X PRÉFACE

La France croit être fidèle au principe de la séparation des pouvoirs et le pouvoir exécutif est une émanation du pouvoir législatif; elle croit avoir partagé le pouvoir législatif entre deux Chambres, et la Chambre des députés^ seule mandataire du suffrage universel, domine non seulement le Sénat, mais le pouvoir exécutif,

La Révolution française a défini et proclamé les droits de r homme et du citoyen; la Constitution républicaine ne les a même pas placés hors des atteintes d'une majorité d'un jour.

La conclusion de M. Raoul Bompard se résume dans cette parole du Président Loubet : « Sans doute ^ il est possible que la République modifie quelques-unes de ses institutions et, pourvu que ce soit par des voies pacifiques et légales, nous acceptons volontiers l'éventualité de certains changements ».

Sage et prévoyante pensée, car en politique l'immuable est ce qui dure le moins, et, pour l'honneur de la République^ la révision ne doit pas attendre que presque tout soit faussé ou rouillé dans la Constitution pour donner à la liberté la plus solide des garanties, à la France la plus puissante des sécurités : un gouvernement,

Casimir-Perier.

INTRODUCTIOiN

Les débats sont clos.

Le président annonce qu'il y a une demande de scrutin public. Selon la formule traditionnelle, après avoir rappelé le sens du vote et la signification attachée aux bulletins blancs et aux bulletins bleus, il déclare que le scrutin est ouvert.

Aussitôt, dans la salle surchauffée où, pendant plusieurs heures, des débats passionnés ont retenti, une nouvelle agitation se produit. Des députés parcourent les bancs, les uns hésitant, questionnant les chefs de groupe ; les autres affirmant, au nom du parti ou des doctrines qu'ils défendent, le devoir de voter dans tel sens. Cependant les urnes circulent. 11 faut mettre un bulletin blanc ou un bleu, sinon se réfugier dans le parti toujours dangereux de l'abstention. La pression s'accentue; les résistances cèdent; les hésitants rallient le gros de Tarmée. Quelques-uns qui, revendiquant leur indépendance, avaient déjà voté, changent leur vote et mettent deux bulletins d'une couleur opposée à celle qu'ils avaient d'abord choisie. Parfois cette rectification est suivie d'une deuxième rectification en sens inverse, d'un nouveau dépôt de multiples bulletins. Cependant le résultat paraît douteux, et

le chiffre des votants annonce que le scrutin a été forcé {i). Les secrétaires décident qu'il y a lieu à pointage (2). On enferme les bulletins dans un coffret fermé à clef, que Ton ouvre dans une salle écartée et gardée. Sur une table, les bulletins blancs et bleus sont étalés, révélant, par leur nombre et leur mélange, le trouble de beaucoup de ceux qui les ont déposés...

Peut-être s'agit-il de résolutions ou de lois qui auront pour résultat l'abandon d'une politique séculaire, la perte de colonies, la ruine du crédit public. N'importe! Quelques instants après, le vote est proclamé. Le résultat est acquis, n'y eùt-il qu'une voix de majorité, même s'il est constaté le lendemain, par des rectifiaitions au procès-verbal, que plusieurs députés regrettent déjà leur vote, même si des bulletins ont été déposés dans l'urne au nom de représentants qui entendaient voter autrement.

Contre cette volonté ainsi exprimée, qui peut avoir été surprise, qui peut le lendemain se prononcer avec force en sens contraire (3), n'y aura-t-il aucune garantie?

Sans doute, on fera observer que la garantie résulte de la division du Parlement en deux Chambres. Elle permet, suivant la pittoresque comparaison de Washington, de verser le café dans la soucoupe afin qu'il puisse refroidir. Mais il y a parfois des passions si brûlantes que le passage dans une soucoupe ne suffit pas à les tempérer. Les sages et pratiques

(1) On n'admet pas, dans la théorie da Droit parlementaire, qu'un représentant puisse intentionnellement déposer plusieurs bulletins (Eug. Pierre, Traité de Droit politique et parlementaire ^ n» 1045) ; mais la théorie et le fait ne sont pas toujours conformes.

(2) Voir, sur les cas où il y a lieu à pointage, Eug. Pierre, op. cit.^ n" 1044. (3; Voir, comme exemple, le compte rendu des séances des 18 et 20 mars

1902, au Journal Officiel, et les nombreuses a rectilications » à propos du YOte de la proposition Pourquery de Boisserin, portant à six années la durée du mandat législatif. — Quarante-huit heures après ce vote, la majorité n'existait plus.

Anglais avaient deux Chambres à la fin du siècle dernier, quand ils votèrent, avec une obstination surprenante, toute la série de mesures qui devait exaspérer les colonies américaines et les acculer à la rébellion. N'y a-t-il point certains groupes d'intérêts, si puissants par eux-mêmes qu'ils s'imposent d'une façon presque irrésistible à la seconde assemblée, quand la première les a consacrés de l'autorité d'un vote? Enfin l'habitude iiépingler^ selon l'expression américaine, des dispositions législatives diverses aux lois de finances, n'a-t-elle pas pour effet de réduire la résistance du Sénat, et les incorporations de ce genre ne viennent-elles pas souvent le mettre dans l'impossibilité de refuser son consentement?

La pensée se reporte alors vers le pouvoir exécutif, vers ce pouvoir qui, par sa situation et ses informations, est le mieux à même d'apercevoir les conséquences fâcheuses des résolutions votées. Son rôle consistera-t-il uniquement à recevoir la loi et à l'appliquer? Aura-t-il, au contraire, le droit de s'opposer à ce qu'elle entre en vigueur? De quelle nature sera cette opposition ?

Si nous ouvrons les différentes Constitutions monarchiques, si nous consultons la coutume anglaise, nous constatons que partout le roi a la faculté de sanctionner la loi, et, par conséquent, le droit de refuser sa sanction.

Le droit de sanction, à proprement parler, est incompatible avec le régime républicain. Mais il ne s'ensuit pas que le pouvoir exécutif n'ait aucun moyen d'arrêter, ou d'essayer d'arrêter, les résolutions qu'il croit préjudiciables. Aux Etats-Unis, la Constitution fédérale donne au président, et les Constitutions des différents Etats (sauf quatre) confèrent aux gouverneurs, un droit de veto dont il est fait, comme nous le verrons, un usage fréquent.

Voilà donc deux institutions types : la sanction royale, le veto présidentiel. Nous essayerons tout d'abord de les définir et de les comparer, de préciser surtout leur degré d'efficacité réelle.

4 iriTRobiicTiof^

Mais il y a eu des déformations, des succédanés de ces deux types, et ils se sont produits précisément en France.

Les Constituants de 1789, préoccupés de concilier Texistence de la royauté et le principe de la souveraineté nationale, ont imaginé un veto suspensif royal dont il nous faut rechercher l'origine, la théorie, et les applications historiques.

De même, les auteurs des Constitutions de 1848 et de 1875, tout en repoussant expressément le veto à l'américaine, ont donné au président de la République un droit spécial, celui de demander une deuxième délibération.

La dernière partie de notre étude sera consacrée à l'examen de ce droit, de son histoire, de ses applications possibles.

C'est la faculté d empêcher en Angleterre dont nous abordons Tétude, et aussitôt on se rappelle la célèbre définition de Montesquieu : « J'appelle faculté de statuer le droit d'ordonner par soi-même, ou de corriger ce qui a été ordonné par un autre. J'appelle faculté d'empêcher le droit de rendre nulle une résolution prise par quelque autre, ce qui était la puissance des tribuns de Rome » (1).

C'est à propos du corps des nobles, et du rôle qu'il doit jouer dans l'Etat, que cette définition intervient.

Il y a toujours dans un Etat, dit l'auteur, des g.^ns distingués par la naissance, les richesses ou les honneurs. 11 ne faut pas les confondre parmi le peuple; s'ils y étaient confondus, s'ils n'y avaient qu'une voix comme les autres, « la liberté commune serait leur esclavage, et ils n'auraient aucun intérêt à la défendre parce que la plupart des résolutions seraient contre eux ».

Pour les stimuler à revendiquer la liberté commune, il faut leur attribuer des prérogatives à défendre. Quand les barons imposaient la Grande Charte à Jean-sans-Terre, ce n'était pas pour le peuple qu'ils agissaient, mais le peuple en profitait.

Que le corps des nobles forme donc une portion séparée du Corps législatif. Qu'il jouisse dans la législation d'une part proportionnée aux autres avantages qu'il a dans l'Etat. Pouvoir politique, richesses, honneurs, seront solidaires ; la noblesse aura ainsi le courage de défendre, contre les entreprises

(1) Esprit des Lois^ XI, ch. 6.

du peuple^ des prérogatives odieuses par elles-mêmes. Elle formera une puissance réglante très efficace. D'ailleurs, pour augmenter encore Ténergie de la résistance, on fortifiera l'esprit conservateur par Tinstinct le plus puissant qui soit dans la nature humaine, et Ton rendra héréditaires les prérogatives des nobles.

La Chambre haute aura, en principe, les mêmes attributions que les représentants. Toutefois, cette puissance héréditaire pourrait être entraînée (comment ne le serait-elle pas?) à suivre ses intérêts particuliers et à oublier ceux du peuple. Cela arrivera surtout « dans les choses où Ton a un souverain intérêt à la corrompre ». Quelles sont ces « choses » ? Montesquieu n en cite qu'une seule : « les lois qui concernent la levée de l'argent ». En cette matière, la Chambre des nobles a pour unique fonction d'empêcher. Quand elle approuve, ajoute le président de Bordeaux, cette approbation n'est autre chose qu'une déclaration qu'elle ne fait point d'usage de sa faculté d'empêcher, et dérive de cette faculté.

Ainsi la « Constitution d'Angleterre », telle que la conçoit Montesquieu, réunit en une sorte de faisceau des prérogatives nobiliaires, et en forme un patrimoine héréditaire que des privilégiés sont incités à défendre. C'est Topposition entre les intérêts d'une classe privilégiée et les entreprises des masses populaires qui forme le frein constitutionnel.

Cette physionomie de la « faculté d'empêcher » est encore accentuée par le rapprochement avec le tribunat romain.

Le tribunat est, en effet, une organisation de défense et de combat. Ce n'est pas pour assurer des progrès réfléchis en matière de législation qu'il a été institué ; quand les peuples anciens poursuivaient ce but, ce sont d'autres moyens qu'ils employaient (1). Les tribuns ont été créés pour lutter contre les patriciens, pour briser par leur « intercession » tous les

(1) Voir DOtammeat Fustbi« de Goui^anges, Cité antique^ 1. IV, ch. \\.

actes législatifs, exécutifs, judiciaires, qui pouvaient nuire à leur misérable clientèle, privée de toute garantie, exclue delà loi et du culte. Ils sont tribuns de la plèbe et non du peuple, chefs des plébéiens et non magistrats de Rome.

Les discordes qui séparèrent les plébéiens et les patriciens, les tumultes qui en résultèrent, rendirent la République romaine stable et forte, au dire de Machiavel (1). Montesquieu pense de même, qu'à Rome comme à Londres, l'opposition d'intérêts, la lutte de classes organisée, est utile pour aboutir à ce souverain bien : l'équilibre.

Telle est aussi, à peu près, la conception de Voltaire.

Voltaire, on le sait, a célébré en prose et en vers, dans les termes les plus chaleureux, la Constitution d'Angleterre, ce « gouvernement singulier » qui le remplit d'étonnement et d'admiration (2).

Pour lui, le gouvernement en Angleterre est nettement aristocratique. Le peuple y est toujours tenu dans la sujétion. « On n'y craint point la démocratie », et c'est fort heureux puisque « la démocratie ne convient qu'à un petit canton suisse, à Genève ». Le peuple n'est pas digne de gouverner. Mais le gouvernement des nobles y est d'autant mieux affermi, et les discordes civiles plus éloignées, qu'il y a un contrepoids. C'est ce qui a manqué à Venise, le seul gouvernement pourtant qui fut réglé, stable, uniforme, au xv" siècle.

Ce contrepoids, c'est qu'il y a un chemin toujours ouvert aux honneurs pour quiconque en est digne; c'est que la Chambre des communes prend part à la législation. Le roi et les lords gouvernent ; mais leur pouvoir n'est pas illimité. Ce système n'a pu être établi que très tard, car il a fallu combattre successivement « la puissance du pape, la plus terrible

(1) Discours, 1, 4.

(2) Lettres anglaises^ lettres 8 et 9 ; Essai sur les mœurs^ chap. 75, 94 et 106 ; A. B. C. ; Dictionnaire philosophique^ Gouvernement ; La Henriade, cbant 1,

s CSAPITRE PREMIER

de toutes, puisqu'elle est fondée sur le préjugé et sur l'ignorance: la puissance royale, toujours prèle à se déborder et qu'il fallait contenir dans ses bornes : la puissance du baronnage qui était une anarchie ; la puissance des évèques qui, mêlant toujours le profane au sacré, voulurent l'emporter sur le baronnage et sur les rois. Peu à peu la Chambre des communes est devenue la digue qui arrête tous ces torrents ».

Pour Voltaire, le gouvernement appartient donc aux lords et au roi, la faculté d'empêcher, aux représentants. Mais il semble avoir eu le sentiment de toute rimportance de la Chambre des communes, quand il ajoute :

« Elle est véritablement la nation puisque le roi, qui est le chef, n'agit que pour lui et pour ce qu'on appelle sa prérogative; puisque les pairs ne sont eu parlement que pour eux; puisque les évêques n'y sont de même que pour eux ; mais la Chambre des communes y est pour le peuple, puisque chaque membre est député du peuple. Or, ce peuple est au roi comme environ huit millions sont à l'unité. 11 est aux pairs et aux évêques comme huit millions sont à deux cents tout au plus. Et les huit millions de citoyens libres sont représentés par la chambre basse » (1).

C'est contre les entreprises de cette Chambre basse, si redoutable puisqu'elle représente huit millions de citoyens, et dont les résolutions, au dire de Montesquieu, seraient jK)ur la plupart contre les nobles, qu'est institué le veto des lords. C'est contre elle, en réalité, que le droit de sanction est conféré au monarque.

Celui-ci doit prendre part à la législation, nous dit Montesquieu. Mais il ne saurait avoir la faculté de statuer, car « il n'y aurait plus de liberté ». Le prince ne pourra donc ni faire la loi, ni l'amender^ ni la proposer (l'auteur de X Esprit des Lois lui refuse explicitement le droit d'initiative), ni même la

(\) Dictionnaire philosophique^ GoaverDement.

discuter : il ne doit pas « entrer dans le débat des affaires ». Reste la faculté d'empêcher. Il faut qu'il Tait, pour ne pas être dépouillé de ses prérogatives et pour pouvoir arrêter les entreprises du Corps législatif qui, sans cette précaution, deviendrait despotique.

Ici notons entre Montesquieu et Voltaire une différence plus profonde peut-être qu'elle ne paraît tout d'abord. Pour Montesquieu, c'est en qualité de dépositaire de la puissance executive que le monarque jouit du droit de refuser sa sanction, et pour défendre les prérogatives de l'exécutif contre le législatif. Pour Voltaire, le roi n'agit que pour lui et pour défendre sa prérogative. Il conseille d'ailleurs au souverain A'HvQ un pouvoir mitoyen, un surarbitre qui départage les deux autres pouvoirs, et rappelle que la Constitution d'Angleterre ne peut subsister que sous un roi sage.

D'ailleurs pas un mot du gouvernement de cabinet chez l'un ou chez l'autre des deux philosophes.

Si nous essayons de dégager les caractères principaux de la faculté d! empêcher tels qu'ils apparaissent à la lecture de Montesquieu et de Voltaire, on peut les résumer ainsi :

1° Certaines classes privilégiées doivent avoir une part de puissance législative qui leur permette de défendre leurs prérogatives contre les entreprises du peuple et du pouvoir absolu ;

2° Le même droit doit appartenir au prince, soit pour défendre la prérogative royale, soit, en tant qu'investi de la puissance exécutrice, pour défendre les prérogatives de cette puissance contre les empiétements du corps législatif ;

3° Le droit de sanction n'est, en quelque sorte, que l'envers de la faculté d'empêcher, une déclaration que les lords, ou le monarque, ne font pas usage de leur droit de rejeter la loi.

Cette dernière aflirmation de Montesquieu appelle immédiatement quelques observations.

Et d'abord il n'y a jamais eu de veto royal en Angleterre (1). La Constitution anglaise ne connaît ni le terme ni l'acte, a écrit Gneist, cité par M. de Franqueville. Xi le terme ni l'acte ne sont monarchiques, pourrait-on dire.

Le veto suppose, en effet, qu'une loi déjà existante est arrêtée, rendue inefficace, par la volonté royale. 11 se réfère à une opposition qui peut être vidée dans certaines formes ou par l'expiration d'un certain délai, et qui est assez naturellement motivée.

Le droit monarchique part d'un principe exactement contraire.

La loi ne devient la loi que par la sanction royale « the royal assent ». Il n'est pas vrai de dire qu'après le double vote du Parlement il y ait une loi sous la condition résolutoire d'un veto royal ; il n'y a pas de loi du tout, parce qu'il n'existe pas de pouvoir législatif distinct, séparé du prince. Celui-ci fait « partie intégrante du pouvoir législatif », ce qui signifie qu'il ne peut pas y avoir un acte de volition nationale sans le concours du monarque. Ce concours explicitement donné, ce vote véritable du souverain, rend seul la loi parfaite, crée seul des obligations et des droits nouveaux. A ce

(1) Il faut remarquer une note que Voltaire a mise lui-même à sa tragédie les Lois de Minos (acte II, scène 4} après le premier de ces vers :

MÉRIONE.

Tout noble dans notre tle a le droit respecté De s'opposer d'un mot à toute nouveauté.

Teucer.

Quel droit!

MÉRIONE.

Notre pouvoir balance ainsi le vôtre Chacun de nos égaux est un frein l'un à l'autre. (( C'est le lièerum veto des Polonais, explique Voltaire, droit cher et fatal, qui a causé beaucoup plus de malheurs qu'il n'en a prévenu. C'était le droit des tribuns de Rome ; c'était le bouclier du peuple entre les mains de ses magistrats » Mais il ne parle pas du prétendu veto royal.

concours, rien ne peut suppléer, ni le silence, ni le temps (1), ni une nouvelle résolution des Chambres. Dans le silence du prince, le texte voté par les deux Chambres reste un projet ; il ne devient pas une loi. Pour que le projet naisse à la vie légale, il faut un acte spécial, une adhésion formelle du monarque. En Angleterre, le souverain vient en grande pompe au Parlement, se rend à la Chambre des lords, y convoque les fidèles Communes; on lit devant lui les titres des bills, et il répond suivant les cas : « Le Roy le veult » s'il s'agit d'un public bill ; « Soit fait comme il est désiré » s'il s'agit d'un private bill y et, pour les votes de subsides ou d'appropriation : « Le Roy remercie ses bons sujets, accepte leur bénévolence, et ainsi le veult » (2).

C'est cet acte public qui fait la loi définitive. Si le roi est empêché de se rendre au Parlement, il peut donner une procuration, mais cette procuration doit être expresse, spéciale, énumérer limitativement les bills approuvés. L'accomplissement de ces prescriptions est tellement nécessaire que la validité d'une loi peut en dépendre. Quand Guillaume 111 se meurt, deux bills importants, le Bill d'abjuration et un bill de finances, attendent la sanction. Le roi est trop faible pour la donner en personne, trop faible même pour signer son nom au bas d'une commission. On confectionne à la hâte une estampille, et la validité des lois votées dans la dernière session dépend de cette question : le malade aura-t-il la force d'apposer l'estampille sur la commission qui donne pouvoir à certains lords d'approuver les lois en Parlement, au nom et à la place du roi ?

(1) « NuUum tempos occurrit regi » (Blackstonb, Commentaires^ I, 7).

(2) Cromwell donoait son assentiment en anglais. La Chambre des lords a voté une résolution conforme à cette modification, mais les Communes l'ont repoussée et ont maintenu l'usage du français-normand. C'est une marque de la conquête qui devrait être abolie, dit Blackstone (op. cit., I, 2), à moins qu'on ne la conserve pour nous rappeler que nos libertés peuvçut périr, puisqu'elles ont été une fois détruites par une force étrangère,

Le consentement royal n'a pas à être motivé parce qu'il n'a pas à être discuté. Il est une prérogative dans l'exercice de laquelle « le roi, dit Blackstone, est et doit être absolu ». Le monarque est un des trois grands pouvoirs égaux, un des trois Estâtes du loyaume. Des dispositions pénales punissent ceux qui soutiendraient que les deux Chambres peuvent faire les lois sans son assentiment.

Tel est le Droit pur.

Mais ces principes sont choqués et heurtés, puis refoulés, par le Droit coutumier, par les droits que revendiquent les élus de la nation. Au cours de Thistoire, et par étapes successives, on se demande si le roi peut faire seul des lois ; s'il peut suspendre l'effet des lois ou dispenser des sujets d'y obéir; enfin, et c'est le dernier terme, s'il doit, en fait, sanctionner toutes les lois votées par le Parlement, la sanction n'étant plus, en quelque sorte, que l'apposition de la formule exécutoire.

Les réponses à ces questions marquent les progrès de l'idée représentative, libérale ou démocratique. Essayons d'en indiquer à grands traits l'histoire.

Il y a toujours eu, en Angleterre, des assemblées représentatives plus ou moins associées à l'exercice du pouvoir royal, quoique d'une manière intermittente et très variable, puisque la composition, l'influence, la permanence de ces assemblées ont elles-mêmes singulièrement varié. C'est là un point que Guizot a mis en pleine lumière, et que les travaux plus récents ont confirmé.

Mais les relations du monarque avec les assemblées ont été très différentes, non seulement selon les époques, mais encore selon l'influence et le prestige du roi.

Celui-ci jouit à l'origine du pouvoir absolu, quoi qu'en puissent dire les auteurs anglais, jaloux de faire remonter à la

La SANCflOî^ riOYÀLE ii

plus vénérable antiquité les origines du Parlement (1). Il a toutefois l'habitude, à certaines époques, de réunir ses vassaux, de les consulter, de délibérer avec eux. Il donne son opinion, émet son vote positif ou négatif, mais ce n'est pas la majorité qui remporte ; c'est un accord bénévole qui crée la résolution, la loi, d'autant mieux qu'entre le souverain et les chefs militaires il n'y a pas une différence profonde. Un hasard heureux a pu élever au-dessus de ses camarades le compagnon d'hier (2).

Il n'y a pas deux actes séparés, distincts, de la vie constitutionnelle, le vote de l'assemblée d'abord, la sanction ensuite. Il n'y a pas davantage distinction des pouvoirs, et il s'en faut de beaucoup que les matières législatives soient les seules dont le Conseil connaisse. Bien au contraire, celui-ci traite indifféremment toutes les affaires judiciaires, administratives, financières. « Tout homme libre, et assez fort pour défendre sa liberté, a dit Guizot, ne reconnaissait à personne le droit de disposer de lui sans son consentement, et trouvait tout simple d'avoir à donner son avis sur tout ce qui l'intéressait ». De même le pouvoir du roi dépend de sa force et de son ascendant personnel. Il arrive que, sans aucun conseil ni contrôle, il lève des taxes, bannit et condamne. Chacun exerce tous les pouvoirs dont il peut s'emparer.

Ensuite la puissance royale devient distincte et s'organise. Le corps des nobles en fait autant. Les deux prérogatives entrent en conflit. Bientôt la Grande Charte pose des Umites précises, établit des frontières aux droits de la Couronne, et

(1) EsMEiN, Eléments de Droit conslit.^ 3' édition, p. 52, n. 3.

(2} Talleyrand, en 1814, va à Corapiègno au devant de Louis XVIII qui rentre dans ses Etats, et le roi lui dit : a Je suis bien aise de vous voir ; nos maisons datent de la même époque. Mes ancêtres ont été les plus habiles ; si les vôtres l'avaient été plus que les miens, vous me diriez aujourd'hui : prenez une chaise, approchez-vous de moi, parlons de nos affaires ; aujourd'hui, c'est moi qui vous dis : asseyez-vous et causons ». Mémoires de Talleyrand^ t. II.

édicté des peines contre le roi qui les violerait. Ainsi s'engage entre rois et barons cette lutte qui devait remplir l'histoire d'Angleterre de tant de tragédies, de dépositions et de meurtres.

Cependant les barons, dans leur conflit avec le roi, ont appelé le peuple à leur aide. Voici les délégués des villes qui entrent aux Communes. Les deux Chambres se séparent et se constituent. Dès le xiv" siècle le Parlement est formé, et des rapports s'établissent entre les pouvoirs de TEtat.

Au roi appartient le gouvernement, le pouvoir suprême. Il l'exerce avec l'assistance d'un conseil de hauts barons. Les lords se rapprochent du trône. Les deux privilèges se prêtent appui. Quant aux délégués des communes, auxquels se sont joints les chevaliers, leur rôle est plus modeste. Ils sont consultés quand on le veut bien. Le roi leur demande leur consentement pour lever des taxes, et quelquefois des conseils, surtout pour se couvrir. Ils répondent oui ou non, à moins qu'ils ne s'efforcent d'éluder toute réponse, comme ils le firent au XIV® siècle à propos de traités de paix (1). Les Communes ne poursuivent d'ailleurs pas d'innovations législatives ; elles se méfient des changements, qui consistent souvent en impôts nouveaux, en nouvelles vexations. Ce qu'elles désirent surtout, c'est que le roi conserve les principes du Droit cou tumier, ou qu'il ne les change pas sans de bonnes raisons approuvées par les représentants du pays. En réalité ce sont les Communes qui exercent la faculté d'empêcher à l'égard de la royauté (2).

(1) En 1348, les Commanes répondent : « qu'elles ne sont pas en état de donner un avis sur la guerre, et demandent à être excusées sur ce point ; qu'elles approuveront et soutiendront ce que décidera le roi, de l'avis des lords et de son conseil privé ».

(2) Il reste un vestige de cette époque : c'est la procédure de l'acte de grâce. Cet acte est reçu avec des marques particulières de respect; il n'est lu qu'une fois dans les deux Chambres, qui l'écoutent debout, et tête nue. Il doit être adopté ou rejeté intégralement, et c'est le Parlement qui répond par cette

Celle-ci revendique en matière législative un triple droit : celui de rendre des ordonnances, de signer des proclamations, qui sont faites au début pour expliquer et développer le sens de la loi, mais qui deviennent bien vite une façon de faire la loi ; — celui de suspendre Texécution de la loi quand les inconvénients apparaissent, et ces inconvénients se produisent le plus souvent quand le Parlement n'est plus réuni; — celui de dispenser telle ou telle personne des effets de la loi.

C'est autour de ce triple droit que s'engagera la bataille, et c'est ce patrimoine de prérogatives contestées et contestables qui sera réduit à la seule faculté d'empêcher.

Et d'abord, les élus de la nation voient affluer les pétitions du pays tout entier. La Chambre des communes devient « le grand pétitionnaire du royaume ». Ces pétitions concernent, soit des intérêts privés, soit des affaires d'ordre général. Le roi décide, après avoir pris l'avis des Lords. Il peut, à son gré, laisser les pétitions tomber dans l'oubli, ou bien répondre : « Soit fait droit ainsi qu'il est désiré ». Dans les cas les plus favorables, il ordonne de rédiger un statut conforme et le communique aux Communes, en leur demandant si c'est bien ce qu'elles ont souhaité.

Une nouvelle étape est ensuite franchie. Les Communes réclament le droit de rédiger elles-mêmes le statut, afin que des rédacteurs infidèles ne viennent pas dénaturer leur pensée. (Guizot (1) note que dès 1382 elles demandent la communication d'une ordonnance avant qu'elle soit enregistrée). Puis elles arrêtent un texte, le votent. La Chambre des lords se sépare aussi du trône ; elle cesse d'être un Conseil

formule : « Les prélats, seigneurs et cominoos, en ce présent parliament assemblés, au nom de touts vous aultres subjects, remercient très humblement V. M., et prient à Dieu vous donner la santé, bone vie et longue ». Guillaume 111 recourut à cette procédure en 1600. 0) Hùt. du Gr- ^- " leç. 24.

16 CHAPITRE I*REMÎEïi

de gouvernement. Les bills arrivent au roi délibérés par les deux Chambres du Parlement. Toutefois, ils ne demeurent qu'à Tétat de projet si le consentement royal, manifesté par le vote public en Angleterre, par le contact du sceptre en Ecosse (1), ne vient pas les appeler à la vie légale en leur communiquant quelque chose de la majesté souveraine. Désormais c'est au roi à dire oui ou non, mais il dit Tun ou Tautre à son gré, sauf les contingences résultant des événements. Il a un tel prestige que ce vote, émané d'un homme et tenant en échec la majorité de chacune des deux Chambres, ne soulève pas d'indignation. Il conserve bien la faculté de statuer et la faculté d*empêcher. Il n'est pas vrai de dire que celle-là dérive de celle-ci ; la sanction n'est pas une formalité normale et le veto une formalité extraordinaire. Le jour où le roi se rend à la Chambre des lords et y appelle les Communes, celles-ci attendent, anxieuses, le vote royal, pour savoir s il sera affirmatif ou négatif. Elisabeth, en 1597, approuve 43 bills et en rejette 48. En 1606, Jacques I", en donnant son assentiment à tous les bills, fait remarquer qu'il daigne accorder au Parlement une faveur spéciale.

Mais bientôt deux grands pas sont franchis.

D'abord les représentants du pays, jaloux de leur indépendance, ne permettent pas que le souverain se mêle à leurs délibérations et vienne y introduire le conseil ou la menace. Sans doute, en théorie, il est censé toujours présent; il demeure « le principe, la tète, et la fin » du Parlement ; mais, en fait, les représentants s'eflbrcent d'éliminer cet élément étranger. Quand Charles P' voulut pénétrer aux Communes, ce fut au prix d'un coup d'Etat (2). Après la reine Anne, le

fl) En Ecosse, la saoctioD résulte d'un geste du représentant de la Couronne qui touche du sceptre le parchemin où le bill est écrit (Boutmy, Etudes de Droit const.^ p. 10, note],

(2) H est vrai qu'il y venait pour demander qu'on lui livrât des représentants.

souverain cessera d'assister aux séances des Lords (1). De plus, c'est un principe reconnu dès 1407 que le souverain n'a pas le droit de prendre officiellement connaissance des délibérations des Chambres, et d'exprimer son opinion avant que Communes et Lords se soient entendus pour lui soumettre leur résolution comme le vœu du Parlement (2). Le 7 décembre 1641 un bill est présenté pour interdire au roi d'ordonner la presse de ses sujets pour le service militaire ; Charles I", dans un accès de fermeté, déclare qu'il ne l'acceptera qu'avec certaines réserves. Les Communes se plaignent : la déclaration du roi est destructive des privilèges de la Chambre ; le roi n'a pas à connaître d'un bill pendant les débats (3).

Ainsi, quand le roi doit décider, il se trouve en présence, non plus d'un projet encore informe, d'une pétition d'une seule Chambre, mais d'une résolution qui a pour elle la volonté des Communes et le consentement des Lords. Le refus de sanction est rendu plus difficile.

Une autre conquête était réalisée par les Communes. Leur droit exclusif en matière de subsides, qui avait été déjà reconnu par la Grande Charte, était solennellement consacré. Depuis longtemps les représentants avaient senti que c'était là le moyen de réduire à néant les résistances du monarque,

(Ij Charles II vint fréquemment à la Chambre des Lords : il assista à 43 séances sur 89 en 1672-1673 ; en 1671, il gourmanda même les Lords pour leur peu d'attention aux affaires. Anson, Loi et pratique^ Irad. franc., p. 352. — En 1690, Guillaume III, qui était venu à la Chambre Haute pour sanctionner plusieurs bills, se dépouille de son manteau, prend séance sur un fauteuil d'apparat, et suit la discussion du Bill d'Abjuration avec une grande attention.

(2j L'origine de cette précaution est dans le fait suivant : en 1397, un bill ayant été présenté « contre les dépenses extravagantes de la maison du roi, et pour le renvoi des évêques et des dames qui n'ont rien à y faire », le roi proclama sa résolution de ne pas sanctionner le bill en discussion, et enjoignit au speaker de lui nommer l'auteur de la résolution.

(3) GuizoT, Hist, de la Révol. d'Angleterre^ I, 3.

comme c'était le moyen d'entraver la faculté d'empêcher des nobles. Ils remettaient le vote des impôts au dernier jour de la session, malgré les protestations royales (1), et subordonnaient ainsi Tallocation des ressources aux sanctions obtenues. De là vient la formule du refus de sanction : « Le roy s'avisera » (2), qui a pour but d'atermoyer, de gagner du temps, de ne pas mécontenter les Communes, de ne pas fermer la porte aux négociations. Le souverain ne peut plus laisser tomber dans un dédaigneux oubli les vœux qui lui déplaisent. La faculté d'empêcher s'exerce timidement. La sanction paraît presque de droit.

Cependant l'évolution dont nous venons d'esquisser les phases principales ne s'est pas déroulée d'après un ordre méthodique et régulier. Dans cette lutte des représentants du pays contre le privilège héréditaire, il y eut des alternatives de victoires et de revers. Chaque fois qu'il en avait la possibilité, le monarque protestait contre toute atteinte portée à son héritage de droits et de prérogatives. 11 trouvait, dans les pouvoirs religieux, de singulières complaisances pour se faire relever des serments les plus solennels. Parfois même, les Communes découragées, oublieuses de leur mission, s'empressaient d'offrir au monarque des soumissions qu'il daignait accepter (3).

Mais c'étaient là de passagères abdications. Une loi impérieuse forçait les Communes à accomplir leur tâche et à libérer

(1) En 1406, les Communes déclarent que ce n'est point leur coutume d'accorder des subsides avant la réponse aux griefs. Le roi proteste : « On n'avait jamais vu, du temps de ses ancêtres, que les Communes reçussent

réponse à leurs pétitions avant d'avoir expédié toutes les affaires et le roi

ne voulait pas altérer les bons usages des vieux temps ».

(2j Formule employée sous Edouard III : « Quant aut ceste article, il demande grand avisement, et partant le roy se ent avisera par son conseil ».

(3j En 1391, le Parlement demande au roi que la royauté et les prérogatives de la couronne demeurent toujours intactes et inviolables; que, si quelque atteinte y était portée, on la réfoniie ; « laquelle prière semble à notre seigneur le roy honneste et raisonnable, et il y consent ».

la nation. Elles ne pouvaient déserter le combat car, au fond de ces discussions séculaires, ce qui était enjeu, c'était la souveraineté, c'était le pouvoir « du dernier mot ».

Si parfait que soit l'équilibre, on ne saurait, à moins de rester dans une inaction complète, éviter les conflits d'opinion entre les corps constitués. Vainement les théoriciens du gouvernement représentatif viendront-ils enseigner qu'aucun individu, qu'aucune collectivité, qu'aucun corps de l'Etat, ne peut posséder la souveraineté, « c'est-à-dire l'omnipotence de droit ». « Le roi et les deux Chambres, dit Guizot, doivent chercher en commun la règle légitime, et ils ne sont présumés la posséder que quand ils Font trouvée dans une délibération unanime (1) ».

Et si cette heureuse unanimité ne se produit pas? Qui l'emportera provisoirement, en attendant qu'on puisse l'obtenir? Les partisans des « entreprises du peuple » ou ceux qui souhaitent la conservation de leurs privilèges?

Montesquieu ne le dit pas.

Il remarque qu'à Rome ce fut la plèbe qui eut le dessus, notamment parce qu'elle conquit le droit de faire des lois sans l'autorité du Sénat et des patriciens. Ceux-ci furent soumis à la puissance législative d'un autre corps de l'Etat, ce qui « fut un délire de la liberté » (2).

Pour l'Angleterre, il se borne à observer que les deux parties étant respectivement enchaînées l'une à l'autre par la faculté d'empêcher, et toutes deux étant liées à la puissance exécutrice qui le sera par la législative, « ces trois puissances devraient former un repos ou une inaction. Mais, comme par le mouvement nécessaire des choses elles sont contraintes

(1) Hist. du Gouvernement représentatifs I, leç. 6.

(2) Esprit des Lois, XI, 16.

2Ô CHAPITRE PREMlEk

d'aller, elles seront forcées d'aller de concert ))(!). De même, pour Blackstone (2) la Constitution d* Angleterre est une machine, où chacune des branches du système « appuie les autres, reçoit leur appui, et leur sert de régulateur comme elles lui en servent ». Chacune d'elles agit dans un sens différent, parce qu'elle est dirigée par des intérêts opposés. C'est la nature mixte de la Couronne qui « maintient tout le mécanisme réuni et joint artificiellement ». Seule, la Couronne a la puissance exécutrice. En outre, elle intervient dans la législation : elle ne peut faire le mal, mais elle a le pouvoir de l'empêcher. Et la comparaison obligée avec la a négative » des tribuns romains intervient.

Nous ne nous demanderons pas en ce moment s'il est bien facile de se représenter la « machine » de Blackstone. Nous n'examinerons pas non plus si, comme Ta soutenu Jules Grévy dans son célèbre discours du 6 octobre 1848, la théorie de l'équilibre des trois pouvoirs est « la plus grande erreur politique de ces temps-ci ».

Nous nous bornerons à constater que ces systèmes entraînent une double conséquence :

1° Ils font prévaloir la poUtique de conservation ;

2° Ils assurent au roi la prééminence politique et même l'exercice de la vraie souveraineté.

En effet, pour qu'un changement soit apporté dans l'Etat, il faut la réunion de trois votes, dont deux sont aux mains de privilégiés, de pouvoirs qui jouissent de prérogatives héréditaires, de brati possidentes dont la fonction principale est de conserver et de défendre leurs privilèges. Vainement, voudrait-on faire jouer à la Couronne le rôle d'une sorte d'arbitre impartial, de surarbitre, comme dit Voltaire, dont les décisions interviendraient tantôt en faveur de l'une, tantôt en faveur de l'autre, des deux branches du Parlement. C'est une

(1) Esprit des Lois, XI, 6.

(2) Commentaires, I, ch. 2.

LA SANCTION HOYALE 21

pure illusion, depuis que Taction des Communes menace également tous les privilèges et crée ainsi une sorte de solidarité forcée entre eux.

Le souverain, s'il a un véritable droit de sanction, s'il est vraiment en mesure de refuser son assentiment, ne s'en servira que dans le même sens que la Chambre des lords : pour retarder et empêcher l'accession des éléments démocratiques. Les deux veto, les deux facultés d'empêcher, seront donc nécessairement alliés ; les deux forces agiront dans le même sens, et la machine de Blackstone obéira à une impulsion rétrograde. En réalité, la théorie de l'égalité des pouvoirs, des Estâtes^ aboutirait à une politique de statu quo (1). Et ceci montre combien la distinction entre la faculté de statuer et la faculté d'empêcher est subtile. Empêcher, c'est encore statuer, c'est décider que l'état de choses existant sera maintenu. Les deux pouvoirs sont intimement liés, comme le montrait Sieyès à la Constituante, puisque la majorité d'une assemblée statue quand elle vote une résolution, et empêche quand elle repousse une proposition de la minorité.

D'autre part, ou bien le droit de sanction n'est qu'une formalité, un acte solennel, l'apposition d'une formule exécutoire, ou bien il consiste en réalité k faire la loi. Si le texte projeté n'est une loi obligatoire pour les citoyens que lorsqu'il est sanctionné ; si la sanction est une prérogative réelle du roi, qui décide seul, le dernier, en toute liberté, sans être astreint à aucun délais sans être tenu à donner aucun motifs sans être soumis à aucun contrôle, alors tout ce qui précède cette décision royale n'est qu'une consultation, un préavis, destiné à éclairer la volonté souveraine. Sans doute, cette volonté peut être impressionnée, comme toutes les volontés, par les circonstances, les délibérations, les conseils, les influences

(1; Cf. Wallon, Discours au Sénat du 12 janvier 1904. « Ce qui est raisonnable, c'est que la partie qui a proposé ou soutenu l'innovation cè^e h l'autre »,

diverses. Mais ces contingences, c'est encore le monarque qui les apprécie et les pèse ; il y a un moment, et il n'y a qu'un moment, où intervient Tacte de volition, l'acte du souverain, qui décide que telle disposition sera ou non imposée à l'obéissance du corps social. Ce moment est-il fixé en fait, sinon en droit, à l'heure où les deux Chambres du Parlement se sont mises d'accord, sauf promulgation dans une forme solennelle? C'est la nation qui est souveraine. Ce moment est-il fixé à l'heure où le prince appose sa sanction et donne la vie légale à ce qui n'était qu'un projet? C'est le prince qui est le souverain. Vainement viendrait-on parler des ressources extralégales : refus de l'impôt, appel aux armes. Serait-il juridique d'établir, comme une règlç constitutionnelle, qu'il existe un droit dont l'exercice amène naturellement à cette conséquence : le recours à la violence?

Lanjuinais, à la Constituante, résumait la question dans une excellente formule quand il disait : « La sanction est un acte, et non une prérogative ».

Pour Louis XVI, comme pour les Stuarts, la sanction est une prérogative qui confère en réalité l'exercice de la souveraineté. Pour les Communes au xvii« siècle, comme pour la Constituante en 1789, la sanction est un acte, l'ordre d'obéir à une loi votée, déjà existante de par la volonté des représentants du pays, dépositaires de la souveraineté. L'objet et l'enjeu de cette lutte c'est donc précisément la souveraineté. Aussi le roi d'Angleterre et le roi de France ont-ils tout risqué, tout souffert, pour conserver intacte leur prérogative ; aussi les représentants de la nation, en France comme en Angleterre, ont-ils du se montrer intraitables, en quelque sorte contre leur volonté, malgré le respect qu'ils professaient pour la royauté, malgré l'estime que leur inspirait le caractère du prince.

C'est dans la période qui s'écoule du règne de Charles !•' à celui de Guillaume III que le combat se poursuit. Après Guil-

laume III la victoire est définitive, le veto aboli ; le roi n'est plus un pouvoir égal, souverain, un « Estate ». Il doit signer, sanctionner, tout ce que le Parlement a voté.

Donnons quelques détails sur cette dernière étape du progrès de la liberté.

A Tavènement de Charles P', la nation était pleine de confiance dans les vertus du nouveau prince. La joie et Tespérance étaient partout. Le Parlement et le roi voulaient sincèrement se rapprocher et s'entendre.

Guizot constate cette mutuelle affection, cette bonne volonté réciproque, puis il ajoute : « Charles et le peuple anglais ne savaient pas à quel point ils étaient déjà étrangers Tun à l'autre, ni quelles causes, depuis longtemps actives, et chaque jour plus puissantes, les mettraient bientôt hors d'état de se comprendre et de s'accorder... C'était presque un sénat de rois qu'un monarque absolu appelait auprès de son trône, quand Charles I" convoqua le Parlement. Ni le prince, ni le peuple, celui-ci surtout, n'avaient encore démêlé le principe et mesuré la portée de leurs prétentions : ils se rapprochaient avec le dessein et Tespoir sincère de s'unir ; mais au fond, leur désunion était déjà consommée, car run et t autre pensaient en souverain {\) ».

Ils pensaient en souverain, belle et forte expression qui expUque bien toute la portée du conflit.

Charles P', « plein d'une arrogance vsincère », se considère comme ayant reçu de ses pères, en héritage, le pouvoir suprême en Angleterre. Sans le concours du Parlement, il peut faire la loi, et même lever des subsides. S'il lui en demande, « ce n'est point parce que c'est le seul moyen d'en obtenir, mais parce que c'est le plus convenable, celui qui s'accorde le

(!) Révol. d'Angleterre^ 1, 1.

mieux avec ses gracieuses intentions et le désir de ses sujets ». Il fait la loi quand il sanctionne des projets votés par le Parlement ; il peut donc dispenser des lois qu'il a sanctionnées. Il choisit librement ses conseillers et il déclare au Parlement que, si on lui refuse les moyens de gouverner, il aura le devoir d'user des autres moyens que Dieu a mis entre ses mains pour sauver ce que compromettrait la folie des hommes. « Ne prenez pas ceci pour une menace, ajoute-t-il ; je dédaigne de menacer tout autre que mes égaux ».

Le Parlement affirme que le roi doit gouverner selon la loi, que la sanction n'est que Tordre d* obéir aux décisions rendues par les élus de la nation, et que la loi, régulièrement faite et sanctionnée, oblige le prince lui-même ; qu'en conséquence celui-ci ne peut dispenser personne de s'y conformer. 11 tient pour nulle toute loi qui émane du monarque seul, pour illégale toute levée d'impôts non consentie par le pays. Il estime que le roi doit renvoyer les conseillers suspects à la nation.

Entre ces deux thèses, il n'y a pas de conciliation possible. Il n'y a pas place dans un même Etat, a dit Austin, pour un législatif souverain et pour un exécutif souverain. On peut éviter de poser la question et rester volontairement dans une équivoque qui concilie le prestige du monarque avec les droits de la nation ; on peut « étendre un voile religieux », selon l'expression de Mirabeau. Mais le jour où le conflit surgit, aussitôt chacune des parties devient intransigeante, et l'on voit les sages et pratiques Anglais devenir aussi « idéologues » que les révolutionnaires français.

« Ne songer aucunement à la symétrie et beaucoup à la convenance; ne jamais écarter une anomalie simplement parce que c'est une anomalie; ne jamais innover, excepté lorsque le mal se fait sentir ; ne jamais innover au delà de ce qui est nécessaire pour se débarrasser du mal ; ne jamais poser un principe plus étendu que le cas particulier auquel

il est nécessaire de pourvoir : telles sont, a dit Macaulay, les règles qui, depuis l'époque du roi Jean jusqu'à celle de la reine Victoria, ont généralement guidé les délibérations de nos 250 Parlements ))(1).

« Généralement », dit le texte; faut-il conclure que cet adverbe permet d'excepter la plupart des délibérations du Long Parlement, dans la guerre contre la royauté? Ou bien, doiton penser que ce n'est pas pour obéir à une ridicule phraséologie, à des doctrines abstraites, que les députés anglais ont proclamé la souveraineté du peuple; que ce n'est point par un désir insensé d'innovation qu'ils ont poursuivi, emprisonné, exécuté le roi? Faut-il croire qu'à certaines époques, (' pour se débarrasser du mal », en Angleterre comme en France, pour des politiques positifs comme pour de mystiques révolutionnaires, il n'y a de salut, en face du pouvoir absolu, que dans l'affirmation du principe de la souveraineté nationale poussée jusqu'à ses plus extrêmes conséquences, jusqu'au point où la responsabilité pénale du souverain d'hier est appréciée et jugée par les délégués de la souveraineté nouvelle?

Rien ne manque à l'analogie, pas même la foi dans une ère nouvelle, marquée par un changement de calendrier.

Tout au plus la différence des caractères s'accuse-t-elle par certains détails. Ainsi ce n'est point par une phrase pompeuse sur le martyrologe des peuples qu'on justifie l'abolition de la royauté, mais sur ce que l'expérience a démontré que « l'office de roi est, dans ce pays, inutile, onéreux, et dangereux pour la liberté, la sûreté et le bien du peuple » (2). De même, le sceau de la République Anglaise porte : « L'an P' de là liberté restaurée par la bénédiction de Dieu ». Les Anglais, a écrit M. Boutmy, aiment à antidater ce qu'ils entendent désigner au respect.

(1) Guillaume IIl, I, 1.

(2) Résolution c|u 7 février t648t — La Chambre des lords est également abolie,

Et c'est pour ce motif qu'en général ils détournent volontiers leurs regards de certaines périodes de leur histoire.

Voici, par exemple, Freeman, pour qui tout le développement de la Constitution britannique découle, mathématiquement en quelque sorte, des usages germaniques ; Freeman, qui oppose la conduite de ses sages et prudents concitoyens, toujours préoccupés des précédents, aux déclamations des Français idéologues. « Les Français, écrit-il, aux xiv® et XV® siècles, avaient des théories aussi magnifiques qu'aucune de celles qui aient été produites au xvm" et au xix". Ils avaient même appris déjà à faire des œuvres de sang au nom de la liberté et de la philanthropie ». Comment apprécie-t-il les « œuvres de sang » du Long Parlement? Il distingue entre les dépositions, en quelque sorte régulières, de rois indignes, prononcées en vertu du « droit éminent » que le Wittan a légué au Parlement; il y a eu, dit-il, six de ces dépositions. Puis il ajoute : « Je ne parle pas d'actes violents ou de meurtres, non plus que de procès qui, quoique revêtus de la foi'me légale, n'avaient pas de précédents dans notre histoire. Je ne parle, ni de la mort secrète d'Henri VI, ni de l'exécution publique de Charles P'. Je parle de la marche régulière de la loi » (1).

On voit combien il est facile de se débarrasser de faits historiques gênants pour une théorie.

Où est le critérium qui permet de distinguer entre les actes violents et les précédents respectables? Le précédent est toujours un accident, un fait isolé, qui, lorsqu'il se renouvelle, est élevé à la dignité de précédent. Quand il s'agit de déposer Jacques II, dit Freeman, les Etats n'essayèrent pas de justifier leur conduite à Taide de quelque doctrine du droit de résistance, ou de quelque théorie des droits de l'homme. Ils allèrent fouiller les parchemins poudreux, trouvèrent que, trois cents

(1) Frbbman, Le développement de la Constitution anglaise.

ans auparavant, les Etats du royaume avaient déclaré la vacance du trône de Richard II, et ils sentirent leur conscience rassurée. Cependant, lorsque les Communes, en 1642, voulurent supprimer la liberté de la sanction (décision que Freoman considère assurément comme contraire au droit traditionnel de l'Angleterre), elles prétendirent aussi ne pas innover, mais, bien au contraire, interpréter fidèlement la formule du serment royal. Elles dissertèrent longuement sur le temps auquel se rapporte exactement le verbe latin « elegerit » (1), et les partisans de la suppression de la sanction sentirent leur conscience rassurée quand on leur eut démontré que c'était au futur. Les archives des Parlements anglais renferment assez d'actes pour pouvoir, en toute occasion, rassurer les consciences.

Quant aux « œuvres de sang », TAngleterre les connaît bien. « C'est dans des mers de sang, a écrit Voltaire, qu'on a noyé ridole du pouvoir despotique, mais les Anglais ne croient point avoir acheté trop cher leurs lois ». Malheureusement, en effet, des deux côtés du détroit, c'est au milieu des supplices et des guerres que se développa la liberté. Malheureusement aussi, au fanatisme se mêla souvent la révoltante hypocrisie d'une « fausse philanthropie ». Lorsque Cromwell faisait passer au fil de l'épée toute la garnison de Drogheda, y compris les prêtres et les moines, tout en se vantant de n'avoir pas laissé échapper trente hommes vivants, il ne manquait pas d'écrire : « Cela préviendra, je crois, l'effusion du sang à l'avenir. Ce sont là les motifs satisfaisants de telles actions qui, autrement, ne pourraient pas ne pas inspirer des remords et des regrets » (2).

Il est impossible, à notre avis, de faire une distinction entre les événements accidentels et les actes qui ont concouru à « la marche régulière de la loi ».

(1) Hallam, Histoire Constitutionnelle^ ch. 9.

(2) GuizOT, République cT Angleterre, livre IL

Toutes les Constitutions, et spécialement les Constitutions non écrites, peuvent se développer dans des directions différentes.

La Révolution de 1648 aiguilla définitivement les institutions de nos voisins dans la voie du progrès, libéral d'abord, démocratique ensuite. Elle a décombré le terrain, selon l'expression de Mirabeau, en balayant les prétentions les plus exorbitantes de la royauté. Elle a rendu les lords plus conciliants, les rois plus prudents. Elle a préparé la voie à une monarchie contractuelle, substituée à unemonarchie de droit divin.

« Des deux côtés de mon lit, disait H. Walpole, j'ai suspendu deux documents : la Grande Charte, Magna Charta, et la sentence de Charles I", au bas de laquelle j'ai écrit : Major Charta ; je pense que, sans la seconde, la première serait de très médiocre importance ».

Spécialement, en ce qui concerne notre sujet, nous voyons les lois que le Parlement vote pendant la période révolutionnaire ne pas survivre à cette période. Mais les principes qui avaient inspiré ces lois passent dans la pratique constitutionnelle, et sont aussi respectés que si elles étaient restées en vigueur.

C'est le cas pour le vote négatif, aboli par le Long Parlement, rétabli par les Stuarts, un moment ressuscité par Guillaume m, mais aussi complètement aboli après lui que si les résolutions du Long Parlement avaient conservé force de loi.

Dès le début du cx)nflit, le vote négatif est annihilé entre les mains de Charles I". On présente à sa sanction la Pétition des Droits, moins pour solliciter son assentiment que pour le compromettre par une parole donnée, et il est obligé de consentir, après avoir vainement tenté une réponse évasive(l). On présente à sa sanction les mesures les plus contraires à ses

(1) Gomme Louis XVI devait le taire pour les arrêtés du 4 août,

La feANCTidN iioYALÉ 29

intérêts, à son prestige, à sa foi religieuse, à son honneur même, et il est contraint de donner son « vote affirmatif ». Selon la formule, toutes ces résolutions qu'il trouve odieuses, le roi les veut. Le roi veut que les tribunaux d'exception soient supprimés, que les évêques soient exclus de la Chambre des lords. Le roi veut que Strafford, un de ses conseillers favoris, auquel il a engagé sa parole de le protéger dans sa vie comme dans ses biens, soit mis hors la loi par un bill d'attainder^ et livré au bourreau. Le roi veut que désormais le Parlement se réunisse de plein droit tous les trois ans, au besoin sans convocation royale, et que d'humbles sheriffs ou constables, de simples citoyens même, exercent des prérogatives jusque-là réservées à la majesté royale. Après avoir donné sa sanction à cette dernière mesure, Charles I" dit au Commissaire du Parlement : « Vous avez mis le gouvernement en pièces, et je puis dire qu'il est hors des gonds ». Les consentements succèdent aux consentements, les sanctions aux sanctions, et ces concessions n'amènent pas l'apaisement, parce qu^on sent bien qu'elles sont arrachées par la crainte, et sous réserve de les déchirer si des jours meilleurs reviennent pour la Couronne.

Les exigences des représentants grandissent avec les capitulations successives de l'autorité royale. Que voulaient-ils donc enfin, s'est-on demandé? Et Milton a répondu d'un mot dans son entretien avec Cowley : la sécurité (1).

11 n'y a pas de sécurité pour une assemblée en face d'un pouvoir royal qu'elle sent perfide et hostile. 11 n'y a pas de sécurité pour une assemblée en face d'un monarque qui revendique, par droit héréditaire, la puissance souveraine. A plus forte raison n'y a-t-il pas de sécurité pour une assemblée quand cette hostilité du pouvoir royal se produit dans

(1) Macaulay, Entretien de MUton et de Çowley : « Qu'est-ce que des votes, des statuts, des résolutions? Us n'ont point d'yeux pour voir, point de mains pour frapper et pour se venger ».

30 CfiAPlTRE PREMIER

des temps de guerre, alors que le péril du pays exige la concentration de toutes les forces contre l'ennemi. D'autres assemblées devaient en faire Texpérience un siècle plus tard.

A rapproche de la guerre d'Irlande, les Communes décident que ni le commandement de la milice, ni le choix des officiers, n'appartiendront au roi, prétention qui serait extrêmement déraisonnable si elle n'était parfaitement justifiée. Est-il sur que les forces confiées au roi seront dirigées contre les insurgés plutôt que contre le Parlement ?

Enfin, le 22 mars 1642 (1), les Communes votent une résolution qui marque le dernier terme de la lutte contre la sanction. Elles décident que la sanction ne peut être refusée aux bills voulus par le peuple, et que les Chambres ont le droit, sans le concours du roi, de déclarer quelle est la loi.

Cette résolution n'était peut-être qu'une menace ; Charles I" en fit une réalité. 11 quitta Londres, il se sépara du Parlement, espérant sans doute faire clairement apparaître, aux yeux de tous, les usurpations du Parlement et la nullité d'actes qu'aucune sanction ne viendrait vivifier, qu'aucune apposition de sceau ne viendrait légitimer. Il avait, en effet, enjoint au chancelier Littleton de lui envoyer le grand sceau. Il comptait ^sur un retour de la nation, bleSvSée dans son loyalisme traditionnel, éclairée par le défaut de formalités accoutumées : illusion qu'on retrouve dans la fuite à Varennes.

Il y eut effectivement dans le Parlement un moment d'hésitation et surtout de gêne. On n'osait, ni donner un emploi, ni expédier un writ, ni signer une commission pour tenir des assises. « On ne saurait s'empêcher de sourire, dit Hallam,

(1) C'est la date donnée par Guizot (Hist. de la Révol. d'Angleterre, I, Liv. 3, p. 259). Hallam (Hist, conslit., ch. 9) place ce vote un an avant les propositions d'Yorli, soit en 1641. C'est à ce propos qu'il relate l'amusante discussion politico-grammaticale sur le sens du verbe elegerit dans la formule du serment. Selon le sens adopté, le roi jurait de sanctionner et de faire observer les lois et coutumes que le peuple avait établies ■— ou bien celles qu'il établirait.

en voyant des hommes qui avaient livré bataille au roi, embarrassés pour se tirer d'un vice de pure forme. Mais le grand sceau, aux yeux des légistes anglais, a une sorte de vertu mystérieuse et passe pour dépositaire de Tautorité souveraine à un bien plus haut degré que la personne même du roi ». Les légistes ont, en effet, de tels scrupules : la veille du 18 brumaire, Cambaccrès, collaborant au coup d'Etat, s'arrêtait brusquement devant l'obligation de demander à Gohier, détenteur légal du sceau de la République, de sceller le décret des Anciens qui transférait les Assemblées à Saint- Cloud et conférait à Bonaparte le commandement en chef (1 ).

Mais, en juillet 1643, on confectionna un nouveau sceau (2) et les difficultés cessèrent.

En tout cas, la nation demeure groupée autour du Parlement. Placée entre les Communes et le roi, c'est aux Communes qu'elle garde fidélité. Charles I", se présentant devant Glocester, somme la population et les officiers de lui ouvrir les portes de la ville, et voici quelle fut la réponse des habitants, magistrats, officiers et soldats, au nom de la pieuse ville de Glocester : « qu'ils tiennent la place pour le service de S. M. et de sa royale postérité, qu'ils se croient obligés d'obéir aux ordres de S. M. tels qu'ils leur sont transmis par les deux Chambres du Parlement, et qu'en conséquence, avec l'aide de Dieu, ils garderont la place de tout leur pouvoir ». Bizarre mélange de fidélité et de rébellion! Singulière fiction qui dédouble la volonté d'une même personne, et ne lui permet de se manifester que par l'organe d'une autre entité !

Le conflit était vi'aiment insoluble. Il fallait à l'Angleterre un usurpateur, a dit Macaulay en parlant de Guillaume 111. Elle en eut deux : Cromwell et Guillaume.

(1) Vandal, L*avènemenl de Bonaparte ^ I, p. 328.

12) Les Lords ayant refusé de s'associer à cette résolution, le nouveau sceau ne représenta que les Ck)miiiunes siégeant à Westminster.

â2 dHAPlÎRË PREMtEà

Whitelocke rapporte qu'en novembre 1G52 il fut consulté par Cromwell sur la question de savoir s'il devait se faire proclamer roi. Whitelocke répondit que le Protecteur avait tous les avantages de la royauté, commandement de Tarmée, pouvoir civil, etc.. « Vous n'avez pas, il est vrai, le vote négatif » ajouta-t-il ; « mais il ne serait pas aisé de faire passer ce qui vous déplairait » (1).

Cependant Cromwell ne se fit pas attribuer, en 1654, le droit de veto à proprement parler.

L Instrument of government, rédigé à cette date, déclare bien que « Tautorité législative suprême de la République d'Angleterre, Ecosse et Irlande, et possessions en dépendant, sera placée et résidera dans une seule personne et dans le peuple assemblé en Parlement ; le titre de cette personne sera Lord Protecteur d'Angleterre, Ecosse et Irlande ». Mais, ainsi que M. Esmcin l'a montré (2), cette formule était peu exacte : le pouvoir législatif appartenait tout entier au Parlement. Cromwell pouvait aflirmer, et il ne manqua pas de le faire : « Vous avez le pouvoir législatif sans aucun veto de ma part ».

Llmtniment n'accordait au Protecteur qu un droit dont M. Esmein montre la similitude avec celui que la Constitution de 1875 accorde au président de la République française : le droit, dans les vingt jours, de demander une nouvelle délibération qui, celle-là, était définitive : « Vous pouvez faire n'importe quelle loi, et, si je ne donne pas mon consentement dans les vingt jours aux lois que vous avez passées, elles deviennent lois ipso facto^ que je consente ou non, si elles ne sont pas contraires à la forme du gouvernement ».

(1) GuizoT, Histoire de la R^ipublique d'Angleterre ^ livre 4. ^2) Les Constitutions du Protectorat de ÇromwelL

La Single Person ne jouissait pas davantage du droit de veto dans la Constitution votée en 1654, sauf certains cas exceptionnels.

Elle ne redevient un des trois Estâtes, un des trois pouvoirs dont le concours est nécessaire pour la formation de la loi, qu'avec V Humble Pétition de 1656 ; mais THumble Pétition avait été rédigée dans la persuasion que le Protecteur prendrait enfin le titre de roi.

Telles furent les diverses résolutions de Cromwell et des Parlements qu'il convoqua, en ce qui concerne la sanction. Il est curieux de voir la négative demeurer en quelque sorte attachée à la dignité royale, et répudiée par Cromwell comme si elle était inséparable de cette dignité. Les institutions de Cromwell n'ont pas duré, mais son œuvre a-t-elle complètement disparu ? Beaucoup d'éminents écrivains ne le pensent pas.

« On a dit, écrit Bagehot, que Cromwell a fondé la Constitution anglaise. En apparence, Cromwell n'a pas survécu à son œuvre; sa dynastie fut mise à Técart, en même temps que la République fut renversée, mais l'esprit de Tœuvre n'a pas été étouffé ; il n'a jamais cessé d'avoir dans le pays une influence qui, pour être latente comme le feu d'un volcan, n'en a pas moins conservé toute sa force ».

M. Esmein pense que les principes du gouvernement de Cromwell, subsistant dans l'esprit de la race, sont arrivés à leur épanouissement dans la Constitution des Etats-Unis. On y retrouve la séparation des pouvoirs, et un exécutif très fort, concentré en une seule personne chargée de contrôler l'œuvre des assemblées. « Mais même sur le sol anglais, ajoute M. Esmein, on peut croire que, sur plus d'un point, ces principes ont reparu dans le développement de la liberté depuis la Révolution de 1688 » (1).

(1) Les Constitutions du Protectorat de Cromwell,

Ce n'est pas impunément qu'une nation traverse des crises pareilles, qu'elle ose discuter la religion monarchique et affirmer pour un temps la souveraineté nationale.

De tels événements modifient la mentalité d'un peuple, bouleversent profondément le sol d'un pays. Louis XVIII en 1814, Guillaume en 1688, furent obligés de tenir compte de cette situation.

C'est là ce qui est important dans la Révolution de 1688, plus important que le changement dans l'ordre de successibifité au trône, changement déjà survenu neuf fois depuis Guillaume-le-Conquérant, au calcul de M. Ch. de Rémusat (1).

Le Parlement appelait au trône Guillaume et Marie (donc sa volonté sera obéie, dit Macaulay). Il ne les y appelait qu'à certaines conditions. Ainsi était mise en pratique cette maxime de Locke : « Le peuple a toujours le pouvoir souverain d'abolir le gouvernement, ou de le changer, bien qu'il n'y ait qu'un pouvoir suprême, le pouvoir législatif, auquel tous les autres doivent être subordonnés ».

Désormais la royauté ne peut plus invoquer le droit divin, la prescription immémoriale, et cette sorte de propriété du trône que revendiquaient les Stuarts. Elle existe par un vote du Parlement, en vertu d'un contrat avec la nation. Si le roi viole le contrat, il peut être déposé.

Sans doute, ces principes dont Locke devait faire la théorie, et qui allaient être si nettement appliqués pendant la folie de George III, ne sont pas formellement écrits dans la loi. Les Anglais respectent le prestige du trône, et s'efforcent de rattacher l'avenir au passé. Ils ne « jettent pas la Couronne dans un creuset pour la refondre » ; ils n'écrivent pas, comme devait le faire la Constitution de 1791, que le roi est un fonctionnaire public. Ils se contentent de le penser, et d'agir en conséquence.

(1) L'Angleterre au xvm' ficelé. Introduction.

La SANCTIOPÎ ftOYALÉ 35

Avant de conférer la dignité suprême à Guillaume et à Marie, le Parlement vote une Déclaration que les nouveaux souverains sont obligés de souscrire pour monter sur le trône. Après leur acceptation formelle et publique, ils sont couronnés. Puis on transforme la Déclaration en bill régulier, et le souverain est ainsi lié une fois de plus par la sanction qu'il a donnée.

Des trois questions que nous avons posées au début de cette étude, deux sont résolues en faveur de la nation contre le roi.

Il est entendu que le prince ne peut faire la loi seul, ni suspendre l'exécution des lois, ni en dispenser personne. Il ne peut que sanctionner des lois votées par le Parlement. Mais il n'est pas obligé de les sanctionner toutes.

En effet, la dynastie nouvelle conserve -le droit de sanction et, par conséquent, le droit de refuser la sanction. Il semble que la possession nominale de cette prérogative fasse partie des attributs indispensables à un roi, comme la couronne ou la main de justice. L'expérience a d'ailleurs démontré que c'est une arme plus dangereuse pour celui qui s'en sert que pour l'autorité des Chambres. On compte bien que le nouveau roi se conformera aux principes de la résolution de 1642, qu'il laissera tomber le privilège en désuétude et n'entrera pas en conflit avec les Chambres qui l'ont élu.

Sur ce point, il y a déception et surprise.

Le 24 février 1692, le roi se. rend au Parlement, remercie les Chambres de leur loyauté et de leur libéralité, et donne son assentiment à un certain nombre de bills privés ou publics. Mais lorsque le clerc de la Couronne se mit à lire le titre d'un bill qui était passé à la Chambre basse sans une simple division, et sans protestation à la Chambre haute, le clerc des Parlements déclara selon l'ancienne formule que le roi et la reine s'aviseraient. — « Ces paroles, ajoute Macaulay [Guillaume III, II, ch. 4) avaient rarement été prononcées avant l'avènement de Guillaume au trône. Elles n'ont été dites

36 CHAPITRE PRËXilËk

qu'une seule fois depuis sa mort ». Mais Guillaume refusa plusieurs fois sa sanction.

Macaulay attribue cette attitude à deux causes principales.

Tout d'abord, dit-il, à la différence des Stuarts, qui n'attachaient aucune importance à la sanction et violaient en été un bill approuvé au printemps, Guillaume considérait comme sacrée toute loi qu'il avait sanctionnée^ alors même qu'elle lui aurait paru blessante pour lui personnellement, ou nuisible pour son peuple. Il engageait difficilement sa parole parce qu'il ne lui arrivait jamais de ne pas la tenir.

De plus -il n'y avait alors ni cabinet, ni ministère homogène. Guillaume exerçait un pouvoir personnel ; il était son propre ministre des affaires étrangères. Son refus de sanctionner un bill n'indiquait pas que le mécanisme du gouvernement fût gravement dérangé, « mais il signifiait simplement qu'il existait entre le roi et les autres branches de la législature une différence d'opinion sur l'opportunité d'une loi particulière. Une telle différence d'opinion pouvait donc exister, non seulement lorsque le roi et le Parlement étaient en bons termes, mais lorsqu'il existait entre eux une entente cordiale et complète » (1).

Il convient d'examiner de près ces raisons, et de nous arrêter un moment sur ces refus de sanction de Guillaume III, puisque c'est sous ce prince que furent fixées, si l'on en croit Voltaire, les bornes, si longtemps contestées, des droits du roi et de ceux du peuple, et aussi puisque pour la dernière fois (si Ton excepte un seul cas en 1707), il a été fait usage du vote négatif.

VU

Guillaume a refusé sa sanction à trois bills importants : au Bill des Juges, au Bill Triennal, au Bill des Fonctionnaires.

(1) Guillaume III ^ II, 4. — Cf. Anson, Loi et pratique constitutionnelles ^ trad. fraoç., p. 358.

Le Bill des Juges tendait à assurer l'indépendance des magistrats. C'était une réforme que le Parlement poursuivait malgré l'opposition acharnée des souverains, qui y voyaient une atteinte à leurs prérogatives. Déjà le Bill des Droits avait enlevé au roi le droit de destituer les juges; mais ceux-ci étaient payés, partie en honoraires des plaideurs, partie en appointements que la Couronne pouvait réduire ou suspendre. Le bill de 1692 décidait que désormais ils recevraient un traitement fixe, payable sur les revenus héréditaires du roi.

Le Bill Triennal et le Bill des Fonctionnaires avaient tous deux pour but de mettre un terme à la corruption des parlementaires par la Couronne. De lucratives sinécures, distribuées par le monarque aux membres des Communes, lui assuraient une influence d'autant plus considérable que la durée des Parlements était plus longue. Décider qu'aucun Parlement ne durerait plus de trois ans, exclure des assemblées les titulaires de charges rémunérées, tel était l'objet de ces deux bills. 11 semble que, pour un monarque uniquement soucieux du bien général, faire œuvre d'assainissement en épurant les Parlements, à la fois quant à leur durée et quant à leur composition, fût la conduite la plus honorable et la plus naturelle.

Guillaume ne le pensa pas.

A cette époque, la corruption était un des moyens principaux dont le souverain disposait dans les Chambres. Macaulay y voit même une nécessité : « Pendant le siècle qui a suivi la Restauration, dit-il (1), la Chambre des communes était dans une de ces situations où il faut gouverner les assemblées par la corruption, ou ne pas les gouvenier du tout ». Guillaume III ne voulait pas renoncer à les gouverner, à s'y créer des amitiés intéressées. En conséquence, il refusa sa sanction à des bills qui étaient parfaitement conformes au bien général

(1) Macaulay, Horace Walpole,

et à rhonnêteté publique, et dont l'un émanait des Lords, peu enclins aux innovations périlleuses. Le tout au nom de la prérogative menacée !

Quel a été l'effet des négatives de Guillaume III? Est-il exact de dire, avec Macaulay, qu'elles furent interprétées comme la simple marque d'une divergence d'opinion ?

Le Bill des Juges avait excité peu d'intérêt ; il avait d'ailleurs le tort de disposer de ce que l'on considérait encore comme les revenus personnels du roi, sans l'assentiment exprès de celui-ci. Il y avait là une inconvenance qui décida probablement à ne pas reprendre le bill. Latsell, cité par Macaulay, explique quelle est sur ce point la tradition des Communes : les bills qui touchent aux intérêts de la Couronne peuvent être proposés sans que le roi ait fait signifier son consentement préalable; il suffit que le consentement soit signifié à la deuxième lecture, ou même plus tard. Mais quand il s'agit des revenus héréditaires, le consentement doit être signifié dès le commencement. C'est donc un sentiment de déférence envers le roi personnellement qui amena l'abandon de la mesure proposée. L'inamovibilité des juges fut d'ailleurs insérée dans l'Acte d'Etablissement et acquit ainsi un caractère constitutionnel.

Il en fut tout autrement pour le Bill Triennal. Voté en 1692, il fut deux fois repris sans succès, mais les Communes furent bientôt victorieuses. Le 22 décembre 1693, le roi se rendit solennellement à Westminster. Il y eut une grande anxiété dans l'assemblée quand on lut le titre de la loi, et une grande joie quand le roi répondit : « le roi et la reine le veulent ». Le refus n'avait servi qu'à différer de quelques mois l'application de la loi.

Pour le Bill des Fonctionnaires, l'affaire fut plus chaude.

Proposé en 1692, facilement voté aux Communes, il fut rejeté par les Lords à trois voix de majorité. Les Communes le reprennent un an après et, selon la vieille formule, « à ceste

bille avesque des amendements les seigneurs sont assentus ». Ces amendements ayant été adoptés par les Communes, il ne manquait plus que la sanction.

Guillaume prit le parti de la refuser. « On ignore, dit Macaulay, s'il eut dans l'affaire quelque conseiller, sa détermination semble avoir pris les chefs des deux partis par surprise ».

La surprise fut d autant plus forte que les refus de sanction avaient été prononcés jusque-là après le vote des crédits, à la fin des sessions (ce qui permettait aux esprits de se calmer), et qu'il en était autrement cette fois.

Dès que le greffier de la Couronne a annoncé le veto, les Communes se retirent de la barre de la Chambre des lords dans un état de violente irritation. Elles décident que dès le lendemain « elles prendront en considération Tétat de la nation ». Le lendemain la séance est des plus tumultueuses, et les discours les plus véhéments sont prononcés. Presque personne n'ose défendre le roi. A l'unanimité moins deux ou trois voix, une résolution est votée qui qualifie d'ennemis publics ceux qui ont conseillé le roi dans cette circonstance. Harley propose de lier le bill à une loi de subsides : « Si le roi vous refuse justice, nous lui refuserons l'argent, dit-il ; il a son vote, nous avons le nôtre ». On décide de porter au trône, non pas une humble adresse (ce mot est expressément repoussé) mais des représentations.

Cependant la nuit se passe et deux sentiments se font jour : la peur de la dissolution, alors que le Parlement était impopulaire, mais surtout la crainte de remplir de joie « les Jacobites, les non-jureurs, les traîtres ». On abrège et on adoucit les remontrances ; le roi fait une réponse bienveillante, sans allusion au veto. Malgré Harley, les Communes, redoutant de donner des espérances aux Jacobites, refusent de lier le bill à une loi de finances et d'adresser au roi de nouvelles remontrances pour le forcer à s'expliquer. Et Macaulay ajoute :

« Ainsi finit, plus heureusement pour Guillaume qu'il n'avait le droit de l'espérer, un des conflits les plus dangereux qu'il ait eus avec son Parlement » (1).

Comment Thistorien auquel nous empruntons ces détails, peut-il, après avoir lui-même retracé ces événements, présenter le refus de sanction sous Taspect pacifique d'une prérogative reconnue, dont l'exercice montre seulement une divergence d'opinion entre les représentants et le souverain ? Que serait-il arrivé si le Parlement n'avait été contenu par la crainte de réveiller les espérances de la dynastie déchue ?

Quatre ans après, une décision bien autrement grave, bien autrement humiliante pour le roi, était prise par le Parlement. L'effectif de Tarmée était réduit à sept mille hommes, malgré l'opposition formelle du monarque, malgré les efforts de ses ministres. On somme le souverain de renvoyer sa fidèle garde hollandaise ! Sa colère et sa douleur sont telles qu'il veut abdiquer; il rédige un discours pour annoncer cette résolution.

Cependant le roi dut céder ! Il comprit que le refus de sanction ne servirait qu'à surexciter les sentiments de résistance du Parlement, et que celui-ci briserait facilement le veto en rejetant les subsides pour les troupes.

Le jour où le roi alla au Parlement, ses ennemis se pressaient sur son passage pour jouir de sa honte et de sa mortification. Il dit aux représentants combien cette réduction de l'armée lui paraissait dangereuse. Il se plaignit de la rigueur qu'on lui montrait en le séparant des compagnons d'armes qui étaient venus avec lui délivrer l'Angleterre. Mais, comme la méfiance du peuple envers lui était le fléau le plus préjudiciable au bien de TEtat, il croyait préférable de consentir,

(1) Le Bill de 1743 purgea définitivement les Communes de fonctionnaires subalternes, dit Hallam {Hist. const.^ ch. 16) et depuis lors, aucune Chambre n'a renfermé un nombre aussi révoltant de députés de cour que sous Walpôle. George III sanctionna ce bill avec beaucoup de répugnance.

et la formule sacramentelle retentit : « Le Roi le veut ! » (1).

En 1699, nouvelle humiliation plus pénible encore. Les bills relatifs aux confiscations d'Irlande sont passés, après une scandaleuse enquête qui ne respecte ni Thonneur public ni la vie privée du roi, bills que les Lords sont obligés de ratifier sous le coup de menaces qui rappellent les temps de Crorawell.

Le roi les approuve. Le vote négatif était bien aboli. Aucun des successeurs de Guillaume n'osa y recourir, même ceux qui, comme George III (2), étaient le plus préoccupés de ressaisir la prérogative aliénée. Sans doute, on relève encore, en 1707, une loi qui, adoptée par les deux Chambres, n'a pas été approuvée par la reine AnnCi Mais il n'y eut aucune espèce de conflit entre la royauté et le Parlement.

Celui-ci avait voté une loi licenciant la milice en Ecosse. Après le vote, et avant que la sanction fût intervenue, on apprit que le prétendant était en route vers cette partie du royaume ; il était donc imprudent de mettre la loi à exécution. Plutôt que de demander une abrogation législative en forme, on prit la procédure plus expéditive de ne pas apposer la sanction. On le voit, ce n'est à aucun degré un refus de sanction.

Il est donc vrai de dire qu'à partir de Guillaume le vote négatif est aussi formellement aboli que si la résolution de 1642 avait gardé force de loi, ou que si le roi Charles avait accepté les dix-neuf propositions qu'on lui porta à York, ou bien encore que si la proposition n° 8 de « The agreement of

(1) Ce discours lui-même parut outrageant pour la dignité du Parlement à certains représentants ; ils proposèrent de rechercher ceux qui Tavaient conseillé au roi !

(â) n faillit y avoir sous ce monarque une plaisante application du refus de sanction. Le roi étant devenu fou, le Parlement avait voté la loi de la régence. Mais George III ayant eu un intervalle lucide avant que la loi eût été sanctionnée, on pensa un moment qu'il userait de son droit et refuserait son assentiment,

Le mot qui caractérise son action dans l'Etat, c'est Vinfluence, mot vague qui correspond à des pourparlers discrets, à des tractations intimes, expression qui n'exige aucun pouvoir défini, puisque l'influence peut au besoin s'exercer par un individu quelconque sur un autre individu.

L'influence a pris elle-même des formes variées, la corruption surtout. C'est par elle qu'on était arrivé à former dans les Chambres un parti des hommes du roi, des amis du roi. Elle peut s'exercer sous une forme plus honorable, être l'influence de l'intelligence sur l'intelligence ; elle devient alors presque toujours un bienfait, remarque Bentham dans ses Sophismes parlementaires.

C'est cette action toute de persuasion qu'un monarque moderne peut se flatter d'exercer. L'importance et l'efficacité de cette action peuvent être considérables, et l'ont été souvent au témoignage d'hommes d'Etat éminents (1), mais elles dépendent essentiellement de certaines qualités (don de persuader, parole sympathique, etc.), qui échappent à toute précision, à toute discussion juridique. Uinfluence s'exerce nécessairement d'une manière occulte, discrète. Jadis le roi ne motivait pas la négative pour ne pas se soumettre au contrôle, à la discussion. C'est pour les mêmes raisons qu'il ne peut aujourd'hui produire son opposition au grand jour, et l'offrir en pâture aux débats des Chambres, à la critique de la presse. Aussi cette opposition ne saisit-elle pas l'opinion publique et ne profite-t-elle pas au jugement du pays.

Le régime parlementaire est encore venu accentuer cette situation.

(1) Notamment le comte Granville, Disraeli, Gladstone. Voir Todd, The Parliamentary Government in the Brilish colonies. — De même l'opinion commune attribue au roi Edouard VII une certaine part d'influence dans la direction de la politique étrangère.

Le gouvernement de cabinet a eu ce premier effet de bien nettement séparer la prééminence royale de Texercice du pouvoir exécutif. Prétendre que la reine est investie de ce pouvoir est une des erreurs fondamentales les plus habituelles, au dire de Bagehot.

Le roi n'est plus que la source des honneurs. Il est enveloppé d'un respect quelque peu étouffant. Il est probable que dans le Wittenagemot primitif, ses prédécesseurs entendaient parfois une contradiction un peu rude, mais ils agissaient, ils parlaient. Dans le Parlement actuel, on n'ose même plus prononcer le nom du roi, de crainte d'influer sur le jugement des Chambres (1). C'est une sorte de divinité qu'on vénère, devant laquelle on se prosterne, et qui n'agit pas. « Bismarck, dit un historien contemporain, mettait toujours en avant le nom, l'autorité du roi, non pour se couvrir de lui, mais pour ne pas donner crédit à la maxime constitutionnelle que la personne du souverain ne doit jamais être mêlée aux débats parlementaires. Cette maxime lui paraissait avoir été inventée, non par respect, mais par empiétement ; ne pas parler du roi, ce serait peu à peu glisser à admettre qu'il n'a pas de volonté, celui dont on ne parle pas et qui n'a pas voix au chapitre ».

Est-ce à dire que le pouvoir soit devenu acéphale et absolument impersonnel ? Non certes. L'Anglais veut un pouvoir exécutif fort, brave, dont le chef porte haut le drapeau du parti. Mais ce chef, prêt au combat, ce n'est pas le roi, c'est le premier ministre. C'est à son profit que s'exerce cette androlàtrie anglaise que MM. Boutmy et Bryce ont décrite, et qui a amené des Parlements peelites, palmerstoniens, gladstoniens.

(1) Anson, p. ^4.

46 CfiAPITHË t>REMtE(l

C'est le Premier qui est l'héritier de la Single Person du temps de Cromwell, la volonté mâle, la responsabilité individuelle, placée à côté du Parlement irresponsable et souvent hésitant.

La volonté du roi est en quelque sorte extériorisée. C'est le Cabinet qui Texprime. C'est le Cabinet qui détient le pouvoir exécutif. Il ne serait donc plus possible de soutenir que la négative protège la puissance exécutrice : c'est h. prérogative qu'elle défendrait, c'est-à-dire un droit personnel, différent du pouvoir exécutif.

C'est encore le Cabinet qui exprime la volonté du roi au point de vue législatif, en intervenant en son nom par l'initiative et la délibération.

Ce sont les ministres qui doivent s'opposer à la loi, quand elle est en discussion. Mais quand elle est délibérée, votée aux Communes, approuvée par les Lords, il n'y a plus de résistance possible.

Si des ministres, après s'être vainement opposés à l'adoption d'une loi, après avoir perdu leur cause en première instance et en appel, se réfugiaient derrière la prérogative royale pour casser la décision prise par les deux Chambres, leur conduite serait non seulement blâmable, mais même incompréhensible. Leur rôle est de donner au peuple anglais le sentiment de la responsabilité, garantie suprême du bon fonctionnement du gouvernement. Or, ils ont engagé leur responsabilité morale en assistant à la discussion sans avoir opposé la menace de leur démission. Ils agiraient un peu dès lors comme des joueurs de mauvaise foi, qui feraient annuler le coup quand ils auraient perdu.

Le refus de sanction est un acte d'autorité, avons-nous dit, un acte d'autorité commis contre le Parlement, et spécialement contre la partie du Parlement qui représente les masses populaires. Comment l'exercice d'une telle autorité se concilierait-il avec le régime de conventions, de pourparlers amia-

LA SANCTION ftOYALÊ 47

bles, qui caractérise le gouvernement parlementaire ? La négative suppose que la royauté est restée en dehors, au-dessus du débat, et qu'elle exprime franchement son opinion. Or, elle intervient, sous le régime parlementaire, par l'organe du Cabinet ; elle est compromise par les déclarations des ministres qui, en ne posant pas la question de confiance, ont en quelque sorte apporté la promesse de faire sanctionner et exécuter la loi si elle est votée.

Et cela est si vrai, que la dernière sphère d'application qui demeure pour le refus de sanction est celle qui concerne les relations des colonies avec la métropole.

Dans ce cas il est possible d'intervenir au nom du roi, parce que la distance empêche les ministres de l'engager dans les tractations quotidiennes de la politique. Le souverain peut refuser sa sanction parce qu'il n'a pas été partie au débat, parce que le gouverneur, alors même qu'il a approuvé la loi, est supposé n'avoir pas reçu d'instructions spéciales et avoir agi en son nom propre. Le refus de sanction n'a plus l'aspect d'un acte sournois, perfide, traître ou brutal.

En outre, comme on le verra dans le chapitre que nous avons consacré à cette question, la métropole ne casse plus les bills coloniaux que s'ils portent atteinte à des intérêts d'Empire, et notamment s'ils sont de nature à attirer sur la nation tout entière des conséquences fâcheuses, par exemple les représailles de l'étranger. On sent quelle force donnent au pouvoir central des considérations de cette nature. La négative n'apparaît plus comme la défense de prérogatives princières, comme la sauvegarde des intérêts d'une oligarchie ; elle est la protection de la patrie elle-même. Elle frappe les intérêts particuliers et locaux au nom des intérêts généraux et permanents de la nation tout entière. Elle a bien la physionomie qu'on voudrait inutilement donner à la prérogative royale, quand il s'agit de lois votées par le Parlement.

Et cependant, la prudence s'impose, même en matière co-

48 CHAPITRE PREMIëR

loniale. Ce ne sont pas seulement des conflits politiques, mais des aspirations séparatistes, que des veto fréquents pourraient provoquer. Aussi le refus de sanction recule-t-il sans cesse (1), et Pon peut prévoir l'époque prochaine où il sera vrai dQ dire, avec Bagehot, pour tout TEmpire britannique : « La reine n'a plus la moindre parcelle du pouvoir législatif. Elle n'est plus un Etat du royaume. Pour qu'elle le fut, il faudrait qu'il lui fût possible de rejeter les bills, sinon comme le fait la Chambre des communes, au moins de la même manière que la Chambre des lords. Mais la reine n'est pas armée du veto. Elle serait obligée de signer son propre arrêt de mort si les deux Chambres s'accordaient pour le soumettre à sa signature ».

Cette thèse a pourtant choqué quelques hommes d'Etat et quelques écrivains ; ils ont cherché à conserver au souverain un pouvoir propre, même avec le gouvernement de Cabinet.

Dans cette théorie, le roi est bien le surarbitre dont parlait Voltaire.

Il occupe la situation que lui assignait Prévost-Paradol (qui n'était d'ailleurs point partisan du veto), à propos du droit de dissolution royale.

Le roi, dit-il, observe les Chambres et le pays ; quand il juge que l'assemblée et le ministère qu'elle soutient n'ont plus la confiance delà nation, que le pouvoir législatif devient oppresseur ou s engage dans la voie de l'oppression, alors le monarque, placé au-dessus des partis, dissout l'assemblée et renvoie le ministère. C'est un service que peut rendre le roi, qui agit dans l'espèce comme un tribun du peuple^ et Prévost-Paradol ne croit pas qu'on puisse l'attendre d'un président de République.

(1) Voir le chapitre II.

LA ëANCTIO^î IlOYÀLE 4^

Benjamin Constant a aussi l'idée d'un pouvoir royal régulateur, planant au-dessus des partis. Sans la sanction, dit-il, il y a une classe d'hommes qui fait des lois sans s'embarrasser des maux qu'elles occasionnent, et une autre classe qui les exécute en se croyant innocente du mal qu'elles font.

Palma soutient également que le refus de sanction est un droit d'une utilité incontestable, bien qu'il doive être rarement exercé. Le souverain, représentant l'unité et les intérêts permanents de la nation, doit pouvoir s'opposer à des lois votées par une majorité de hasard pour favoriser des intérêts particuliers.

M. de Franqueville croit que le roi, dans des cas graves, peut refuser sa sanction, et il cite l'opinion de Disraeli : « Un souverain, soutenu par la sympathie d'un peuple loyal, pourrait avoir raison d'un ministère corrompu et d'un Parlement factieux » (1).

Dans cette doctrine, le refus de sanction est bien un pouvoir propre du souverain, qui ne peut ni ne doit le déléguer. En effet, si cette faculté, théoriquement possédée par le roi, était exercée en fait par les ministres, elle perdrait tout le mérite qu'on veut lui attribuer. Comme les représentants, les ministres peuvent sacrifier au triomphe d'une politique passagère, au désir de conserver la majorité, les intérêts vitaux et permanents de la nation. Pour que le roi puisse défendre ceux-ci, pour qu'il agissse en qualité de représentant permanent de la nation, pour qu'il puisse se montrer tribun du peuple ou siirarbitre (si tant est que les deux appellations soient conciliables), il faut que ce soit bien lui qui intervienne personnellement, en fait comme en droit, par un acte propre, quand il le juge utile (2).

(1) Prévost-Paradol, La France nouvelle; Benjamin Constant, Cours de politique constitutionnelle ; Palma, Cours de droit constitutionnel ; DE Franqueville, Le Gouvernement et le Parlement britanniques, I, ch. 9.

(2) Protestation du roi Oscar II du 10 juin 1905 : « Le principe monarchique est incompatible avec ce principe que le roi soit abaissé au point de

Il faut dès lors que Texercice du droit de sanction échappe à tout contrôle, à toute responsabilité, et cette théorie a été soutenue par Casimir-Perier, et défendue par le président de la Chambre des députés, en 1831.

Le roi Louis-Philippe hésitait à sanctionner une loi votée par les Chambres, nous aurons à examiner dans quelles circonstances. Le 9 novembre 1831, M. Mauguin demande les motifs de ctîtte mesure. Casimir-Perier répond : « La Chambre a usé de son initiative en présentant une résolution ; cette résolution a été soumise à la Chambre des pairs et acceptée par elle. L'opinion de la Couronne n'est pas encore connue ; mais lors même que la Couronne ne donnerait pas sa sanction à une proposition émanée de cette Chambre et adoptée par l'autre, elle ne ferait qu'user de son droit. M. Mauguin fait une interpellation aussi antiparlementaire qu'inconstitutionnelle ; c'est une attaque contre l'un des pouvoirs ».

Vivement soutenu par la gauche, Mauguin, au milieu des cris et du tumulte, maintient que c'est son droit de demander des explications. « Sans doute, dit-il, les ministres ont le droit, tant qu'ils sont ministres, d'user de la prérogative royale, selon leur manière de penser, selon leur système ; mais je ne crois pas qu'il y ait d'inconvénient à ce que, quand une loi a été délibérée et adoptée par les deux Chambres et que le ministère a pris part à leurs déhbérations, on puisse demander aux ministres si leur intention est de sanctionner.... Si la Chambre le voulait, ce serait un cas de responsabilité, donc le droit d'interpeller est ouvert. Les Chambres ont le droit de poser la question aux ministres qui peuvent dire : « Nous ne sommes pas encore décidés ; peut-être

devenir un instrument sans volonté dans les mains des ministres. Si cependant il devenait loisible aux membres du Conseil de mettre obstacle, par le seul fait de leur refus de contresigner, à toute décision royale, le roi serait privé de toute participation effective au pouvoir. Cette situation serait aussi humiliante pour le souverain que préjudiciable à la Norvège elle-même ».

donnerons-nous la sanction, peut-être ne la donnerons-nous pas » ; mais par cela même on peut demander au ministère s'il s'est prononcé ».

Cette thèse est inattaquable : les ministres sont censés avoir conseillé au roi de différer ou de refuser la sanction ; ils doivent donc répondre à une interpellation sur ce sujet.

Cependant, au milieu d'une vive agitation, le président déclara que s'il avait connu Tobjet de la question posée par M. Mauguin, il ne lui aurait pas donné la parole. « On ne peut permettre une interpellation sur la sanction royale ». Ainsi, pour Casimir-Perier, pour le président de la Chambre, et certainement pour le roi Louis-Philippe, la sanction est une prérogative propre au souverain, qui ne peut être déléguée à ses ministres, dont Texercice n'est soumis à aucun délai et échappe à tout contrôle de la Chambre !

On voit à quelles conséquences, absolument incompatibles avec les principes les plus certains du régime parlementaire. Ton aboutit! Elles produiraient on Angleterre, comme dit Bagehot à propos du droit de dissolution royale (très analogue au refus de sanction sous certains aspects), autant de stupeur que l'apparition d'un volcan aux environs de Londres!

Vainement voudrait-on faire du prince un tribun du peuple. Pour avoir été défendue par la parole et par la plume de Mirabeau, cette idée n'en a pas moins quelque chose de paradoxal.

Par métier, le roi doit être royaliste. Il ne peut que redouter les progrès de l'idée égalitaire et démocratique, dont le terme nécessaire est l'institution de la République. Il est entouré d'hommes qui tremblent pour leurs charges, pour leurs privilèges, qui voient partout un danger social, un péril politique. Bagehot, convaincu cependant que la royauté anglaise a une utilité incalculable, nous dépeint le monarque constitutionnel comme un homme que son éducation dispose le plus au mal et le moins au bien, qui trouve dans son en-

52 ÇHAt>ITRE PREMIER

tourage le plus d'obstacles à la culture intellectuelle, forcément inférieur à ses concitoyens, toujours enclin au parti de la résistance, incapable de gouverner la machine constitutionnelle dans une circonstance critique.

En quoi cet homme serait-il mieux qualifié que les représentants du pays pour discerner l'intérêt national ? Ne sera-t-îl pas toujours tenté de le confondre avec son intérêt propre ? Guillaume III défendait-il l'intérêt national quand il refusait sa sanction aux lois contre la corruption parlementaire ? Louis- Philippe défendait-il un intérêt national quand il s'opposait à la réforme électorale? On parle souvent et avec raison des intérêts particuliers, dont les intraitables revendications peuvent compromettre la fortune publique ; mais ce mal peut prendre des formes bien différentes. Croit-on qu'un monarque envisagerait avec la même méfiance des lois de protection douanière au profit des propriétaires, et des lois fixant un minimum de salaire au profit des ouvriers?

Il est impossible d'attendre du souverain, non pas seulement l'ardeur démocratique qui convient à un tribun, mais même la simple impartialité nécessaire à un surarbitre. Si même un prince savait atteindre à une vertu si méritoire, les apparences seraient contre lui, et qui ne sait qu'en politique les apparences ont souvent autant d'effet que le fond même des choses?

Le prince qui opposerait son veto, malgré l'avis des deux Chambres et du ministère, paraîtrait faire un coup d'Etat. Il serait soupçonné de se servir de la faculté d'empêcher pour défendre « des privilèges odieux par eux-mêmes ». La nation serait mise en défiance. Le Parlement, s'il s'arrêtait devant rinviolabilité royale, s'en prendrait assurément aux conseillers responsables. Ceux-ci seraient recherchés, poursuivis.... mais alors que devient ce prétendu droit souverain, modérateur, qui apparaît, chaque fois qu'on l'exerce, comme un attentat contre les libertés publiques? Enfin quelle serait la situation

du monarque lui-même au lendemain d'élections qui auraient cassé son veto, en présence de ministres qui pourraient craindre d'être renvoyés comme leurs prédécesseurs?

Sentant combien grande est la difficulté de combiner le refus de sanction avec les institutions parlementaires, on a entrepris de démontrer qu'il s'est transformé.

Lord Palmerston a soutenu que le veto est devenu préventif. « 11 est délégué aux conseillers de la Couronne, et par conséquent il n'est pas possible qu'une loi votée par les deux Chambres et présentée à l'approbation du souverain soit rejetée par lui» Et pourquoi? Parce qu'on ne peut imaginer qu'une loi ait reçu l'assentiment des deux Chambres du Parlement, au sein desquelles les ministres responsables de la Couronne siègent, parlent, agissent et votent, sans que ceux qui conseillent la Couronne aient accepté cette loi, et soient par conséquent préparés à conseiller au souverain d'y consentir ».

Pour Lord Derby, l'autorité de la Couronne ne dépend pas du veto que Sa Majesté possède théoriquement. « Elle consiste surtout dans le pouvoir et dans Tinfluence que le souverain exerce sur les ministres, et par eux sur les deux Chambres, et qui lui donnent le moyen d'apprécier les lois avant qu'elles aient été soumises au Parlement, et non après qu'elles ont été adoptées (1) ». A peine est-il besoin de faire remarquer combien ce contrôle préventif est différent du refus de sanction. D'abord l'influence du souverain sur ses ministres est chose très variable, comme nous l'avons dit, et dépend du prestige personnel du souverain, de ses rapports avec les mi-

(1) Cf. Anson, Loi et pratique, p. 359 de la traduction française, sur le droit de s'opposer à la présentation d'un bill, combiné avec « la dissolution royale ».

nistres. En outre, le roi ne peut apprécier préventivement que le principe d'un projet de loi; mais que deviendra celui-ci au cours des débats, avec les amendements adoptés, etc.? Enfin, il est très douteux qu'un souverain puisse empêcher ses ministres de présenter un projet de loi qu'il blâme et trouve dangereux. Un ministre anglais Ta formellement contesté dans une dépêche officielle (1), et si Ton peut citer l'exemple de George 111 qui exigea de ses ministres la promesse écrite de ne pas présenter de bills sur l'émancipation des catholiques, il faut reconnaître que nous ne sommes plus au temps de George III. Doit-on penser que c'est avec l'agrément bien sincère de la reine Victoria que Gladstone soumit aux Communes le projet deHomeRule?(2).

Rossi, commentant la Constitution de 1830 dans son Cours de droit constitutionnel, voit dans le refus de sanction un moyen préventif, en ce sens qu'il « décourage les propositions extravagantes. Un projet de loi qui serait contraire aux principes établis, on ne Timagine pas, parce qu'on sait que, quand même il passerait dans la première Chambre, il serait rejeté dans la seconde, et que, s'il passait dans la seconde, il pourrait encore être rejeté par le pouvoir exécutif ». En outre,

(1) Dépèche de Lord CarnarYon du 20 novembre 1866 (citée par Todd, Parliamentary Government in the British Colonies, p. 63). Il affirme qu'il n'y a ni loi ni coutume qui rende l'assentiment royal nécessaire pour la présentation d'un projet de loi, sauf si la mesure porte atteinte aux droits de la Couronne. Autrement, on pourrait s'opposer dans le Parlement à une mesure proposée, sous prétexte qu'elle n*a pas reçu l'assentiment du souverain. C'est affaire entre les ministres et le roi qui a le droit constitutionnel de les renvoyer, sauf examen de l'état de la politique générale. Et Lord Carnarvon prescrit aux gouverneurs des colonies de ne pas revendiquer ce prétendu droit de veto préventif.

(2) Notons une menace de refus de sanction intervenant à titre préventif dans une circonstance exceptionnelle relatée par Todd (cité par Brycb, La République Américaine, I, p. 96 de la traduction). En 1858, les promoteurs d'un bill privé sur les chemins de fer furent invités à modifier leur projet, sans quoi la sanction serait refusée au cas où le blU serait voté, |ls consentireat à la modification,

il le considérait comme un remède préventif contre la légismanie^ contre l'excessive multiplicité des lois. « Je le répète, ajoute-t-il plus loin, dans l'ensemble de nos institutions le veto n'est guère appelé à jouer d'autre rôle que celui de faire sentir aux auteurs des propositions, que leurs propositions doivent être plus réfléchies parce qu'elles pourraient être rejetées si elles n'étaient pas raisonnables, mais il n'est presque pas mis en usage ».

La légismanie ne s'est pas arrêtée depuis Rossi, mais il serait bien Imprudent à un monarque de vouloir s'y opposer. La multiplicité des lois résulte surtout de la pression qu'exercent sur le législateur les masses populaires et malheureuses, récemment investies du droit de suffrage. A tort ou à raison, elles attendent de la loi l'amélioration de leur condition matérielle et morale. Et c'est en travers d'un torrent si impétueux qu'on voudrait élever la frêle digue d'une « négative » royale !

Non, sous quelque aspect qu'on envisage la question, on est force de conclure que le refus de sanction est une arme antique destinée à figurer au mur, dans une panoplie, mais qui ne peut plus servir dans les combats.

Un court examen de la pratique constitutionnelle des temps modernes achèvera de nous en convaincre.

Prenons d'abord la France.

La Charte de 1814 réserve au souverain tout à la fois l'initiative et la sanction des lois. Aux termes du règlement des 20 juin-13 août 1814 (1), titre IV, le roi sanctionne la loi

(1) Ce règlement fut rédigé en forme de Déclaration royale, et adressé par Louis XVIII à ses « amés et féaux » sujets les pairs et les députés des départements. Le roi y « détermine les relations que la Chambre des pairs et celle des députés des départements doivent avoir avec S. M., ainsi que celles qu'elles peuvent avoir entre elles ». Discuté par les Assemblées et adopté avec amendements, ce règlement fut promulgué le 13 août 1814.

en faisant inscrire sur la minute l'ordre de publier et d'exécuter. Il signifie son refus de sanction en faisant annoncer, par le chancelier à la Chambre des pairs, par une lettre ministérielle à la Chambre des députés, que « le roi s'avisera ».

Mais cette formule, empruntée à TAngleterre, n'a jamais retenti dans l'enceinte parlementaire. On cite, il est vrai, une loi de 1825 sur la piraterie et la baraterie qui, déposée par le gouvernement à la Chambre des pairs, n'a pas été sanctionnée bien qu'elle ait été adoptée par les deux assemblées. Comment cette infortune lui advint-elle? Ni les paire, ni les députés, n'eurent la curiosité de s'en enquérir, et le comte Jaubert, qui fut heureux de découvrir ce précédent et de le mentionner dans son rapport de 1831, ne put en donner aucune explication. On le voit, il n'y eut, à aucun degré, conflit constitutionnel. On se mit d'accord, tacitement, pour oublier un projet, mal venu probablement.

L'histoire parlementaire du règne de Louis-Philippe présente un cas plus intéressant.

Ce prince, s'il était respectueux de la légalité, n'avait cependant aucune confiance dans le développement du régime constitutionnel en France. Jaloux de sa prérogative, il aurait voulu faire oublier que son pouvoir était issu des barricades. Il aimait à entendre parler de sa quasi-légitimité^ de ses sujets. Tandis que ses amis les plus clairvoyants, comme Cuvillier-Fleui7, auraient volontiers refait à neuf le contrat politique du pays et n'auraient même pas reculé devant la convocation d'une Constituante, ses conseillers favoris s'efforçaient de combattre l'idée de la souveraineté du peuple « dont les esprits étaient infectés » (Guizot), et lui proposaient « bonnement » d'inaugurer son règne par des donations à des couvents.

Il y avait un système^ adopté dès le début du règne, et le roi déclarait lui-même qu'on « le pilerait dans un mortier »

plutôt que de l'en faire changer. Il écartait du pouvoir les ministres indépendants, et se vantait d'équiter les plus récalcitrants. Les nouveaux ministres, a dit M. Dupin, étaient tenus de suivre les errements des anciens et de mettre à leur boutonnière la rose du roi, symbole d'une volonté immuable (1).

Etant donnée cette tendance du souverain, un conflit constitutionnel avec les Chambres, qui avaient recouvré le droit d'initiative, n'aurait eu rien d'extraordinaire. Il n'y en eut point cependant, mais il se passa en 1831 un événement parlementaire qu'il convient d'exposer.

Le 2à août 1831, M. Boissy d'Anglas proposa à la Chambre des députés d'abroger les ordonnances par lesquelles le roi Louis XVIII avait, en 1815, dès son retour de Gand, annulé les grades militaires et les nominations dans la Légion d'Honneur conférés par l'empereur pendant les Cent-Jours. Militaires et décorés auraient retrouvé leurs grades et leurs décorations à la date où ils leur avaient été accordés. Le gouvernement, par l'organe du maréchal Soult, ministre de la guerre, ne s'opposa pas à la prise en considération. Il expliqua seulement que, sans attendre une intervention de la loi, le gouvernement n'avait jamais manqué de considérer les services rendus en 1815 devant Tennemi comme la plus honorable des recommandations, qu'il avait réintégré dans leurs grades et décorations la plupart de ceux que Napoléon avait voulu récompenser, mais qu'il y avait lieu d'examiner chaque cas particulier.

Etudiée par une commission unanimement favorable, la loi

(1) Cuvillier-Fleury, Journal Intime^ I, chap. 10, et II, p. 492. — GuizoT, Mémoires^ II, 12, et III, 21.— Odilon Bxrrot, Mémoires, t. I, p. 271, et pièces justificatives. — Dupin, Mémoires, t. III. — Tocqueville, Souvenirs, — Un ancien ministre qui a été intimement mêlé aux projets de restauration monarchique de 1873 déclare inadmissible la fameuse maxime le roi règne et ne gouverne pas (de Meaux, Souvenirs politiques, p. 319). « Les meilleurs libéraux, dit-il, ne l'ont jamais admise aux heures critiques et décisives ».

fut adoptée — avec d'importantes modifications — le 17 septembre, par 197 contre 153.

Cependant, au cours de la discussion, la proposition (comme il arrive souvent aux propositions que la générosité-inspiré) parut d'une application difficile. A partir de quelle date, et jusqu'à quelle date précise, l'Empire pouvait-il être considéré comme un gouvernement régulier? Napoléon avait distribué 511 croix sur le bateau même qui le ramenait de l'île d'Elbe; il avait signé trois listes de décorations à Grenoble, à Lyon, à Auxerre; il en avait conféré après son abdication. Etait-il déjà, était-il encore, dépositaire d'un pouvoir légitime? Certaines récompenses avaient été annoncées verbalement, -au cours de manœuvres ou de revues par exemple, par des généraux en chef, du moins les intéressés l'affirmaient; mais il n'y avait aucune trace d'enregistrement. Quelle serait la valeur de ces promotions? Et puis, pourquoi ne pas réinstaller aussi les magistrats chassés de leurs sièges au mépris de l'inamovibilité? Comment réintégrer à leur rang d'ancienneté les bénéficiaires de la loi, sans préjudicier aux droits légitimes des tiers? Enfin, était-il constitutionnel de conférer des grades, des décorations, par voie législative? Un député avait dénoncé cet (c empiétement épouvantable contre l'autorité royale ». On le dénonça avec bien plus de force à la Chambre des pairs.

Soult, notamment, soutint qu'il y avait là une procédure inconstitutionnelle. Le duc de Broglie, se plaçant sur le terrain politique, combattit une proposition qui tendait à reconnaître une légitimité impériale, dérivée du dangereux principe de la souveraineté du peuple et ratifiée par les « simagrées ridicules » du plébiscite. A ceux qui avaient exalté la défense nationale et flétri l'assassinat de Ney, il répondit que le retour de l'île d'Elbe était une monstrueuse folie et un crime de lèse-nation.

Cependant, la loi fut votée le 15 octobre à la Chambre des pairs par 45 voi?; contre [\0. Un mot ayant été changé au

texte de la Chambre (1), celle-ci dut délibérer à nouveau. La loi fut définitivement adoptée le 17 octobre 1831.

Le 9 novembre, comme elle n'était pas encore sanctionnée, Mauguin voulut demander des explications au ministère. Il en fut empêché, comme nous l'avons dit, sous prétexte que la prérogative royale ne pouvait être discutée.

Quelques jours après, les 20 et 28 novembre 183j , paraissaient deux ordonnances royales rétablissant dans leurs grades et décorations les officiers et légionnaires des Cent-Jours qui n'avaient pas encore été l'objet d'une mesure de ce genre. Ces nominations devaient produire leur effet, comme rang et ancienneté, à dater du jour do la réintégration (ce qui était le système auquel les Chambres avaient fini par s'arrêter), 1 grand-officier, 6 commandeurs, 335 officiers et 3,735 chevaliers étaient ainsi réintégrés.

Il ne manquait plus, pour remplir les intentions de la Chambre, qu'à voter les (prédits nécessaires pour liquider les pensions de retraite conformément aux nouveaux droits résultant des ordonnances. Ici on était bien obligé de s'adresser aux Chambres. Ce fut l'objet de deux projets de loi déposés en décembre 1831. Aucune allusion n'était faite dans l'exposé des motifs à la loi précédemment votée.

Un premier rapport fut déposé par un député de la Meuse, M. Etienne, le 21 décembre. Votre Commission, dit-il, a reconnu dans le projet soumis à vos délibérations « la signification indirecte du refus de sanction ». Il faut le dire « avec une entière franchise ». Cette réserve faite, il conclut à l'adoption du projet.

Le second rapport, présenté par le comte Jaubert, entre davantage dans l'examen de la difficulté.

L'opposition, dit-il, vous demande de rejeter le projet.

(i) Les grades, etc., sont maintenus^ disait |e |exte de la Çt^^i^mbre; reconnus, avaient corrigé }es Pairs.

Pourquoi? Parce que, dans son opinion, il y a empiétement sur les droits de la Chambre, Le roi n'a pas le droit de r(îfuser silencieusement sa sanction. Les conseillers n'ont pas davantage le droit de faire servir la prérogative royale à sauvegarder leur misérable amour-propre ministériel. Le règlement de 1814 oblige à venir annoncer au Parlement que le roi entend « s'aviser ».

A cette thèse, le rapporteur répond qu'il n'y a aucun conflit. Le gouvernement est entièrement d'accord avec nous. Comme nous, il considère qu'il y a lieu à un grand acte de justice nationale. Tout au plus y a-t-il divergence sur une question de forme. Tout au plus y a-t-il demi-refus.

Et c'est dans ces conditions, pour un si léger dissentiment, qu'on voudrait venir discuter la prérogative royale et le droit de refuser la sanction « qui est et doit être absolu », qui « ne comporte ni exception, ni restriction », qui « est la plus sûre garantie de l'ordre constitutionnel » ! On veut que le roi déclare qu'il s'avisera, conformément au règlement de 1814. Mais ce règlement est-il encore en vigueur? N'a-t-il pas disparu avec la charte octroyée? (1). En tout cas, et dans le silence de ce règlement sur le délai imparti au roi pour notifier son refus de sanction, ne serait-il pas naturel de lui laisser au moins jusqu'à la fin de la session, à l'exemple de l'Angleterre?

D'ailleurs le roi s'est avisé. 11 a, par avance, donné satisfaction aux Chambres. Des hommes dignes de la reconnaissance nationale attendent les récompenses qui leur sont dues. Va-t-on les rendre victimes de misérables querelles d'amour-propre? Ainsi, par une tactique habile, tout l'odieux d'un ajournement était rejeté sur les représentants.

La thèse du gouvernement fut identique. Il insista sur son accord complet avec le sentiment qui animait les représen-

(1) Cet argument est fait pour étonner. On peut s'assurer, en effet, à la bibliothèque de la Chambre des députés, que l'annuaire de la Chambre pour 1831 contient le règlement de 1814, y compris le titre IV relatif à la sanction.

LA éANCTtOl^ ROYALE 6l

tants. 11 avait trouvé à l'application de la loi des difficultés insurmontables. « Le roi a été heureux de trouver dans le cercle de ses prérogatives le pouvoir de reconnaître des intérêts et des services sur lesquels les sympathies de la Couronne sont en complet accord avec les vôtres ».

Après une véhémente protestation du général Lamarque (1), les crédits furent adoptés par les Députés, le 30 décembre 1831, à la majorité de 161 voix contre 111, et par les Pairs, le 13 février 1832, à la majorité de 79 voix contre 7.

Si nous analysons cet incident parlementaire qui passa presque inaperçu (2), nous constatons qu'il n'y eut ni conflit constitutionnel, ni véritable refus de sanction. Chambres et souverain étaient d'accord sur le fond. Quant à la forme, ce qui détermina les représentants à ne pas insister sur leurs droits prétendus, c'est qu'ils s'étaient aperçus que la voie législative, la réintégration en masse, aboutissaient à de vraies impossibilités.

De son côté, le roi avait cherché un moyen de ne pas opposer un refus de sanction nettement formulé. Imagine-t-on des ministres venant déclarer aux Chambres que le souverain entendait s'aviser à propos des récompenses dues aux derniers défenseurs de l'indépendance nationale? Imagine-t-on le parti que l'opposition et les partis inconstitutionnels auraient tiré d'une telle déclaration? La nation, elle aussi, se serait « avisée »!

Et d'ailleurs, peu de mois après, le roi faisait encore une fois l'expérience de l'impossibilité de refuser sa sanction, bien qu'il y fût incité par d'honorables scrupules.

(1) Le général reprocha notamment au gouvernement de chicaner sur les droits des légionnaires des CentJours, alors qu'il tenait pour incontestées les 2188 croix de la Légion d'honneur décernées par Louis XVIII dans les trois jours qui précédèrent le 20 mars, et les 369 croix par lui distribuées à Gand I

(2) GuizoT ne le mentionne pas dans ses Mémoires. M. Thureau-Dangin (Uist. de la Monarchie de Juillet) y fait à peine allusion.

62 CHAPITRE PREBftIER

Le 20 mars 1832 était votée une proposition, due à l'initiative parlementaire, qui exilait Charles X et sa famille, et défendait aux Bourbons de posséder des immeubles en France. Malgré les atténuations qu'elle avait subies à travers les débats des deux Chambres, cette résolution répugnait fort au roi Louis-Philippe. « Il avait tardé longtemps à la sanctionner, a dit Guizot (1), détestant sincèrement la moindre apparence et jusqu'aux simples mots de proscription et de confiscation ». Le souverain lui-même avoua sa répugnance à sanctionner, dans son entretien du 6 juin 1832 avec Odilon Barrot, Arago et LafTite (2). Mais il n'y eut qu'un retard, et le 11 avril 1832 la signature du roi était donnée.

Si de la France nous passons à l'étranger, et d'abord aux pays de régime parlementaire, nous voyons les souverains chercher à ne pas intervenir dans les luttes politiques. Us s'efforcent plutôt d'incarner les idées que tous les bons citoyens doivent respecter, Tidée de patrie surtout. Pour conserver le bénéfice de cette attitude, ils ne doivent mécontenter, blesser, aucun parti. Pour demeurer nationaux, il leur faut rester neutres. Ce ne sont donc pas les couleurs d'une faction, c'est l'uniforme national, qu'ils portent.

En Italie, les rois s enorgueillissent d'avoir été les principaux artisans du risorgimento, mais ils se conforment scrupuleusement à la volonté des Chambres. Une seule fois, en 1849, il y eut un conflit périlleux entre le souverain et le pouvoir législatif. Victor-Emmanuel venait de monter sur le trône, après le désastre de Novare, et avait été obligé de signer la paix avec l'Autriche. La Chambre hésitait à ratifier le traité, ajournait la discussion, voulait imposer des conditions. Ce

(1) Mémoires, III, 16.

(2) Odilon Barrot, Mémoires j t.

conflit pouvait entraîner la nation dans les complications les plus graves. Victor-Emmanuel, sur le conseil de Massimo d'Azeglio, prononça la dissolution et en appela directement, personnellement, au pays, parla proclamation du 20 novembre 1849. C'était un acte particulièrement dangereux, que justifiaient seules des circonstances exceptionnelles. Si les électeurs se prononçaient contre le roi, celui-ci ne pouvait qu'abdiquer ou faire un coup d'Etat. La nation eut confiance, sinon dans la parole du souverain, qui n'était alors que très médiocrement populaire, du moins dans celle de ses ministres et spécialement de Massimo d'Azeglio. Depuis lors, les rois d'Italie ont loyalement pratiqué le régime parlementaire, et Ton a pu dire que si Charles-Albert a longtemps hésité, s'il lui a fallu, avant d'octroyer le Statuto, vaincre des scrupules religieux et avoir l'assentiment de son confesseur, du moins, une fois la parole donnée, ni lui ni ses successeurs n'ont cherché à la reprendre, par des moyens violents ou hypocrites (1).

En Autriche, on cite une loi de 1867, sur les congrégations, que l'empereur n'a pas sanctionnée (2). Mais c'était dans Tannée même où l'antique absolutisme luttait contre la liberté naissante. Depuis lors, toutes les lois de liberté et de sécularisation ont été ratifiées par François-Joseph, même celle qui abrogeait le Concordat avec Rome. On sait quels graves conflits suscite la prétention, actuellement affichée par ce souverain, d'exiger des ministres, par une sorte de veto préventif, l'engagement de ne pas porter atteinte à certaines bases essentielles de la Constitution de l'empire, et spécialement à l'organisation de l'armée.

L'article 25 de la Constitution belge (la plus ancienne du continent, disait le roi en ouvrant la session de 1892) porte que le pouvoir législatif s'exerce collectivement par le roi, la

(1) Pietro Orsi, Vltalia Moderna, ch. 9 et 12. (2j GiOBBio, Diplomazia ecclesiasiica, t. II, p. 393.

64 CHAPITRE t^REMIËR

Chambre des représentants et le Sénat. Le roi sanctionne et promulgue les lois.

Ces dispositions ont été commentées avec éloge par des juriconsultes (1); mais elles ont paru tellement inefficaces au roi, et à certains de ses conseillers, qu'ils ont voulu les amender et les fortifier.

En 1891, le cabinet catholique Bernaert, effrayé par le mouvement gréviste de 1890, se décida à saisir les Chambres d'un projet de revision constitutionnelle, qui avait surtout pour objet d'élargir le droit électoral. Il en profita pour proposer de conférer au roi la faculté de consulter directement le peuple, soit sur des projets de loi, soit sur des lois votées mais non encore promulguées. C'était le veto combiné avec le référendum, la prérogative royale s'appuyant sur la volonté populaire directement exprimée.

Le roi avait vivement insisté pour que ce droit de référendum lui fût attribué. 11 avait même menacé d'abdiquer s'il lui était refusé.

Dans l'exposé des motifs du 2 février 1893, le gouvernement faisait valoir que l'usage du droit de dissolution doit être réservé à des circonstances exceptionnelles. De même, le refus de sanction est une arme constitutionnelle dont le roi ne peut « presque pas user » ; il serait désirable de rendre cette arme plus efficace, et elle le deviendrait si l'usage qui en est fait devait être précédé d'un vote populaire favorable.

Mais cette intéressante proposition rencontra plus de faveur sur les bancs de l'opposition qu'au sein de la majorité. Les rares catholiques qui l'approuvèrent hautement, M. Nothomb notamment, se virent traiter de « bonapartistes » (2). Le rapporteur expliqua que le gouvernement avait considéré le référendum précédant le refus de sanction

(1) Notamment par M. Thonissen, professeur à l'IlDiversité de Louvaio, la ConsUtution belge annotée,

(2) Chambre des représentants, Annexe à la séance du 29 mars 1893.

LA SANCTION ROYAÏi: 5

comme « un centre de résistance contre la démocratie, un pouvoir modérateur aux mains du roi » et, qu'au contraire, il était réclamé par les démocrates comme un moyen « d'étendre encore les droits de la multitude et d'assurer la prédominance du peuple ».

Le ministère déclara ne pas insister. Les amendements de la gauche tendant à reprendre la proposition, sous des formes diverses, furent repoussés par la commission. Les orateurs qui se hasardèrent à y faire allusion en séance furent interrompus par des imprécations contre le plébiscite, le césarisme et la Constitution française de 1852. Une objection plus sérieuse consistait à dire que Tappel du roi à la nation devant être contresigné par un ministre, le référendum royal eût été, en réalité, un référendum ministériel. Dans ce système encore, la théorie de l'arbitrage du souverain eût été une pure fiction (1).

Quittons maintenant les pays à régime parlementaire ; envisageons la Constitution de Tempire allemand ; elle nous fournira la preuve la plus décisive peut-être du peu d'efficacité du droit de sanction dans la pratique constitutionnelle moderne.

Les rédacteurs de la Constitution de Tempire allemand de 1871 n'avaient point à se préoccuper de concilier la prérogative souveraine avec les exigences du gouvernement de cabinet. Ils légiféraient pour un peuple plus soucieux d'ordre et de force qu'amoureux de liberté, pour un peuple naturellement enclin à la discipline et au respect. Ils définissaient les droits de l'empereur, alors que ce monarque venait d'être couronné dans le palais de Versailles, et qu'au prestige de la puissance souveraine il joignait la gloire du conquérant.

Enfin, le droit de sanction est conforme à la fois aux prin-

(1) Sur cette question, consulter l'ouvrage de M. Signorel, couronné par la Faculté de Droit de Paris, Etude de législation comparée sur le référendum^ p. 212 et suiv.

cipes du vieux droit germanique et à Tinvariable tradition de toutes les monarchies allemandes confédérées.

Jadis, l'empereur signait et scellait le recez (ou recueil des lois votées par la Diète). Il le faisait lire dans une séance solennelle par son chancelier, et exhortait tous les Etats à s'y soumettre (1).

De nos jours, dans toutes les monarchies confédérées, le souverain a le droit de sanction dans toute sa plénitude. La loi se forme par l'approbation qu'il donne s'il lui plaît et quand il lui plaît. Il peut la refuser, même si c'est lui qui a proposé la loi et qu'elle ait été adoptée sans changement. Non seulement le prince participe nécessairement au pouvoir législatif, mais on soutient même qu'il le possède tout entier, sauf sur les points où il a bien voulu consentir des restrictions (2).

Et cependant, malgré l'antique tradition, malgré l'exemple de toutes les lois fondamentales des Etats confédérés, les auteurs de la Constitution impériale n'ont pas attribué à l'empereur le droit d'accorder, et, par conséquent, de refuser sa sanction. Jugeant cette prérogative inutile, sinon périlleuse, ils l'ont délibérément écartée, par une innovation remarquable dans le droit monarchique. « Le pouvoir législatif, dit l'art. 5, est exercé dans l'Empire par le Bundesrath et le Reichstag ». Aucune mention n'est faite du consentement impérial. Aussi M. Laband, pour qui la sanction est l'affirmation de la volonté libre et souveraine de l'Etat (3), enseigne-t-il que c'est le Bundesrath qui possède le droit de sanction (4).

(1) Laband, Droit public de V empire allemand, II, 6.

(2) Combes de l'Estrade, Les Monarchies de l'empire allemand.

(3) « Celui qui doit nécessairement écrire sur une loi la formule de sanction à la suite de la volonté d'un autre, souvent contre son propre gré et en raison d'une obligation constitutionnelle, ne donne vraiment pas la sanction. Le dépositaire du pouvoir législatif, c'est non pas lui, mais l'autre, celui qui a la faculté de décider en toute liberté », op. cit., II, ch. 6.

(4) « Si une loi adoptée d'abord par le Bundesrath est intégralement adoptée par le Reichstag, le Bundesrath prend une nouvelle délibération pour présenter le projet à l'empereur afin que celui-ci le promulgue et le publie. Cette décision contient la sanction ». Laband, iàid.

LA Sanction royaLe 67

C'est au Bundesrath, en effet, qu'a été réservée la faculté d'empêcher. Cette faculté, il l'exerce dans les mêmes conditions que les Chambres hautes ordinaires à l'égard des propositions de la Chambre élue au suffrage universel. En outre, un veto spécial est institué en ce qui concerne les modifications projetées aux lois concernant l'armée, la marine, et certains impôts d'Empire. Pour que les propositions relatives à ces affaires soient définitivement adoptées, il faut : 1* qu'elles obtiennent la majorité au Reichstag; 2** qu'elles obtiennent la majorité au Bundesrath ; 3^ que dans cette dernière majorité se trouvent les voix du Prœsidium, c'est-à-dire de la Prusse (1). Or, cette puissance possède dix-sept voix sur cinquante-huit au sein du Bundesrath.

Ainsi, ce n'est pas à l'empereur, c'est à une assemblée, que le droit de veto a été remis. Malgré les conditions exceptionnellement favorables qui auraient rendu une intervention souveraine beaucoup plus aisée en Allemagne que dans bien d'autres pays, les auteurs de la Constitution n'ont pas voulu placer le monarque face à face avec la nation, dans une attitude de résistance.

Ils ont abrité, en quelque sorte, l'intervention impériale derrière l'écran de la Chambre haute (2).

C'est, en effet, sous cette forme que s'est souvent exercée l'influence des rois et leur faculté d'empêcher. Déjà lorsque George III voulut faire échouer le bill sur le gouverne-

(!) Dans les articles cités, dit Laband, a Prxsidium et Prusse sont complètement identiques. 11 est impossible à l'analyse logique la plus poussée de découvrir une différence théorique entre les dix-sept voix de la Prusse et la voix présidiale, ou d'opposer celle-ci aux autres ». Laband, I, 5.

(2) W n'est pas besoin de rappeler ici la composition du Bundesrath qui est une assemblée de représentants d'Etats. Nous ne mentionnons aussi que pour mémoire le minimum de quatorze voix exigé au Bundesrath pour tout projet de modification constitutionnelle.

ment de Tlnde et renvoyer le ministère Fox qui lavait présenté, Lord Temple lui écrivit dans une note secrète : « Le refus de sanction du bill de Tlnde serait mie mesure extrême, à laquelle on doit préférer le rejet par la Chambre des lords )). Pour obtenir ce rejet, Lord Temple reçut un pouvoir l'autorisant à dire que le roi tiendrait pour ennemi quiconque voterait le bill. Le complot réussit; le projet fut repoussé par les Pairs à huit voix de majorité.

La menace de Tinimitié du roi, les dons ou faveurs, les promesses, l'exclusion donnée à ceux qui ne se conforment pas aux désirs de la Couronne, telles sont les mesures qui ont jadis permis aux rois d'Angleterre de se former un parti au Parlement, et spécialement parmi les Lords.

Louis-Philippe n'agit pas autrement : la Chambre des pairs exerça pour lui le droit de veto. Dans son discours du 26 septembre 1848, Duvergier de Hauranne disait en défendant l'institution des deux Chambres : « Quant au dernier gouvernement, oh! mon Dieu, je crois, quant à moi, que la Chambre des pairs ne l'a ni sauvé, ni perdu, par la raison bien simple qu'elle n'existait pas [Rires ctadhésion). En lui enlevant l'hérédité sans lui donner l'élection, nous l'avions privée en 1831 de toute force, de toute puissance, de toute autorité. C'est une faute grave, à laquelle j'ai pris part et dont je m'accuse. Sous le dernier règne, la Couronne ne parlait pas dans la Chambre des pairs ^ mais elle y votait. Il résultait de là qu'elle n'y trouvait en réalité ni résistance, ni point d'appui efficace. C'était pour elle un moyen commode^ trop commode^ d'exercer indirectement son veto; voilà tout ce que c'était ».

C'est, en effet, un moyen commode d'exercer le veto, que de l'exercer par le canal, sous le couvert, des Chambres hautes. Collectivités, celles-ci peuvent, avec un moindre danger, affronter les risques de l'impopularité. Toutefois, elles ont été elles-mêmes obligées de devenir beaucoup plus prudentes. Leur rôle consiste à retarder, à différer, tout au plus à rendre

nécessaire une nouvelle consultation du pays. Puis elles s'inclinent. Elles se conforment de plus en plus à ce « concessionary principle », qui s'impose quand les privilégiés se trouvent en face des masses profondes du pays.

L'action des Chambres hautes, si affaiblie qu'elle soit, a servi à masquer le déclin progressif de l'autorité royale, comme un rideau de tirailleurs sert à masquer la retraite difficile d'une armée. Elle ne va pas jusqu'à dispenser la royauté de se soumettre.

Harrisson écrivait il y a plusieurs siècles : « La Chambre des communes a le plus haut et le plus absolu pouvoir du royaume, car par elle des rois et puissants princes ont été de temps en temps déposés de leurs trônes, des lois rendues ou abrogées, des criminels de toutes sortes punis, et une religion corrompue a été abolie ou réformée... C'est pourquoi tout ce qui s'y fait ne doit pas être attaqué, mais obéi » (1).

Les Communes sont arrivées à ce qu'il en soit ainsi. Comme les premières assemblées d'où le Parlement est issu, elles examinent et jugent, directement ou indirectement, toutes les questions d'intérêt national. Le refus de sanction, institution contemporaine de l'époque où le gouvernement est réellement dans les mains du roi, ne peut plus s'exercer, sauf, comme nous allons le voir, dans des cas tout à fait exceptionnels, en matière de législation coloniale.

Les Chambres des différents pays ont obtenu les mêmes résultats, et il convient de conclure ce rapide examen des Constitutions étrangères comme le fait M. Eug. Pierre. « Il est juste de constater que partout la volonté nationale est la seule source de la loi, la seule du moins que l'on avoue, et à laquelle on demande la force nécessaire pour commander l'obéissance » (2).

(1) Description of England », cité par Gh. de Rémusat {L'Angleterre au xvni* siècle, Introduction).

(2) Traité de Droit politique et parlementaire^ n* 50.

CHAriTIE II

S'il est une période dans rhistoire constitutionnelle du peuple anglais qui mette en relief ses hautes qualités politiques, esprit de décision, suite dans les desseins, confiance inébranlable dans les bienfaits de la liberté, c'est bien celle où l'Angleterre a spontanément accordé à la plupart de ses colonies la plus lai^e indépendance et les principes du gouvernement responsable.

Vers 1835, les colonies étaient pour nos voisins un sujet d'inquiétude. Le Canada surtout était en proie à de redoutables a^tations; une insurrection y avait éclaté; l'idée d'imiter les peuples des Etats-Unis, à la fois en s'aflFiranchissant du joug anglais et en fondant une République fédérative, y rencontrait une faveur croissante.

Inquiète, la métropole envoya lord Durham en qualité de Gouverneur général et de Haut-Enquêteur. Celui-ci n'hésita pas, dans son rapport de 1839, à conseiller comme unique remède, la concession de franchises locales allant jusqu'à une autonomie presque complète, et l'établissement aux colonies de ce régime parlementaire auquel la Grande-Bretagne doit plusieurs siècles de prospérité et de liberté.

D'ailleurs (et nous retrouvons ici encore une application des idées chères aux Anglais), ces modifications pouvaient se

[i) Consalter Todd, The Parliamentary Government in Ihe British Cololies ; Pierre Lbrot-Bbaulbu, Les nouvelles sociétés anglo-saxonnes ; Métin, Le socialisme sans doctrines; Sir Charles Dilke, Probletns ofGreater Britain; IfiGNAOLT, ayocat à Montréal, Manuel de Droit parlementaire ; Anncal |UtO|ffriB ; Speteii, Constitution juridique de fempire colonial britannique^

faire sans secousses, sans coupure avec le passé, par une simple adaptation des rouages anciens aux besoins nouveaux.

Les colonies étaient, en général, administrées par un gouverneur, assisté d'un Conseil exécutif et d'un élément électif plus ou moins important.

Par rapport à la colonie, le gouverneur n'était pas responsable. Il jouissait donc, à l'égard de ses administrés, de cette irresponsabilité qu'un effort séculaire a assurée, ou imposée, aux souverains anglais.

Donner au gouverneur le droit de nommer les membres du Conseil exécutif et lui imposer le devoir de les choisir dans la majorité des élus de la colonie, décider que ces conseillers ou ministres seraient responsables devant ces élus (et particulièrement devant la Chambre qui représente plus directement la volonté populaire) ; les obliger à résigner leurs fonctions dès qu'ils auraient perdu la confiance des députés, il n'en fallait pas davantage pour instituer tous les rouages du gouvernement parlementaire.

Cette politique fut immédiatement adoptée par le Cabinet de Londres, et appliquée dès 1841 au Canada. Elle est demeurée la doctrine invariable du gouvernement anglais. Celuici s'est de plus en plus abstenu de s'immiscer dans les affaires propres à chaque colonie, sauf dans certains cas exceptionnels où des intérêts d'Empire étaient engagés. Aucune considération passagère, aucune circonstance de fait, n'ont pu le faire dévier de cette conduite si fermement tracée. Le Parlement de Westminster s'est imposé la même règle. Sans doute il est toujours le « Grand-Enquêteur de l'Empire ». Sans doute, on a soin de réserver partout et toujours son autorité suprême, « his paramount supremacy ». Mais il s'est constamment refusé à se servir de cette autorité pour briser les décisions prises par les pouvoirs élus des colonies^ H a montré la plus

large bienveillance pour ces Parlements locaux, planètes dont il est le soleil. Bien loin de vouloir les régenter et les censurer, il a examiné leurs actes avec une bienveillance paternelle, et quand parfois la législation coloniale a empiété sur ses prérogatives propres, il s'est servi de son pouvoir suprême, de ce pouvoir qui fait trembler les rois, pour valider rétroactivement les résolutions illégales.

Vainement a-t-on dénoncé parfois des injustices véritables commises par les autorités coloniales, au préjudice même de sujets anglais : « En accordant le self government aux colonies », écrivait à un gouverneur du Queensland le duc de Newcastle, secrétaire d'Etat (dépêche du 26 mars 1862), « le gouvernement impérial était par avance persuadé que les colonies en feraient parfois un mauvais usage. Mais il est convaincu que les vices d'un gouvernement libre se guérissent d'eux-mêmes, et les colons montreront d'autant plus d'énergie et de prudence dans la législation et le gouvernement, s'ils savent qu'ils ne seront pas protégés contre leurs imprudences par l'autorité de la Couronne et du ministère ».

Les partis se sont succédé au pouvoir en Angleterre; les libéraux ont succédé aux conservateurs, et les conservateurs aux libéraux; mais le Colonial OiTice n'a jamais cessé de rappeler ces principes aux gouverneurs. Bien loin de leur suggérer des précautions ou des résistances, il les a toujours vivement exhortés à entrer résolument dans la voie nouvelle qui leur était ouverte, à se soumettre scrupuleusement à la majorité dans le choix des ministres, à donner à ces ministres un concours loyal tant qu'ils auraient la confiance des Chambres locales, à approuver toute loi votée par ces assemblées qui ne serait pas contraire à un intérêt d'Empire, quelle que pût être d'ailleurs sa valeur intrinsèque. Le gouverneur exerce une influence; il ne doit être l'homme d'aucun parti.

Le Cabinet et le Parlement anglais apparaissent ainsi aux habitants des colonies britanniques, non comme des surveil-

lants jaloux, mais comme les protecteurs suprêmes de leurs libertés et de leurs franchises, au besoin contre les gouverneurs mêmes. « Sur une question coloniale, a écrit un auteur canadien, nous sommes les maîtres, et nous serions au besoin appuyés par les autorités impériales » (1).

Le succès de cette politique a été considérable. Elle a détourné les Canadiens d'abord, les Australiens ensuite, de la tentation républicaine. Aussi a-t-elle été étendue, à la fois géographiquement et juridiquement.

Elle a été étendue géographiquement, en ce sens que le gouvernement responsable a été successivement octroyé à toutes les colonies où se rencontraient à la fois la volonté et la possibilité d'en jouir. Trois ans après la fin de la guerre du Transvaal des institutions représentatives, et bientôt un gouvernement responsable, ont été accordés à la nouvelle colonie (2). L'Angleterre d'ailleurs offre la liberté, mais ne l'impose pas : le système parlementaire a été supprimé, après un essai malheureux et à la demande des habitants, dans les possessions de la Jamaïque (3), du Honduras, et dans plusieurs des Iles Sous-le-Vent (4).

(1) MiGNAULT, Manuel de Droit parlementaire .

(2) Par lettres patentes du 31 mars 1905, une Constitution a été accordée au Transvaal. Elle institue un gouvernement représentatif composé d'une assemblée comprenant de six à neuf fonctionnaires, et de trente à trente-cinq membres élus. Le ministère n'est pas responsable devant l'assemblée. — Le nouveau ministère libéral a décidé d'abroger les lettres patentes et d'accorder immédiatement le self govemment local (Discours du trône du mois de février 1906).

Chypre, dès 1882, cinq ans après l'annexion, a également été dotée d'institutions représentatives et d'une assemblée où siègent douze membres élus et six fonctionnaires. De même pour Malte.

(3) En 1886 la législature de la Jamaïque est unanime à demander la suppression de tout ce mécanisme d'assemblées et de ministères responsables. On établit un gouvernement représentatif avec une assemblée où neuf membres sont nommés par la Couronne et neuf élus.

(4) Chacune des Ues Sous-le-Vent avait son parlement et son gouvernement, mais plusieurs d'entre elles en ont demandé la suppression.

Elle a été étendue juridiquement, en ce sens que les franchises locales ont été accrues progressivement ; il est devenu difficile d'en préciser les limites quand il s'agit du Canada ou de TAustralie. Et ce ne sont pas seulement ces Puissances qui jouissent d'une large autonomie; mais la liberté a été pour ainsi dire subdivisée. — Chaque province du Canada est un Etat distinct qui a son Parlement, son ministère, ses lois, le droit même de réformer sa Constitution. Trois de ces provinces (Ontario, Manitoba, Colombie) viennent de supprimer leurs Chambres hautes, détruisant ainsi l'une des parties essentielles de ce mécanisme parlementaire que la mère-patrie leur avait concédé comme un bienfait, et conseillé comme une panacée.

Que devient, dans ce système de colonies à peu près indépendantes, la participation du pouvoir à l'œuvre législative au point de vue du droit de veto, c'est ce que nous devons examiner maintenant.

L'application pure et simple aux colonies émancipées des principes anglais sur la sanction royale était évidemment impossible. Il ne pouvait être question de suspendre la validité de chaque bill voté par un Parlement colonial jusqu'à l'arrivée de l'approbation souveraine.

D'autre part, il sembla dangereux de renoncer complètement au droit d'approuver les lois, ou même de le livrer au gouverneur seul, sans appel ni recours.

Heureusement le passé fournissait un de ces précédents^ chers à Tesprit politique de nos voisins. Il suffisait de se rappeler la condition des colonies du Nord-Amérique avant la guerre de l'Indépendance.

Les colonies dotées du gouvernement responsable tiennent leurs droits de constitutions qui sont à la fois écrites et octroyées,

Il suffisait donc de retenir, dans ces Chartes concédées, pour la mère-patrie, le droit éminent, — pour le gouverneur, son représentant, le pouvoir délégué — d'approuver les bills de Parlements coloniaux. On eut ainsi deux degrés de contrôle : l*' la sanction donnée par le gouverneur ; 2° le droit royal de désaveu ou de rejet.

lo Sanction donnée par le gouverneur.

Le gouverneur, mandataire du roi, a le droit de donner, en son nom, la sanction « the royal assent » à tous les bills que votent les Parlements coloniaux.

Comme la sanction royale, la sanction donnée par le gouverneur n'est pas motivée ; elle n'est soumise à aucun délai. Tant qu'elle n'a pas été donnée, la loi est inexistante. Enfin, elle est annoncée le plus souvent dans une forme solennelle, devant les Chambres assemblées.

La loi sanctionnée par le gouverneur entre immédiatement en vigueur. Mais, à la différence de la sanction royale, la sanction du gouverneur est soumise à une révision. Elle peut être désavouée, comme nous le verrons. En outre, le gouverneur peut, sans approuver ni rejeter le bill litigieux, le « réserver pour la signification du bon plaisir de Sa- Majesté ». Dans ce cas, le mandataire remet la décision au mandant.

Quand un gouverneur doit-il refuser la sanction, ou réserver un bill?

Ce point est réglé par les instructions qu'il a reçues. Seul, il a qualité pour les interpréter. Seul, il est responsable de leur exécution. L'avis de ses ministres ne le couvre pas, en ce qui concerne ses devoirs de fonctionnaire anglais.

Ces instructions sont tantôt spéciales à chaque gouverneur, tantôt générales et permanentes pour une colonie déterminée. Pour le Canada, les instructions du gouverneur général constituent de véritables pleins pouvoirs, s^ns réserve expressément formulée.

Les instructions récentes des gouverneurs du Cap et du Sud-Australie leur défendent notamment d'approuver les lois qui créeraient certains types de monnaie ou de papier-monnaie; qui imposeraient des droits différentiels (sauf exception) ; qui accorderaient des libéralités au gouverneur ; qui contiendraient des clauses contraires aux traités passés par TEmpire avec les puissances étrangères; qui concenieraient la discipline des armées de terre et de mer ; qui affecteraient les prérogatives de la Couronne, les droits et les propriétés des citoyens anglais ne résidant pas dans la colonie, ou bien encore le commerce et la navigation de TEmpire, etc.

Hormis ces cas exceptionnels, Tassentiment doit être donné, quelle que puisse être Topinion du gouverneur sur les mérites et les conséquences de la loi. Lord Grey écrivait à un gouverneur du Canada : « En exerçant ce droit de refuser la sanction aux mesures qui vous seront soumises par votre Conseil, vous devez vous rappeler que ce pouvoir d'arrêter les mesures proposées par le parti au pouvoir, exige, pour demeurer eiïicace, qu'il soit employé avec la plus grande discrétion... Un tel refus est un motif légitime pour tous les membres du Conseil de donner leur démission. Ils ne manqueront pas de le faire s'ils sentent qu'ils ont avec eux l'opinion publique. Dans ce cas une concession à leurs vues deviendra tôt ou tard inévitable, car il ne saurait être trop nettement reconnu quHl n'est ni possible ni désirable de gouverner tune quelconque des provinces du Nord- Amérique dans un sens opposé à la volonté de ses habitants ».

Ces derniers mots expriment la pensée directrice de la politique coloniale britannique. Ils inspirent la conduite des gouverneurs aussi bien que l'attitude du ministère anglais.

2° Droit royal de désaveu et de rejet.

Ce droit se réfère à deux hypothèses bien différentes. Tantôt, en effet, le gouverneur a approuvé un bill. Il Ta

' La SAKCTiOk ROYALE DANS LES COLONIES ANGLAISES Î7

sanctionné au nom de Sa Majesté. Le bill entre immédiatement en vigueur. Mais il est expédié à Londres avec un rapport explicatif, et soumis à la censure du Colonial Office. Dans un délai, qui est en général de deux ans (1) à dater de la réception de la loi, le roi en son conseil a le droit de Tannuler. C'est un véritable désaveu du mandataire, et ce désaveu n'a d'effet dans la colonie que pour Tavenir, à dater du jour où il lui a été notifié. Jusque-là le bill a été légalement en vigueur.

Tantôt, au contraire, le gouverneur a réservé la loi. Celleci demeure un projet à moins que dans un délai, qui est en général de deux ans, le roi en son Conseil n'ait donné la sanction. Cette approbation n'a d'effet qu'à compter du jour où elle a été notifiée à la colonie. La réserve, par le gouverneur, restitue à la Couronne le droit de sanction tel que nous l'avons défini, avec la seule particularité du délai prescrit.

Par une exception unique, le gouverneur général du Canada est investi du droit de statuer en dernier ressort, aux lieu et place du souverain, sur les bills votés par les législatures provinciales de cette Puissance. Dans chaque province, la législature vote les lois; le lieutenant-gouverneur approuve, rejette, ou réserve. Le gouverneur général approuve, désavoue, ou rejette, sans appel.

Quant aux motifs qui peuvent décider la Couronne à user du droit de veto, ils se rapportent tous aux intérêts généraux de l'Empire et notamment à ses relations avec les puissances étrangères. Le refus de sanction n'est une protection que pour la mère-patrie. Il n'est, à aucun degré, une tutelle officieuse, destinée à relever les colonies des imprudences qui ne nuisent qu^à elles-mêmes.

Les Anglais ont peu de goût pour le paternalisme. Ils croient que c'est en pratiquant la liberté qu'on apprend à ne pas en mésuser. Aussi voit-on le Colonial Office plus hardi

(!) Un an poar TAustralie, Esmein, Droit Constil., p. 11.

encore que les gouverneurs dans Tapprobation des bills coloniaux, constatation particulièrement remarquable si Ton songe que les ministres anglais ne subissent pas, comme les gouverneurs, la pression de l'opinion et des partis locaux.

Todd a dressé le tableau des bills réservés, et il a relevé les conséquences qu'ont eues ces réserves.

Depuis la mise en vigueur des différentes constitutions coloniales jusqu'à la fin de 1890, 175 lois ont été réservées; 12 ont été rejetées par la Couronne. Les gouverneurs, pendant la même période, en ont rejeté à peu près autant. Si nous envisageons spécialement le Canada, nous trouvons que de 1867 à 1891, deux lois votées par le Parlement canadien, et 70 lois votées par les législatures provinciales (sur près de 13,000), n'ont pas été approuvées. On sait quelle législation énergiquement socialiste ont pu adopter les Chambres australiennes, sans rencontrer aucun obstacle de la part de la Couronne.

Souvent, même quand le Cabinet de Londres ne croit pas pouvoir approuver une loi, il suggère des modifications plutôt que de rejeter brutalement.

Notons ici quelle gamme variée de moyens adoucis et de procédés dilatoires offre, pour faire échouer un projet de loi dangereux, le système constitutionnel que nous venons d'exposer.

La loi peut être rejetée par la Chambre haute locale, ou cassée pour inconstitutionnalité par la Cour suprême de la colonie. Le gouverneur peut ne pas donner son assentiment, prendre sur lui toute l'impopularité de la mesure, gagner du temps et permettre à Topinion de changer. Si le gouverneur a approuvé la loi, le Cabinet de Londres a un an ou deux pour désavouer; pendant ce délai, la loi sera en vigueur, les inconvénients apparaîtront et amèneront peut-être un changement dans le sentiment public. Enfin, si le gouverneur a réservé la loi, les conseillers de la Couronne ont encore un délai de deux ans ; pendant cette période, ils peuvent faire la sourde

oreille, avec l'espoir qu'une agitation passagère se calmera, que d'autres préoccupations viendront distraire l'attention.

Le veto de la Couronne n'est, on le voit, qu'une suprême ressource.

Examinons cependant quelques cas où il s'applique.

C'est d'abord le devoir de la Couronne de rejeter tout bill contraire à une loi impériale applicable à la colonie, ou qui dépasserait les droits qui ont été conférés à celle-ci par le Parlement anglais. Les bills de cette nature sont déclarés « nuls et de nul effet » par les secrétaires d'Etat aux colonies ; mais, après avoir affirmé le principe, ils s emploient souvent à en atténuer les conséquences.

En effet, ce sont ici les susceptibilités du Parlement anglais qu'on ménage. Or, la « mère des Parlements » est, comme nous l'avons dit, fort indulgente pour ses rejetons éloignés, et toujours disposée à amnistier leurs écarts.

En 1873, Lord Dufferin, gouverneur général du Canada, transmettait à son gouvernement (en le signalant à son attention), un bill qu'il avait approuvé, non sans hésitation, et par lequel les deux Chambres du Canada s'étaient attribué le droit d'entendre des témoins sous la foi du serment. Qu'une telle prérogative ne leur eût pas été accordée par la Charte fondamentale de 1867, on en pouvait d'autant moins douter qu'à cette époque, les Chambres anglaises elles-mêmes n'en jouissaient pas. Le bill fut annulé pour inconstitutionnalité. Mais dès 1875, le Parlement de Westminster reconnaissait aux Chambres du Canada le droit de passer des actes déterminant les prérogatives de leurs membres, à la seule condition que ces prérogatives ne fussent pas plus étendues que celles dont jouissaient les représentants anglais dans cette même année

80 CHAPITRE li

Le Canada vote encore, en 1872, une loi sur la propriété littéraire, contraire à la lé^slation du Royaume-Uni. Elle est réservée. Les conseillers de la Couronne gardent le silence. Interpellés en 1874, ils répondent que la loi dont il s'agit est nulle et de nul effet, mais, en 1875, ils se font autoriser par le Parlement à la sanctionner.

Le conflit des lois peut produii-e de graves inconvénients quand il porte sur l'état des personnes. Aussi le gouvernement anglais a-t-il longtemps arrêté les bills coloniaux permettant le divorce, ou autorisant le mariage, dans des cas où la loi anglaise ne Tadmet pas. Tel est le cas notamment des mariages entre beau-frère et belle-sœur. Des bills de ce genre, votés un peu partout, en Australie, à Ceylan, au Canada, ont été réservés ou rejetés. On sent, en effet, quelles conséquences préjudiciables peuvent résulter de ces contradictions, pour la validité des mariages et la légitimité des enfants, quand des sujets anglais se marient aux colonies. En 1890 encore, un bill de la colonie de Victoria a été cassé. Mais il ne saurait être question de pareils veto aujourd'hui, dit Sir Charles Dilke. Tout au plus s'efforce-t-on de gagner du temps, et s'assure-t-on que la loi répond vraiment à un désir de la population. En 1892, un bill d'une colonie du Sud- Africain autorisant le mariage entre beau-frère et belle-sœur a été rejeté, « comme n'étant pas réclamé avec assez d'insistance par les habitants ». Ceux-ci n'ont donc, pour l'obtenir, qu'à le réclamer « avec assez d'insistance ».

C'est un devoir aussi impérieux pour les conseillers de la Couronne d'arrêter les résolutions locales qui porteraient atteinte aux rapports de l'Empire avec les puissances étrangères, ou, à plus forte raison, qui violeraient des traités conclus avec ces puissances par le gouvernement anglais, avec l'approbation des Chambres.

Les principes sont certains : le droit de traiter est une prérogative essentielle de la souveraineté ; les colonies ne sont, au regard des étrangers, que des possessions anglaises ; le roi et ses conseillers les représentent seuls. S'il est un cas où le veto doive s'appliquer, c'est bien pour faire respecter la signature donnée au nom de la nation tout entière.

Mais si les principes sont clairs, Tapplication en a été souvent délicate.

N'oublions pas, en effet (et il faut un véritable et constant effort à un Français pour se le rappeler), n'oublions pas ce que sont ces colonies anglaises à gouvernement responsable. N'oublions pas ce que sont notamment l'Australasie et le Canada, véritables Etats ayant leur nationalité distincte, leur autonomie législative à peu près complète, le droit absolu de s'imposer, de voter des tarifs douaniers sans l'approbation, et même contre les intérêts les plus évidents, de la métropole, d'organiser leur propre défense. Peut-on négliger les vœux de ces Puissances quand on négocie avec les Etats étrangers, comme les représentants de la souveraineté française négligeraient les protestations d'un département lésé par un accord international? La règle fondamentale de la politique anglaise envei's ses colonies est, nous l'avons vu, qu'elles ne doivent pas être gouvernées dans un esprit contraire à la volonté de leurs habitants; mais cette volonté est-elle moins respectable quand il s'agit de tjaités de commerce que de tarifs douaniers? L'effet ne peut-il pas être identique dans l'un et l'autre cas? L'Angleterre ne s'est pas reconnu le droit, malgré les vives protestations de ses Chambres de commerce, d'empêcher le Canada de voter, et de maintenir obstinément, les tarifs protectionnistes contre les produits mêmes de la mère-patrie ; ne serait-il pas étrange d'user d'autorité pour imposer aux Canadiens un traité de commerce défavorable?

En réalité, les « colonies » anglaises dont nous parlons, spécialement le Canada et l'Australasie, sont des nationalités

distinctes, et il serait souverainement imprudent à TAngleterre de marquer le conflit entre leurs intérêts et les siens.

Aussi voyons-nous la métropole, dans les nouveaux traités qu'elle conclut, réserver l'option de ses colonies qui peuvent, au mieux de leurs intérêts, en revendiquer le bénéfice, ou, au contraire, en repousser la charge (1). Elle adjoint à ses propres négociateurs un agent spécial de la colonie intéressée; il en a été ainsi pour le Canada dans les tractations de 1892-1893 avec la France. La législation britannique se borne alors à prêter aux représentants spéciaux de la colonie le prestige de son influence.

Cette situation de fait a naturellement influé sur les applications du veto de la Couronne qui auraient pour but de protéger, contre les bills coloniaux, les stipulations de traités antérieurement conclus et exécutoires dans tout FEmpire.

La question s'est présentée, avec une acuité toute particulière, en Australie, à propos de l'immigration des travailleurs de race jaune.

Interdire cette immigration, empêcher Tavilissement des salaires qu'elle entraîne, a été une des mesures que Topinion populaire en Australie a le plus énergiquement réclamées, au moment précis où TAngleterre était engagée en Extrême- Orient dans une politique qui devait aboutir à l'alliance avec le Japon.

En 1876, le Qucensland vote une loi imposant une patente majorée aux étrangers venus d'Asie et employés dans les mines. Malgré les plus vives instances de ses ministres qui invoquent les libertés de la colonie, malgré l'avis de fattorney-général lui-même, le gouverneur réserve la loi ; il craint, dit-il, qu'elle soit contraire aux traités avec la Chine. Le

(1) Notamment pour le traité anglo-italien du 15 juin 1883. En vertu de l'art. 19, le Canada, le Cap, l'Australie du Sud, ont refusé d'accéder, Speyer, op. cii.

27 mars 1877, Lord Carnarvon, secrétaire d'Etat aux colonies, déclare que, malgré tout son respect pour le self government de la colonie, il ne peut conseiller à la reine de sanctionner des résolutions de ce genre. Sans doute, des lois semblables ont été précédemment votées sans opposition par la colonie de Victoria; le Colonial-Office s'est borné à avertir le gouvernement de cette colonie des graves inconvénients de principe que soulève toute législation exceptionnelle ayant pour objet d'exclure des possessions de la Reine les sujets d'un Etat en paix avec l'Angleterre. Mais, depuis lors, ces lois ont été abrogées, à la grande satisfaction de S. M. Le gouverneur du Queensland a donc sagement agi en réservant l'approbation, conformément à l'article 11 de ses Instructions, qui vise les lois pouvant préjudicier aux droits des sujets de S. M. ne résidant pas dans la colonie.

Cette dépêche fut le point de départ d'une vive agitation. Le Queensland protesta contre cette prétention de l'Angleterre de lui imposer la présence d'une population chinoise malgré la volonté, malgré les intérêts matériels et moraux, des habitants de la colonie. Il invita les autres Etats australiens à des conférences et à une action commune pour la défense de leurs libertés menacées. En même temps, de nouvelles mesures sont votées. Un impôt de capitation est imposé à l'immigrant chinois; celui-ci doit verser dix livres en débarquant ; cette somme lui est restituée s'il quitte la colonie avant le terme de trois ans, sans avoir commis de délit et sans avoir rien coûté aux œuvres d'assistance publique. Ces dispositions furent approuvées avec répugnance par le gouvernement anglais, qui exprima l'espoir qu'elles seraient bientôt abrogées.

Cet espoir ne s'est pas réalisé. Bien au contraire, les mesures votées étant inefficaces, on éleva des barrières de plus en plus hautes. Le nombre des passagers chinois que les vaisseaux peuvent amener dans les eaux du Queensland a été

84 CHAPITRE ii

fixé proportionnellement au tonnage; la somme d'argent qui doit être versée à l'arrivée a été portée à trente livres et n'est plus remboursée. L'immigration asiatique recula et descendit au-dessous du chiffre de l'émigration. Ce succès encouragea les autres Etats à voter des mesures semblables. Des conférences eurent lieu à Melbourne et à Sidney, pour établir des législations identiques et pour adresser à Londres des représentations jointes. En 1896 encore, une conférence des premiers ministres s'est tenue à Sidney. On s'occupa du traité que l'Angleterre préparait avec le Japon, et l'on résolut de protester contre l'article relatif à la liberté d'établissement des sujets des deux nations. Comme les Chinois, les Japonais sont tenus en Australie pour des immigrants « non désirables ».

Aussi prend-on un peu partout des mesures législatives contre les travailleurs de race jaune, soit que des règlements de police, ou des taxes, s'opposent à leur débarquement, soit que les lois protectrices du travail les soumettent à un régime exceptionnellement sévère (défense d'habiter les villages ; défense de travailler, même à domicile^ de cinq heures du soir à sept heures du matin ; assimilation aux manufactures de tout atelier où travaille ne fut-ce qu'un seul Asiatique) (1). Le boycottage complète d'ailleurs l'action de la loi.

Au mois d'août 1905 encore, le premier ministre de la Confédération d'Australie a énergiquement affn-mé le principe de X Australie blanche.

Contre un courant si prononcé, la métropole n'a pas pu lutter ouvertement.

Elle a parfois trouvé un appui dans les Chambres hautes coloniales qui^ont rejeté les mesures les plus violentes. Parfois aussi les Cours suprêmes ont cassé des décisions législa-

(1) Paul Lbroy-Beaulieu, Les nouvelles sociétés anglo-saxonnes , p. 153 et

tives, OU des actes ministériels, pour cause d'inconstitutionnalité (1).

C'est ainsi qu'en 1888, le gouvernement de la Nouvelle- Galles-du-Sud (malgré les protestations antérieures de Tambassadeur de Chine à Londres), prévenu d'un débarquement prochain de Chinois, déclare qu'il s'y opposera par tous les moyens. Une lettre comminatoire est envoyée au Secrétaire d'Etat anglais. Un bill est présenté qui défend de naturaliser des Chinois, et qui révoque les naturalisations de cette nature antérieurement accordées ! Ordre est donné aux Chinois de quitter la colonie, et on les arrête préventivement pour les expulser. Le bill est voté dans la journée à la Chambre basse ; mais la Chambre haute refuse de le mettre à son ordre du jour. La Cour Suprême, de son côté, délivre immédiatement des writs dhabeas corpus aux Chinois détenus, et déclare que le gouverneur n'a pas qualité pour expulser des étrangers des possessions de Sa Majesté.

A Victoria, la même année, on empêche un Chinois de débarquer, alors qu'il s'offre à payer la taxe prescrite. Les juges de la Cour Suprême, à la majorité de quatre voix sur dix, refusent au gouverneur le droit d'expulser un étranger.

Il est enfin arrivé que la métropole laisse les colonies s'arranger officieusement avec les puissances intéressées. Les autorités du Queensland, en présence d'une arrivée imminente de colons japonais qui soulevait une dangereuse émotion, s'adressèrent directement aux représentants du Japon ; ceux-ci se montrèrent beaucoup plus conciliants qu'on n'aurait pu espérer dans une question touchant à l'amour-propre national. Un arrangement amiable intervint en février 1901.

Il n'en fut pas de même au Canada. En 1901 également, le gouverneur général dut annuler un bill de la Colombie Bri-

(i) De même, la Cour fédérale des Etats-Unis a annulé, comme contraire aux traités, une loi d'un Etat confédéré, qui excluait les ouvriers chinois de certains travaux publics.

tannîque contre rimmigration asiatique. Le gouvernement anglais en fut très satisfait : on était, en effet, en 1901, et il s'agissait du Japon.

On voit combien le refus de sanction a changé de caractère en s'exerçant au delà des mers sur des bills votés par les Chambres des colonies à gouvernement responsable.

Il n'est pas, à vrai dire, une protection ordinaire, normale, du pouvoir exécutif contre les empiétements du l^slatif, une garantie pour les intérêts permanents des colons contre les entraînements de leurs élus.

Ouelque préjudiciable qu'un bill puisse être pour la prospérité de la colonie, s'il n'expose pas le Royaume-Uni à des représailles étrangères, s'il ne ûole pas ouvertement les droits réservés à la Couronne et au Parlement d'Angleteri-e, le gouverneur le signera, impassible. Inutile d'ailleurs d'en appeler à Londres : le Colonial Office approuvera le gouverneur et, au besoin, lui rappellera son devoir de ne pas s'opposer aux lois qui n'excèdent pas les limites extrêmes précisées ci-dessus.

Aux colonies comme en Angleterre, le gouvernement est dans les Chambres, et spécialement dans la Chambre qui représente Télément le plus populaire.

Si les Australiens ou les Canadiens avaient voulu instituer un contrôle permanent, efficace, exercé par le pouvoir exécutif sur les résultats du travail législatif, un droit d'apprécier la valeur intrinsèque de chaque loi confié au premier magistrat du pays, c'est aux Etats-Unis qu'ils auraient du chercher leurs exemples.

Le désaveu des lois devient ainsi un acte par lequel une nation rappelle à une autre nation (car c'est bien le terme qui convient à des Puissances comme le Canada ou l'Australasie) le lien de dépendance, si faible qu'il soit, qui subsiste entre elles,

Immédiatement Ton sent combien cet aspect du veto en rend l'application difficile. Ce ne sont plus des agitations sur le terrain constitutionnel que le refus de sanction peut susciter, mais bien des tendances séparatistes !

En effet, quand le président des Etats-Unis opposait son veto à des lois contre l'immigration chinoise, certes Témotion était grande. Mais nul ne pouvait le soupçonner de servir d'autres intérêts que ceux du pays qui Pavait élu et qui lui avait donné le droit de veto. Le président comprenait ces intérêts autrement que les membres du Congrès, et voilà toute la différence. Il rappelait aux députés et aux sénateurs le devoir de respecter des traités qu'ils avaient eux-mêmes examinés et ratifiés, les jugeant conformes à la prospérité du pays. D'ailleurs le dernier mot restait au Congrès, qui pouvait admettre ou annuler le veto.

Au contraire, et malgré toutes les fictions constitutionnelles, quand les conseillers de la Couronne désavouaient des bills de Parlements australiens contre les ouvriers de race jaune, c'étaient des ministres du roi d'Angleterre, responsables uniquement devant le Parlement anglais, qui intervenaient pour servir des intérêts anglais, pour assurer la direction générale de la politique extérieure anglaise, pour faire respecter des traités signés et ratifiés par des représentants anglais seuls. Les Parlements australiens n'avaient pas été saisis de ces traités, qu'ils auraient certes bien vite repoussés comme particulièrement néfastes et préjudiciables aux intérêts de leur pays. Ils n'avaient d'ailleurs aucun moyen légal de briser le désaveu de la Couronne si celle-ci avait persisté dans son refus.

Et Ton voit toutes les conséquences de cette opposition de principes.

Appuyés sur une partie de l'opinion dans leur pays, les présidents Hayes et Arthur ont pu tous les deux arrêter les Ijills de 1879 et 4e 1882 contre l'immigration chinoise,

Obligée de lutter contre l'opinion en Australie, la Couronne a dû céder après une résistance incertaine, de crainte d'exaspérer les tendances séparatistes qu'une large autonomie encourage nécessairement (1).

Aussi des écrivains autorisés (2) pensent-ils que le refus de sanction est destiné à disparaître en matière coloniale, comme il a disparu du Droit constitutionnel anglais, et cette prérogative royale se montre, ici comme partout, impuissante à intervenir efficacement dans la vie politique moderne.

(1) BouTMY, Etudes, 4* édit., p. 23.

(2) Sir Charles Dilkb, Problems ofGreater Britain, Conclusion.

Nous avons essayé de montrer quelle est la nature du droit de sanction. On peut en résumer ainsi les principaux caractères :

La sanction est un privilège héréditaire du prince, dont ''objet est la défense, non de la puissance exécutrice, mais de la prérogative royale ;

La sanction est un droit que le prince exerce comme partie intégrante du pouvoir législatif; la loi votée par les Chambres n'existe pas tant qu'elle aa pas reçu la sanction royale. Aucun délai, aucune formalité, ne peuvent suppléer à l'absence de cette condition intrinsèque de validité;

L'exercice du droit de sanction n'est soumis à aucun contrôle, à aucun recours. En conséquence, le monarque n'est nullement tenu de motiver ses refus de sanction ;

La sanction est, en théorie, une décision souveraine, le véritable acte législatif qui décide du sort de la loi. Elle est donc inconciliable avec les principes modernes, appliqués en fait ou proclamés en droit, qui assurent le pouvoir du dernier mot aux représentants élus par la nation. Aussi la négative est-elle partout tombée en désuétude, et la sanction n'est qu'une modalité de la promulgation, l'apposition d'une formule exécutoire.

A tous ces points de vue, le veto apparaît, non seulement comme tout à fait différent de la sanction, mais comme l'opposé, le contraire, de cette institution.

Cependant une objection se présente immédiatement : comment est-il possible qu'il y ait antinomie entre les deux insti-

tutions, alors que le veto a été importé en Amérique par rAngleterrc elle-même, comme une prérogative exercée par la Couronne ou par ceux auxquels elle déléguait ce droit ? Bien loin d'y avoir opposition, n'y a-t-il pas filiation directe ?

Il est parfaitement exact que l'Angleterre a importé en Amérique, non pas seulement le veto, mais toute une floraison de veto.

On sait qu'il existait, dans les établissements anglais de Tx^mérique du Nord, avant 1776, trois formes distinctes de gouvernement : 1° le gouvernement de propriétaires, où les attributs principaux de la puissance publique appartenaient à quelques personnes ; 2° le gouvernement de charte, où ces pouvoirs étaient exercés par le peuple; 3"* le gouvernement de province royale, où ils étaient délégués à des fonctionnaires nommés par le monarque.

Partout les colons avaient reçu expressément, ou conquis de haute lutte, le droit d'édicter des lois locales et de consentir les impôts, soit dans des assemblées du peuple tout entier, soit par Torgane de représentants élus.

Cependant, les décisions ainsi prises devaient recevoir, suivant les cas, Tassentiment du gouverneur ou l'assentiment du gouverneur et des propriétaires. Cette question a été complètement exposée dans l'ouvrage de M. Gourd, les Chartes Coloniales et les Constitutions des Etats-Unis (1) ; on y trouvera notamment avec quel luxe de précautions le philosophe Locke avait assuré la faculté d'empêcher au profit des propriétaires, dans la Constitution qu'il rédigea pour la Caroline.

Mais, quelle que fût la forme de gouvernement d'une colonie, les lois qu'elle édictait étaient squ mises ^^x consen-

(1) T. I et II,

tement du roi. Ce droit prenait sa source, tantôt dans un texte formel de la Charte concédée, tantôt dans la clause qui était invariablement insérée dans ces documents pour obliger les colons à ne pas se départir de la fidélité due à la Couronne, à n'édicter que des lois en harmonie avec les lois, statuts et droits du royaume d'Angleterre, « au moins autant que les convenances le permettront » (Charte du Maryland 1632) " autant que la nature et la Constitution du lieu le permettront » (Patentes des Plantations de Providence 1643) (1).

De ces dispositions, on faisait dériver le droit pour le souverain (peut-être avec le concours de la magistrature quand il y avait une charte, un contrat, pouvant donner lieu à annulation par décision judiciaire) de reviser et d'annuler les lois ainsi édictées par les pouvoirs locaux. Et ici nous trouvons un double degré de contrôle.

C'est d'abord le gouverneur qui exerce le droit de veto. Il Ta partout, sauf dans le Connecticut et le Rhode-Island, où ce fonctionnaire est électif et représente le peuple. Le Conseil exécutif est souvent associé à l'exercice du veto.

Mais la décision du gouverneur n'engage pas le roi. Celui-ci examine l'affaire à nouveau, en appel. On a soin de spécifier que des exemplaires de la loi votée lui seront envoyés par des navires différents, dans un délai déterminé. « La nécessité de Tapprobation royale fut réellement la règle constante, écrite ou non, dans les provinces royales, dit M. Gourd. Il y a lieu de croire qu'elle prévalait dans toutes les colonies, sans être toutefois aussi absolue dans le Maryland que dans les autres ».

Cependant, le droit royal est un droit de révision, de cassation. Si le gouverneur n'a pas fait de réserves, on s'attend à ce que la loi sorte son effet, à moins cependant qu'elle ne lèse les intérêts de la métropole. Aussi l'approba^tion peut-elle être

{\) Gourd, I, p. 247 et 260*

92 CHAPITRE m

tacite, résulter de Texpiration d'un certain délai; parfois la loi est immédiatement exécutoire sauf annulation (1).

On voit quelles modifications a subies la sanction en s' exerçant au delà des mers. Cependant, nulle part il n'est question de l'obligation de motiver le veto : le droit royal demeure entier, absolu, souverain.

Le veto par lui-même est-il contesté? L'institution apparaît-elle comme ayant un caractère odieux? Non, en principe.

Les colons sont de très loyaux sujets. Ils ne se révolteront pas pour conquérir leur indépendance et répudier les lois et les coutumes anglaises, mais, au contraire, pour revendiquer les droits que ces lois et ces coutumes assurent à tout citoyen anglais.

Ce qu'ils veulent, c'est la liberté de conscience, la liberté civile, le droit de jouir d'un gouvernement paisible; c'est surtout le droit fondamental de ne payer que des impôts consentis par leurs représentants. Ils se soumettent au veto royal. Ils trouvent naturel, comme l'explique la Charte de la Pensylvanie de 1681, que le monarque puisse rejeter les lois et empêcher que les colonies ne s'écartent, par une fausse interprétation, involontaire ou préméditée, des règles auxquelles elles sont soumises et qui garantissent la fidélité et l'obéissance vraiment dues au roi (2).

Il en est de même (toujours en principe) pour le veto des gouverneurs. Les colonies soutiennent parfois contre ces fonctionnaires des luttes violentes ; elles les affament et les réduisent, selon la plainte de l'un d'eux, « à la condition de Sancho-Pança ». Mais c'est parce qu'elles trouvent ces gouverneurs tracassiers, despotes, prévaricateurs, et non parce qu'elles ne veulent pas avoir de gouverneurs, ou parce qu'elles leur contestent le droit de veto. Cette institution ne les choque

(1) Sur les dispositions des Chartes en ce qui concerne le veto royal, voir Gourd, II, p. 20 et suiv.

(2j Gourd, II, p. 23.

point. D'ailleurs, les colons sont des sages, mûris par Texpérience, qui écrivent dans la préface du plan de gouvernement de la Pensylvanie : « Il y a à peine, dans le monde, une seule forme de gouvernement, si mal imaginée par ses premiers fondateurs, qu'entre de bonnes mains elles ne puisse faire assez bien. L'histoire nous apprend d'ailleurs que les meilleures, entre de mauvaises mains, ne peuvent rien faire qui soit grand ou bon, témoin les Etats juifs et romains. Les gouvernements, comme les pendules, vont du mouvement que les hommes leur donnent; et, comme les gouvernements sont faits et mus par les hommes, de même sont-ils conduits par eux à leur ruine. C'est pourquoi les gouvernements dépendent des hommes plus que les hommes des gouvernements. Que les hommes soient bons et le gouvernement ne pourra être mauvais, ou, s'il Test, les hommes le rendront bon. Mais que les hommes soient mauvais, si bon que puissse être le gouvernement, ils s'efforceront de le gâter et de le corrompre à leur manière (1). »

A l'égard de colons si résignés, de sujets si patients, le roi, le Parlement, les gouverneurs, furent aussi mauvais que possible, et l'abus du veto fut un des principaux moyens de vexation employés.

Franklin (2) dit à la Convention de 1787 : « Le veto du gouverneur était constamment employé pour extorquer de l'argent. Aucune loi utile ne pouvait aboutir sans que l'on eût traité en particulier avec lui. Une augmentation de traitement, un don quelconque, était toujours une condition d'entente. 11 devint même d'une pratique régulière de remettre au gouverneur des ordres de paiement sur le Trésor en son nom, en même temps que les bills à signer »,

(1) Gourd, op, cit., I, p. 300.

(2j Cité par M. Viattb. a Le veto législatif dans la Constitution des Etats • Unis de 1787 et dans la Constitution française de 1791 ».

Quant au veto royal, on sait dans quels termes la Déclaration des droits du 4 juillet 1776 en fait le procès :

« L'histoire du présent roi de la Grande-Bretagne est remplie d'injustices et d'usurpations continuelles ayant pour but l'établissement d'une tyrannie absolue sur ces Etats... Il a refusé son assentiment aux lois les plus salutaires et indispensables pour le bien public. — 11 a défendu à ses gouverneurs de donner leur sanction à des lois d'une importance immédiate et capitale, ou, tout au moins, il a ordonné que l'exécution en soit suspendue jusqu'à ce que son consentement ait été obtenu, et il a ensuite négligé de s'en occuper. Il a refusé d'approuver d'autres lois que réclamaient les habitants de grands districts, à moins que les électeurs de ces districts n'abandonnassent le droit d'être représentés dans la législature, droit cependant inestimable pour eux et formidable pour les tyrans seuls ». Le projet de Jefferson, faisant allusion aux veto opposés par le roi aux bills anti-esclavagistes, disait même : « Décidé à tenir ouvert un marché où Ton vend et achète des hommes, le roi a prostitué son veto, en annulant toutes les décisions de nos Assemblées qui avaient pour but de prohiber ou restreindre cet exécrable commerce ».

Le mouvement devient de plus en plus fort, à mesure qu'on approche du conflit décisif. Dans Tannée 1763, en Virginie, plaidant un procès qu'il gagne, et où la partie adverse invoque le veto opposé par le roi à un acte récent de l'Assemblée coloniale, un jeune avocat appelé à devenir célèbre, Patrick Henry, ne craint pas de s'écrier : « Un roi qui annule et désavoue des lois d'une nature aussi salutaire, de père de son peuple dégénère en tyran, et perd tout droit à l'obéissance », et il conjure le jury « de donner une leçon à ceux qui ont l'audace de contester la validité de lois revêtues du seul caractère authentique.., l'adhésion des représentants légitimes de la colonie, unis au Conseil et au gouverneur » (1).

(1) Gourd, op. cil. y I, p. 50.

Unis au Conseil et au gouverneur. Même à la veille de la révolte, le concours du pouvoir exécutif n'est pas considéré comme un acte d'oppression. Le veto n'apparaît pas comme une forme de tyrannie dans son principe; on ne s'irrite que des applications injustes. En 1754, une assemblée des délégués des colonies situées au nord du Potomac institue une commission pour préparer un projet d'union. Ce projet, auquel Franklin collabora activement, crée un Président général, chef du pouvoir exécutif sous l'autorité du roi qui le nomme. Le roi a le droit de désapprouver les lois dans un délai de trois ans, mais celles-ci sont provisoirement exécutoires. Le président général possède aussi le droit de veto(l).

On voit quelles racines profondes a ce droit dans les mœurs et les institutions américaines.

Cependant, aussitôt après la Révolution, une réaction inévitable se produit. Certaines colonies chassent le gouverneur ; d'autres abrogent le veto.

La Confédération ne connaît, en fait de veto, que le droit d'opposition que chaque délégué d'Etat peut faire aux résolutions du Congrès. C'est le liberum veto des Polonais. Il faut, pour qu'une décision oblige les Etats, soit l'unanimité des représentants des Etats, soit, dans les cas les plus favorables, une majorité de neuf sur treize. On sait à quels résultats aboutit ce système. Il s'en faut de peu que la Confédération, espèce d'ombre sans corps, disait Washington, n'entraîne le pays à la défaite et à la ruine. L'expérience montre aux Américains à quels dangers peut conduire Tabsence de gouvernement et de direction.

Avant même que les travaux préparatoires de la Constitu-

(1; Voir les détails sur les projets d'uûion anglais ou américaios avaût la guerre de l'Indépendance, Gourd, II, p. 370 et suiv.

tion ne commencent, un mouvement organisateur se produit au sein des colonies. On rétablit les gouvemeurs ; on rétablit le veto, mais en Tentourant de garanties. A New- York, par exemple, l'autorité judiciaire est associée au gouverneur dans la procédure d'annulation des lois. La Constitution du Massachusetts de 1780, dont les dispositions sur ce point seront insérées dans la Constitution fédérale, établit un veto suspensif et conditionnel. Le gouverneur doit signer le bill s'il l'approuve ; s'il ne l'approuve pas, il le retourne, avec ses objections, à la Chambre qui en a pris l'initiative. Cette Chambre vote d'abord sur la reconsidération] puis, s'il se trouve deux tiers des voix pour approuver à nouveau la loi, celle-ci est envoyée à Tautre Chambre, où une majorité des deux tiers est également nécessaire pour que le bill ait définitivement force de loi. Mais, dans tous les cas, les noms des votants dans chaque Chambre, et le sens de leur vote, seront recueillis et publiés. Afin d'éviter des lenteurs inutiles [unnecessary delays)^ le gouverneur n'a qu'un délai de dix jours pour exercer son droit de veto suspensif.

Voilà des dispositions qui paraissent dues exclusivement à l'initiative américaine. On ne retrouve rien de pareil dans le Droit anglais ; on ne retrouve rien d'analogue dans les Chartes primitives. Celles-ci sont combinées pour assurer le dernier mot, sans recours ni appel, au roi et aux propriétaires.

La Convention de Philadelphie se réunit. On a célébré à l'envi Tesprit pratique, positif, expérimental, qui a guidé ses travaux. On fait honneur aux fondateurs de la grande République d'avoir méprisé l'utopie et dédaigné les déclamations : « Ils ont montré au plus haut degré, dit M. Esmein dans sa préface du Fédéraliste, les qualités morales et intellectuelles qui rendent la race anglo-saxonne si éminemment propre à la pratique de la hberté : la pensée sérieuse et le sentiment de la réaUté ».

Mais quelle orientation prend cette pensée sérieuse ? à

LE VEtO PRÉSIDENTIEL 9"?

quels résultats va aboutir ce sentiment de la réalité qui est, en effet, un trait si caractéristique de cette nation ? Les Constituants de 1787 vont-ils copier la Constitution anglaise, et adapter au sol nouveau l'organisation de cette mère-patrie qu'ils ont chérie jusqu'à la fin, et qui les a si durement repoussés? Seront-ils, en un mot, des monarchistes inconscients, sinon honteux ? On Ta soutenu. Parce que Hamilton a proposé de nommer un roi; parce que la couronne fut offerte à Washington ; parce que la plupart des prérogatives présidentielles correspondent à des prérogatives du monarque anglais, on conclut que c'est l'influence des « anglo-monarchistes » (1) qui a inspiré Tœuvre de 1787, et que le président n'est qu'une imitation de George III.

Cependant si Hamilton a proposé de nommer un roi, la proposition a été repoussée; si la couronne a été offerte à Washington, Washington l'a refusée; si le président a^ en apparence, les mêmes prérogatives que George III, il a une autre origine, il a un autre caractère, et ses prérogatives sont organisées tout différemment. L'anglo-monarchisme aurait dû avoir pour première conséquence de faire adopter le régime parlementaire, qui a été expressément repoussé.

Admettons donc que Torigine première des lois américaines est dans les institutions anglaises qui, elles-mêmes, procèdent des coutumes germaniques. Ajoutons, avec Bryce, que les Constitutions des Etats sont ce qu'il y a de plus ancien dans l'histoire politique de l'Amérique, que leur origine première est dans les corporations du moyen âge qui, elles-mêmes, remontent à la Rome impériale. Tout ceci formera de beaux quartiers de noblesse aux institutions d'Amérique.

Mais il est quelque chose de plus intéressant à déterminer que les germes primitifs de ces institutions; c'est le milieu

(Ij Db NoAiLLBs, Cent ans de République aux Etats-Unis,

d8 CHAPITRE m

OÙ ils ont été appelés à vivre et à se développer; c'est Tinfluence de la transplantation sur ces principes importés. Voltaire (1), après avoir fait un grand éloge des lois d'Angleterre, se demande pourquoi elles ne sont pas suivies dans les autres pays, et il se répond à lui-même : « N'est-ce pas demander pourquoi les cocos mûrissent aux Indes et ne réussissent point à Rome ? » Les cocos anglais transplantés en Amérique trouvaient un sol tout à fait différent. Us tombaient dans un pays que dominaient deux idées : l'esprit puritain, l'esprit égalitaire.

Ce ne sont pas les plus riches et les plus heureux qui ont émigré. Ce sont des hommes partis presque sans ressources, chassés bien souvent de leur pays par la persécution religieuse, animés d'une même foi, souffrant des mêmes maux; ce sont des frères vraiment, non pas seulement en théorie, des frères par les souffrances et les espérances communes. Ces hommes ne connaissent ni distinctions, ni titres, ni supériorité de classe et de caste. Chacun d'eux reçoit sa Bible, seule règle de conduite; il est responsable de sa destinée morale et ne compte que sur son énergie pour sa vie matérielle. « Pour cet individu, a dit taboulaye, à considérer en lui le citoyen, la moitié du chemin est déjà faite; il a Tàme républicaine ».

Dès avant la rébellion, ces sentiments se manifestent. Au commencement duxviii® siècle, le gouverneur de la Virginie, Nicholson, représente ses subordonnés comme imbus de « notions et de principes républicains qui devraient être corrigés et rabaissés à temps ». Vers 1730, l'assemblée des habitants dans le même Etat parle sans respect du gouvernement du roi et l'on considère l'amitié pour le gouverneur comme incompatible avec l'intérêt du pays (2).

(1) Dictionnaire philosophique, Gouvernement.

(2) Gourd, I, p. 49.

Cependant, sous la domination anglaise, l'âme républicaine des Américains se contient. C'est une domination, et le colon n'y a nulle responsabilité ; il se résigne parce qu'il tient toutes les œuvres des hommes pour mauvaises, parce qu'il attend le bonheur et la justice, non du gouvernement et des lois, mais de Dieu et de la vie éternelle. Il se borne à organiser le mieux qu'il peut la structure interne de la colonie à laquelle il appartient. Arrive la rupture, par la faute de la métropole. Du coup, l'Américain est appelé à fonder des institutions ; il doit juger celles de son ancienne patrie, décider s'il les conservera. Quels sentiments éclatent à ce moment? Il suffit de parcourir les pages du Fédéraliste pour en juger. Le Fédéraliste est, en effet, rédigé pour ramener les hésitants ou les adversaires au projet de Constitution ; il parle donc le langage, il emploie les arguments, qui peuvent le mieux agir sur les esprits et les consciences.

A cette lecture, on acquiert la conviction que les Américains, bien loin d'être tentés par l'anglo-monarchisme, obéissent à un mouvement très profondément républicain, très sincèrement puritain. « De môme qu'Athènes représente Fart et la poésie, Rome l'esprit de conquête et de gouvernement, l'Amérique représente la floraison du protestantisme » (1). Et Laboulaye ajoute que le protestantisme est aussi favorable à la forme républicaine que le catholicisme à la monarchie (2), affirmation qu'il semble difficile de contredire, malgré l'autorité de Portails présentant l'exposé des motifs du Concordat français de 1801.

Les auteurs du Fédéraliste constatent expressément que la monarchie produit « dans le peuple un sentiment d'aversion ». Ils expliquent que la forme générale et l'aspect du gouvernement doivent être avant tout « strictement républi-

(1) Laboulaye, préface de l'Histoire des Etats-Unis par Astié.

(2) Histoire des Etats-Unis ^ cours professé en 1849.

iOO CHAPITRE Itl

cains, toute autre forme étant incompatible avec le génie du peuple d* Amérique, avec les principes fondamentaux de la Révolution, et avec cette honorable détermination qui anime tous les amis de la liberté et les pousse à faire reposer toutes nos expériences politiques sur la capacité des hommes pour le self government ».

Quels seront donc les caractères distinctifs de la forme républicaine? A quel critérium réconnaître une « véritable république ? » Ce sera aux conditions suivantes : 1° le gouvernement devra tirer tous ses pouvoirs, directement ou indirectement, de la grande masse du peuple; il sera administré par des personnes qui tiendront leurs fonctions d'une manière précaire, ou tant qu'elles se conduisent bien. Il est essentiel à cette forme de gouvernement, ajoutent les auteurs du Fédéraliste^ qu'elle dérive de la grande masse de la société, et non pas seulement d'une portion peu considérable, ou d'une classe favorisée ; T les titres de noblesse seront absolument prohibés ; c'est la pierre angulaire du gouvernement républicain ; 3° les Constitutions des Etats [)articuliers n'obtiendront la garantie fédérale que s'ils adoptent la forme républicaine.

Bien loin de craindre les innovations, les écrivains que nous citons revendiquent pour l'Amérique « le mérite d'avoir fait du régime représentatif la base d'une République sans mélange ».

Enfin, répondant aux critiques de ceux qui regrettent l'absence d'un Bill des Droits, le Fédéraliste montre qu'un tel bill est inutile: il n'est pas besoin ici de diminuer une prérogative royale ; le peuple n'abandonne rien, et, comme il a tout conservé, il n'a pas besoin de faire des réserves particuculières (1).

(1) Le Fédéraliste^ traduction française, pages 310, 311 et suivantes, 558, 559, 714, 715, etc.

Il n'est pas un de ces principes qui ne choque les maximes des lois et coutumes anglaises. « En traversant TOcéan, a écrit Bentham [Sophismes parlementaires) les Anglo-Américains ont eu le bonheur de laisser derrière eux un grand nombre des abus qui désolent la mère-patrie, et le nombre des abus dont ils ont été délivrés a rendu inutiles le même nombre de sophismes. Ainsi, point de sophismes fondés sur Taulorité des précédents, point de culte des ancêtres, point de déclamations contre l'innovation, point de lois immuables, point de traditions appuyées sur d'antiques usages et sur une antique ignorance, et surtout point d'idolâtrie aristocratique et monarchiste. Parmi tous les sophismes que nous avons énumérés, il en reste peu qui puissent être de quelque usage au Congrès américain ; il en est peu, au contraire, dont puisse se passer cette auguste assemblée qui s'appelle le Parlement Impérial de Grande-Bretagne et d'Irlande ».

Si exagérées que puissent paraître ces paroles, ne contiennent-elles pas un large fond de vérité? Entre l'aristocratique Angleterre et l'égalitaire Amérique, y a-t-il, autant qu'on le prétend, filiation spirituelle?

Lorsqu'on demande à Locke, au philosophe de la Révolution de 1688, une Constitution pour la Caroline, pour un pays de forêts, où on ne trouvait encore ni villes, ni villages, ni routes, il collectionne toutes les imaginations des Armoriaux, crée des Palatins, des Caciques, des Landgraves ; il combine et superpose les freins et les contrepoids pour arrêter la démocratie. Il met hors la Constitution la partie la plus nombreuse de la nation, et tend un quadruple réseau de veto pour défendre les privilèges des classes les plus favorisées.

Si c'est là Tanglo-monarchisme, il faut bien reconnaître que rien n'est plus directement opposé à l'esprit, non seulement des institutions, mais, ce qui est plus important, des mœurs américaines.

Les peuples, a dit Tocqueville, se ressentent toujours de

102 CHAPITRE m

leur origine, semblables à Thomme qui est tout entier dans les langes de son berceau.

C'est pourquoi les Etats-Unis sont le pays de Tégalité par excellence. Cette constatation frappe Tocqueville dès son arrivée; elle se retrouve aujourd'hui au même degré dans Bryce ou Ostr(^rski. C'est un pays où toute manifestation de supériorité sociale est haïe, nous dit Bryce, et où un homme serait mal vu s'il entourait ses jardins d'une haute muraille, s'il bâtissait un château dans un parc; — où, pour empêcher un candidat au Sénat d'être élu, on répand des photographies de sa luxueuse demeure ; — où un candidat à la présidence n'ose pas aller habiter, un an avant les élections, sa riche maison de ville (1) ; — où le garçon de bar, qui a fini sa journée, quitte son vêtement de travail, met sur le comptoir une pièce de monnaie, et demande au patron de le servir. C'est un pays où un président fut élu au cri de îog cabin and hard cider^ ses adversaires ayant eu l'imprudence de railler sa médiocrité, et de dire qu'il renoncei'ait à la lutte pourvu qu'on lui donnât une cabane de bois et du cidre dur (2).

La politique n'y est dirigée, ni en fait ni en droit, par les « jaquettes noires ». La liberté même a dû se modifier, et Tocqueville nous a montré la liberté aristocratique de la mèrepatrie devenue la liberté bourgeoise et démocratique (bourgeoise d'abord, démocratique ensuite) dont l'histoire du monde ne présentait point encore de modèle complet.

Il n'y a point d'aristocratie, non qu'elle y ait été supprimée, mais parce qu'il n'y en a jamais eu. « La loi, a dit M. Boutmy, n'a pas ici créé l'égalité par le nivellement, fondé la liberté sur les ruines des privilèges ; elle les a trouvées paisiblement établies dans les mœurs, et son silence aura suffi pour les consacrer ». Le peuple n'est pas le possesseur inquiet

(1) Bryce, La République Américaine^ IV, ch. 97.

(2) OsTROOORSKi, La Démocratie et l'organisation des partis^ II, p. 68,

d'un domaine litigieux; il est chez lui, bien en sûreté, maître incontesté. II a la certitude que les institutions, de quelque façon qu'elles aient été réglées, ne pourront progresser que dans le sens démocratique.

Et d'ailleurs, sans parler davantage des doctrines inspiratrices, est-ce que les institutions positives que les Américains ont édifiées ne portent pas la trace de cette opposition de sentiments?

Les Américains créent une République fédérative, innovation considérable ; un président, ce qui est une deuxième nouveauté. Bien loin de vouloir un Congrès semblable au Parlement anglais dont rien ne limite la puissance et qui, selon le célèbre dicton, peut tout faire excepté changer un homme en femme, ils ne donnent à leurs représentants que des pouvoirs strictement mesurés ; ils se préoccupent constamment de contenir les assemblées, de défendre le président contre leurs empiétements. Ils ne lui donnent pas le droit de sanction, inutile à force d'être excessif, mais ils lui confèrent un droit de veto si sagement organisé qu'il n'a pas cessé d'être efficace.

Vraiment il est difficile de ne pas être frappé d'oppositions aussi fondamentales, d'autant mieux que ces différences ont été voulues, pesées, longuement discutées, l'effort des défenseurs du projet de Constitution ayant surtout consisté à prouver que le président n'est pas le roi d'Angleterre, et que le veto n'est pas la sanction.

Présidence et veto furent, en effet, très vivement attaqués comme contraires aux principes républicains, et les auteurs du Fédéraliste durent consacrer plus d'une page à leur défense.

Le président, disait-on, est le fils tout à fait développé de ce détestable parent, la monarchie. Il jouira de prérogatives royales, surpassera en dignité et en splendeur le roi de la

104 CHAPITRE m

Grande-Bretagne ; orné du diadème et de la pourpre impériale, il siégera entouré de mignons et de maîtresses, et donnera audience aux envoyés de potentats étrangers, dans la pompe orgueilleuse de la majesté (1).

Quant au veto, on Tinstitue pour paver la route de la monarchie. Cromwell et Catilina peuvent venir; la voie est frayée.

Mais les Américains se vantent d'être un peuple hautement exécutifs c'est-à-dire ayant au plus haut degré le sentiment des réalités, l'aptitude à tirer parti des circonstances. Cromwell et Catilina, l'usurpation, la dictature, la restauration monarchique, tout cela constituait des périls lointains et problématiques. On en viendrait à bout s'ils se produisaient et quand ils se produiraient, comme on était venu à bout de George III.

Le péril imminent, certain, c'était l'anarchie produite par des assemblées impuissantes, et l'absence de gouvernement véritable.

Rien n'est plus odieux aux Constituants de 1787.

Sans cesse le Fédéraliste revient sur le danger de cette situation, sur les usurpations constantes des assemblées, même dans l'Etat de Pensylvanie qui, devançant Sieyès et sa jurie constitutionnaire^ avait institué un Conseil des Censeurs pour rechercher constamment si la Constitution et ses différentes parties, y compris les relations entre les pouvoirs, étaient demeurées intactes.

11 faut que le pouvoir exécutif soit fort. C'est une nécessité pour la sûreté extérieure de TEtat, l'application stricte des lois, la protection des propriétés, la défense contre l'anarchie et le despotisme. « La qualité des gouvernements se mesure à la force de leur exécutif », va jusqu'à dire Hamilton, et il ajoute : « Si Ton a le droit d'affirmer que la République est incompatible avec un pouvoir exécutif énergique, en ce cas la République est un mauvais gouvernement » (2).

(1) Fédéraliste, p. 558 et 559.

(2) Cité par Noailles, Cent ans de République, II, cb. 13,

Mais les auteurs de la Constitution fédérale ne croient pas à cette prétendue incompatibilité. Ils pensent qu'on peut avoir, en République, un bon pouvoir exécutif, pourvu qu'il soit bien organisé.

Sans se laisser arrêter par les déclamations que nous avons rapportées, ils donnent au pouvoir exécutif un chef véritable : le président.

Uesprit républicain fait rejeter les propositions tendant à le nommer à vie, ou quoad se bene gesserit. Mais on assure à ses fonctions la vie, la force et le prestige, en décidant qu'il sera élu par le peuple.

Il est donc un représentant, au même titre que les députés et les sénateurs. Il est leur égal, car il tient ses droits de la même source d'autorité. Contre cet élu du peuple, les Chambres n'osent pas recourir aux armes qui brisent d'ordinaire la résistance du pouvoir exécutif. « Jamais, dit M. de Noailles, le Congrès ne s'est cru permis de peser sur l'exécutif par le refus absolu et systématique du budget, ou par des manœuvres parlementaires du même genre. Aucun des vingtdeux présidents des Etats-Unis n'a été contraint de se démettre avant l'expiration légale de son mandat ». Un seul fut mis en accusation ; ses adversaires disposaient d'une majorité considérable au Sénat ; cette majorité des deux tiers, unie, compacte, qui s'était maintenue pendant un long et violent conflit, qui avait brisé tous les veto du président accusé, était précisément celle qui était nécessaire pour la condamnation. Johnson fut cependant acquitté à la minorité de faveur, pour ne pas ébranler les institutions.

C'est que l'élection du président par le peuple enlève aux Chambres leur prestige principal. Elles ne peuvent plus revendiquer le privilège exclusif de représenter la volonté nationale ; elles ne sont pas, comme en Europe, les champions des droits populaires contre des privilèges abhorrés. Elles ne sont plus qu'une réunion d'hommes, soumis, comme hommes,

106 CHAPITRE ni

aux vices et aux péchés que l'esprit puritain prodigue aux individus, soumis, comme collectivités, aux infirmités propres aux assemblées. Parmi ces infirmités législatives spéciales, il en est deux dont Texpérience a appris aux Américains à se méfier: quand on leur parle d'assemblées, ils se rappellent surtout le Congrès de la Confédération, c'est-à-dire le bavardage et l'impuissance, le Parlement anglais, c'est-à-dire la tyrannie et la corruption.

La Mater Parlamentorum a été rien moins que maternelle pour rAmériquc. Elle lui a infligé des impôts vexatoires ; elle lui a imposé l'Acte de navigation et toute une série de mesures arbitraires.

Quant à la corruption, la réputatioû de Westminster est universellement établie à cette époque.

Montesquieu, que les Constituants américains connaissaient à merveille, prévoyait que l'Etat anglais périrait par la corruption de la puissance législative (1). Voltaire développe la même accusation en prose et en vers, avec des réticences perfides ou bien ouvertement. II y a, dit-il, un Sénat à Rome et à Londres, et c'est toute la ressemblance. *' II y a un Sénat à Londres dont quelques membres sont soupçonnés, mais à tort, de vendre leur voix à l'occasion ». Parlant de la liberté, il dit :

« L'Anglais pour te garder signala son courage,

(( Mais on prétend qu'à Londres on te vend quelquefois » (2).

Macaulay, nous l'avons vu, constate que la corruption était nécessaire pour mener le Parlement après la Révolution. Il nous montre les patriotes de l'opposition, quand ils feignaient de réclamer des garanties contre ce fléau, occupés en réalité à s'emparer eux-mêmes d'une portion du butin, au lieu de le recevoir des mains d'un ministre.

(1) Esprit des lois, XI, 6.

(i) Lettres anglaises, 8. — Epttre 83,

C'est donc la corruption que redoutent tout d'abord les Américains pour le futur Congrès. On craint que le président ne se serve du « fonds de corruption » pour séduire « la vertu du Sénat ». On espère qu'il n'arrivera pas souvent que des motifs condamnables dirigeront à la fois les deux tiers de la législature et le président. On ne saurait être moins exigeant.

Mais les assemblées ont encore d'autres défauts.

Elles sont mobiles, impressionnables dans la délibération, accessibles à la pression électorale. Elles votent souvent des lois hâtives, défigurées par des amendements hétérogènes. L^absence de responsabilité peut les entraîner plus facilement à commettre des iniquités (Franklin insiste sur cette considération). Enfin, elles ont cette tendance de tous les corps élus : étendre sans cesse leur action, annihiler le pouvoir exécutif.

Que faire pour obvier à ces inconvénients? Revenir à ce principe anglo-saxon, source de toute énergie : la responsabilité individuelle. En face de la collectivité irresponsable des représentants, placer une Single Person, obligée de donner son sentiment sur les lois votées, moralement tenue d'arrêter les bills préjudiciables à l'intérêt public.

Et d'abord, on repousse le régime parlementaire, sans racines aux Etats-Unis (1). Le président ne sera plus un personnage muet, exerçant dans des conciliabules mystérieux une influence aléatoire. Il n'est pas un souverain, héritier de prérogatives contestées, et dangereuses peut-être à revendiquer. Il est, avons-nous dit, un représentant; il a le droit de s'attribuer le rôle du tribun du peuple de Prévost-Paradol. C'est la nation qui l'a nommé, qui lui a remis une autorité dont il doit se servir ; c'est la nation qui, pour prix de sa confiance, attend de lui qu'il agisse, qu'il exerce ses droits, surtout qu'il lui dise ce qu'il croit être la vérité.

(1) Il faut noter ici cette différence entre les colonies anglaises de l'Amérique et les colonies modernes de la Grande-Bretagne qui, toutes, ont adopté )e régime parlementaire.

108 CHAPITRE in

Cette confiance que le pays lui a manifestée est personnelle au président; aussi Tautoiité qu'il exerce lui esl-elle personnelle. Il ne peut se réfugier derrière l'opinion de ses ministres ; ceux-ci n'ont rien à voir dans l'exercice du veto et peuvent même ignorer que le président a l'intention d'en faire usage. C'est à la conscience, au patriotisme, du président seul, que la loi confie la garde de la Constitution et de l'intérêt général.

La Constitution est combinée de telle sorte que la volonté du président ne peut être violentée. Il ne peut être « opprimé en secret » selon la belle parole de Tocqueville. La loi et la coutume lui donnent le moyen d'exprimer de trois manières principales (1) son opinion sur les bills qui lui sont soumis. S'il approuve une loi, qu'il la signe. Si elle ne lui paraît mériter ni approbation ni blâme formel, qu'il ne la signe pas ; pourvu qu'elle lui ait été présentée au moins dix jours avant la séparation du Parlement, elle deviendra définitive et exécutoire après l'expiration de ce délai, mais la responsabilité incombera tout entière au Parlement; le pays sera averti et jugera. Enfin, si la loi est mauvaise, suspecte de favoriser des intérêts particuliers, que le président la retourne au Parlement avec ses observations expresses ; les Chambres examineront à nouveau l'afl'aire, et, si les deux tiers des membres de chaque Chambre se prononcent contre le président, la loi deviendra encore définitive et exécutoire; mais les noms des représentants et leurs votes seront publiquement recueillis ; chacune des deux parties en présence prendra ses responsabilités; le pays sera averti et jugera.

Responsabilité, tel est le mot qui revient sans cesse, telle est l'idée dominante du système. A cette responsabilité, le

(Ij H y a cinq manières dont le président peut se comporter à l'égard d'un bill, dit Campbell Mason, The veto Power, p. 24 : !• l'approuver en le signant ; 2* le signer mais avec des réserves et des protestations ; 3* ne pas le signer, et, dans ce cas, s'il reste plus de dix jours avant la fin de la session, il devient une loi ; 4* ne pas le signer et le supprimer par un veto de poche, s'il y a moins de dix jours avant la fin de la session; 5* opposer son veto,

LE VETO PRÉSIDENTIEL lOÔ

président ne peut se dérober. La mise en accusation même ne l'en délivre pas : Johnson, décrété dH impeachment en 1868, frappa une loi de veto. La loi passa malgré lui, mais nul ne contesta son droit, ou plutôt nul ne le considéra comme relevé de son devoir.

Le veto n'est pas une prérogative conférée dans un intérêt personnel. C'est une institution créée dans l'intérêt général. 11 faut qu'elle fonctionne. Aussi voit-on des présidents intérimaires, ou des présidents élus dans les conditions les plus défavorables, ne pas craindre de recourir au veto. La seule chose que l'opinion publique ne pardonne pas au premier magistrat, c'est de ne pas remplir la tâche essentielle de son office.

M. Hayes, nommé président à la majorité d'une voix, contestée d'ailleurs, après les scandales inouïs d'une élection sans précédent, crut tout d'abord devoir S3 renfermer dans les limites strictes du pouvoir exécutif, tel que l'entendent les Etats parlementaires. Ce fut un toile général; et M. de Noailles (1) nous montre l'indignation de ses partisans, et même de ses adversaires. Il cite ces lignes d'un grand journal, la Nation^ du 7 février 1878 : « Dans les deux camps politiques, l'accord est à peu près unanime. Ni la Constitution ni le bien du pays ne permettent au président de se réduire à n'être qu'un simple exécuteur des lois. Son devoir lui ordonne

d'agir sur le Congrès au sujet des bills en discussion

L'abstention de M. Hayes, son refus d'employer les moyens ordinaires pour diriger les actes des Chambres, offensent la coutume établie et causent le désarroi des affaires publiques. Les fidèles de la présidence, ne recevant d'elle ni direction ni mot d'ordre, sont mécontents et démoralisés ; les politiciens émérites trouvent le spectacle choquant ; les patriotes de toutes classes se sentent également découragés quoique pour des

(1) II, ch. 13.

110 CHAPITRE m

motifs diflféreDts. En fait, dans les conditions actuelles et traditionnelles de rAmérique, cette situation équivaut à l'absence complète de gouvernement ».

M. Hayes se rendit à ces conseils, et la session de 1878- 1879 est restée célèbre par les veto qui frappèrent cinq bills.

On voit quelle place tient le veto dans les habitudes, et Ton pourrait dire dans les instincts, du peuple américain. C'est pour ce motif qu'il triompha aisément en 1787 des objections qui se présentèrent, et qui se retrouvent deux ans plus tard dans les discussions de notre Assemblée Constituante : les représentants sont les meilleurs juges de l'intérêt public; pourquoi un homme serait-il supposé avoir plus de sagesse et de raison que plusieurs hommes réunis? On porte atteinte au principe de la séparation des pouvoirs, on risque d'arrêter de bonnes lois qu'un président pourrait empêcher d'aboutir par malice ou ignorance.

A chacun de ces arguments il fut répondu.

Et d'abord, comme nous l'avons vu, il n'y avait, à la Convention de 1787, aucun fétichisme spécial à l'égard des Assemblées. La résolution résultant d'une délibération collective n'est qu'une des modalités possibles de la volition nationale ; elle a des avantages certains; elle a d'incontestables inconvénients. C'est une première raison pour la faire contrôler par un organisme qui aura cette première utilité d'être différent. On associera, par un droit de contrôle réciproque, l'effort collectif aboutissant à une résolution et l'acte de volonté individuel. On mettra aux prises les influences qui s'exercent le plus facilement sur un homme avec les influences qui pèsent le plus habituellement sur les assemblées. On combinera la délibération collective avec la réflexion personnelle, la discussion passionnée avec la méditation isolée, l'irresponsabilité d'une collectivité avec la responsabilité d'un individu.

Ces contraires se contrôleront.

Et c'est pourquoi il n'est aucun besoin de supposer au président une supériorité quelconque sur le Congrès. Ce sera souvent moins encore son opinion que celle de sa charge qu'il exprimera. Il défendra les droits du pouvoir exécutif, car, à la différence du roi d'Angleterre, il est bien le pouvoir exécutif. En cette qualité, il verra les questions sous un autre angle que les représentants. Sa sagesse ne sera peut-être pas plus grande ; mais elle sera inspirée par d'autres considérations (1).

Ouant au principe de la séparation des pouvoirs, certes les Constituants de 1787 en sont très fermement partisans, mais ils ne poussent pas ce principe à l'extrême. Ils prennent pour guide Montesquieu « l'oracle toujours consulté et cité sur ce sujet » ; mais ils prétendent n'avoir pas été infidèles à ses enseignements. Ils s'autorisent de diverses Constitutions d'Etats pour dire que la séparation ne peut s'opérer « qu'autant que la nature du gouvernement le permet » ou « autant qu'elle peut s'accorder avec cette chaîne d'union qui lie l'ensemble de la Constitution dans un tout indissoluble d'unité et d'amitié » (2).

Enfin, quant à Texcellence des lois nouvelles, les auteurs de la Constitution fédérale restent méfiants. Us s'inspirent du même esprit que ces antiques Communes qui demandaient, comme un privilège essentiel, d'être consultées quand on changerait la coutume. Us ne croient guère au bonheur décrété, au bonheur tombant comme une grâce, sans avoir été mérité par l'effort et la peine. Us craignent surtout l'instabilité, préjudiciable aux entreprises. Us veulent une législation durable. Cette stabilité n'est pas d'ailleurs la stabilité an-

(1) Cf. les paroles de M. Thiers à la Ck)mmissioD des Trente, que dous citons au chap. V, section II, de ce travail : « Il ne faut pas supposer au chef de l'Etat un mérite transcendant ; il sufiit qu'il ait la connaissance du pays pour empêcher l'Assemblée de prendre une résolution périlleuse ».

(2j Fédéraliste, p. 396 et s.

112 CHAPITRE m

glaise, favorable aux beati possidentes ; elle procède peutêtre de l'esprit conservateur, mais elle ne profite pas au parti conservateur. <( Presque partout le peuple se divise en sections horizontales, dit M. de Noailles dans le chapitre qu'il a consacré à Tesprit conservateur aux Etats-Unis (1). Les couches supérieures, c'est-à-dire les classes riches et éclairées, composent le parti conservateur, tandis que la population pauvre et ignorante des couches profondes constitue le parti destructeur et subversif. L'Amérique, au contraire, est partagée verticalement en deux partis, dont chacun va du sommet au tréfonds de la nation, et comprend toutes les classes et toutes les catégories sociales ».

D'ailleurs, le veto n'est que suspensif. Si la loi est vraiment excellente, le Congrès brisera le veto. En tout cas, il n'y aura jamais bien longtemps à attendre pour que la volonté souveraine tranche et décide. Tous les quatre ans, la présidence se renouvelle ; tous les deux ans, la Chambre des représentants est renvoyée devant les électeurs, et ce terme biennal si court est considéré comme le palladium et la garantie de la liberté.

11 est cependant certain que la manière dont le législateur a réglé les conséquences de l'exercice du veto prouve son goût pour la stabilité, et sa partialité pour la Single Person.

11 suffit, en effet, au président d'être soutenu par un tiers des voix dans Tune quelconque des deux Chambres pour que le veto triomphe. On peut donc faire cette hypothèse : vingtsix sénateurs, unis au président, l'emporteront sur la volonté formelle de leurs cinquante collègues, et Tunanimité possible des trois cent vingt-cinq représentants.

Le veto, appuyé par un seizième des représentants, sort son plein et entier effet.

Ceci démontre qu'il faut vraiment compter le président,

(1) Cent ans de République aux Etats-Unis y II, chap. 28.

LE VETO PRÉSIDENTIEL llS

dans l'exercice de cette fonction, comme une sorte de troisième Chambre à veto limité, conditionnel, et dire, avec Woodrow Wilson (1), que le parti que le président représente est au pouvoir comme il le serait s'il avait la majorité dans Tune des deux Chambres.

C'est, on le voit, une prérogative très étendue, mais contenue cependant dans des limites telles qu'elle puisse être exercée.

A la différence de notre Assemblée Constituante, qui ne semble pas avoir aperçu toute l'importance de ce fait, les auteurs de la Constitution fédérale avaient été frappés de ce que le refus de sanction anglais était depuis longtemps tombé en désuétude. Ils avaient recherché la cause de ce phénomène, et ils avaient vu que l'exercice de la prérogative était devenu presque impossible : « Un roi de la Grande-Bretagne, avec tout l'appareil des attributs de la souveraineté, et avec toute l'influence qu'il puise dans mille sources différentes, hésiterait aujourd'hui à apposer un veto sur les résolutions conjointes des deux Chambres du Parlement. Il ne manquerait pas d'employer toutes les ressources de cette influence pour étouffer une mesure qui lui déplairait, avant qu'elle fût arrivée jusqu'au trône, afin d'éviter l'alternative de lui laisser produire son effet, ou de s'exposer au mécontentement de la nation en s' opposant à la volonté du Corps législatif. Et il n'est pas probable qu'en définitive il se hasardât à exercer sa prérogative, sauf dans le cas d'un bien évident ou d'une nécessité extrême » (2).

Délibérément on écarta le veto absolu, on repoussa la tradition anglaise. « L'exemple de l'Angleterre n'est pas une autorité suffisante pour l'Amérique, dit Story, et l'organisation entière de notre gouvernement est si différente, ses éléments

(1) Le Gouvernement Congressionnel, traduction française, p. 286.

(2) Fédéraliste, p. 603.

114 CHAt>ITAE m

ressemblent si peu à ceux du gouvernement de la Grande- Bretagne, qu'aucun argument tiré des usages de ce pays ne pourrait nous aider à constituer convenablement notre pouvoir exécutif ))(1).

Pour que le veto fût pratique, efficace, pour qu'il put être exercé, non seulement par un de ces hommes « qui, en toutes circonstances, ont le courage de faire leur devoir, quelles qu'en doivent être les conséquences », mais même par « un magistrat doué simplement d'une fermeté commune ))(2), il fut limité dans le temps — puisqu'il doit intervenir dans le délai de dix jours, — et dans ses effets, — puisqu'il doit, pour réussir, être soutenu par une fraction du Congrès. — Mais on rejeta les mesures qui auraient affaibli la responsabilité du président, sous prétexte de la rendre moins lourde à porter. Les Constituants de 1787 refusèrent notamment d'associer le pouvoir judiciaire au premier magistrat dans l'exercice du droit de veto, comme le prescrivait la Constitution de l'Etat de Nev^^-York. Ce fut le Massachusetts qu'on copia. L'institution du veto aurait, en effet, perdu toute sa vertu, si le pays, au lieu d'avoir en face de lui une conscience individuelle et une volonté unique, s'était trouvé en présence de fictions hypocrites et de responsabilités partagées.

Mais on fit valoir bien haut, en même temps, que le veto n'est que suspensif; qu'après tout, c'est le Congrès qui prononce en dernier ressort. L'intervention du président n'est pas un refus brutal, catégorique, fait pour irriter; c'est « la simple indication de quelques objections qui doivent être approuvées ou rejetées par ceux à qui elles sont adressées » (3). Le chef du pouvoir exécutif est, en effet, tenu d'indiquer ses objections, de motiver son veto.

Ainsi on paraît amoindrir, subordonner la négative ; en réa-

(1) Story, Commentaires^ 1, 14.

(2) Fédéraliste, p. 615.

(3) Fédéraliste, loc. cit.

Le veto PRESIDENTIEL li5

lité, on lui donne force, vigueur, efficacité (1). La nécessité de motiver le veto, bien loin d'être une servitude pour le président, est pour lui une prérogative précieuse qui lui permet d'en appeler victorieusement à l'opinion publique. « On aperçoit, a dit Necker, quelle force de considération peut obtenir le président en défendant la raison à haute voix et en s' expliquant noblement et convenablement » (2). Enfin, la nécessité de réunir les deux tiers des voix dans chaque Chambre donne un avantage énorme aux amis de la Maison-Blanche.

Pour tous ces motifs, la simple indication de quelques objections a été, dans la pratique constitutionnelle, une arme dont nous allons montrer toute la portée.

Comme toutes les Constitutions, même rigides, la Constitution fédérale a évolué. Des déformations se sont produites : le Sénat, notamment, a changé de caractère. En sens contraire, des pratiques se sont implantées qui ont paré aux plus graves inconvénients de certains principes constitutionnels. Le peuple américain, hautement exécutifs a pensé avec Penn que les gouvernements, comme les pendules, vont du mouvement que les hommes leur donnent. Il s'est efforcé d'imprimer un bon mouvement à la pendule qu'il avait, plutôt que de commander à

(1) « Le veto, dit M. Gampbeii Masoa (p. 134), n'est qu'un appel à un deuxième examen réfléchi de la nation; si ce second examen aboutit à la même conclusion que le premier, l'appel reste sans effet. Cette faiblesse apparente du veto n'est pas un défaut. La théorie de notre gouvernement est que sur un long trajet les gens marchent toujours droit. Le veto serait un obstacle s'il pouvait, d'une façon permanente, s'opposer aux mouvements alternatifs de l'esprit public. En tout cas, dans un gouvernement fondé sur un suffrage presque universel, un empêchement absolu à des mesures populaires n'est pas souhaitable. Tout ce que la prudence permet, c'est de retarder Texécution des mesures jusqu'à ce que le peuple puisse dire si elles répondent exactement à sa volonté; et, pour assurer ce délai, le veto est admirablement organisé ».

(2) Pouvoir Exécutif, ch. XX.

116 CHAPITRE lit

des horlogers, peut-être moins habiles encore, un mécanisme qui, sans doute, ne marcherait pas mieux. On a imaginé d'utiles expédients : c'est ainsi que, pour éviter les dangers de la séparation absolue des pouvoirs, le Sénat a renoncé à contrôler les nominations des ministres, et que, depuis 1841, il a soin de composer ses commissions spéciales et ses comités permanents de telle sorte que les partisans du gouvernement y aient la majorité (1).

Mais le veto n'a pas cessé d'être pratiqué. Bien mieux, il n'a pas cessé de se développer, et c'est à notre époque que les présidents en ont fait le plus fréquent usage. Il a même produit des boutures. La Constitution du 21 février 1901, pour la République de Cuba, a conféré le droit de veto au président, et le premier magistrat élu, Estrada-Palma, n'a pas manqué de s'en servir pour rejeter, avec la vive approbation de l'opinion publique, deux lois inspirées par des motifs suspects (2).

Cela tient tout d'abord à ce que les conditions générales de la vie sociale ne se sont pas modifiées : il n'y a, aux Etats- Unis d'Amérique, ni aristocratie, ni parti conservateur. Sans doute, la « féodalité » industrielle et financière exerce son action démoralisante sur la politique. Mais elle ne favorise spécialement aucun parti ; elle ne trouve pas un point d'appui dans un groupe « conservateur », qui se croie tenu de la protéger et de la défendre. Ses meilleurs instruments sont, au contraire, des démagogues peu désintéressés. Tous les candidats, au moins en paroles, se montrent grands adversaires des puissantes compagnies, des chemins de fer notamment, qui sont la tête de Turc obligée. Le veto présidentiel ne peut être suspect de s'exercer, comme la faculté d'empêcher de Montesquieu, contre les résolutions préjudiciables à une caste privilégiée.

(1) BouTMY, Etudes de Dr. constit.^ p. 159.

(2) Voir la thèse de M. Whitcomb, La situation internationale de Cuha^ Paris, 1905.

En outre, le veto s'est installé partout dans TEtat, dans la Cité. Tous les Etats, sauf quatre, Font adopté ; toutes les grandes villes ont fait de même (1). Le veto présidentiel n*est pas un rouage exceptionnel dans le mécanisme gouvernemental. Le citoyen américain rencontre partout cette institution ; il est habitué à la voir fonctionner près de lui, dans les questions que le public comprend le mieux, les questions municipales. Quand le président s'oppose à une loi, il n'a pas l'apparence de recourir à une sorte de mesure exceptionnelle, à une espèce de coup de force légal. Il se sert d'un moyen qui n'est isolé, ni dans le temps, puisqu'il est aussi ancien que les Etats-Unis, ni dans la vie nationale où il est journellement pratiqué. Quant aux causes immédiates qui avaient déterminé la Constituante de 1787 à instituer le veto, elles sont loin d'avoir diminué.

La méfiance envers les assemblées a augmenté. Leur déplorable intempérance législative choque tous les esprits (2). La politique électorale, les primaries^ les caticus, et leurs suspectes opérations, n'ont pas relevé le prestige de ceux qui sortent victorieux de ces épreuves. Le lobbyisme et le log rolling ne sont plus un mystère pour personne. Certaines Chambres, celle de l'Etat de New- York notamment, ont la plus mauvaise réputation. Les sentiments du pays se manifestent par ces clauses si étranges et si variées qu'on trouve dans les récentes Constitutions d'Etats : défense de prolonger la session plus de quarante, soixante, ou cent jours ; défense de se réunir plus d'une fois tous les deux ans ; défense de

(1) Et le veto est aussi efficace en matière municipale qu'en fait de législation. Certaines villes exigent les 4/5 des voix pour que le veto du maire soit brisé. Mais, même avec la majorité habituelle des 2/3, il triomphe généralement. Seth Lowe fut maire de New- York avec deux Conseils hostiles à ses idées, pendant trois années sur quatre. Son veto ne fut annulé que deux fois.

(2) Pendant la législature 1889-1891, 19,646 bills furent présentés (dont plus de 14,000 à la Chambrèj ; 2,201 ont été votés par le Congrès et 2,171 signés j/AT le président (Brtcb, I, p. 201),

présenter des bills un tantième jour avant la fin de la session ; défense de voter, sans de nombreuses garanties, des dépenses nouvelles et des emprunts ; défense d'octroyer des chartes, des subventions, des privilèges, des monopoles, à des compagnies financières

(( On dirait, dit Bryce (1), que la législature est un lapin qui cherche à sortir de son trou pour ravager toutes les récoltes voisines, et que le peuple des Etats a été forcé de fermer toutes les issues. »

Pour fermer ces issues, le veto paraît efficace. N'ayant pas le temps de porter remède à ces maux, vivant avec eux comme la vigne américaine vit avec le phylloxéra, selon la jolie comparaison de M. Boutmy, FAméricain fait parfois un effort. Il concentre son espérance sur le choix d'une Single Person, d'un bon garde qui surveille le lapin malfaisant.

La politique de parti contribue encore à obliger le pouvoir exécutif à intervenir. On envisage, dans la campagne électorale, Tusage que le candidat fera de son veto ; on compte que, par ce moyen, il défendra le programme du parti contre des assemblées d'une opinion diff'érente. On vote des lois pour embarrasser un gouverneur hostile, spécialement un gouverneur de territoire, imposé et non élu (2).

A plus forte raison, le président ne peut-il pas, à cause de rimportance de ses fonctions, se réfugier dans une paresseuse abstention.

Plus encore que les intérêts de son parti, son intérêt personnel lui commande d'agir. Dans ce pays où les qualités de mâle énergie sont les plus appréciées, la popularité va aux Exécutifs qui ne craignent pas de dire leur opinion et d'arrêter

(1) II, p. 151.

(2) Ed 1869, dans le Wyoming, on vote le suffrage des femmes pour placer le gouverneur dans l'embarras (Bryce, IV, p. 254). Depuis lors, le droit de suffrage a été reconnu aux femmes dans le Wyoming, le Colorado, l'Utah, ridaho. Le veto du gouverneur a continué à arrêter cette réforme dans l'Ëtat de New-Hampshire et dans le territoire d'Arizona.

les résolutions suspectes. « Ce n'est pas comme magistrat exécutif qu'un gouverneur se fait une bonne réputation, dit Bryce, c'est par le pouvoir quasi-législatif qu'il a d'accepter les bills votés par la législature ou d'y opposer son veto* On juge ordinairement le mérite d'un gouverneur d'après le nombre et la hardiesse de ses veto. » En 1870, un gouverneur se représente en faisant valoir qu'il a énergiquement résisté aux volontés des représentants. « Le peuple, ajoute le même auteur, aime avant tout un homme fort ». Et, oubliant peut-être les pratiques du Canvass^ il ajoute : « De même, les électeurs anglais donnent la préférence à un candidat qui refuse d'avaler des toasts, ou de subir les ordres d'une clique » (1).

Aussi voit-on les veto les plus courageux opposés même à des motions populaires.

En 1874 Cleveland, gouverneur de l'Etat de New- York, celui qu'on devait appeler le « maire veto », s'oppose à un bill qui établit un prix uniforme de 25 centimes sur les elevated railroads (chemins de fer aériens) de New- York, comme portant atteinte à des contrats régulièrement intervenus. Les ouvriers lui en veulent ; quand il se présente, on fait contre lui une chanson :

« FiYe, five, five cents fare » (à cinq, cinq, cinq sous, les places)

Il subit une défaite momentanée, qui ne l'empêcha pas d'être deux fois élu président et de demeurer un des principaux citoyens de son pays (2).

A San-Francisco, pour molester les Chinois, dont l'immigration est, comme l'on sait, odieuse aux travailleurs, un décret est rendu en 1876, qui ordonne que tout homme détenu dans les prisons du Comté sera « dès son arrivée,

(2) BaTCB, m, 278.

tondu jusqu'à un pouce de la peau ». Un Chinois, ainsi amputé de sa queue, assigne le sheriff devant la Cour, qui condamne ce magistrat en vertu du 14° amendement à la Constitution. Mais un règlement analogue avait déjà été courageusement frappé de veto pai' le maire (1). .

On demande surtout au pouvoir exécutif de s'opposer à deux fléaux redoutables : la légismanie et la corruption.

(( Nous logeons nos gouverneurs dans des palais, dit un journal de Nev^^-York (2), et nous leur donnons de beaux appointements, à seule fin d'être préservés par eux d'autant d'actes législatifs que possible » .

Quant aux bills entachés de corruption, si le gouverneur ou le maire ne les arrête pas, c'est d'une véritable complicité qu'il se rend coupable. Cette complicité, la politique de parti est souvent parvenue à la lui imposer et même à lui en faire un devoir. Mais il est moralement responsable. « Il ne peut pas se retrancher derrière la volonté des représentants du peuple, dit Bryce (3), parce qu'il a été nommé pour surveiller et modérer ces représentants, comme un agent de police surveille un individu suspect. Il est donc obligé de rejeter un bill, non seulement s il lui paraît enfreindre la Constitution, mais encore s'il le trouve, en quoi que ce soit, nuisible au public, sous peine d'être lui-même soupçonné de négligence, ou même de complicité dans quelque projet malhonnête ».

Aussi le président des Etats-Unis, dont la responsabilité est plus grande, a-t-il le droit de réclamer le temps et la possibilité d'exercer son contrôle. Ce n'est pas une signature de pure forme, qu'on lui demande : c'est une acceptation qui engage sa responsabilité morale. 11 ne doit pas soulTrir qu'on réduise ce contrôle à néant, soit en incorporant à des lois de finances des mesures qui y sont étrangères, soit en le submer-

(1) Brtce, I, 469, note.

(2) Cité par M. de Noailles, II, 15.

(3) II, p. 91.

géant dans les derniers jours de la session, sous des flots de bills mal digérés et informes (1).

Il faut qu'il ait le temps d'examiner sérieusement, sans hâte excessive : la loi lui donne dix jours francs sans compter les dimanches. Si le bill lui est présenté moins de dix jours avant la fin de la session, le président n'a qu'à ne pas le signer; le bill tombe de lui-même, frappé par le veto de poche, qui a été conquis par les présidents, malgré les protestations auxquelles il a parfois donné lieu, notamment en 1833.

Ce n'est pas, on le voit, sur le papier seulement qu'existe le veto.

Les cas où les présidents ont retourné des bills ont été relevés et classés avec soin dans un excellent travail de M. Campbell Mason, The Veto Power (2).

Essayons, sans nous perdre dans de trop minutieux détails, de donner une idée de l'importance et de la sphère d'action du droit présidentiel.

Constatons d'abord que sur 433 veto intervenus depuis Washington jusqu'en 1891, 29 seulement ont été brisés par le Congrès et encore, de ces 29, 15 appartiennent à la période de lutte violente dont Johnson porte en grande partie la responsabilité (3).

L'exercice du droit n'a donc pas cessé d'être efficace, comme le souhaitaient les Constituants de 1787.

Ceux-ci ont voulu que le veto eût pour effet :

(1) « Inundated. . crude and indigested législation » Campbell Mason, op. cil.

(2) Boston, Ginn et Cie, 1891. Nous devons l'indication de ce livre à l'obligeance de M. Othon Guerlag, professeur à Cornhili University, Itbaca, l'auteur du beau livre sur Booker Washington.

(3) Plusieurs de ces bills a*oqt n)ême pas été repris {reconsidérés) par les Chainbres après le yeto.

122 CHAPITRE m

De défendre la Constitution ;

De protéger le pouvoir exécutif;

D*arrêter des lois préjudiciables au bien général ;

D'arrêter des lois entachées de corruption.

Examinons ces différents points.

A. Défense de la Constitution en général.

C'est à ce paragraphe que se réfèrent le premier veto qui ait été opposé (Washington, le 5 avril 1792, s'opposa à une loi modifiant la répaitition des sièges législatifs entre les Etats) et certains veto relatifs à Toi^nisation judidaire. Des objections tirées de la Constitution ont été souvent invoquées pour fortifier d'autres arguments, spécialement en ce qui concerne la distribution, à des Etats déterminés, de terres dépendant du domaine fédéral.

B. Défense du pouvoir exécutif

Sur ce point, Faction présidentielle n'a cessé de se produire avec énergie, spécialement en ce qui concerne les affaires étrangères. Nou seulement le président a arrêté des lois, mais il s'est même opposé à des résolutions d'une seule Chambre.

C'est ainsi qu'il a victorieusement contesté au Congrès le droit : de voter des résolutions en réponse à des félicitations d'Etats étrangers (prés. Grant, 1877) (1) ; de solliciter du pouvoir exécutif, par des moyens détournés, la modification d'un traité (prés. Jackson, 1835) ; d'empêcher l'immigration chinoise, au mépris de traités ou de convenances diplomatiques (prés. Hayes, 1879 ; prés. Arthur, 1882).

Au point de vue de la politique intérieure, il s est refusé (par un acte motivé semblable à un veto, bien que ne s appliquant qu'aux résolutions d'une seule Chambre) à communi-

(1) Déjà le président Grant n'avait touIu signer qu'avec d'énergiqaes protestations un bill qui créait des postes diplomatiques et consulaires (1876).

quer à la Chambre la liste des membres des législatures précédentes qui avaient sollicité des places (prés. Tyler, 1842) ; à communiquer au Sénat les documents relatifs à des révocations (prés. Cleveland, 1885). Le président a soutenu cette thèse que, si la Constitution exige Tassentiment du Sénat pour certaines nominations, elle n'oblige en aucun cas le président à lui soumettre les motifs des révocations.

Le pouvoir exécutif a obtenu un succès remarquable en ce qui concerne les riders. On appelle ainsi les mesures épinglées à un bill de finances afin de forcer la main au premier magistrat. Celui-ci n'a pas le pouvoir de frapper d'un veto partiel certaines dispositions, tout en signant les autres. 11 se trouve dès lors placé entre la nécessité de subir une contrainte illégale, et la crainte d'arrêter la marche d'un service public.

On fait remonter à Tannée 1820 l'apparition du premier rider. Dans un bill relatif au Mississipi, des clauses relatives à l'incorporation du Missouri furent insérées. Pendant la lutte engagée entre le Congrès et le président Johnson, lesr2rfençse multiplient. On présenta notamment au président une loi relative à des crédits militaires qui contenait une clause lui retirant le commandement de l'armée, au mépris des termes formels de la Constitution ; Johnson signa en protestant. Mais c'était là, nous l'avons déjà fait remarquer, une période de conflits aigus où chacune des deux parties en présence allait jusqu'au terme extrême de ses droits, et même au delà.

Le président Hayes engagea la lutte contre les riders. Le Congrès voulait adopter toute une série de mesures législatives en matière d'élections, et il craignait de les voir i-ejeter par le président. Il inséra tout d'abord un article relatif à ce sujet dans une loi sur des crédits militaires ; Hayes signa en protestant. Encouragées par ce résultat, les Chambres firent un nouveau pas : cinq lois de finances furent munies d'articles empruntés au projet concernant les élections. Cette fois Hayes opposa son veto, en protestant contre l'annulation d'un droit

que la Constitution lui conférait. Le veto triompha, et, ce qui est plus important encore, le règlement de la Chambre de 1888-1889 interdit d'annexer aux bills de finances des dispositions étrangères à leur objet.

Quand nous aurons dit que Grant s opposa avec succès, en 1876, à une loi qui réduisait le traitement du président de 50,000 à 25,000 dollars, nous aurons terminé Ténumération des exemples principaux de ce genre de veto.

En somme, l'usage de cette prérogative a réussi assez bien à défendre les droits du pouvoir exécutif, sauf peut-être sur deux points où les auteurs américains font observer qu'il y a eu empiétement de la part du pouvoir législatif. Ces deux points sont : 1^ le droit que s'est arrogé, à plusieurs reprises, le Congrès, de paralyser l'effet des traités, en refusant les crédits nécessaires à leur exécution ; 2** la pression qu'exerce la « courtoisie du Sénat » sur le choix des fonctionnaires. Ce choix, on le sait, doit dans certains cas être ratifié par la Chambre haute. Celle-ci ne ratifie que les choix agréés par la représentation de TEtat où le fonctionnaire doit être envoyé. Le président Harrisson voulut se soustraire à ce joug, et sa lutte avec les sénateurs de New- York est restée fameuse. Roosevelt n'a pas craint de soulever un conflit du même genre par ses nominations de nègres à des fonctions publiques.

Enfin, il faut noter que, dans les crises particulièrement graves, le veto demeure inefficace pour arrêter même des résolutions inconstitutionnelles et tout à fait attentatoires aux droits du pouvoir exécutif. Le Congrès, lors de sa lutte contre Johnson, adopta le Tenure of Office Act qui, au mépris de la Constitution, privait le président du droit de révoquer les fonctionnaires nommés avec l'assentiment du Sénat ; — vota un rider^ non moins inconstitutionnel, qui enlevait au président le droit de commander l'armée ; — et fit prévaloir sa volonté en ce qui concernait les droits respectifs du Législatif et de l'Exécutif pour la Reconstruction,