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Ç A ep AUDE UNE

.Le péril de la guerre étrangère, une tentative de retour aux procédés violents du gouvernement révolutionnaire, les maladresses et la corruption des gouvernants avaient discrédité le Directoire dans l’opinion française qui, lasse des agitations de dix années d’orages, était prête à se donner à celui qui serait assez fort pour lui assurer la victoire et le repos, dût-elle même donner comme rançon sa liberté.

Le mécontentement grandissant avait groupé autour d’un des Directeurs, Sieyès, un parti qui aspirait à la révision de la Constitution et à l'abolition d’un régime qui, par ses faiblesses, avait été le meilleur artisan de sa chute prochaine.

Mais Sieyès voyait que, pour instaurer en France un régime nouveau, il lui était nécessaire d’avoir à sa disposition un général populaire. Après de longues hésitations, il se décida à choisir Bonaparte, alors en Egypte, et résolut d’en faire le complice de ses desseins.

Immédiatement, il lui renouvela l’ordre de rentrer en France, qui lui avait d’ailleurs été déjà adressé, en mai 1799, par le Directoire qui, à ce moment là, lui destinait le commandement suprême des armées.

Bonaparte, qui avait abandonné ses troupes avant même

d’avoir reçu l’ordre de rappel, fut accueilli par des transports d’enthousiasme indescriptible par toute la France, qui, selon le mot de M. Aulard, « s’identifia dès lors en ce héros qui savait vaincre et parler ». Il lui apparaissait, en effet, auréolé du prestige immense que ses victoires éclatantes, en Italie et en Egypte, lui avaient acquis ; et la. France voyait, dans ce jeune général, ambitieux et glorieux, le garant de la victoire à l’extérieur et un chef possible à l’intérieur.

Sieyés avait ainsi trouvé l’épée qu’il cherchait et était parvenu, au moins pour un temps, à réaliser « alliance de la philosophie et du sabre » que le coup d’Etat projeté rendait nécessaire.

Ces hommes, si différents, dont l’un, esprit purement spéculalif, était épris des chimères de l’abstraction, dont l'autre était doué d’une prodigieuse ambition servie au contraire par un merveilleux sens des réalités et l’intelligence la plus positive, allaient s’unir pour jeter à terre un fantôme de gouvernement qui s’évanouissait au milieu de la désaffection générale. Ë

Ils se mirent aussitôt à l’œuvre et le complot, tramé par eux, fut, en trois semaines, prêt à être exécuté; une partie du gouvernement s'était même faite leur complice, puisque, dans le Comité qu’ils formèrent, furent compris deux Directeurs, Roger Ducos et Barras, Talleyrand, Ministre des Affaires Etrangères, Fouché, Ministre de la Police, Lemercier, Président des Anciens et Lucien Bonaparte, Président des Cinq-Cents.

Le 18 brumaire an VIII, le Conseil des Anciens, dont la majorité était acquise aux conjurés. prétextant la découverte d’une grande conspiration, vota le transfert des Conseils à Saint-Cloud et nomma le général Bonaparte commandant des troupes de Paris.

Le lendemain, Bonaparte se heurta à l’oppositions violente des Cinq-Cents. Mais, secondé par son frère Lucien, Président de l’Assemblée, il fit expulser les représentants par ses grenadiers et resta maître de la situation.

En réalité c'était la fin non seulement du Directoire, mais de la République. +

Le soir, quelques députés des Cinq-Cents, présidés par Lucien, votèrent la suppression du Directoire et la création d’une commision consulaire exécutive (1), composée des trois Consuls provisoires : Bonaparte, Sieyès et Roger Ducos. Ils décidèrent en outre l’ajournement des Conseils au 1er ventôse et la création de deux commissions législatives pour représenter ces assemblées, prendre les mesures urgentes de législation, police et finances et rechercher «les changements à apporter aux dispositions organiques de la Constitution dont l’expérience avait fait sentir les vices et les inconvénients ». À cet effet, deux sections ou sous-commissions furent créées parmi les deux commissions des Cinq-Cents et des Anciens.

La première se composa de Lucien Bonaparte, Daunou, Boulay de la Meurthe, Chazal, M. J. Chénier, Chabot de

(1) Loi du 19 brumaire an VIE.

l'Allier, Cabanis. La seconde comprit Lebrun, Garat, Laussat, Lemercier, Régnier, Lenoir, Laroche.

Ces sections parurent tout d’abord vouloir se rallier à l’idée d’adopter le projet de Sieyès ; mais ce projet n'avait jamais été rédigé par écrit et la commission ne se trouva qu’en présence d’une ébauche verbale,

Cependant ces idées n’étaient pas nouvelles ; au moment de la préparation de la constitution de l’an IT, Sieyés les avait développées devant la Convention, à la séance du 2 thermidor an III (1).

Il convient de s’arrêter un instant à cette théorie constitutionnelle pour tàcher d’en saisir l'esprit, car elle contient en germe la Constitution de lan VIII. Sieyès semble, autant que l’imprécision de son exposé permet de le supposer, avoir voulu concilier le principe monarchique avec l’idée démocratique. Il part de la souveraineté du peuple ; mais, immédiatement, il retire au peuple la faculté d’exercer lui-même cette souveraineté qu'il est tenu de déléguer, car « la confiance » doit venir d’en bas et « le pouvoir » d’en haut; aussi l’auteur s’efforce-t-il de démontrer les bienfaits du gouvernement représentatif et de prouver que c’est une erreur de croire « que le peuple ne peut déléguer de pouvoirs que ceux qu’il ne peut exercer lui-même » ; au

contraire prétend-il, plus le peuple aura de représentants

(1) Monileur du 7 vendémiaire an FIL. Un résumé sommaire des théories de Sicyès fut publié dans le Moniteur du 10 frimaire an VIIL. — Esmein, Précis de droit constitutionnel, p. 500 et suiv. : Mignet,

Histoire de la Révolution française, chap. XIV avec tableau figuratif.

auxquels il donnera la mission d’exercer ses pouvoirs en son nom, plus il sera libre lui-même. Mais à quelles autorités la nation délèguera-t-elle ses pouvoirs et comment pourra-t-on les diviser ? « La question est de savoir, dit-il, comment on divisera les pouvoirs. La règle que j’ai énoncée nous répond : Divisez pour empêcher le despotisme. Centralisez pour éviter l'anarchie. C’est la division avec l’unité qui donne la garantie sociale sans laquelle toute liberté n’est que précaire », car « l’action politique dans le système représentatif se divise en action ascendante et action descendante. Par la première, le peuple nomme médiatement ou imimédiatement ses diverses représentations ; de la seconde, dérivent tous les actes par lesquels les divers représentants s’emploient à former ou à servir la loi. Le point de départ de ce mouvement politique, ce sont les ‘assemblées primaires ; le point d'arrivée, c’est le peuple recueillant les bienfaits de la loi ».

De même que les citoyens seront plus libres s’ils se font représenter dans le plus de choses possibles, de même, ils le seront moins s’ils accumulent ‘plusieurs représentations sur les mêmes corps politiques ; d’ailleurs ce serait là non seulement une erreur de leur part, mais encore un non sens, car les pouvoirs illimités sont, en politique, une monstruosité ; même ceux du peuple, contrairement à ce que ses flatteurs lui ont fait croire longtemps.

Puis, développant son idée, Sieyès ajoute que dans lorganisme parlementaire le système de « l'équilibre » n’est

pas pratique, car les deux chambres, chargées des mêmes

pouvoirs, finiront tôt ou tard par être en contre action ; «ce seront deux chevaux attelés à la même voiture que l’on veut faire tirer en sens contraire, ils demeureront sur la place, malgré leurs coups de colliers et leurs trépignements, si le cocher royal ne monte sur le siège pour les mettre d’accord ; mais nous ne voulons pas de cocher royal ». Aussi, afin d’éviter que de cette anarchie ne surgisse le despotisme, il faut pratiquer le système « du concours » et de « l’unité d’action » à la place de « l’action unique ». Elle «ne consiste pas à employer plusieurs corps de représentants à la construction du même ouvrage... mais elle en confie à divers représentants des parties différentes, de manière que le résultat de tous les travaux produit avec certitude l’ensemble demandé ». Cette combinaison originale et ingénieuse, qui réalise ainsi la séparation et la répartition entre des corps distincts des diverses attributions, qui, dans le régime ‘représentatif, appartiennent naturellement aux diverses branches de ce pouvoir, se retrouvera dans l’organisation du pouvoir législatif consacrée par la Constitution de l’an VIII, dont elle forme un des traits caractéristiques.

Partant de ce point de départ, Sieyès, pressé de faire savoir comment il conçoit pratiquement la division des pouvoirs, propose qu'au lieu d’avoir chacun les droits d'initiative, d'examen et de décision, les divers organes du pouvoir législatif soient limités à l’une ou à l’autre de ces prérogatives, « Je demande, une jurie constitutionnaire. C’est un véritable corps de représentants... avec mission

spéciale de juger les réclamations contre toute atteinte qui

serait portée à la constitution. et qui contienne chaque action représentative dans les bornes de sa procuration spéciale ». Telle est l’ébauche de ce qui doit être le Sénat. Puis Sieyès ajoute : « Voulez-vous que les besoins du peuple soient pris en considération, que ses demandes retentissent certainement à l'oreille du législateur, que tous les moyens d’y pourvoir soient découverts, discutés et lui soient présentés avec le poids d’une opinion publique éclairée ? Recueïllez tout ce qu’il y avait de bon dans les sociétés appelées populaires, dans ce mouvement souvent irrégulier de pétitionnaires ardents qui pressaient votre barre plutôt avec le sentiment du besoin qu'avec la connaissance des moyens ; unissez cette connaissance avec ce sentiment, en les faisant représenter par une ou plusieurs tribunes de proposition et votre Conseil des Cinq-Cents, dénomination arbitraire, corps trop nombreux, mais institution saine, qui mérite d’être plus fortement combinée, deviendra le Tribunat du Peuple français, bien différent du Tribunat de Rome ». Telle est l’ébauche du Tribunat,

En face de ce corps, Sieyès placele pouvoir exécutif qui est « tout action » et qu’il ne faut pas confondre avec le gouvernement qui est «tout pensée».

Le pouvoir exécutif est celui qu’exercent les ordonna-, teurs de l’action de la loi et doit être séparé du gouvernement, qui se présente sous trois faces distinctes. Il est tout d’abord « jurie de proposition », puis « jurie d’exécution » de la loi, une fois qu’elle est promulguée; enfinilest« procura-

teur d’exécution » et nomme à ce titre le pouvoir exécutif.

Après avoir ainsi mis en représentation, d’un côté la demande des besoins des gouvernés exprimés par le Tribunat du peuple français, qui n’a d’autre rôle que d’être le reflet de l'opinion publique et l’expression de ses aspirations dans les sphères législatives, de l’autre la demande des besoins des gouvernés et des gouvernants, « il fallait prononcer et par conséquent faire représenter le jugement national par un corps qui seul sera la Législature », car il faut «une Législature unique siégeant dans une seule chambre ». «J’y vois, dit Sieyès, à proprement parler, un tribunal suprême chargé de faire le droit aux propositions de part ou d’autre débattues, défendues, contredites ou convenues, suivant qu’elles sont utiles ou non au peuple dont il représente le jugement ». Il demande que cette législature soit nombreuse et représente les grands intérêts généraux de la nation. Puis, précisant la comparaison entre la décision prise par le pouvoi législatif dans la confection de la loi et le sentence rendue par un corps judiciaire, il réserve au gouvernement l'initiative, stipulant que « la législature, semblable en cela à un tribunal judiciaire bien constitué, ne puisse jamais rendre un décret-du propre mouvement, les ateliers de proposition résideront seulement dans le gouvernement et dans le Tribunat du peuple... Ne croyez pas que le Tribunal législatif soit non plus d’une nature différente des tribunaux judiciaires ». Renforçant encore cette assimilation, sur laquelle il insiste assez longuement, Sieyès reprend : «J’ai comparé la législature à une Cour suprême ju-

geantentreles propositions du Tribunat et du gouvernement,

Tous les orateurs, tous les écrivains, tant du gouvernement que du Tribunat, plaident pour qui ? Pour le peuple », qui «est un grand propriétaire qui, avant de prendre sa décision, a la sagesse de consulter en même temps son intendant et son procureur ». Ici Sieyès tient à prévenir une objection ; c’est celle qui pourrait être motivée par la crainte que l’antagonisme établi entre les deux plaideurs, le Tribunat et le gouvernement, ne devienne une cause d’agitation et n’apporte dans le fonctionnement de l’appareil gouvernemental un élément de désordre inquiétant. «On verra le Tribunat attaquer presque toujours le gouvernément, mais non venir à son secours! Non, non. je regarderais ce phénomène presque comme un signal de

détresse, qui indiquerait l’agonie d’un malade ou lexis-

- tence et la corruption d’un parti prêt à triompher ».

L’attaque du Tribunat se dirige contre le gouvernement qui a le temps et les moyens constitutionnels de se défendre.

« La lutte ne peut jamais devenir dangereuse pour la liberté, puisque ces deux pouvoirs ont au-dessus d’eux un supérieur dans la Législature, qui contient leurs efforts, juge leurs propositions. placé lui-même par la constitution au-dessus du Tribunat et du gouvernement ».

Au moment où ce discours fut prononcé, en l'an III, on se trouvait dans la période où les assemblées parlementaires, ayant réuni dans leurs mains tous les pouvoirs, gouvernaient despotiquement sans aucun contrepoids ; aussi

Sieyès ne songea-t-il qu'à l’empiètement possible du Tri-

bunat, ne semblant pas redouter que le gouvernement pût être tenté de prendre dans le jeu des institutions politiques une influence excessive. Il ne prévoyait pas que le pouvoir exécutif, dans la main de Bonaparte, réussirait, au contraire quelques années plus tard à neutraliser toute opposition, même la plus pacifique.

Sieyès résumait enfin les conceptions constitutionnelles qu’il venait d’exposer, dans cette formule : « Je donne un conservateur, un gardien à la constitution par l’établissement du Jury de Constitution, une représentation aux besoins du peuple pour proposer les lois qui doivent y pourvoir et une représentation aux besoins du peuple et à ceux de l’exécution de la loi »; et il soumettait à la Convention la proposition suivante :

CART. 1®7,— Il y aura sous le nom de Tribunat un corps de représentants, au nombre de trois fois celui des départements, avec mission spéciale de veiller aux besoins du peuple et de proposer à la Législature toute loi, règlement

‘où mesure qu’il jugera utile. ;

Ses assemblées seront publiques.

ART. 2. — Il y aura, sous le nom de Gouvernement, un corps de représentants, au nombre de sept, avec mission spéciale de veiller aux besoins du peuple et à ceux de l’exécution de la loi et de proposer à la Législature toute loi, règlement ou mesure qu’il jugera utile.

Ses assemblées ne seront pas publiques.

ART, 3. — Il y aura, sous le nom de Législature, un corps de représentants, au nombre de neuf fois celui des dépar-

LS

tements, avec: mission spéciale de juger et prononcer sur les propositions du Tribunat et sur celles du Gouvernement : les jugements avant la promulgation porteront le nom de décrets.

ART. 4. — Il y aura, sous le nom de Jurie Constitutionnaire, un Corps de représentants, au nombre de 3/20 de la Législature, avec mission spéciale de juger et prononcer sur les plaintes en violation de la constitution, qui seraient portées contre les décrets de la Législature ».

La Convention accueillit ce projet avec surprise. Sur l'intervention de Thibaudeau, qui trouva le projet dangereux,notammentencequ’ildonnait une part trop importante au gouvernement « auquel, selon lui, on ne doit pas laisser l'initiative », la proposition fut repoussée et on en revint au texte proposé par la Commission des Onze (1).

En l’an VIII, Sieyès, devant la Commission, refit en détail l'exposé de sa doctrine, tout en modifiant et en complétant les dispositions relatives aux élections et au pouvoir exécutif. Reprenant sa théorie constitutionnelle selon laquelle la confiance vient d’en bas, il imaginait trois listes d’éligibles : ;

19 La listé communale, renouvelée tous les deux ans et dressée par les suffrages des électeurs primaires, qui désignent un dixième d’entre eux ;

20 La liste départementale, renouvelée tous les cinq ans

et comprenant un dixième de la liste communale ;

(1) Séance du 2 thermidor an ILE (Moniteur du 7 vendémiaire an IV).

30 La liste nationale, renouvelée tous les dix ans et comprenant le dixième de la liste départementale.

Ces listes n’étaient d’ailleurs que des listes de confiance, dans lesquelles le gouvernement devait choisir les administrateurs de la commune, les administrateurs départemen-— taux et enfin, dans la liste nationale, les membres du Conseil d'Etat, du Tribunal de cassation, les Ministres et les membres du Tribunat.

Le corps électoral n’intervenait ainsi que pour nommer des candidats à la députation par trois degrés superposés ; il ne prenait part en somme au choix de ses représentants que par une «participation illusoire et métaphysique », selon l’expression de Napoléon (1).

Les citoyens n'avaient d’ailleurs même pas un droit de présentation proprement dit : « C’était un système de sélections graduelles par la voie du scrutin » (2), qui ne limitait guère le choix que pouvait faire le gouvernement, car, sur une liste aussi longue, il était toujours sûr de trouver des hommes à sa dévotion. Thibaudeau reconnaissait également le rôle illusoire que devait jouer le corps électoral dans l’élection de ses représentants, quand il disait : « Ceux qui regardaient l'exercice de ces droits (d’électorat et d'éligibilité) comme la base de tout gouvernement

représentatif, trouvaient celle-ci un peu étroite. Cette nota-

(1) Paroles de Napoléon (Correspondance XXX, p. 343. Mémoires dictés à Sainte-Hélène).

(2) Esmein, Précis de l’ITisloire du droit français de 1789 à 1814,

bilité ressemblait, disaient-ils, à une aristocratie élective patricienne et trop concentrée pour une si grande nation... ». Ceux qui voyaient que « la constitution avait enlevé au peuple l’élection médiate et immédiate de toutes les magistratures et même de ses représentants, pensaient que tout mode d'élection était à peu près indifférent, quand il ne s'agissait plus que de présenter des candidats à la nomination d’un Sénat placé dans la dépendance du gouvernement » (1). On aboutissait ainsi à une parodie du droit de suffrage, duquel les électeurs eux-mêmes, voyant son inutilité, furent les premiers à se désintéresser.

Sieyès, fidèle à son second principe, qui voulait que l’autorité vint d’en-haut, confiait à un Proclamateur-Electeur, élu par le Jury Constitutionnaire, le soin de choisir sur les listes de confiance tous les fonctionnaires. C’était un souverain de parade, se complaisant dans son inaction même, qui ne gouvernait pas effectivement. Le pouvoir exécutif était, en effet, dévolu à deux Consuls nommés par lui : le Consul de la paix et le Consul de la guerre. Cependant, comme on pouvait redouter, que le Proclamateur-Electeur ne prît dans la direction du gouvernement une trop grande place, Sieyès prévoyait que le Sénat pouvait «labsorber », en l'appelant dans son sein.

Cette organisation du pouvoir législatif, très originale, était la mise en œuvre des théories énoncées en Pan II. Elle créait un Conseil d’Etat, chargé de proposer, au nom du

(1) Thibaudeau, Mémoires sur le Consulat, p. 200.

gouvernement, les projets de lois et de les discuter contradictoirement devant le Corps Législatif avec des membres du Tribunat.

Enfin un Jury Constitutionnaire veillait à la marche normale de la constitution.

Tel était le projet que Sieyès développa devant les commissions législatives et qui fut en général assez bien accueilh. Œuvre savante et profonde mais artificielle ; elle était un compromis entre l’idée monarchique et l’idée démocratique, imaginé par un esprit qui avait encore devant les yeux les abus de la monarchie et les excès de la Révolution.

Quant à Bonaparte, il n’était pas satisfait de ce projet, qui ne laissait aucune place à son ambition. Il admettait seulement le système électoral, parce qu’il accordait au peuple l'apparence du suffrage universel sans le lui donner réellement. Il n’avait pas non plus d’objection sérieuse à formuler contre l’organisation du pouvoir législatif que, « pour achever sa docilité, on avait démembré d'avance... et réparti entre trois corps invalides de naissance et passifs par institution » (1).

Mais il ne pouvait accepter l’idée d’être un Proclamateur-Electeur réduit à un rôle aussi inactif et il disait à Sieyès : « Comment avez-vous pu imaginer qu’un homme de quelque talent et d’un peu d'honneur voulût se résigner au rôle de cochon à l’engrais de quelques millions ?.. Personne

dans ce projet n’a de garanties ». Malgré les concessions

(1) Taine, Origines de la France contemporaine, t. IX, p. 159.

consenties par l’auteur sur son projet primitif, malgré un. projet plus conciliant rédigé par Daunou, Bonaparte se déclarait mécontent. Jevant cette opposition, qui décelait déjà l'ambition d’un pouvoir sans partage et qu’il devinait irréductible, Sieyès se tut et abandonna sa proposition. « À présent, disait-il, désabusé, à Talleyrand et à Cabanis, nous avons un maître ; il sait tout, il fait tout et il peut tout » (1).

Ce fut donc le Premier Consul, qui dicta dans le salon de Mme Bonaparte le projet devenu la Constitution de Pan VIII. Il ne fut même pas soumis aux délibérations des Commissions législatives, mais signé individuellement dans la nuit du 21 au 22 frimaire par chacun de leurs membres.

Cette constitution n’opposait aux volontés de Bonaparte aucune barrière légale. Contre lui, il n’existait aucun recours possible ; c'était le régime de la dictature, encore déguisée, mais prête à s'organiser. Le peuple s’en aperçut vite. On lisait, en effet, dans « la Gazette de France » du 26 frimaire : « La Constitution a été proclamée le 24 dans tous les arrondissements de Paris. Voici une anecdote qui fera connaître l’esprit des Parisiens. Un municipal lisait la Constitution et chacun s’agitait si bien pour en entendre la lecture, que personne n’en attrapait une phrase de suite. Une femme dit à sa voisine : « Je n’ai rien entendu — Moi

. je n’ai pas perdu un mot — Eh bien ! qu'y a-t-il dans la Constitution ? — Il y a Bonaparte ».

(1) Cité par Anquetil, Histoire de France, p. 488.

Bonaparte, en effet, avait repoussé la conception d’un Proclamateur-Electeur, inactif et impuissant, pour prendre dans sa main, sous le nom de Consul, toute la réalité du pouvoir. La Constitution lui adjoignait bien, «pour ménager l’opinion républicaine », deux autres Consuls, mais ils étaient là simplement comme des greffiers enregistrant des décisions auxquelles ils n’avaient pas part. « Que voulezvous, disait Bonaparte à La Fayette ; Sieyès n'avait mis partout que des ombres, ombre du pouvoir judiciaire, ombre de gouvernement ; il fallait bien de la substance quelque part et ma foi, je l’ai mise là, dans le pouvoir exécutif » (1).

C’est que, par cette Constitution, il s’était proposé un double but : d’abord maintenir l'apparence du gouvernement représentatif, mais en lui enlevant toute sa force par la réduction du suffrage universel à un simple droit de présentation ; ensuite réaliser le pouvoir personnel, en donnant au Premier Consul l'initiative en toute matière.

Locré exprimait fort bien le dessein qu'avait poursuivi, dès le premier jour, le Premier Consul, celui d'instaurer puis de fortifier de plus en plus son pouvoir personnel, quand il écrivait: « La Constitution de l’an VIII était une des plus fortes conceptions qui soit sortie des têtes humaines.

Elle à certainement beaucoup allégé les maux de la.

. France en enchaînant l'anarchie, en ramenant l’ordre, en

(1) La Fayette, Mémoires, t: II, p. 192.

rétablissant le pouvoir et l’obéissance dont il restait une confuse idée dans notre infortunée patrie; en opposant une digue au torrent de la révolution, en mettant un terme aux agitations civiles, en rendant à la nation ses habitudes monarchiques, dont elle paraissait si loin et que cependant les systèmes prétendus républicains, qu'on avait essayés tour à tour, n'avaient pu effacer » (2).

En face du pouvoir exécutif, si fortement organisé dans la main d’un homme, le nouveau texte institua, d’après la conception de Sieyès d’ailleurs, le morcellement, la dissémination du pouvoir législatif. La nouvelle Constitution opérait, selon les termes de la loi du 19 brumaire an VIIL non plus la séparation des pouvoirs, comme en 1791 et en l'an III, mais leur division. Reprenant les propositions du « philosophe », qui servaient à ce point de vue ses intérêts, car il espérait le dominer, Bonaparte créa un Sénat conservateur qui, sauf sur quelques points de détail, ressemblait au Jury Constitutionnaire conçu par Sieyès, dès Pan II.

‘Cette institution, qui était toute révolutionnaire, aurait pu, si elle avait fonctionné normalement selon les principes de son institution, servir d’heureux contrepoids aux pouvoirs du Premier Consul.

Le Sénat avait, en effet, deux rôles à jouer. Tout d’abord,

étranger à la confection des lois, il devait maintenir ou

(2) Locré, Législalion civile, commerciale el criminelle, LT, p. 47 et 48.

annuler tous les actes qui lui seraient déférés par le Tribunat ou le gouvernement comme entachés d’illégalité ; il était ensuite le grand électeur de tous les corps politiques. Législateurs, tribuns, consuls, juges de cassation et commissaires à la comptabilité étaient choisis par lui sur la liste d’éligibles ; lui-même devait d’ailleurs se recruter par cooptation. Ce pouvoir qui théoriquement était considérable, fut presque nul en pratique.

Pendant tout le règne de Bonaparte, en effet le Sénat oubliant le sens de son institution, loin de contrarier ses desseins de domination, se fit leur complice. En cela, il justifiait la conception que se faisait au sujet de son rôle le Premier Consul, quand il disait, pendant une séance du Conseil d'Etat :

« Le Sénat se trompe s’il croit avoir un caractère national et représentatif, ce n’est qu’une autorité constituée, qui émane du gouvernement comme les autres » (1).

Le pouvoir législatif était démembré, ainsi que Sieyès l'avait proposé, Bonaparte voulant, par cette division, diminuer son rôle et gêner son action.

Toute initiative lui était refusée. La proposition des lois était réservée au gouvernement. Rédigés par le Conseil d'Etat nommé par l'Empereur, les projets étaient défendus par lui, contradictoirement avec des membres du Tribunat devant le Corps législatif, qui devait émettre son opinion

sans aucune discussion possible de sa part et dont le rôle

(1) Pelet de la Lozère, Opinions de Napoléon au Conseil d'Etat, p.63.

passif justifiait bien l’épithète de «Corps des muets» dont on le qualifiait ironiquement. Ainsi était sanctionnée la conception du procès législatif imaginée par Sieyès.

Le Tribunat à qui devait échoir la diseussion publique de la loi, sans le droit de vote, devait perdre dans la Constitution de lan VIII l'initiative des lois que Sieyès lui avait accordée. Il se bornait simplement à les discuter et à envoyer trois de ses membres soutenir, devant le Corps législatif, le projet qu’il avait arrêté : «Ce Corps législatif muet, comme le constatait Thiers, entendant discuter la loi mais ne la discutant pas lui-même, ayant à ses côtés le Tribunat chargé de la discuter contradietoirement avec le Conseil d'Etat était une espèce de Chambre des Communes, coupée en deux, l’une ayant le vote, l’autre la parole et toutes deux, annulées par cette séparation même ; car la première était exposée à s'endormir dans le silence, la seconde, à s’épuiser dans de stériles agitations » (1).

Malgré ses défauts, cette organisation de la fonction législative trouva des admirateurs et des défenseurs, surtout chez les esprits imbus des principes monarchiques, dont ils voyaient la secrète application dans ce système parlementaire.

« Heureuse et sage institution, disait le tribun Duchesne (2), qui laisse au gouvernement linitiative et toute

la pensée de la loi, tandis que l’autre (le pouvoir législatif)

(1) Thiers, Histoire du Consulat et de l'Empire, L. I, p. 85. (2) Séance du 15 nivôse an VIII, Archives parlementaires, L. I, p. 26.”

peut seul la sanctionner par son acceptation ; elle vous a ainsi délégué le soin de garantir le premier de ces pouvoirs des erreurs... d'éclairer le second par une discussion

méthodique et profonde ».

Locré disait également plus tard : « Le pouvoir législa- ‘tif n’était pas organisé avec moins de sagesse (que le pouvoir exécutif). L'initiative exclusivement confiée au pouvoir exécutif plaçait la proposition de loi dans lautorité qui, seule, se trouve à un point assez élevé pour voir jouer tous les ressorts de la machine politique, pour discerner quels de ces ressorts l’intérêt du corps social oblige de redresser, de diriger autrement... Mais le pouvoir exécutif

trouvait un contradicteur dans le Tribunat.

Entr’eux était le Corps législatif, vrai jury national, lequel, après les avoir entendus et pesé les motifs dans un majestueux silence, qui l’empêchait de perdre l’imperturbable sang-froid dont il devait être armé et que bien rarement on conserve lorsqu'on s'associe à la chaleur des discussions, exprimait le consentement ou le refus de la

nation » (1).

La réalité fut cependant tout autre, car ce pouvoir législatif démembré ne fut bientôt plus qu’un outil dans la main de Bonaparte.

Déjà, en l’an VIII Mallet du Pan, directeur du « Mercure

Britanique », prévoyait le sort qui-allait être réservé aux

(1) Locré, Législation civile, €. I, p. 49.

assemblées législatives, quand il disait dans un de ses articles reproduit par le « Journal des Débats » : «Les deux Chambres préposées à la législation sont plutôt, dans le fait, des conseils consultatifs que des corps politiques, libres dans le déploiement de leurs prérogatives. Ce qu’elles ont perdu en dignité, elles l’ont gagné en décence : leurs discussions sont des conversations ou des mémoires, Plutôt que des débats. L’éloquence est devenue plus didactique, les grands mouvements, les apostrophes, les interruptions, les hors-d’œuvre ont passé ; personne ne les regrette et généralement on est fort aise que ce théâtre des passions n’inspire plus même la curiosité. Assuré dans toutes les questions des trois quarts des suffrages et le plus souvent de la presque unanimité, le gouvernement ne redoute pas davantage l'influence des tribuns sur l’opinion publique que leur opposition à ses messages (1). » Ce n’étaient là que des prévisions dont le temps vient d’ailleurs confirmer la justesse.

A l’époque où furent écrites ces lignes, les corps politiques avaient encore une certaine vitalité et leur action parlementaire était considérable. Le Tribunat prit au début son rôle au sérieux. L’attention de l'opinion publique et celle du gouvernement se portaient tout entière sur lui ; c'était le dernier espoir des partisans du système représentatif et la principale inquiétude qui occupait l'esprit du Premier

Consul.

(1) Journal des Débats du 18 germinal an VIIT.

Cette assemblée avait été conçue comme devant représenter l’esprit novateur et populaire et être le contrôleur et le reflet de l’opinion publique. C’est qu’en effet, outre la formation de la loi, la Constitution lui avait assigné la mission de déférer au Sénat les lois ou les actes du pouvoir législatif entachés d’illégalité, celle de servir de barrière aux excès de pouvoir des Ministres par la mise en jeu de leur responsabilité et enfin celle d'émettre des vœux sur les lois faites ou à faire, ainsi que sur les améliorations à entreprendre. Le Tribunat devait donc être, dans la conception des auteurs de la Constitution, une opposition normale et organisée chargée de défendre les droits du peuple comme le corps des tribuns de la plèbe à Rome.

Cependant bien des différences séparaient ces institutions. Un article du Moniteur (1) inspiré par le Premier Consul se plaisait d’ailleurs à les souligner. Il est intéressant de le relire, car il montre quel devait être, dans l’esprit du gouvernement, l’attitude de la nouvelle assemblée.

« Egalement éloignés, disait l’auteur, A. Jourdan, d’une pusillanimité meurtrière et d’une agression inconsidérée, ils se rappelleront que si, par la peur, on inutilise ses forces, ôn les use par la témérité, que la sagesse consiste à bien connaître ses moyens et à en faire un judicieux emploi. Instruits par une fatale expérience du danger qu’il y a de déconsidérer l'autorité, ils ne seront pas les premiers à l’insulter.

(1) Moniteur du 15 nivôse an VIII.

INTRODUCTION m2

Respectueux pour le guerrier qui a servi son pays, ils ne condamneront point Coriolan ou Camille à être précipités de la roche Tarpéienne. Les excès des temps passés les ont mis en garde contre tout ce qui pourrait en produire de nouveaux. Tout le monde sent le besoin de terminer la Révolution ; ne craignons plus d'entendre invoquer ces mots magiques, levier puissant avec lequel on ébranlait l'Etat jusque dans sa base. Les sophistes sont connus désormais ; qu'ils aillent dans les temples et renoncent à exercer leurs dangereux talents dans les assemblées qui peuvent influer sur les destinées de la République. Nos tribuns ont appris par de trop funestes leçons qu’il n’y a | plus d’égalité, comme le dit Montesquieu, lorsqu'on prend un esprit d'égalité extrême.

Les pleurs de la France en deuil leur ont appris qu’il est un terme au delà duquel la vengeance n’est plus permise et où elle devient un crime qui mérite d’être vengé à son tour. Que si l’ardeur du zèle faisait quelquefois prendre le sentiment pour la raison et la voie des passions pour celle de la vérité, le Corps législatif saurait bien réprimer ces égarements et faire justice des désirs inquiets, turbulents, d’une célébrité dangereuse pour la République.

Mais ne craignons pas de semblables écarts de Pélite honorable des talents qui se trouvent dans le Tribunat.

Nos tribuns ne voudront pas exciter de tempêtes dans la République, rendue enfin calme. À l’exemple du Sénat romain, ils ne sépareront jamais leurs intérêts et leur honneur de l'intérêt et de l'honneur national et ils se souvien-

dront que le plus sûr moyen d'acquérir de la gloire et la reconnaissance de ses concitoyens est d’être, en effet, ce qu’on veut paraître ».

Ces réflexions avaient été écrites sous le prétexte des craintes inspirées à quelques esprits par le nom de tribunes donné aux membres d’une assemblée législative et par Popposition qui commençait à s’y dessiner contre le pouvoir exécutif. C'était en même temps une sévère lecon donnée au Tribunat. Aussi, afin de ne pas laisser croire à la France, fatiguée de tant d’agitations ct de disputes stériles, que le Tribunat n’envisageait son rôle politique que comme une censure permanente et hostile des actes du pouvoir exécutif, plusieurs de ses membres tinrent-ils, dès les premiers jours, à définir devant l'opinion publique le rôle que cette assemblée devait s'imposer.

« Suivons l’exemple du Sénat conservateur et du Conseil d'Etat, disait Girardin ; nous fixerons ainsi l’opinion et nous ferons taire la malveillance qui répand déjà que le Tribunat est une opposition organisée ; que nous voulons censurer tous les actes du gouvernement, dénoncer tous ses agents, Non le Tribunat n’est point un foyer d'opposition, mais un centre où toutes les lumières doivent se réunir pour éclaircir les discussions. Nous userons avec sagesse de la prérogative dont nous sommes investis ; il n’en est pas de plus belle, mais c’est l'intérêt du peuple et c’est cet intérêt seul que nous consulterons pour approuver ou rejeter les projets de loi, selon qu’ils seront conformes ou contraires à cet intérêt.

Nous nous appliquerons à calmer et non à irriter les passions. Le premier soin du peuple, comme son premier besoin ‘est la tranquillité...

Si la Constitution a donné un Conseil d'Etat au pouvoir exécutif, elle a donné au peuple un Tribunat qui devient aussi un Conseil d'Etat pour lui; conseil destiné, non à entraver, mais à éclairer la marche du gouvernement ; conseil institué, non pour s'opposer aux lois, mais pour les discuter et ne jamais en laisser passer une seule qui soit contraire à la liberté ou aux droits de la nation » (1).

C'était un beau programme que celui qui consistait à S’ériger en gardien des droits de la nation, sans autre désir que celui de servir ses intérêts et sans autre préoccupation que celle du bien public.

L’étude de l’action parlementaire du Tribunat montre qu’en effet il resta fidèle à la mission qu’il s'était assignée, jusqu’au jour où l’ambition personnelle du Premier Consul l’eut réduit à l’obéissance et à la passivité.

Celui-ci eut, comme le remarque M. Aulard, peu de peine à briser cette opposition, bientôt devenue impuissante, car le Tribunat, ainsi que le Corps législatif « ne constituaient pas une représentation nationale ; ils ne représentaient même pas les notables dont les listes ne devaient

être formées qu’en l’an IX » (2).

(1) Tribunat, séance du 15 nivôse an IT, Archives parlementaires, t. 1,:p. 231et 24.

(2) M. Aulard dans Lavisse et Rambaud, /istoire générale, &. IX, p. 14 et 15.

Nous nous proposons de diviser l’histoire du Tribunat en trois périodes qui correspondent précisément l’une au Consulat décennal, la deuxième au Consulat à vie, la dernière enfin à l'Empire.

Il est, en effet à remarquer que chacune des étapes dans l’ascension de Bonaparte vers le pouvoir suprême a été marquée par une restriction correspondante de la liberté et des pouvoirs des assemblées parlementaires ; car, plus l'autorité du Premier Consul, puis de l'Empereur, s’étendait moins il était capable de supporter que sa volonté fût contrariée.

Enfin, dans chacune de ces périodes, nous étudierons d’abord l’organisation, les attributions et le fonctionnement

du Tribunat puis son action parlementaire et législative.

Le Tribunat sous le Consulat décennal