C. Rejet de lois préjudiciables à Vintérêt public

Le président a-t-il le droit de rejeter des décisions du Congrès, alors qu'aucune question constitutionnelle n'est en jeu?

On Fa contesté à maintes reprises pour attaquer des veto. On a fait valoir que l'opposition du pouvoir exécutif ne s'exerçait, dans les premiers temps de la Confédération, que pour la défense de la Constitution, et spécialement des prérogatives présidentielles. Mais les travaux préparatoires répugnent tout à fait à cette interprétation, comme nous l'avons vu, et la tradition des premiers présidents prouve simplement que les questions constitutionnelles étaient plus fréquentes à l'époque où les différents rouages du pacte fédéral venaient d'être mis en action. Il est cependant exact de dire que le droit de veto a évolué et que, contrairement aux prévisions des Constituants de 1787, les veto d'opportunité (expediency) l'emportent de beaucoup sur les veto de constitutionnalité.

L'opportunité d'intervenir, et la nécessité d'exercer la faculté d'empêcher, peuvent naturellement être appréciées de différente façon. Aussi y a-t-il dans Tusage du droit de veto un élément personnel important. Sept présidents n'ont jamais usé du veto ; cinq ont arrêté au moins douze bills chacun. Grant, le premier, intervint dans la législation d'une façon permanente ; il refusa sa signature à 130 bills, en laissa périmer 100 à 200 grâce a.u pocket veto^ et opposa 43 fois un veto formel. Cleveland enfin, dépassant de beaucoup tous ses prédécesseurs réunis, opposa 301 veto dans sa première présidence, soit les 2/3 du nombre total des veto depuis 1787. Ce résultat est dû à la fois au caractère indépendant et à l'honnêteté du président, et à l'intempérance du Congrès qui avait multiplié, comme nous le verrons, les bills de pensions et de secours.

Quant aux motifs qui ont mis en mouvement l'action prési-

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dentielle, ils sont très variés (1). Mais on peut dire que la Maison-Blanche s'est opposée au désordre parlementaire sous ses diverses formes.

Au désordre matériel d'abord : des bills ont été à maintes reprises arrêtés, parce qu'ils avaient été rédigés avec une négligence telle qu'ils ne pouvaient remplir leur objet, ni profiter aux bénéficiaires désignés ;

Puis, au désordre financier. Les présidents sont parvenus à arrêter les bills relatifs à Taugmentation du papier-monnaie (prés. Grant, 1874), et, si le Congrès passa outre au veto du président Hayes (1878) relatif à l'étalon d'argent, les manifestations les plus excessives des argentistes ont été arrêtées par la crainte de l'opposition pré^eutielle.

Le veto s'est encore attaqué aux di!a{ttdations de la fortune publique, soit sous la forme de subventions anx villes et aux Etats pour exécuter des ports, des routes, des travaux publics^ soit sous la forme de pensions et de secours aux particuliers.

« Tous les ans, dît M. Ostrogorski (II, p. 511), à l'occasion du Rive?' and Harbor Bill et du Public Buildings Bill, c'est une véritable Beute Zug (campagne de butin), pour se servir du terme récemment introduit dans la langue politique suisse pour une entreprise qui tendait à vider la caisse fédérale au profit des cantons ».

Grâce à des arrangements de couloirs, les plus fortes sommes sont partagées sans discussion. En 1899, pour le River and Harbor Bill qui comportait plus de trente millions de dollars de dépenses, le rapporteur demanda à la Chambre de limiter la discussion à une demi-heure ; la Chambre, plus libérale, accorda 90 minutes.

La constitutionnalité de ces mesures, qui grèvent le budget

(1) Quelques-uns de ces motifs sont faits pour surprendre. Tyler déclare qu'il ne peut pas approuver un bill contre lequel il a voté dans les Chambres. Jackson s'oppose à la loi des banques, en 1832, en alléguant que, s'il avait été consulté, il aurait apporté un meilleur projet.

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fédéral de dépenses ayant un caractère local, a été vivement contestée par certains présidents ; Poik, Pierce, Buchanan, Arthur, Cleveland, n'ont pas hésité à les frapper de veto. Encore en 1887, Cleveland arrêtait une loi autorisant une distribution de semences à des populations du Texas éprouvées par la sécheresse. Le Congrès n'a pas passé outre, mais le sentiment général du pays s'est prononcé contre la thèse des présidents. Les politiciens ont invoqué le préambule de la Constitution, au terme duquel TUnion a pour but, notamment, (Rassurer le bien-être général^ et les largesses électorales ont continué.

Les présidents iotuison et Cleveland ae sont opposés à des tarifs protectionnistes, adoptés pour favoriser des intérêts particuliers, notamment ceux de gros industriels qui, suivant une pittoresque expression, avaient fourni la graisse pour la machine électorale (1) ; — à des distributions de terres détachées du domaine public et remises à des Etats ou à des collectivités sous des prétextes divers (p. ex. Buchanan, 1859, 1860; Johnson, 1866 ; Grant, 1877; Cleveland, 1886). Mais sur ce point encore, si les veto spéciaux ont triomphé, la thèse du président n'a pas été approuvée par l'opinion.

Quant aux secours et aux pensions accordés aux particuliers, le contrôle présidentiel est d'autant plus nécessaire que la procédure du Congrès offre une prise plus facile aux abus. Les bills privés sont très nombreux dans les Chambres américaines ; les motifs en sont très différents, mais ils se résument souvent dans un ordre de payer une somme à un tiers. Celuici est parfois un fournisseur, un créancier qui plaide contre l'Etat, la veuve d'un fonctionnaire qui n'a jamais été marié, le fils d'un chargé d'affaires que la diplomatie n'a jamais connu.

La guerre de Sécession a fourni un thème facile à ces atten-

(1) Ces veto ont soulevé de vives discussions. On s'est demandé si le président pouvait rejeter des lois de finances, et s'il n'y avait pas une atteinte portée aux prérogaUves de la Chambre.

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drissements électoraux. En 1880, on payait encore de prétendues fournitures faites à cette époque. Puis on dut récompenser les vétérans. Désireux de se faire une large popularité, désireux d'épuiser les ressources du Trésor pour justifier réiévation des tarifs protectionnistes, le Congrès se mit à découvrir, vers 1886, une foule de héros obscurs envers qui la patrie avait d'imprescriptibles obligations. Il submergea le président sous un flot de bills de pensions. Mais le président était Cleveland. Celui-ci passa au crible cette législation électorale. Il montra que certains de ces vaillants guerriers étaient morts dans leurs foyers de la rougeole ; que d'autres n'avaient pas été blessés « in the line of the duty », parce qu'ils avaient déserté; que certains soutiens de famille ne pouvaient soutenir une famille, par l'excellente raison qu'ils n'en avaient pas.

Le président Cleveland a Phonneur d'avoir rejeté 301 lois dont 233 relatives à des pensions, et ces 233 veto ont produit leur effet (1).

Mais ce qui est plus important encore que le résultat du veto, ce sont les motifs invoqués par les présidents, et qui constituent souvent une loçon profitable d'honnêteté publique.

Le président Arthur s'oppose à une loi qui relève plusieurs officiers des incapacités encourues par eux, en invoquant le respect dû aux jugements régulièrement rendus. Cleveland montre au Congrès que les véritables victimes de la guerre de Sécession ont été récompensées comme jamais soldats ne le furent depuis que l'humanité est allée à la guerre ; il s'élève contre la théorie que le doute doit profiter aux pétitionnaires : « Se relâcher dans l'application des règles qui concernent les pensions, dit-il, c'est encourager à devenir malhonnêtes ceux qui travaillent pour gagner honnêtement leur vie; c'est

(1) Au mois de mars 1904, le président Roosevelt, par un acte qui a surpris ses meilleurs amis, et dont la constitutionnalité peut sembler plus que douteuse, a alloué une pension d'au moins 750 francs à tout homme ayant servi de 1861 à 1865 et âgé de plus de 62 ans.

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enseigner publiquement que toutes les entreprises contre le trésor public sont licites ; c'est récompenser la fraude et la mendicité ».

D. Rejet de lois entachées de corruption.

On sait à quel point la crainte de la corruption des assemblées hantait les auteurs de la Constitution. Le veto a-t-il été un remède efficace?

Tout d*abord, on doit considérer comme entachés de corruption les bills dont nous venons de parler, et qui employaient les deniers publics à des largesses électorales.

D'une façon plus précise, les présidents ont arrêté des bills donnant des concessions à des Compagnies de chemin de fer sans fixer un délai pour commencer et pour achever les travaux, et offrant ainsi à la spéculation un champ illimité (prés. Cleveland, 1886) ; ou à des Compagnies minières en les exemptant de toutes les garanties habituelles (prés. Johnson, 1866).

Le seul fait de l'existence du veto, la crainte de voir un bill revenir avec des objections tirées de la morale publique, constituent déjà des freins aux propositions les plus audacieuses.

VU

On parle volontiers en Amérique du succès du Sénat. On pourrait aussi bien parler du succès du veto. C'est une partie de la Constitution qui a réussi, qui a rempli son office, qui est entrée dans les mœurs du pays (1).

Ce n'est pas qu'elle n'ait suscité parfois de vives oppositions. Les politiciens dont un veto venait détruire les projets devaient nécessairement protester contre une prérogative aussi exor-

(1) Toute la Goostitutioo a d'ailleurs réussi, au point que Gladstone l'a déclarée « l'œuvre la plus admirable qui soit sortie d'un cerveau humain » (Introduction au Fédéraliste par M. Jèze).

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bitante. L'un d'eux ne disait-il pas : « Si jamais le vaillant adgle des Etats-Unis vient à périr, cest qu'il aura été frappé parl'épéedu pouvoir exécutif »? On a fait valoir notamment les objections suivantes : en fait, le veto n'est presque jamais levé, et devient ainsi, contrairement à la volonté des auteurs de la Constitution, un veto absolu ; le président était en 1787 un personnage peu puissant, qu'il fallait défendre et fortifier, mais aujourd'hui, avec toutes les places et toute l'influence dont il dispose, il n'y a pas lieu de lui conserver une prérogative aussi exorbitante ; le veto a été institué pour défendre la Constitution, et il est devenu un droit d'intervention législative, une atteinte au principe de la séparation des pouvoirs; enfin et surtout, la règle des deux tiers est une violation du principe républicain que la majorité doit gouverner.

Cette campagne se résume en ce cri de guerre : « Le veto a un caractère monarchique ». Il a retenti chaque fois que le Congrès et le présidv?nt ont été en lutte. 11 a trouvé un écho à la Chambre des représentants en 1818 : M. Levis proposa que le veto fût aboli : mais la proposition ne fut même pas discutée.

Le Sénat a procédé en 1833 à deux lectures d'une proposition tendant à supprimer la nécessité des deux tiers, et des propositions analogues ont été onze fois déposées depuis lors. Elles n'ont jamais été adoptées, même par une seule Chambre.

Ces propositions et ces manifestations, motivées par des incidents passagers de la politique, n'ont pas réussi, parce qu'elles ne répondaient à aucun sentiment public véritable.

Le droit de veto, a dit M. Campbell Mason, n'est en luimême ni populaire ni impopulaire. Il se présente comme un appel à l'opinion, et Topinion est toujours flattée qu'on lui défère une question. Le pays ne discute pas le veto ; il discute l'usage qu'on en fait, et il approuve ou s'indigne, en s'occupant, non du droit en lui-même, mais de ses applications.

En fait, les présidents ont pu, sur certains points, étendre

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leur intervention en matière législative sans rencontrer d'opposition sérieuse. Ils ont conquis le veto de poche, et le droit de ne signer un bill qu'avec des protestations et des réserves.

Des propositions ont été déposées pour élargir le droit de veto en permettant au président de s'opposer à des articles déterminés d'une loi générale (1). Après la lettre de Hayes contre les riders, vingt-quatre résolutions tendant à reviser la Constitution dans ce sens furent déposées. De même, on a proposé que la majorité des deux tiers fût calculée sur le nombre total des membres de chaque Chambre, et non sur le nombre des présents, comme il est de jurisprudence aujourd'hui.

Mieux encore que l'histoire constitutionnelle de la Confédération, celle des Etats nous renseigne sur la solidité et les destinées probables du veto. On ne constate nulle part une tendance systématique à l'éliminer des Constitutions. Mais, en même temps, on aperçoit les dangers qui peuvent le menacer dans l'avenir.

Le premier est le développement de la législation directe par le peuple, ce phénomène inévitable de l'évolution démocratique. Les Suisses ont le référendum; les Américains ont la législation constitutionnelle. Dans chaque Etat, on trouve, incorporées dans la Constitution, un grand nombre de dispositions directement votées par le peuple, n'ayant aucun caractère constitutionnel et relatives aux sujets les plus divers : assistance, jouissance des droits civils, législation des chemins de fer, régime des prisons, procédure des adjudications, fixation de droits d'entrepôt sur les céréales, conditions du travail (accidents, journée de huit heures, etc..) Or, ces dispositions échappent au veto du gouverneur.

Le second péril qui pourrait miner l'institution, c'est l'abaissement de la moralité de l'Exécutif.

(1) La Constitution des Etats du Sud, au moment de la guerre de Sécession, avait admis cet amendement; mais le président ne parait pas en avoir profité.

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Le veto est un acte personnel. H est un appel direct à l'opinion publique, qui seule peut lui donner la force de triompher. Dès lors, si l'intervention de TExccutif a pour objet de protéger des intérêts malhonnêtes, l'indignation du pays sera d'autant plus forte qu'il aurait été plus capable de s'associer énergiquement à une conscience révoltée, dans sa lutte contre la corruption.

Or, certains maires et certains gouverneurs d'Etats ne méritaient à aucun degré cette confiance. Sous le régime du Gas Ring de Philadelphie, la Convention, chargée de choisir un maire, est composée de 199 délégués dont 86 dépendent de Tadministration municipale : ce n'est pas un surveillant, c'est un complice qu'on nomme (1). On a vu un gouverneur de l'Etat de New- York élu avec 8 0/0 de voix de plus qu'il n'y a d'électeurs inscrits (2); dans le même Etat, le Sénat repoussait systématiquement tous les fonctionnaires qui lui étaient présentés, et la population approuvait ce procédé, tant la réputation du gouverneur était mauvaise (3). Il a été prouvé que plusieurs gouverneurs étaient aux gages des grandes compagnies de chemins de fer, et qu'en échange de permis, et même de dons en argent, ils promettaient d'user de leur influence et de leur droit de veto (4).

Ce mépris public s'affirme par les dispositions quelque peu naïves qu'on inscrit pour empêcher les prévarications : la Constitution de New- York oblige les fonctionnaires et les législateurs à jurer qu'ils n'ont rien reçu pour rendre leurs décisions; celle du Sud-Dakota exige des mêmes personnes le serment qu'elles n'ont pas reçu et ne recevront pas de permis d'une compagnie de chemins de fer, en échange d'un vote ou de leur influence ; celle de Kentucky déclare déchu de ses

(1) Brycb, IV, p. 48.

(2) OSTROGORSKI, II, p. 154.

(3) Bryce, II, p. 167.

(4) Ibid., III, p. 211, note.

fonctions tout juge et tout législateur qui a accepté des faveurs de ce genre (1). Enfin, trois Constitutions récentes, celles du North-Dakota, du Sud-Dakota, du Wyoming, contiennent une clause visant directement Tabus du droit de veto : « Tout gouverneur de cet Etat qui sollicitera, recevra, ou promettra de recevoir, un don pour influencer son opinion, son jugement, son action officielle ; ou bien, qui promettra d'exercer ou exercera son influence officielle à condition qu'un membre de l'Assemblée législative donne son vote ou son influence sur une question ou un sujet soumis à son appréciation à raison de son mandat ; ou qui menacera un membre de TAssemblée de faire usage de son droit de veto, sera puni, etc.. » (2).

On le voit, le veto, institué en grande partie pour protéger la moralité pubHque contre la corruption, a été assez souvent un instrument de corruption pour que le peuple se croie obligé de prendre ces précautions insultantes.

La présidence de la République a jusqu'à présent échappé à ces soupçons.

Assurément, tous les présidents n'ont pas été les dignes successeurs de Washington. L'organisation et la discipline des partis, la tyrannie des Caucus et des bosses, ont trop souvent réduit le président à n'être que « le grand échanson du parti », le dispensateur des places et du patronage.

Mais aucun des présidents n'a été personnellement soupçonné de corruption. Quelques-uns d'entre eux ont su faire entendre au pays un langage inspiré par le souci de réveiller l'honnêteté publique. Nous avons cité les belles paroles de Cleveland à propos du gaspillage budgétaire. Son successeur, Harrisson, dans son adresse inaugurale, a tenu à montrer que l'Exécutif, en passant d'un parti à un autre, ne changeait pas de principes. « Le devoir des citoyens est d'obéir aux lois, di-

(1) II, p. 69.

(2) Renseigoements obligeamment communiqués par M. Othon Guerlac.

sait-il; celui du gouvernement, d'en assurer l'exécution pleine et entière. Les citoyens ne sont pas les maîtres de déterminer ce à quoi ils doivent obéir, et le gouvernement n'a pas le droit de choisir ce qu'il doit faire respecter. Une société où la loi reste la règle de conduite, où prévalent les tribunaux et non les foules, est le seul champ d'action favorable au développement des affaires et au travail honnête » (1).

Si c'est un président, Jackson, qui, le premier, dans un message au Sénat, osa soutenir officiellement la doctrine de la rotation in office^ d'autres présidents, Hayes notamment, s'honorèrent en poursuivant la réforme du service

Les circonstances sont d'ailleurs loin d'être défavorables à à une extension sérieuse de la personnalité du président.

La tendance de l'esprit américain s'affirme, en ce qui concerne l'industrie, dans le sens de la concentration des pouvoirs entre les mains d'un seul homme. Il en est ainsi — Bryce le montre — pour les grandes entreprises privées, les compagnies de chemins de fer notamment, dont les présidents, plus puissants que le speaker ou le président des Etats-Unis, ont une autorité et une initiative presque sans limites. Or, « en Amérique, dit Bryce, on obéit toujours à ce qui est utile au succès commercial » (2).

D'autre part, le développement de la politique extérieure, les complications et même les périls qu'elle peut entraîner, rendent plus nécessaire encore Texistence d'un pouvoir exécutif fort et énergique. Pour trancher les nœuds gordiens, dit Campbell Mason, il faut une arme rapide et effilée. D'ailleurs, dans les crises antérieures, c'est vers le pouvoir exécutif que la nation s'est tournée. Pendant la guerre de Sécession, le président a paru incarner le sentiment de la

(1) Cité par M. de Noailles, II, ch. 29.