gouvernement impérial a décidé d'accélérer la construction de chemins de fer, la Russie était pauvre en capitaux mobiliers, l'usage du crédit y était dans l'enfance, les finances étaient dans un état déplorable , le pays tout entier sommeillait dans une sorte

d'apathie, dont les réformes de l'empereur Alexandre II, raffranchissement des paysans, allaient le faire sortir. A défaut de capitaux indigènes, apportés par les particuliers, il fallut bien que l'Etat prît part dans les premières constructions et se fît entrepreneur de quelques lignes de chemins de fer. Plus tard, vers 1869, il a confié toute la besogne à des compagnies privées, pour revenir de nouveau dans les dernières années à la construction et à l'exploitation par l'État. L'histoire des chemins de fer en Russie est celle d'une série de tâtonnements et d'expérience douloureuses. Si l'établissement de voies ferrées était une nécessité pressante pour l'Empire, d'autre part on n'était pas mûr pour de grands travaux publics. On manquait de personnel technique, possédant l'instruction nécessaire; ij fallut recourir pour les débuts k des ingénieurs étrangers. L'industrie nationale était dans l'enfance , il fallut demander à l'Allemagne, à l'Angleterre, à la France, les machines et les rails.

Dans les sphères gouvernementales, on procéda sans plan préconçu, un peu au hasard. On s'était consciencieusement renseigné sur les méthodes en vigueur en France pour l'octroi des concessions et pour l'établissement des statuts. On imita tant bien que mal; on traversa toutes les phases diverses qui ont marqué l'histoire des chemins de fer, une seule toutefois excepté, la phase anglaise de la construction par l'initiative privée pure, sans subvention gouvernementale.

Une cause.de faiblesse pour le budget de tous les États qui ont accordé des subventions sous forme de garantie d'in-

362 LES CBBMIIfS DE FER.

térèt ou qui possèdent soit la totalité, soit une partie de leurs voies ferrées, ce sont les relations intimes qui existent entre le Trésor de l'Etat et les chemins de fer. Prenez la Prusse, par exemple, qui est propriétaire de presque toutes les lignes sur son territoire : le budget des chemins de fer est une cause d'incertitude dans le budget général de l'Etat; dont il représente une très grande partie. Lorsque les recettes fléchissent, lorsqu'il y a des moins-values, l'équilibre est rompu et il faut recourir soit à l'emprunt, soit à l'impôt, c'est-à-dire puiser dans toutes les bourses , prendre chez tous les contribuables. Les recettes des chemins de fer ne présentent pas la même stabilité que le rendement des impôts , qui constituent les ressources essentielles de l'État. Tant que les lignes appartiennent à des compagnies privées, ce sont les actionnaires, les propriétaires individuels, qui supportent la diminution de bénéfices, qui voient diminuer les dividendes, ce sont les intéressés qui soufirent, et il n'est pas nécessaire de mettre à contribution l'ensemble de la nation. Le mode d'affermage de lignes appartenant à l'État à une compagnie d'exploitation est préférable, parce que l'Etat peut compter sur un revenu fixe, en même temps qu'il est en mesure de garder une plus grande action sur les tarifs. Lorsque l'Etat est propriétaire de la ligne et qu'il exploite celle-ci, toute réduction du tarif au-dessous d une certaine limite, soit qu'elle tombe au-dessous du prix du revient du service , soit qu'elle ne laisse pas une marge suffisante pour la rémunération du capital et pour un bénéfice raisonnable entraîne un sacrifice de la part des contribuables au profit des transporteurs.

L'exemple de la France, dont le budget de dépenses est grossi par les paiements de garantie aux compagnies de chemins de fer, montre les inconvénients d'une alliance de l'Etat. Celui de la Russie est encore plus frappant. « Une des causes de faiblesse pour le Trésor en Russie, écrivionsnous en 1883, ce sont les rapports intimes dans lesquels il se trouve avec les compagnies de chemins de fer. A l'exception de quelques compagnies connues * qui sont administrées honnêtement et économiquement, presque toutes les autres ont été entre les mains de personnes cherchant avant ti>utleur intérêt personnel et s'inquiétant fort peu de l'avantage général. La construction des chemins de fer en Russie a été un bienfait considérable , tel qu'en vingt ans les recettes du Trésob ont plus que doublé. Gomme nous l'avons dit plus haut, c'est grâce à ses voies ferrées, pendant le blocus de la mer Noire , que la Russie a pu exporter ses céréales du Midi sans trop d'inconvénients. L'État a favorisé par tous les moyens en son pouvoir l'établissement des lignes , — il a accordé des garanties pour le paiement d'intérêt sur les actions et les obligations, il a avancé des sommes considérables pour l'achat du matériel roulant et de rails. Dans ces dernières années (1881-1885), les sacrilSces que l'Etat s'est imposés pour doter la Russie d'un réseau de lignes ferrées pesaient sur son budget avec une

< Ce sont les lignes partant de Moscou : le chemin de fer Nicolas (Moscou-Saint-Pétersbourg), Moscou-Riasan-Kosloff, Moscou Koursk-Kieff, Moscou-Jaroslaw; en tout 2, 410 kilomètres, avec la ligne Varsovie-Vienne qui appartient à la même catégorie, 2,755 kilomètres rapportant une recette moyenne par verste, en 1885, de 24,327 roubles, soit 57,000 francs par kilomètre.

dépense annuelle d'environ 100 millions de francs. L'Empire a besoin de développer et d'étendre son réseau dévoies ferrées, non seulement en construisant de grandes lignes, mais encore en établissant des embranchements et des lignes secondaires qui iraient chercher au cœur du pays le trafic pour alimenter les grands tronçons. En échange de cette générosité, l'Etat reçoit peu de chose de la plupart des compagnies ; beaucoup ne lui paient pas les sommes qu'elles doivent acquitter à échéance fixe. Il y a un petit nombre de compagnies prospères, et elles sont prospères bien plus parce qu'elles sont administrées d'une façon intègre, avec des idées d'épargne et d'économie, que parce qu'elles traversent des districts particulièrement favorables. La grande majorité des compagnies a été livrée à des individus qui n'ont aucun intérêt à mettre fin aux gaspillages , aux dilapidations, et qui en profitent eux-mêmes. Les conseils d'administration sont composés de quelques gros actionnaires (souvent le constructeur et ses créatures). Les actions ont été engagées à la Banque de Russie, qui a fait sur gage des avances. Presque toutes les lignes ont été cons-

truites soit par l'Etat lui-même, soit avec ses subventions, consistant dans ce que l'intérêt est garanti par lui pour la totalité des obligations et pour la grande partie des actions également. Les administrateurs savent donc que, quoiqu'il arrive, les coupons seront payés. Ils n'ont aucun avantage direct à ce que la ligne soit exploitée économiquement. Au contraire , plus il y a de coulage , plus cela leur convient. L'État est en outre obligé d'accorder des avances pour acheter de nouveaux rails, pour augmenter le matériel roulant.

Il existe en Russie un contrôle fiscal très rigoureux ; un employé ne peut dépenser une cinquantaine de roubles sans fournir des pièces à Tappui; Tachât d'une table, d'un bureau est révisé par le contrôle général de l'Empire. Pour les compagnies de chemins de fer pendant longtemps il n'y avait rien de semblable. Le contrôle de l'Etat sur les dépenses était nominal. L'Etat prêtait son argent, et, jusqu'à ce dernier temps , il n'avait presque pas moyen de savoir comment il est dépensé. Les vices du système des chemins de fer, tel qu'il existait en Russie, étaient bien connus dans le pays. M. Abasa voulait y remédier; — son successeur, M. Bunge, a eu la même ambition. Dans le rapport sur le budget de 1883, celui-ci insiste sur « la nécessité de ren-forcer dans l'intérêt du peuple et de l'État le revenu des chemins de fer^ de les placer sous un contrôle indispensable. » Nous verrons tout à l'heure que des mesures ont été prises , et cela était nécessaire , l'exploitation de certaines lignes ressemblant à un gouffre béant où l'État jette chaque année des millions.

Le problème des chemins de fer n'admet pas de solution uniforme, parce que les circonstances mêmes au milieu desquelles sont nés les chemins de fer varient d'un pays à un autre. L'influence que l'État peut revendiquer sous le rapport du contrôle de la gestion , est déterminée en partie par l'importance des sacrifices qu'il s'est imposés en faveur des compagnies ; on comprend que cette influence soit réduite à un miniiïium en Angleterre, où l'Etat n'est pas intervenu lors de la naissance des chemins de fer, et qu'elle soit plus active en Russie, où l'État ^

a fait toutes les dépenses. En Russie, lorsque le Gouvernement a la prétention de devoir se mêler de l'administration des chemins de fer, il agit souvent comme mandataire des contribuables, afin de protéger ceux-ci contre les dilapidations des compagnies. Il serait presque raisonnable de considérer les actionnaires des lignes garanties par TEtat qui ne peuvent faire'face au service des intérêts et qui sont obligées de recourir à Tassistanee du Trésor, qui sont endettées par dessus toute espérance de remboursement, de considérer les actionnaires de ces lignes comme de simples obligataires, touchant un intérêt fixe de 5 0/0. Qui ferait des objections parmi les actionnaires hors de la Russie, si le Gouvernement reprenait les lignes trop mal administrées, dont quelques-unes sont dans une situation voisine de la faillite et s'il les confiait à des sociétés fermières d'exploitation, qui réorganiseraient le service? Gomme nous allons le montrer, il a préféré racheter et administrer lui-même certaines lignes, dans l'espoir d'en faire des modèles pour les autres.

La première ligne qui a été construite en Russie, réunissait Saint-Pétersbourg à Tsarskoje-Selo, résidence d'été de l'Empereur. Cette ligne de 37 kilomètres a été ouverte en 1833. Il avait fallu deux ans pour l'achever. Elle avait été construite par une société privée, sans garantie de l'État. Le dividende resta au-dessous de ce que l'on avait espéré. Gette circonstance et le délai nécessité par la lenteur des travaux, qui ne rencontrèrent cependant aucune difficulté de terrain, décourageaient la spéculation. Treize années s'écoulèrent jusqu'à l'ouverture

de la ligne Nicolas — ainsi nommée d'après le souverain, — qui unissait les deux capitales de la Russie Saint-Pétersbourg et Moscou. Il fallut huit années pour construire, les 600 verstes. Cette ligne fut construite en régie, ce qui explique qu'elle ait coûté des sommes folles, 237,174 roubles par verste, d'après le rapport du comte Baranoff. Il se commit pendant la construction des malversations restées légendaires '.

Les leçons de la guerre de Crimée n'avaient pas passé inaperçues ; on avait senti la nécessité urgente de doter l'Empire de voies de communications rapides. Afin de profiter des capitaux privés, surtout des capitaux étrangers, le Gouvernement céda la ligne Varsovie- Vienne à une compagnie privée en 1857, en lui donnant le droit de construire des embranchements jusqu'à la frontière prussienne. En même temps, se créait le syndical de banquiers français, anglais, hollandais et russes, auquel le Gouvernement céda la construction de la ligne Pétersbourg- Varsovie, de la ligne Moscou-Nigni-Novgorod et de plusieurs autres qui ne furent jamais consruites. La concession parlait de 4,000 kilomètres ! La grande société des chemins de fer russes a reçu des sommes considérables de l'État, en dehors de la garantie sur les actions et obligations. En 1868, elle prit en main l'exploitation de la ligne Nicolas, qui avait donné de mauvais résultats dans les mains de l'Etat. Toute cette période 1857-1868 est marquée par un gaspillage extrême des ressources financières de l'Etat:

* D'après rauteur de l'article dans le Journal des Economistes, il est impossible aujourd'hui de connaître le prix de revient de la ligne Nicolas.

entrepreneurs et ingénieurs étrangers s'en donnèrent à cœur joie. Sur la base de l'annuité payée à l'État par la grande Société Russe le Gouvernement a émis les deux emprunts Nicolas, dont le produit a constitué le fonds des chemins de fer, imaginé par M. de Reutern.

Durant cette même période, plusieurs lignes furent construites pour compte du Gouvernement dans les provinces Sud- Ouest et cédées à des compagnies, tandis que d'autres lignes furent concessionnées à des sociétés privées qui les ont construites par elles-mêmes , naturellement avec la garantie de l'État pour les intérêts des actions et des obligations.

En 1867 on institue un fonds pour la construction des chemins de fer. 11 était destiné à faciliter aux compagnies la réalisation de leurs obligations, à leur fournir les capitaux nécessaires à la construction au fur et à mesure des progrès de la ligne. L'État se réserva d'émettre des emprunts en consolidant un nombre plus ou moins considérable de ces obligations. C'est là l'origine des obligations consolidées russes, dont les différentes séries représentent ensemble près de 2 milliards de francs. L'Etat voulut substituer son crédit à celui des compagnies privées, de manière à empêcher la vente par celles-ci d'obligations garanties à des conditions très onéreuses. Le fonds des chemins de fer a été aboli en 1883; depuis cette époque, toutes les dépenses pour les chemins de fer figurent dans le budget général.

Depuis quelques années, l'Etat a recommencé à construire les nouvelles lignes, à les exploiter lui-même. Il

possède ainsi un réseau à lui, dont M. Abasa a jeté les fondements en rachetant les lignes Kharkoff-Nicolaj effet Tamboff-Saratoff (1882). L'État a construit les lignes de Livny, de Baskountchak , de Sabinsk, et encore un certain nombre de lignes qui ont une importance stratégique ou commerciale , comme l'ouverture de relations avec la Sibérie. En 1884, le réseau de l'Etat exploité avait. une longueur de 1,928 verstes, et le résultat financier n'en était pas encore brillant.

Les concessions des chemins de fer en Russie — faites aux compagnies privées — sont en général pour 70 ou 80 ans ; à l'expiration de ce terme, les lignes redeviennent la propriété de l'Etat. L'Etat a également réservé ses droits pour le rachat anticipé.

Le Gouvernement russe se trouvera ainsi au milieu du siècle prochain propriétaire du réseau entier.

En général jusqu'ici sa politique a été excessivement débonnaire à l'endroit des compagnies , auxquelles il a beaucoup donné et dont il a fort peu reçu. Cependant depuis quelques années, le vent a plutôt tourné. Une commission spéciale est instituée au contrôle de l'Empire pour la vérification des comptes des chemins de fer et le contrôle de l'Empire a récemment établi ses organes. sur certaines lignes les plus onéreuses pour l'Etat. 11 semble que ces institutions aient une influence heureuse sur certaines sociétés de chemins de fer.

En 1885 plusieurs mesures législatives ont été prises en vue de contrôler et de régler l'action des compagnies. L'examen de leurs comptes rendus a été confié a une section

spéciale du contrôle de TEmpire. Un Conseil des chemins de fer a été institué au ministère des voies de communication, afin de donner son avis sur les mesures à adopter relativement à la construction, l'exploitation et l'administration des voies ferrées. Il s'occupe des projets de loi, avant que ceux-ci ne soient soumis à l'examen du Conseil de l'Empire, des tarifs et des taxes supplémentaires dans les limites où la ratification de ces tarifs et taxes appartient à l'État.

On a élaboré des règlements généraux , applicables à toutes les lignes , sur le transport des voyageurs et des marchandises, sur la juridiction relative aux réclamations dirigées contre les compagnies de chemins de fer, sur l'exécution des jugements rendus.

Une commission a été instituée pour la révision des tarifs. Elle à commencé son activité par l'examen des tarifs du chemin de fer Nicolas et a réussi à y faire introduire des modifications.

L'étendue des lignes productives de dividendes a été en 1884 de 5,995 verstes, 27 0/0 du réseau total. Les lignes Nicolas, Varsovie Vienne, Moscou Riazan, Riazan Koslow, Moscou Koursk, Koursk Kieff, les lignes de la Grande Société, en tout 4,202 verstes, donnent une rémunération relativement élevée. Toutes les autres lignes, soit plus des quatre cinquièmes du réseau , ne peuvent subsister sans subvention de l'Etat.

Il y a en Russie des lignes d'une importance capitale pour l'économie nationale : Riga Dunabourg, Dunabourg A' itebsk, Orel Vitebsk, Orel Griazi (en tout 1 ,236 verstes),

LES CHEMINS DE FER RtJSSES. 37l

les chemins de fer du Sud-Ouest (2,298 verstes), deux lignes dé la mer d'Azow (1,564), enfin les lignes Moscou Brest et Varsovie Terespol (1 ,223 verstes); sur ces lignes magistrales de Riga à Griazi, de Moscou à Varsovie, Sud-Ouest et Liban Romny que s'est particulièrement accentuée la concurrence effrénée pour le transport de marchandises dont est née la question des tarifs. Les chemins de fer exigéant des subsides de l'Etat malgré une recette verstique de 10,540 roubles en moyenne, ont les tarifs les plus réduits. Leurs frais d'exploitation atteignent la moyennes de 63 0/0 delà recette, tandis que la moyenne sur les lignes à grands revenus n'est que de 47 0/0.

Enfin 8,000 verstes constituent un ensemble de lignes peu rémunératrices traversant des contrées industrielles et agricoles dont la production est dans la première phase de .son développement.

Le revenu moyen du capital engagé sur l'ensemble des lignes russes est de 3.37 0/0.

La moyenne du prix de transport sur le réseau russe est de 1.38 copeck par voyageur et par vers te et de 1/34 copeck. par poud de marchandises et par verste , tandis que la moyenne correspondante est de 1 .80 copeck et 1/28 copeck en Allemagne et qu'elle varie de 1 .64 copeck à 2.25 copeck et de 1/27 à 1/24 en France. Ce n'est pas à la réduction, mais à l'unification des tarifs que l'on veut tendre en Russie. De plus la concurrence efirénée qui a surgi entre les chemins de fer d'exploitation privée a suggéré l'idée d'imposer aux compagnies un tarif minimum, contrairement à ce qui se pratique à l'étranger, où l'on adopte en principe le tarif

maximum. On a besoin de mettre un frein. à la concurrence que certaines compagnies se font à coups de réductions de tarif, pour attirer à elles le plus de marchandises à transporter, sans se soucier de l'utilité qu'il peut y avoir au point de vue de la compagnie elle-même à descendre à des prix qui cessent d'être rémunérateurs. L'Etat payant en dernier lieu les intérêts garantis, c'est lui qui pàtit en dernier lieu de ce qu'une part les compagnies mal partagées travaillent à perte , tout en causant du tort aux autres compagnies , à celles dont le revenu eût pu au besoin suffire à faire face à leurs engagements envers les actionnaires et les obligataires.

Le 1®V13 janvier 1887 a eu lieu un changement dans la personne du Ministre des finances : M.Wyschnegradski a remplacé M. Bunge'. Il passe avec raison pour un des

< M. BuDge, dans son rapport sur le budget de 1887, se prononce contre lu rachat des chemins de fer pour le moment. « Sans contester qu'un jour les chemins de fer pourront former une branche d'administration de rÉtat, comme celle des postes et télégraphes, et tout en reconnaissant que l'exploitation des chemins de fer par l'État a donné en Russie des résultats satisfaisants, Je doute cependant que le rachat par TËtat en ce moment enrichisse le Trésor. En se conformant aux conditions de rachat, avant l'expiration du terme des concessions, on devrait payer pour les lignes qui donnent de bons bénéfices une forte rente ou émettre des titres pour cette rente. Pour les lignes moins productives, il n'y aura pas beaucoup à payer, mais il n'est guère à prévoir que ces lignes donnent prochainement des bénéfices sufiisants. Ensuite, l'exploitation des chemins de fer par l'État aura à tenir compte des prétentions des indus triels concernant la réduction des tarifs de transport. Le rachat des chemins de fer par PEtat dans le but d'en confier l'exploitation à des compagnies privées par action serait encore moins avant.ageux, car, abstraction faite des paiements complémentaires de l'État lors du rachat , il restera encore un grand nombre d'inconvénients que présente l'exploitation des chemins de fer par les compagnies privées. » Cette citation est fort intéressante ; c'est un programme négatif en quelque sorte.

hommes les plus compétents de la Russie en matière de chemins de fer, on lui attribue de vastes projets de réforme, d'unification des tarifs, de remaniement des réseaux. 11 y a de la marge pour des améliorations de toute nature, surtout au profit des contribuables. Le budget des chemins de fer et la politique monétaire , voilà deux terrains sur lesquels le ministre des finances de Russie , pourvu d*énergie, de sens pratique, peut rendre des services signalés à son pays.

Grâce à l'obligeance du docteur Kaufman nous sommes en mesure de compléter notre chapitre sur la Russie par le tableau suivant :

Cm