DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

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Reproduction agrandie du Veto apposé sur le premier Décret relatif aux prêtres réfractaires.

Reproduction agrandie du Veto apposé sur le Décret relatif aux émigrés.

lui inspire toujours la cause de la religion » qu'il ne sanctionnera pas, mais il se demande s'il doit refuser purement et simplement, ou donner ses motifs, ou temporiser. Le ministre répond que la Constitution n'oblige pas à motiver ; motiver est un acte gracieux^ une renonciation à une prérogative importante ; or rAssemblée, mal disposée, refusera d'écouter et criera à la violation de la Constitution ; il n'y a donc pas lieu de motiver. Au Conseil des ministres, « Tindispensable nécessité du refus de sanction est reconnue par tous ». Le roi adopte cette mesure avec une joie extrême, que vient immédiatement troubler la proposition du ministre de l'intérieur d'employer des prêtres constitutionnels pour la chapelle royale. Le roi rejette cette dernière proposition ; il écrit la formule du veto sur le décret relatif aux prêtres réfractaires(l). Le ministre de la justice envoie ensuite un bordereau à l'Assemblée ; au milieu de décrets sanctionnés se trouve celui qui est frappé de veto. Un secrétaire lit cette note (2).

Deux questions sont immédiatement soulevées. Et d'abord on s'indigne contre ceux qui ont conseillé le veto, notamment contre le Directoire du Département de Paris qui avait exhorté le roi à refuser sa sanction. L'Assemblée ordonne l'insertion au procès verbal et Tenvoi aux départements des pétitions qui demandent la mise en accusation de ce Directoire (11 décembre). Le lendemain, sur la motion de Cambon, elle revient sur la deuxième partie de ce vote. Mais elle continue à recevoir à la barre, à admettre aux honneurs de la séance des pétitionnaires qui disent : « Frappez ces solliciteurs de veto ». — « Frappez ceux qui veulent influencer la sanction du roi ». Cependant, si le refus de sanction est un droit légal, constitutionnel, quel crime peut-il y avoir à en conseiller l'exercice ?

Mais bientôt le refus de sanction apparaît comme un acte

(1) Bertrand db Mollevillk, Mémoires, X, l, ^8) t9 décembre 1791.

220 CHAprrRE nr

criminel. On derait plos tard en faire un chef d'accusation contre Louis XYI 1). On Tooint auparavant en poursuivre la re^ponsabi&té contre ses ministres. Le 10 août, on trouve aux Tuileries, dans rêcritoire du roi, une note intitulée : « Projet du Comité des Ministres, concerté avec MM. A. Lameth et Bamave ". L'article l*' portait : « Refuser la sanction ». Le 16, Bertrand de Molleville était mis en accusation. Il répond dans une note : «« Je me bornerai à observer que la sanction étant un droit essentiellement inhérent à la royauté et dont le monarque était personnellement investi par la Constitution, non comme chef du pouvoir exécutif, mais en sa qualité de représentant de la nation, je n*ai jamais vu pendant mon ministère l'exercice de ce droit soumis aux délibérations du Conseil : le roi entendait seulement, sur les décrets de détail, les observations que pouvait lui faire le ministre du Département qu'ils concernaient, et il se décidait sur les autres d'après ses lumières et sa conscience. Il est donc injuste et inconstitutionnel de prononcer, sur un refus de sanction, un décret d'accusation contre des ministres auxquels cet acte est absolument étranger et entièrement hors de leur compétence, soit qu*ils aient été consultés sur la sanction, soit qu*ils ne raient pas été ».

Nous ignorons comment cette défense de Bertrand de Molle- \îlle se concilie avec les nombreux passages de ses Mémoires où il mentionne l'avis des ministres consultés par le roi sur l'exercice du veto. Mais, â Ton doit admettre que le refus de sanction ne peut pas par lui-même entraîner de responsabilité criminelle pour les conseillers de la Couronne, leur responsabilité politique est certainement engagée. Sinon, à quoi servirait le contreseing? (2).

(i> Voir notamment l'interrogatoire da 10 décembre 1792, Réimpression du Moniteur. Aux questions qui lui sont posées sur ce point Louis XVI se borne à répondre : « La Ck)nstitution me laissait la sanction libre des décrets ».

(2) Le 7 mai 17%, on demande aux Jacobins que le roi soit invité à retirer 30|i veto sur le décret contre les émigrants. Collo^ d'Herbois s'y oppose ;

Le veto royal Suspensif 22l

Une autre difficulté se présente. A la différence de la plupart des Constitutions qui ont abrégé les délais en cas d'urgence, la Constitution de 1791 obligeait toujours à attendre trois législatures pour que le veto suspensif fut levé par la volonté des électeurs.

Déjà, à propos du décret sur les émigrés, Brissot disait dans son jouraal : « Le roi examinera si des rebelles, à la tête desquels on voit ses frères, doivent être dissipés; le roi examinera s'il faut mettre un terme à leurs menaces insolentes... le roi examinera s'il faut sauver la Patrie ». Il cite avec éloge le discours de Delcher du 20 décembre 1791. Celui-ci fait remarquer que les lois sur les émigrés et les prêtres réfractaires sont, en quelque sorte, des lois martiales. Le veto opposé par le roi dans ces conditions est, en fait, absolu, puisque ces mesures n'ont qu'une utilité temporaire; il est donc contraire à la Constitution, et Delcher demande qu'on renvoie les deux lois aux corps électoraux des 83 départements. Ce discours avait provoqué une vive émotion.

La parole est retirée à Delcher, mais on refuse de voter la censure qui avait été demandée contre lui.

La pensée que le veto soi-disant suspensif devient, contre le vœu de la Constitution, un véritable veto absolu quand il s'agit de mesures de défense, se retrouve plus fréquemment encore après le veto opposé par le roi aux deux décrets de 1792 sur les prêtres réfractaires et sur le camp de vingt mille hommes.

Par une note qui fut retrouvée dans l'armoire de fer et qui est aux Archives, les ministres girondins avaient vivement

« J'observe que cette démarche est inconstituUonneUe : ou le roi a eu le droit d'opposer son veto, ou il ne l'a pas eu. Dans ce doruier cas, il n'a pu user de son droit; dans le cas contraire il se rend responsable des suites que peut produire cette opposition. C'est au peuple français à prononcer sur la conduite à tenir à cet égard ; il est bon que le pouvoir exécutif soit jugé ». .\ULARu, Club des Jacobins.

conseillé au roi de sanctionner le décret sur la déportation des insermentés (1). Dumouriez, qui avait d'abord préconisé le refus de sanction, avait changé d'avis. Les ministres s'étaient efforcés de persuader à Louis XVI qu'il ne devait pas craindre de « blesser par cette sanction la Constitution qu'il avait juré de maintenir ». D'anciens ministres avaient, eux aussi, supplié le roi de sanctionner, Duport-Dutertre notamment (2).

Mais le roi fut d'un avis différent. Il opposa un double veto, sur le décret du 27 mai relatif à la déportation des prêtres insermentés, et sur celui du 7 juin relatif au camp de vingt mille hommes près de Paris.

Le veto avait été apposé le 17, il aurait donc dû être porté à TAssembléele 18 (3). Mais, par une erreur matérielle, ce fut la date du 19 qui fut inscrite au-dessus de la formule du veto (4). Il ne put donc être communiqué que ce même jour à l'Assemblée. Dans une lettre trouvée parmi les papiers de Tarmoire de fer (Arch. nat. C. 185, 537), Duranthon, garde des sceaux, s'excuse et se félicite tout à la fois de cette erreur. Si la note eut été envoyée à la Législative le 18, elle aurait coïncidé avec la fameuse lettre de La Fayette qui y fut lue ce jour-là. « On aurait pu trouver du concert » dit le garde des sceaux, qui espère que ce soupçon ne se produira pas.

Malgré cette heureuse erreur, Teffervescence fut grande.

Couthon demande le 21 juin que les « décrets de circonstances » ne soient pas soumis à sanction. Une très vive agita-

i) Arch. nat. C. 185, 539.

(2) Arch. nat., C. 185, 545 Ois.

(3j Le veto fut annoncé à l'Assemblée par une lettre du ministre Duranthon (Arch. nat., C. 151, 266j. En marge est écrit : « Aux Archives. L'Assemblée décrète que le ministre fera passer à l'Assemblée l'expédition des décrets où le pouvoir exécutif a fait apposer la formule le roi examinera. 19 juin, QuiNETTE ». Quinette était secrétaire de l'Assemblée.

(4j On peut s'en assurer en consultant l'original du décret aux archives du ministère de la justice.

tion se produit. On crie : « Vous vous parjurez ! C'est violer la Constitution et notre serment ! » Cela n'empêche pas Couthon d'y revenir le 25 juin, à propos d'une pétition du faubourg Saint-Marceau, section des Gobelins. Le roi n'a pas le veto absolu, disent les pétitionnaires; il n'a que le veto suspensif. Or, voilà deux décrets de défense qui sont ajournés à six ans ! N'est-ce pas en réalité exercer le veto absolu ? Nous ne demandons pas, ajoutent-ils, que vous violiez la Constitution, mais que vous l'expliquiez. Et ils réclament : l^ la punition des fauteurs de veto ; 2® une décision qui exempterait de la sanction les « décrets de circonstances ».

Le président admet la députation aux honneurs de la séance, mais, retenue parla crainte de se parjurer, l'Assemblée n'ose pas aller plus avant et trancher la question (1).

Ce furent les journées du 20 juin et du 10 août qui décidèrent.

Mais avant la chute de la royauté, il y eut uhe circonstance où Louis XVI fut vivement sollicité de refuser sa sanction.

La Constitution assurait au roi une garde de douze cents hommes payés sur les fonds de la liste civile. M. d'Hervilly, qui la commandait, répondait de sa fidélité. A cette force devait se joindre une troupe de six mille hommes environ, que deux capitaines, sous les ordres de Clermont-Tonnerre, s'occupaient de recruter. Il s'agissait de frayer au roi un chemin Tépée à la main, peut-être de disperser l'Assemblée. Les Jacobins soupçonnent ce plan ; ils font rendre le 27 mai 1792 un décret qui licencie la garde constitutionnelle. Les amis du roi lui conseillent de ne pas sanctionner, de se mettre à la tête de cette troupe fidèle, d'aller sous son escorte à l'Assemblée, de rappeler celle-ci au respect de la Constitu-

(1) Mais elle abrège encore les délais de l'envoi des décrets à la sancUon par le décret du 23 juillet 1792 : Les décrets seront portés à la sanction dans les vingt-quatre heures, au plus fard^ et dans les vingt-quatre heures exactement le ministre est tenu de faire connaître les décrets sanctionnés.

tion et, au besoin, de la chasser. Mais le roi sanctionna le décret, probablement parce que ce projet lui par\dnt trop tard. A leur grande désolation, d'Hervilly, de Montmorin^ Bertrand de Molleville, Malouet, qui étaient du complot, virent disparaître la dernière chance de salut du roi (1).

La Constitution de 1791 avait terminé sa carrière. En moins d'un an elle était devenue caduque, alors que légalement elle n'aurait pu être révisée qu'en 1801.

L'Assemblée qui devait le déchirer après le 10 août, avait reçu en grande pompe, quelques mois auparavant, cet acte constitutionnel, « qui deviendra de plus en plus grand au fur et à mesure que des siècles de bonlieiw se projetteront sur la Constitution française » ; 492 députés avaient ce jour-là juré sur TEvangile de maintenir cette Constitution jusqu'au dernier soupir !

Non seulement la Constitution de 1791 a eu une triste et courte carrière, mais elle n'a guère rencontré d'approbateurs après sa chute. Bizarre mélange d'idées républicaines et de vestiges monarchiques, elle aurait amené, même dans des temps moins agités, des conflits et des désordres. Elle parut intolérable en face du danger extérieur, puisqu'elle imposait à des représentants patriotes un roi complice de l'étranger. Aucune assemblée n'aurait pu supporter cette situation. Le Congrès des Etats-Unis se serait-il incliné devant les veto présidentiels, si les présidents a\ aient pu être soupçonnés de connivences pareilles ?

Il y eut cependant un homme, en 1814, pour proposer d'exhumer cette Constitution mort-née. Ce fut Lebrun, jadis membre du Conseil des Anciens, puis troisième consul, puis architrésorier, prince, duc de Plaisance, futur grand-maitre de l'Université et pair de France, utilité de tous les régimes. M. de Talleyrand imagina de lui confier le soin de rédiger une

(1) Voir sur cette affaire les Mémoires de Bertrand de Molleville, eh. 20, et les Mémoires de Malouet, II, 18.

LE VE'tÔ ROYAL SUSPENSIF* 225

Constitution à T usage du roi qui rentrait. Le choix paraissait très bien entendu, dit le chancelier Pasquier qui raconte l'anecdote (1). Le 3 avril 1814, M. de Talleyrand réunit chez lui vingt à vingt-cinq personnes, les membres du gouvernement provisoire, les représentants des puissances alliées, etc.. Cette assistance choisie ayant pris séance, M. de Talleyrand mit Lebrun à sa droite. « Il nous informa que M. le duc de Plaisance avait bien voulu se charger d'un travail préparatoire, qui, venant d'un homme aussi éclairé, aussi profondément versé que lui dans ces difficiles matières, pouvait abréger la besogne et jeter une vive lumière sur la discussion. Nous écoutions de Toreille la plus attentive, persuadés que nous allions, en effet, entendre les propositions les mieux étudiées ; le silence était profond. M. Lebrun, tirant avec assez de peine de sa poche un fort beau volume, relié en maroquin rouge, nous dit, de ce ton goguenard et bourru tout à la fois dont il n'avait jamais su se départir, les paroles que voici : — La besogne, Messieurs, ne m'a pas, comme vous allez le voir, coûté une fort grande peine ; je l'ai trouvée toute faite ; il ne m'a pas fallu beaucoup de réflexion pour être assuré qu'en bien travaillant je ne ferai pas mieux, probablement pas aussi bien. Croyez-moi, tenez-vous à ceci ; il n'est jamais trop tard pour revenir à ce qui est incontestablement bon. — En achevant ces mots, il posa sur la table son beau volume, qui n'était autre que la Constitution de 1791 ». Pasquier dépeint la stupéfaction de l'assemblée, l'embarras de Talleyrand. Celui-ci, tout en reconnaissant les mérites de certaines parties de la Constitution de 1791, se hâta de rappeler qu'il y avait un Sénat « dont on ne pouvait se passer ». Le Sénat n'était pas disposé, en effet, à se supprimer... ni même à supprimer ses dotations et ses trésoreries.

Mais, chose singulière, au même moment, dans cette même

(1) Mémoires , II, 15.

année 1814, un pays éloigné adoptait toute la partie de la Constitution de 1791 qui a trait au veto suspensif.

La Constitution norvégienne, élaborée en 1814 par une Assemblée nationale, amendée lors de l'union avec la Suède, acceptée par Charles XIII et complétée par une loi de 1879, établit deux Chambres, le Lagthing ou Chambre Haute (élue par les députés qui choisissent un quart d'entre eux pour la former) et VOdelsthing. L'ensemble forme le Storthing qui se réunit à certaines occasions pour trancher les conflits survenus entre les deux Chambres.

Le roi a le droit de sanction. Il peut opposer son veto, elle Storthing alors assemblé ne peut plus lui présenter la même résolution. Le roi peut encore opposer son veto si un nouveau Storthing persiste à voter la même loi. Mais si un troisième Storthing prend encore la même décision sans aucun changement, elle a force de loi malgré le refus de sanction (1).

On sait quel rôle ces dispositions constitutionnelles ont joué dans le grand événement historique de ces temps derniers : la séparation de la Suède et de la Norvège. Les Chambres norvégiennes avaient adopté à l'unanimité une loi instituant un service consulaire autonome. Le ministère, à l'unanimité également, avait sollicité la sanction royale. Le roi Oscar crut devoir refuser celle-ci. Immédiatement le ministère se retira, ne voulant pas prendre la responsabilité d'une mesure « qui serait la négation de la souveraineté de l'Etat et l'expression d'un pouvoir royal personnel incompatible avec la Constitution ». En même temps, les Chambres norvégiennes déclarèrent traître à la patrie tout citoyen qui entrerait dans les conseils du monarque, et affectèrent de considérer comme nulle et illégale une décision royale qui n'était revêtue d'aucun contreseing.

Dans un long manifeste du 10 juin 1905 le roi Oscar II

(1) Répertoire général alphabétique du Droit français^ ¥• Norvège. — Dbmombynbs, Constitutions européennes .

LE VEtO ROYAL SUSPENSIF â2t

cherche à établir son droit absolu de refuser la sanction, sans qu'il soit besoin d'un contreseing ministériel. Le roi ne peut être abaissé au point de devenir un instrument sans volonté dans les mains du Conseil, au point d'être privé de toute participation effective au pouvoir. Il y aurait à la fois humiliation pour le souverain et préjudice pour le pays.

Mais, en réalité, ce n'était pas d'une controverse juridique sur la meilleure interprétation de la Constitution qu'il s'agissait. Ce qui faisait le fond du débat, c'était la volonté de la Norvège de former un Etat entièrement indépendant, et c'est ce que répondirent les députés. « Le Storthing ne pense pas devoir examiner les différentes questions, relatives à la Constitution et au droit public, qui sont mentionnées dans la lettre de V. M. au président du Storthing ; le Storthing et le gouvernement se sont prononcés antérieurement d'une manière détaillée sur ce sujet. Le Storthing comprend pleinement la situation difficile de Y. M. et n'a pas mis un instant en doute que les décisions de V. M. ont été prises conformément à ce que V. M. a considéré comme le droit et le devoir du roi. Mais le Storthing a voulu adresser un appel à Y . M. , au Riksdag et au peuple de Suède, en vue d'obtenir leur concours pour la réalisation pacifique de la cessation de l'union, afin de garantir l'amitié et la concorde entre les deux peuples ».

Notons encore que le veto royal suspensif trouva un refuge dans la Constitution espagnole de 1812, qui copie sur ce point notre Constitution de 1791.

La création d'un véritable pouvoir exécutif, indépendant et énergique sans être usurpateur, est la principale difficulté d'une Constitution républicaine. Aux critiqués qu'inspire parfois l'étude de leurs institutions, les Américains répondent, paraît-il, avec quelque fierté : « Oui, mais nous avons un pouvoir exécutif ».

Il est dès lors étonnant de constater combien peu ce problème a fixé l'attention des Constituants de 1848 et de

Cependant on était inspiré à ces deux époques par des tendances opposées, et les circonstances étaient absolument différentes.

En 1848, on voulait réagir contre le règne du pays légal, contre ce parlementarisme dont une oligarchie bourgeoise avait fait un instrument de domination ; on ne voulait plus de la théorie des freins et contrepoids ; on était las de « voir des Constitutions danser sur la corde raide, un pied en l'air » ; on souhaitait un pouvoir fort.

L'Assemblée de 1871 obéissait à des principes contraires. C'était contre le retour du pouvoir personnel qu'elle voulait des garanties, et ces garanties lui semblaient liées à l'établissement du système parlementaire.

De plus, quand les Constituants de 1875 organisèrent la présidence, il y avait déjà un président élu pour sept ans, dont les pouvoirs préexistants semblaient intangibles. Rien de

pareil en 1848 : on put créer la présidence de toutes pièces sur une table rase.

A ces deux présidents on n'accorda, ni en 1848, ni en 1875, le droit de sanction, incompatible avec le régime républicain.

On ne leur conféra pas davantage le veto à l'américaine. Cette idée fut expressément repoussée, nous le verrons, par les Constituants de 1848 aussi bien que par ceux de 1875. Mais ils attribuèrent au président un droit spécial, un droit que Gambetta appela dans son journal le droit suspensif (\) et qui consiste dans la faculté de demander une nouvelle délibération.

C'est cette faculté particulière que nous devons étudier maintenant.

Section I

U Constitution de 1848

Les Constituants de 1848 créèrent de toutes pièces, avonsnous dit, rinstitution de la présidence.

Quel fut le plan directeur de cette création ? Quelles furent les doctrines qui inspirèrent la Commission, le rapporteur, l'Assemblée ? Il est difficile de le préciser.

Tocqueville a porté un témoignage accablant contre la Commission de Constitution dont il faisait partie (2). Odilon Barrot n'est pas moins sévère dans ses Méfnoires : « Les uns, dit-il (3), concentraient le pouvoir législatif en une seule Chambre pour le rendre plus fort contre le pouvoir exécutif ; les autres donnaient à ce dernier pouvoir Tunité et Télection populaire directe, pour le rendre plus fort contre le pouvoir législatif. Ne semble-t-il pas voir des parieurs divisés en deux

(1) La Républigue française ^ 8 mars 1873.

(2) Souvenirs, ch. XI.

(3) Mémoires, t. II.

camps, entourant chacun leur champion et le préparant de leur mieux à un combat sans merci ». Des parieurs ! On trouve la même pensée dans la célèbre apostrophe de Lamartine : « Aléa jacta est ». Est-il donc vrai que le sort de la France ait été quelque peu abandonné au hasard des dés? (1).

Une idée se dégageait de la discussion des commissaires, en ce qui concernait le président. On ne voulait pas qu'il fût sous la dépendance directe des Chambres, ou plutôt de la Chambre, puisque l'unité du pouvoir législatif, défendue par Dufaurc lui-même, était admise. Donc, il ne fallait pas qu'il fût nommé par les représentants. Le 27 mai 1848, en une seule séance de quatre heures, entre une heure et demie et cinq heures et demie, la Commission décida que le chef du pouvoir exécutif serait un président élu par la nation, au suffrage universel, qu'il devrait avoir 35 ans d'âge au moins, et réunir au minimum deux millions de suffrages, enfin qu'il ne serait pas rééligible. Il y eut des scrutins sur les clauses relatives à l'âge et à la rééligibilité; il n'y en eut pas sur l'élection au suffrage universel (2). Proposé par M. de Cormenin, ce mode d'élection rencontra l'assentiment général, dit Tocqueville, qui ajoute : « Ce n'était pourtant pas une vérité évidente de soi ».

Cependant, à peine avait-on voté, qu'on sembla se repentir. A peine avait-on « créé le colosse », qu'on chercha à le museler (3). Le 15 juin, on revient sur les dispositions votées, à la demande de Tocqueville, qui propose que l'élection du président ait lieu par le suffrage à deux degrés. Marrast, re-

(1) Dans sa Note sur la Constitution de 1848, M. Henry Michel, après s'être reporté au procès verbal des travaux de la Commission de Constitution, conteste le bien fondé des jugements si sévères portés sur ses travaux par Tocqueville, Odilon Barrot, etc.

(2) Procès verbaux de la Commission de Constitution, conservés aux archives de la Chambre des députés.

(3) OoiLON Barrot, loc. cit. — On voulait même refuser au président Hnitiative des lois.

prenant une proposition qu'il avait déjà présentée, demande que le peuple choisisse sur une liste de cinq candidats dressée par TAssemblée. C'est à celle-ci que Coquerel voudrait voir attribuer la nomination du chef du pouvoir exécutif. 0. Barrot appuie vainement cette proposition. Toutes ces modifications sont repoussées ; l'élection à deux degrés ne réunit que 4 suffrages.

Une question pourtant dominait le débat : Comment préciser la double responsabilité du président et des ministres? Cette question fut d'abord laissée dans l'ombre à dessein.

« Comment, après avoir fait élire un chef par tout un peuple, refuser à ce chef le pouvoir de répondre à la confiance de ce peuple? » demande 0. Barrot, qui ajoute avec raison : « Le pouvoir appartient nécessairement à qui doit en répondre. C'est là une loi de justice et de moralité politique invariable; gouvernement et responsabilité sont des corrélatifs nécessaires, indivisibles » (1).

L'Assemblée ne paraît pas davantage s'être placée en face du problème. Elle vota l'élection du président par le peuple, et elle le déclara responsable, sans se rendre compte de la force immense qu'elle lui donnait. Des rumeurs interrompaient Jules Grévy, quand il disait que le président aurait tous les pouvoirs d'un roi, qu'il posséderait en outre la force que donnent des millions de voix, et qu'il serait ainsi bien plus puissant que n'était Louis-Philippe. Armand Marrast, rapporteur, affirmait qu'il n'y avait pas à craindre d'usurpation, le président étant enfermé dans un cercle étroit. Tocqueville reconnaissait qu'on avait fait quelque chose de nouveau, d'inouï, en établissant la double responsabilité du président et du ministère, mais il rassurait F. Pyat, en insistant sur la faiblesse de ce magistrat, qui ne saurait devenir le rival de l'Assemblée puisque celle-ci pourra tous les jours lui imposer

(1) De même Tbiers, à la Commission des Trente, le 3 février 1873. « La responsabilité a pour corollaire l'actioQ ».

en détail sa volonté. « Le président peut, il est vrai, peser d'un certain poids dans la direction des affaires, mais pourquoi ? C'est qu'à côté de cet être si faible, on voit marcher la grande ombre du peuple ; c'est l'image du peuple qui apparaît à ses côtés ; c'est la grande ombre du peuple qui plane en quelque sorte sur lui, qui fait sa seule force ! » (1). Tant il est difficile, même pour les esprits les plus précis et les pins éminents, de discerner ce que deviennent, dans la vie réelle, les institutions dont ils dressent le schéma sur le papier !

Tout demeurait vague, incertain, dans cette discussion. On semblait détourner les yeux des réalités. L'Assemblée refusait d'écouter les sages avertissements de Jules Grévy ; elle acclamait Lamartine qui, après avoir prévu l'aberration possible des multitudes se laissant prendre à la magie de certains noms, « comme des troupeaux que le mirage entraîne, comme des animaux privés de raison que le lambeau de pourpre attire », concluait par ces paroles étonnantes : « Oui ! quand même le pays choisirait celui que ma prévoyance, mal éclairée peut-être, redouterait de lui voir choisir, n'importe! Aléa jacta est ! Que Dieu et le peuple prononcent ! Il faut laisser quelque chose à faire à la Providence ! » D'ailleurs, ajoute le poète, s il se trompe, si la République échoue dans l'anarchie ou le despotisme, son nom, sa responsabilité, sa mémoire échoueront avec elle et seront à jamais répudiés par les contemporains. Sinon, il aura « gagné sa partie contre la destinée humaine ! » Heureuse eût été la France si le seul enjeu de la « partie » avait été la gloire politique de Lamartine !

Tocqueville a révélé le secret des décisions précipitées de l'Assemblée quand il a écrit : (c J'étais d'ailleurs, je l'avoue, plus préoccupé du désir d'arriver rapidement à placer un chef puissant à la tête de la République que d'organiser une Constitution républicaine parfaite. Nous étions alors

(1) Séance du 5 octobre 1848,

SOUS le gouvernement divisé et incertain de la Commission executive, le socialisme était à nos portes, et nous approchions des journées de Juin, il ne faut pas l'oublier ».

Cependant, on ne voulut pas donner à ce chef puissant le droit de veto.

L'exemple de l'Amérique fut sans influence. D ailleurs, la Commission de Constitution repoussait formellement l'exemple de l'étranger. A ceux qui l'invoquaient pour défendre l'institution de deux Chambres, Armand Marrast répondait dans son rapport : « Nous avons une réponse qui dispense de toute autre : nous sommes en France, nous constituons la République française, nous agissons sur un pays qui a ses mœurs, son caractère personnel ; nous n'avons à le costumer ni à l'américaine, nia l'anglaise.... La raison émigréc de Londres ou de Washington est mauvaise par cela même qu'elle vient de là » (1).

Donc, on ne donnera pas au président un véritable veto. Tocqueville explique que dans la sphère législative le président n'est rien. Il n'a ni veto absolu, ni veto suspensif. 11 n'est que l'exécuteur des volontés de l'Assemblée ; il n'est que le bras de celle-ci.

Ce n'est pas que la Commission de Constitution n'ait été frappée de la nécessité d'opposer un obstacle aux entraînements du pouvoir législatif, surtout avec la Chambre unique.

Dès le début des travaux de la Commission, le 27 mai, cette idée se produit. M. de Cormenin demande s'il ne serait pas utile de donner au Conseil d'Etat un certain contrôle sur la loi votée. Dupin repousse cette idée. M. de Beaumont voudrait que le pouvoir exécutif eut, non pas un veto, mais le droit de surseoir à l'exécution de la loi. A. Marrast propose qu'il puisse demander une nouvelle délibération quand la loi n'aura été adoptée qu'à une faible majorité. Cet échange d'idées se

(1) On sait qu'au dire de Tocqueville, A. Marrast écrivit sou travail dans une nuit, celle qui précéda le jour où il le préseota à TAssemblée,

termine par cette observation judicieuse de Dufaure qu'il faudrait avant tout déterminer la nature du pouvoir exécutif.

Le 1" juin, on revient sur cette question. Le procès verbal de la séance est très sommairement rédigé, le secrétaire, M. Woirhaye, ayant été obligé de siéger dans une autre commission, celle des poursuites contre Louis Blanc. « Il a été reconnu, dit ce procès verbal, que le pouvoir exécutif devait avoir, dans tous les cas, non un veto, mais un droit d'observation et de recours à la Chambre mieux informée ».

Le 14 juin, on adopte les art. 56 et 57 ainsi conçus :

« Art, 56 : Il (le président) promulgue les lois au nom du peuple français ; les lois d'urgence sont promulguées dans le délai de deux jours à partir de la transmission qui lui en est faite par le président de l'Assemblée nationale, et pour les autres lois dans le délai de huit jours. — Dans le cas où le président de la République aurait des objections graves contre un projet de loi ou de décret adopté par l'Assemblée nationale, il peut, dans le délai fixé pour la promulgation, transmettre à l'Assemblée un message où il expose ses objections et demande une nouvelle délibération. L'Assemblée délibère ; sa résolution devient définitive ; elle est transmise au président de la République, et la promulgation a lieu dans le délai fixé pour les lois et décrets d'urgence.

Art, 57 : A défaut de promulgation par le président de la République dans les délais déterminés par les articles précédents, il y est pourvu par le président de l'Assemblée nationale ».

Le projet de Constitution fut renvoyé à l'examen des bureaux. Ceux-ci nommèrent des délégués chargés de faire connaître à la Commission le résultat et les motifs des délibérations qui avaient eu lieu dans leur sein. Le 28 juillet, on aborde, dans ces conférences, l'examen des articles que nous venons de transcrire. Les délégués font connaître que certains bureaux ont trouvé trop court le délai imparti au pré-

sident pour former Tespèce de veto de Tart. 56 ; peut-être serait-il bon de porter le délai à trois mois « pour laisser au temps le moyen de changer les impressions et de dégager les amours-propres ». Un autre voudrait associer le Conseil d'Etat à Texercice du veto. On trouve aussi qu'il y aurait lieu de supprimer les mots : « dans le cas où il aurait des objections graves ».

Tel est, en résumé, le procès verbal de la conférence en ce qui touche les exposés faits par les délégués des bureaux. Si Ton se reporte aux exemplaires du projet, conservés aux archives de la Chambre des députés, qui ont servi aux délibérations mêmes des bureaux et sur lesquels les secrétaires ont porté les modifications demandées (en même temps qu'ils les ont ornés parfois de dessins destinés à tromper Tennui d'une longue controverse), on voit que le droit suspensif n'a guère fourni matière à discussion. Mentionnons seulement que le 3" bureau a remplacé les dispositions proposées par un système original, quelque peu compliqué, et que le délégué du 3* bureau était M. Thiers (1).

Le Comité modifia, dans le sens des observations présentées par la majorité des bureaux, l'article 56, qui devint l'article 58 de la Constitution. Les délais impartis pour exercer le droit suspensif furent fixés à un mois, et à trois jours en cas d'urgence.

Quand cette disposition fut soumise aux débats de l'Assem-

(1) La cote qui renferme les observations du 3*^ bureau porte: « M. Thiers a l'honneur d'adresser au président de TAssemblée nationale le résumé des observations du 3' bureau sur le projet de Constitution. Ce résumé est l'œuvre du secrétaire de ce bureau, M. Louvet ». — Voici le système imaginé en ce qui concerne le droit suspensif : Le président, après l'avoir opposé, provoque un avis du Conseil d'Etat. Avant de délibérer, l'Assemblée renvoie la question à la fois à ses comités et aux bureaux. Comités et bureaux nomment des commissaires. Ceux-ci délibèrent d'abord séparément; puis ils nomment deux sous-commissions de cinq membres qui se réunissent, discutent à nouveau la question, et choisissent un rapporteur déflqitif qui expose la question à l'Assemblée,

blée, un représentant, M. Saint-Priest, proposa Tamendement suivant : « Dans le délai de quinzaine, le président de la République peut, de ravis du Conseil d'Etat, et par un message motivé, demander une nouvelle délibération. L'Assemblée délibère ; s'il s'agit d'une loi votée d'urgence, la délibération n*aura lieu qu'après quarante-huit heures; s'il s'agit d'une loi soumise aux formalités ordinaires, elle n'aura lieu que huit jours après, à moins que, dans Tun et l'autre cas, le président ne sollicite lui-même une délibération immédiate ». L'auteur de l'amendement fait remarquer que larticle en discussion est d'une gravité réelle ; il règle les conflits qui pourront surgir entre l'Assemblée et le président ; il doit donc être rédigé en termes claii-s et précis. Or le texte dit : « L'Assemblée délibère ». Quand et comment délibérerat-elle ? Immédiatement ? Sous le coup du message reçu ? Dans les mêmes formes que lors de la première délibération ? N'est-il pas éudent que, dans ces conditions, un vote ab irato interviendra certainement ? Il faut donner à l'Assemblée le temps de réfléchir.

A ce langage si sensé M. Corbon répondit que le président aurait un délai de trente jours pour promulguer la loi, et qu'il lui serait dès lors possible de laisser l'émotion de TAssemblée se calmer.

M. Saint-Priest répliqua : « Et les lois d'urgence ? » ; puis il changea son texte et se borna à écrire que la délibération ne pourrait avoir lieu séance tenante. L'amendement fut cependant repoussé.

Un autre représentant, M. Demésanges, proposa un amendement qui donnait au président les trois garanties suivantes : l** le veto ne pourrait intervenir qu'après avis du Conseil d'Etat; 2° la nouvelle délibération ne pourrait avoir lieu qu'après un délai de trois mois ; S** la résolution de l'Assemblée ne deviendrait définitive qu'après avoir été votée par les deux tiers des voix.

Le droit de demander u^e i^ouvelle délibération 2dt

Ce fut Dupin qui combattit la proposition. Celle-ci, dit-il, « mettrait le président dans une véritable tutelle vis-à-vis du Conseil d'Etat, à l'occasion d'un droit qu'on entend lui donner personnellement^ dans l'intérêt du pouvoir exécutif, comme étant à la tète de l'administration, comme pouvant ressentir des inconvénients qui n'iraient pas frapper au même degré le Conseil d'Etat ». Comment! le président « vivement affecté d'un article de la loi » ne pourra saisir l'Assemblée qu'après un avis, et un avis conforme, du Conseil d'Etat ! Autant dire que ce corps aura l'exercice de la prérogative !

On renvoya la discussion de l'amendement au moment où on examinerait les dispositions relatives au Conseil d'Etat... et on l'oublia en route.

Un nouvel effort fut encore tenté en faveur de la disposition qui exigeait la majorité des deux tiers. Le représentant Larabit en fut l'auteur. Il faut, dit-il, que le président puisse s'opposer aux mauvaises influences. Il y a une trop grande tendance à fortifier les assemblées futures et à affaiblir le président. Nous avons voté une assemblée unique ; elle peut se tromper, être entraînée. Dira-t-on qu'on veut donner raison à la minorité contre la majorité? Mais oui, parfois I II n'est pas sans exemple que des minorités aient eu raison ; le président, uni à une forte minorité, doit pouvoir résister.

L'amendement ne fut pas appuyé. Le président annonça qu'un amendement analogue de Barthélémy- Sain t-Hilaire était i-etiré. « Je sais pourquoi ! » s'écria le représentant Larabit. Mais nous ne le savons pas.

Le projet de la Commission fut adopté. Le président reçut le droit de demander une nouvelle délibération, par un message motivé, dans le délai d'un mois, réduit à trois jours en cas d'urgence.

Cette disposition, enseignait Berriat Saint-Prix dans son Cours de droit constitutionnel français, est une sorte de veto suspensif et indirect qui a été inscrit dans la Constitution

pour éviter les innovations hasardées, les suppressions imprudentes d'impôts, les créations inattendues de dépenses sans ressources correspondantes. D'ailleurs, ajoute Berriat Saint- Prix (qui n'était partisan ni de la présidence, ni du veto) cette disposition, si elle n'a guère d'utilité, ne présente pas grand inconvénient.

Elle en présentait d'autant moins qu'elle ne pouvait aboutir à aucun résultat sérieux. L'Assemblée délibérait sur le message du président quand elle voulait, au besoin séance tenante. Elle pouvait aussi ne délibérer jamais. A la simple majorité, elle avait le droit de reprendre sa résolution. Comment espérer que, dans ces conditions, cette prérogative put avoir un effet quelconque?

Aussi ne fut-elle jamais appliquée.

Il y eut cependant, au cours de la présidence de Louis-Napoléon Bonaparte, une circonstance où il semble qu'elle eut dû intervenir.

Le 4 novembre 1851, un mois avant le coup d'Etat, le ministre de l'intérieur, M. deThorigny, lisait un message par lequel le président demandait à l'Assemblée de rétablir le suffrage universel mutilé par la loi du 31 mai 1850, loi impolitique, antidémocratique, contraire même à la Constitution, disait l'auteur du message. Mais pourquoi donc l'avait-il promulguée sans difficulté? Comment n'avait-il pas usé des pouvoirs qui lui étaient conférés pour s'opposer, autant qu'il était en lui, à une loi qui rayait, de son propre aveu, trois millions d'électeurs dont les deux tiers étaient d'honnêtes et paisibles habitants des campagnes ? N'était-ce pas le cas d'employer le droit suspensif, ne fût-ce que pour dégager sa responsabilité? Sentant l'objection, le président répondait par avance qu'il avait dû accepter une mesure de salut public, à titre temporaire, pour sauver le pays. La vérité est qu'en 1850 Louis Bonaparte, encore indécis, s'appuyait sur les partis réactionnaires, et qu'en 1851, décidé au coup d'Etat, il voulait s'as-

surer racquiescement et la reconnaissance des masses populaires.

Quant aux droits du pouvoir exécutif, le président allait recourir, pour en assurer la prédominance, à des moyens plus violents et plus efficaces que le simple droit de demander une deuxième délibération.

Section II

U Constitution de 1875

La Constitution de 1875 est sortie de la guerre et des désastres que celle-ci avait amenés.

Ce n'est pas là un fait anormal.

La guerre est une épreuve, non pas seulement pour l'organisation militaire, mais aussi pour toutes les institutions nationales. Elle fait apparaître leurs avantages et leurs imperfections, semblable à ces crises morales ou à ces maladies graves, qui mettent à l'épreuve la fermeté d'esprit et la résistance physique d'un individu.

Aussi les résultats, et parfois même l'éventualité d'une guerre, ont-ils souvent influé sur l'état constitutionnel des peuples.

Pour surexciter la passion de l'indépendance et pour s appuyer contre l'étranger sur toutes les forces vives de la nation, Charles-Albert concéda le Statuto, Les désastres de Mandchourie obligèrent le tsar à promettre des institutions libres.

Une même cause, aboutissant à des résultats opposés, a poussé les Etats-Unis et la France à modifier leurs institutions. La guerre contre l'Angleterre a conduit les Américains à reviser le pacte fondamental pour renforcer le pouvoir

exécutif ; c'est à raflisdblir que les Français ont été amenés par les désastres de 1870.

Responsable de la diplomatie, responsable de l'année, le pouvoir personnel avait brisé, avec une criminelle imprévoyance, toutes les espérances de paix, et, tombant dans les pièges que lui tendait un adversaire bien préparé, il n'avait pu opposer aux forces ennemies que des troupes désorganisées. L'Assemblée ne voulsdt plus du pouvoir personnel. Sur ce point elle était presque unanime ; le vote de la déchéance le prouva.

Ici commençait la division des partis.

La gauche était fennement attachée à la République. Elle ne voyait le salut du pays que dans les institutions démocratiques. Elle avait une foi profonde dans le suffrage universel qui se prononçait de plus en plus en faveur de la République et que Ton croyait à tout jamais désabusé du césarisme. Quelle organisation positive la gauche aurait-elle votée si elle avait eu la majorité? Il est assez difficile de le dire. Quelques-uns tenaient pour un retour à la Constitution de 1848. Des philosophes, comme Renouvier (1), soutenaient quelle était en vigueur de plein droit, puisqu'un attentat seul en avait suspendu l'autorité. La proposition de la déclarer en vigueur avait, paraît-il, été faite au sein du Gouvernement de la Défense nationale (2). M. Dufaure en fit l'éloge à la tribune de rAssemblée, comme M. Grivart d'ailleurs (3).

En tout cas, l'élection plébiscitaire du président aurait été abolie, les républicains étant unanimes à vouloir un pouvoir exécutif subordonné, entravé. L'institution d'une seconde

(1) Etude de M. Henry Michel sur Renouvier.

(2) Procès verbaux publiés par le Journal Le Matin.

(3) Le célèbre amendement de M. Wallon portait primitivement : « Les droits et les devoirs du Président de la République sont réglés par les articles 44, 49 à 57, et 60 à 64 de la Constitution de 1848 » (Archives de la Chambre). Mais le président était élu par les Chambres et il avait le droit de dissolution.

Chambre, la création d*une présidence investie de pouvoirs étendus, apparaissaient à la gauche comme de pénibles concessions faites aux difficultés des circonstances. Le 28 février 1873, Gambetta s écriait : « Nous, républicains, comment pourrions-nous consentir à ce qu'on examinât même la création d'une deuxième Chambre, dite Chambre de résistance ? » Et le 12 février 1875 encore, il déclarait : « Nous avons consenti à diviser le pouvoir, à créer deux Chambres ; nous avons consenti à vous donner le pouvoir exécutif le plus fort qu'on ait jamais constitué dans un pays d'élection et de démocratie. Nous vous avons donné le droit de dissolution, et sur qui? Sur la nation elle-même, le lendemain du jour où elle aurait rendu son verdict [Vive approbation à gauche). Nous vous avons donné le droit de révision. Nous vous avons tout donné, tout abandonné ! »

C'était précisément à ces garanties que la majorité tenait avant tout. La droite et les centres étaient peuplés de ce qu'on appelait les conservateurs. Ils se flattaient d'exercer en France la même action que le parti conservateur en Angleterre. Mais c'est le cas une fois de plus de ne pas s'arrêter aux apparences et de regarder les réalités.

Le parti conservateur anglais se fait honneur de ne pas obéir à un » stupide et absurde attachement aux choses dans l'état où elles furent à un moment donné ». II pense que l'esprit conservateur vrai, c'est celui « qui maintient l'édifice entier debout, en améliorant et en réparant de temps en temps les diverses parties qui on ont besoin (1) ». II « a pris le gouvernail et hissé la voile afin de louvoyer (H de descendre moins vite le courant ; il n'a jamais pris la rame pour essayer de le remonter ». II n'a jamais inspiré « ces lois de réaction qui ont défiguré et déshonoré si inutilement notre histoire parlementaire (2) ». Bien moins confiant, pour sauvegarder les

(1) Freeman, Déreioppement de fa Constitution^ ch. I. '2) BouTMY, Psychologie du peuple anglais, p. 213 et 214.

principes auxquels il est attaché, dans Tefficacité des dispositions répressives que dans la puissance de Ténergie individuelle ou deTeffort concerté, il^n'a pas érigé la peur en principe de gouvernement. Il comprend que les progrès de la démocratie sont inévitables, et qu'il y a seulement lieu de les contenir, de les modérer, de les obliger à pénétrer graduellement sans les laisser envahir brutalement. C'est ainsi que les droits électoraux ont été de plus en plus largement concédés, sans que la « pression from without » soit jamais intervenue pour arracher ce qui pouvait être accordé. C'est ainsi qu'on a pu voir des chanceliers de TEchiquier soutenir au Parlement que le droit de tester est une création de la loi écrite ; — Lord Palmerston affirmer que tous les biens de l'Eglise sont la propriété de TEtat ; — et le parti conservateur accepter les innovations les plus hardies, en ce qui concerne, soit la limitation du droit de propriété en Irlande, soit la municipalisation des services publics.

Toutes ces idées auraient fait horreur aux conservateurs de l'Assemblée nationale. Ceux-ci avaient la peur du radicalisme autant que celle du pouvoir personnel. Ils auraient voulu garantir de toute atteinte les grandes forces sociales, Tarmée, la famille, la religion, la propriété. Us auraient voulu combiner des institutions capables de barrer la route, non seulement dans le présent mais dans Tavenir, au divorce, au service militaire rigoureusement égal pour tous, aux impôts sur la richesse acquise (1), à la laïcisation progressive des services publics. Us étaient moins préoccupés de fonder que d'empêcher. « L'Assemblée était vouée aux négations », a écrit un homme qui la connaissait pour Tavoir pratiquée (2).

(1) « Ne faut-il pas garantir les intérêts de la propriété, dont le Sénat doit être le gardien tutélaire, contre une répartition arbitraire des charges publiques qui pourrait être le signal d'une révolution sociale? » Rapport d'A. Lefèvre-Pontalis, 3 août 1874.

(2) J. Simon, Gouvernement de M. Thiers.

LE DHOlt DE DEMANDER UNE NOUVELLE DÉLIBÉRATION 243

Elle y était vouée parce que, au milieu des décombres, une seule chose restait debout, intangible : le suffrage universel.

Le suffrage universel était, pour la majorité et pour le gouvernement qu'elle avait enfanté, un objet d'horreur et d'épouvante. Après le vote de l'amendement P. Duprat, qui faisait élire le Sénat par le suffrage universel (vote qui avait réuni les suffrages de radicaux comme Thiers, le général Saussier, Laboulaye, Léon Say), le général Chabaud-Latour, ministre de Tintérieur, s'écrie avec un effroi ingénu : « Qu'avons-nous vu ? Nous avons vu se dresser devant nous le suffrage universel (1) ».

Et cependant on ne pouvait ni le supprimer ni le mutiler. Si favorables que fussent les circonstances, on n'osait pas risquer ce coup d'Etat (2) ; on n'osait pas arracher des mains de l'ouvrier, du paysan, le bulletin que la République de 1848 y avait placé. Il fallait respecter cette assise, incorporer cette pierre angulaire si peu conforme à l'architecture générale du futur édifice !

Mais que serait ce futur édifice ? L'Assemblée ne pouvait se borner à manifester des répugnances et des épouvantes. Elle ne pouvait même se contenter de voter des enquêtes sur le

(1) On sentait pourtant la nécessité, pour fortifler le Sénat, de lui donner comme base électorale le suffrage universel, direct ou indirect. Sans cela, la Chambre aurait pu dire, en cas de conflit : « Nous sommes la démocratie et vous êtes l'aristocraUe » et « les aristocrates auraient dû s'incliner, trop heureux ne n'être pas envoyés à la lanterne ». Wallon, discours au Sénat du 12 janvier 1904.

(2) Un écrivain qui ne ménage pas son approbation aux actes de la majorité de l'Assemblée, M. Samuel Denis, écrit dans son Histoire contemporaine^ t. IV : o l\ n'y a qu'une lacune dans l'œuvre législative de l'Assemblée. Elle aurait dû faire disparaître de nos lois électorales le principe démoralisateur de la souveraineté du nombre et y donner place à la représentation des intérêts. L'occasion était bonne pour opérer cette réforme nécessaire \\ est fâcheux que l'Assemblée n'en ait pas profité ». — « Nous avons pu abolir la garde nationale parce qu'elle avait enfanté la Commune; nous n'avons pas su réformer le suffrage universel qui avait servi de point d'appui contre cette insurrection ». De Meaux, Souvenirs politiques.

gouvernement de la Défense Nationale, de vouer la France au Sacré-Cœur ou d'approuver des arrêtés sur les enterrements civils. Il lui fallait bien constituer, puisqu'elle ne cessait de revendiquer hautement le pouvoir constituant.

Les députés n avaient reçu aucun mandat défini sur ces questions. Les électeurs avaient voulu la paix ; ils avaient nommé des candidats partisans de la paix. Ils ne leur avaient pas demandé leur drapeau ; il suffisait, a dit M. Hanotaux, qu^ils arborassent le drapeau blanc des parlementaires.

Aussi, tandis qu'en séance ils continuaient à guerroyer contre le radicalisme grandissant, dans leurs conciliabules les chefs de la droite songeaient à Tavenir. Ils se rieportaient à certains écrits dont Tinfluence a sans doute été considérable sur leurs résolutions. Au nombre de ces œuvres il faut citer, avec M. Esmein, la France nouvelle de Prévost-Paradol, les Vues sur te gouvernement de ta France de M. de Broglie, et sans doute aussi la Démocratie en France de M. Guizot.

Ces trois écrits présentent ce caractère commun d'essayer de préciser à quelles conditions on pourrait tenter de fonder cl de faire vivre en France un gouvernement libre, abstraction faite de la forme même du gouvernement.

Guizot reste fidèle à la pensée directrice de sa politique : la résistance. « Résister, non seulement au mal, mais au principe du mal, non seulement au désordre, mais aux passions et aux idées qui enfantent le désordre, c'est la mission essentielle, c'est le premier devoir de tout gouvernement ». Les gouvernements démocratiques se prêtent mal à cette besogne. « Chargés de réprimer le désordre, on les veut complaisants et flatteurs pour les causes du désordre ». Sans doute, la République est une noble forme de gouvernement. « Mais le gouvernement républicain est chargé de la même mission, tenu aux mêmes devoirs que tout autre gouvernement. Il ne peut réclamer, à cause de son nom, ni dispense, ni privilège ». La République de 1848 a eu tort de prendre avec

empressement le titre de démocratique. Dans la Constitution de cette République Tauteur trouve les principes du despotisme révolutionnaire. Le peuple n'est pas le seul pouvoir. La démocratie est une force qu'il faut tout ensemble contenir et régler ; c'est un fleuve à la fois fécond et impur. « Le peuple hollandais maintient sa patrie contre TOcéan, en ouvrant partout des canaux et en élevant partout des digues. Que les canaux ne soient jamais fermés et que les digues ne soient jamais entamées. Que toutes les forces conservatrices en France s'instruisent à cet exemple ; qu'elles s'unissent étroitement ; qu'elles veillent ensemble et sans relâche pour accueillir et contenir à la fois le flot montant de la démocratie ». Sinon, ces forces persistant à être désunies, la démocratie perdra la France en se perdant elle-même.

Pour Prévost-Paradol, la démocratie est un mouvement irrésistible, incontestable, fatal. Un fleuve remonterait plutôt vers sa source qu'une société démocratique ne refluerait vers l'aristocratie. Mais on doit empêcher que la démocratie ne sombre sur ces deux écueils menaçants : l'anarchie, le despotisme.

Pour éviter ce double écueil, il faut, avant tout, deux Chambres. L'une comprendra les élus d'assemblées régionales composées de plusieurs Conseils généraux réunis, auxquels on adjoindra des membres de l'Institut, de hauts fonctionnaires, etc. L'autre sera élue par le suffrage universel — puisqu'il existe — tempéré par le vote accumulé. Le président du Conseil sera élu par cette Chambre, afin de corriger les institutions anglaises par « la netteté qui convient au caractère français ». Le chef de l'Etat sera irresponsable. Mais que sera ce chef de l'Etat, président ou roi?

C'est là un point secondaire pour Prévost-Paradol. Cependant il trouve à la forme républicaine un double et grave inconvénient : l' il est difficile « de définir avec netteté, et de préciser, la responsabilité du président, afin d'empêcher que ce

magistrat n^afiecte adroitement d'exagérer sa responsabilité pour étendre du même coup son pouvoir » (1); 2"* le président ne saurait avoir le droit de dissolution. C'est ici qu'éclate toute la supériorité de la monarchie. Le roi, espèce de tribun du peuple^ observe impartialement la représentation nationale, afin de la renvoyer devant les comices populaires aussitôt qu'il la croit oppressive ou engagée sur le chemin de l'oppression.

La supériorité de la monarchie apparaît encore plus éclatante dans le livre de M. de Broglie.

La forme républicaine ne convient, dit-il, qu'aux petits Etats. Certes, on pourrait prendre un département de France et en faire un canton, prendre plusieurs départements et en faire une République fedérativci qui sera heureuse et prospère. Mais « conserver la France tout entière et telle quelle, avec le rang qu'elle occupe, l'influence qu'elle exerce; ouvrir à toutes les ambitions collectives et individuelles un champ sans limites; les provoquer, les grouper, s'il est permis de s'exprimer ainsi, autour d'un mât de cocagne, au sommet duquel se trouvent exposés tous les principaux objets des désirs des hommes, richesse, puissance, renommée, et, en même temps, maintenir Tordre général et la tranquillité publique, la sécurité privée ; fonder et garantir à tous les degrés

(1) Cette objection revient à plusieurs reprises. Le président ne voudra pas d'une responsabilité strictement bornée à l'exécution des lois et au maintien de l'ordre public. Il se prétendra obstinément responsable de la direction générale des affaires et du sort même de la nation, afin d'avoir un juste sujet de plainte contre les limites apportées à son influence. « Les ministres prétendent gouverner, dira-t-il, pourtant je suis responsable, j'ai les mains liées pour le bien et je réponds du mal. Déguiser le désir du pouvoir sous la revendication de la responsabilité, c'est donner habilement à l'ambition personnelle la forme la plus respectable, et, par conséquent, la plus dangereuse chez un peuple très sensible à l'idée de justice et particulièrement sensible à la générosité ». Ce serait là une ruse périlleuse. Pour la déjouer, il faudrait faire une bonne loi sur la responsabilité présidentielle, limiter avec rigueur cette responsabilité, et la restreindre aux devoirs qui relèvent directement de son o|!ice.

la liberté politique... en faisant passer incessamment tous les pouvoirs, depuis le plus humble jusqu'au plus élevé, par le crible de l'élection politique, c'est une entreprise sans pareille en difficultés, sans exemple dans l'histoire ». Et M. de Broglie en trouve la preuve dans ce fait que la République fondée en Tan III par des républicains honnêtes, courageux, modérés, n'a pas réussi.

Au contraire, la monarchie constitutionnelle « a réponse à tout ». C'est « un admirable mécanisme qui n'est pas fait de main d'homme » ; c'est « le simple développement des conditions attachées par la Providence au progrès des sociétés civilisées ».

On peut pourtant, à la rigueur, essayer encore de la République « à condition qu'elle abdique ses tendances antisociales » et qu'elle « se rapproche, autant que sa nature le comporte, de la monarchie constitutionnelle ». Si la France est encore une fois condamnée à traverser l'épreuve périlleuse d'un régime républicain « il sera sage de ne le considérer que comme un pis-aller, un état de transition ».

En tout cas, il faudrait un chef, élu pour dix ans, qu'on appellerait de préférence régent (1), qui serait inviolable « quoi qu'il en puisse coûter à la responsabilité effective », et qui aurait tous les attributs de la royauté : droit d'initiative et de veto ; direction de l'administration dans toutes ses branches ; nomination aux emplois ; commandement de l'armée. Ce serait « un chef roi, sauf le nom et la durée » et il exercerait la mission véritable du pouvoir exécutif : la résistance. « Malheur, trois fois malheur, au pays où le pouvoir se montre enthousiaste, faiseur, coureur d'aventures ».

Mais la royauté de Charles X, le gouvernement de Louis- Philippe, le ministère Guizot, n'encouraient pas précisément

(1) C'est le titre qu'après l'échec de la tentative de restauration de 1873 on songea à donner au Maréchal. On songea aussi à a lieutenant-général ». De Mbaux, Souvenirs,

ces reproches, et cependant les deux monarchies se sont lamentablement effondrées ! Sentant la force de cette objection, le duc de Broglie se borne à répondre : « Pour qu'un gouvernement subsiste, il faut, dans ceux qui le dirigent, une certaine dose de sens commun ; ce n'est pas trop exiger. Ou'un homme se crève l'œil, de gaieté de cœur, dans Timpatience d'en extraire un grain de poussière, c est sa faute apparemment; ce n'est pas la faute de son œil qui, livré à luimême, s*en serait débarrassé au bout de quelques minutes. A la place de Charles X, supposez un homme ordinaire, le premier venu, Louis XYiU ou le dauphin, la France n'aurait pas eu les journées de Juillet. De même pour 1848. Ce sont des effets sans cause, des fantsdsies désespérées ».

Cette réponse a vraiment de quoi surprendre. Comment, cet admirable mécanisme « qui n'est pas fait de main d'homme », ne possède aucun rouage régulateur, aucune protection, pour avertir et arrêter l'imprudent qui va le mettre en pièces? Un roi, deux Chambres, un ministère, recherchant ensemble les meilleures lois et la meilleure politique, manquent à ce point de sens commun que leur conduite mérite d'être comparée à celle d'un homme qui se crève un œil pour en extraire un grain de sable? Quelle garantie offre h la nation une Charte qui est à la merci de pareilles inconséquences ?

Non, ce n'est point un pur hasard, un accident, un inexplicable aveuglement, qui a amené cette double révolution. Il n'est pas exact de dire qu'elle fut un effet sans cause. Elle fut la conséquence logique et nécessaire de la situation faite au trône qui s'élève sur un sol aussi profondément labouré par les doctrines de la Révolution que celui de la France (1).

(1) Thureau-Dangin {Monarchie de Juillet, II, ch. 6} constate que ce qui manquait le plus aux conservateurs de 1830, c'est le sentiment monarchique. — « Pour que la République royale soit possible, il faut un pays ayant des mœurs royalistes et des habitudes gouvernementales républicaines » (Saint* Girons, Séparation des pouvoirs, 1,3),

Admet-on la doctrine de la souveraineté nationale, fait-on du prince un délégué du peuple, un fonctionnaire public ? la monarchie manque de cette atmosphère de prestige et de respect, de ce mystère religieux qui sont nécessaires à sa vie. La monarchie veut-elle, au contraire, s'assurer ces conditions indispensables à son existence? alors elle doit s'appuyer sur les privilégiés, opposer aux droits et aux intérêts de la nation les droits et les intérêts d'une oligarchie de naissance ou d'argent, faire appel à rEglise(l), rouvrir imprudemment le combat entre peuple et privilégiés. Tocqueville ne nous a-t-il pas laissé l'inoubliable description de ces assemblées où il siégea avec tant de dégoût, de « ce gouvernement de la classe moyenne qui avait pris un air d'industrie privée », et de cette majorité qui lui apparaît, le 24 février 1848, comme « une meute de chiens qu'on arrache, la gueule encore à moitié pleine, à la curée ))?(2).

Comment ce gouvernement d'industrie privée serait-il compatible avec le suffrage universel, avec les institutions démocratiques, avec le nom même de République?

Là est, en effet, l'erreur fondamentale des trois penseurs dont nous venons d'analyser les œuvres. Vouloir définir les conditions auxquelles la liberté et la prospérité seront assurées à un peuple, abstraction faite de la forme constitutionnelle, est une entreprise purement chimérique. La République ne peut être, le voulût-elle, un décalque de la monarchie. Sur

(1) « Ce mal, qui s'était laissé entrevoir sous la première Restauration et pendant la session de 1815, et qui dure encore aujourd'hui malgré tant d'orages et de flots de lumière, c'est la guerre déclarée par une portion très considérable de l'Eglise catholique de France à la société française actuelle, à ses principes, à son organisation politique et civile, à ses origines et à ses tendances... L'Eglise chrétienne n'est point comme l'Antée païen qui reprend des forces en touchant à la terre ; c'est au contraire, en s'en détachant et en remontant vers le ciel que, dans ses jours de péril, l'Eglise retrouve la sienne », GuizoT, Mémoires y 1, 6.

<% TocguEviLLE, Souvenirs, chap. 1 et 3,

elle pèse uue hypothèque populaire qui Toblige à peiner pour s'efforcer de réaliser progressivement le patrimoine de principes, de traditions, d^espérances, que la Révolution lui a légué. Elle ne peut répudier cet héritage. Elle ne peut abdiquer cet idéal. « C'est une marque de peu d'élévation dans rintelligence, a dit M. Guizot (1), que de no pas savoir apprécier le rôle que jouent les idées générales dans le gouvernement des hommes^ et de les considérer comme vaines et même comme ennemies, parce qu'on reconnaît qu'il ne faut pas les prendre pour guides ».

M. Guizot ne s'est pas toujours souvenu de ce qu'il avait lui-même si justement défini. Ses disciples de 1871 s'en souvenaient moins encore. C'est à la politique de résistance qu'ils consacraient tous leurs efforts, espérant enrayer, ou plutôt faire rétrograder, l'irrésistible poussée de la démocratie (2).

Et pourtant cette politique de résistance, qui avait déjà produit tant de bouleversements et perdu tant de régimes, et à laquelle Necker lui-même attribue les premiers excès de la Révolution (3 \ n'eùt-il pas été temps de la répudier pour adopter une ligne de conduite plus sage? Se résignant à l'inévitable, n'eùt-il pas mieux valu se souvenir d'un admirable passage de Tocqueville, accueillir la démocratie, lui ouvrir l'accès du gouvernement en l'instruisant en même temps de ses responsabilités, au lieu de l'abandonner à ses instincts sauvages et de la laisser grandir « comme ces enfants, privés

(1) Mémoires, 1,5.

(2, ToGQUBViLLB, DémocraUc en Amérique, iDtroduction : o Serait-il sage de croire qu'un mouvement social qui vient de si loin pourra être suspendu par les efforts d'une génération ? Pense-ton qu'après a voir détroit la féodalité et vaincu les rois, la démocratie reculera deyant les bourgeois et les riches? S'arrètera-t-elle, maintenant qu'elle est devenue si forte et ses adversaires si faibles ? »

(3) Révol. Franc., Il, 1, etc. « Toutes les grandes fautes, jusqu'au 14 Juillet, appartiennent aux deux premiers Ordres. . . La Révolution Française est due essentiellement à des actes inconsidérés d'autorité. . Ce n'est point la modération qui a compromis l'autorité royale, etc. ».

des soins paternels, qui s'élèvent d'eux-mêmes dans les rues de nos villes, et qui ne connaissent de la société que ses vices et ses misères » ?

Il faut une science politique nouvelle à un monde nouveau, a dit le penseur que nous venons de citer.

A un monde nouveau, TAssemblée voulait appliquer les plus vieilles recettes du formulaire politique.

Faire une monarchie; à défaut de la monarchie, faire une République aussi semblable à la monarchie que possible; considérer toute République comme une expérience destinée à un insuccès désirable, comme une épreuve passagère ; avoir soin de réserver Tavenir à cette royauté tant souhaitée ; — tels étaient les conseils que donnaient à la majorité de TAsserablée les écrivains dont elle s'inspirait.

Elle les suivit à la lettre.

Elle essaya de faire la monarchie et échoua. Elle se rejeta alors vers ces combinaisons bizarres qu'on a appelées le septennat personnel et impersonnel, et elle glissa insensiblement, avec répugnance (1), dans une organisation de forme républicaine, mais en ayant soin de garder la possibilité de la reviser pour la détruire.

Ainsi se produisit ce fait paradoxal et unique dans l'histoire : une République fondée par une assemblée en majorité hostile à la République. On avait vu, aux Etats-Unis, une Constitution votée par des députés qui n'avaient pas grande confiance dans sa durée, mais on n'avait jamais vu des institutions fondées avec l'espoir qu elles ne dureraient pas, qu'elles seraient rapidement usées et remplacées (2). Ce que fut cette discus-

(1) « Nous étions destinés à nous acheminer vers la République, comme les pèlerins du moyen âge allaient à Compostelle, en faisant deux pas en avant et un en arrière ». De Meaux, Souvenirs politiques.

2) Le 12 février 1875, le ministre de l'intérieur lui-même, le baron de

sion où les républicains, pour arriver à fonder la République, étaient obligés de cacher la couleur de leurs bulletins (1), ce n'est pas ici le lieu de le raconter.

Ce qu'il nous faut rechercher, c'est l'influence que ces circonstances exercèrent sur l'institution de la présidence de la République, sur les prérogatives qui lui furent conférées, et spécialement sur le droit de retarder la promulgation des lois.

Il est d'abord un point qui domine toute l'histoire de cette période : jamais l'Assemblée ne considéra le président en soi ; jamais elle ne considéra l'institution même de la présidence.

Le président, ce fut d'abord M. Thiers. La gauche le soutenait de sa confiance et de sa sympathie; elle lui aurait volontiers conféré de larges pouvoirs du jour où il se montra résolu à fonder et à organiser la République. Pour la même raison, la droite supportait avec humeur l'influence que le président exerçait par son talent, son éloquence, son passé. Elle se plaignait d'être sans cesse obligée de voter sous la menace d'une démission que M. Thiers n'hésitait jamais à offrir. Au fond, elle n'avait pas confiance dans le président; elle lui en voulait de démontrer, avec un merveilleux talent, l'impossibilité de toute restauration monarchique.

Le président de la République, ce fut ensuite le maréchal de Mac-Mahon, l'épée loyale qui défendait les intérêts conservateurs, la sentinelle qui surveillait les entreprises des radicaux. A ce président de combat, la droite ne marchandait plus les pouvoirs qu'elle trouvait excessifs dans les mains de M. Thiers, et c'était à la gauche, méfiante, de considérer comme exorbitantes des prérogatives conférées à celui dont la principale mission semblait être de préparer le retour du roi.

Chabaud-Latour, parle des sacrifices consentis par ceux qui sont conyaincus comme lui « que la monarchie seule est l'espoir du pays ». {\) I(.e fait est constaté par le journal du di)c de Broglie, Le Français^

Arriva le vote des lois constitutionnelles.

Les républicains, disciplinés, pressés de retourner devant le pays, acceptèrent, les yeux fermés, les dispositions qui leur étaient le plus antipathiques. Les pouvoirs du président leur semblaient dictatoriaux, mais ils ne pensaient qu'à une chose, se débarrasser de l'Assemblée.

Quant aux députés de la majorité, leurs sentiments se résumaient dans ces deux propositions, comme M. Wallon Ta affirmé avec autorité : imposer à la République toutes les responsabilités (1); quand elle aurait montré qu'elle n'y pouvait suffire, profiter de la clause de la révision. C'était cette clause qui « séduisait la majorité ordinaire de l'Assemblée ».

En attendant cette « re vision totale », les monarchistes étaient favorables à l'extension des pouvoirs du président, tant que le président serait le maréchal de Mac-Mahon. Ils y voyaient une garantie efficace pour la défense des « intérêts sociaux ». Un murmure de pénible surprise s'éleva au sein de la Commission des Trente, quand le Maréchal déclara renoncer au droit de nommer un certain nombre de sénateurs (2). Les conservateurs y virent un amoindrissement de cette « autorité qui était leur dernière sauvegarde », — de ce pouvoir qui serait dans l'avenir leur point d'appui, leur instrument de sauvetage, comme le Sénat devait être leur « place de sûreté » (3).

Mais on était plus méfiant envers les successeurs inconnus du Maréchal. M. de Ventavon, le 2 février 1875, expliquait que le projet dont il était rapporteur accordait le droit de dissolution au Maréchal, mais non à ses successeurs. Le motif en

(1) Discours du 12 janvier 1904, comme doyen d'âge au Sénat : « A ne pas vouloir nommer la République, qui était, on lui ôtait la responsabilité de son action ».

(2) « Cette concession parut le gage des soumissions futures ». De Meaux, Souvenirs politiques.

(3) laid.

est bien simple, ajoutait-il : « Nous connaissons le Maréchal, nous ne connaissons pas ses successeurs... Si la République française devait avoir un jour (ce qu'à Dieu ne plaise !) un président violent, tyrannique, affectant les allures d'un dictateur, ne re^retteriez-vous pas de lui avoir donné le pouvoir de dissoudre la Chambre des députés? »

Cependant, choisissant entre deux inquiétudes, l'Assemblée se résigna à conférer au président des attributions qui parurent extrêmement étendues. Elle voulut tout à la fois fonder autour du Maréchal des institutions qui fussent « les pierres d'attente de Tédifice monarchique », et créer un « pouvoir exécutif indépendant et efficace » qui, « adossé au Sénat », put contenir les tendances dangereuses des Assemblées futures (1). Notons une fois de plus combien* il est difficile de déterminer à l'avance quels seront le caractère et le rôle des pouvoirs que dos constituants établissent sur le papier ! Tout le monde, à droite comme à gauche, fut convaincu que la présidence, telle qu'elle sortait des débats de l'Assemblée, était une Institution puissante, redoutable, munie de pouvoirs rf^galiem disait le Journal des Débats,

Cett î constatation est dans la bouche de tous les orateurs. Nous avons déjà cité les paroles de Gambetta : « Nous avons consenti à vous donner le pouvoir exécutif le plus fort qu'on ait jamais constitué dans un pays d'élection et de démocratie ». Louis Blanc parle de ce président, semblable à un roi, qui a toutes les prérogatives royales, bien mieux, qui a toutes celles qu'un monarque pourrait désirer. Il pourra gouverner en dehors et au-dessus de tout contrôle, sept mois sur douze (2).

(1) M. DE Meaux, Souvenirs politiques.

(2) (( Nous avons un roi moins l'hérédité, différence qui n'est pas, pratiquement parlant, bien notable dans un pays où il n'y a pas eu depuis un siècle un empereur, un roi, qui ait laissé le trône à son fils » (21 juin 1875). — De même, Madier de Montjau (même séance) : a Le président de la République, usant de ses pouvoirs, dira à la Chambre : a Va-t-en ! ton heure est passée ;

Laboulaye, Dufaure reconnaissent, en 1875, que donner au président le droit de convoquer, de proroger, d'ajourner les Chambres, c'est adopter « les usages d'une monarchie constitutionnelle », — c'est « un droit nouveau dans une République » ; — un « abandon de la tradition républicaine ».

Même aveu dans la bouche de Buffet (22 juin 1875). Le président français ne sera pas un président américain, car il faudrait changer, ou plutôt défaire, la France elle-même. Il aura des prérogatives dont les monarques eux-mêmes n'ont pas joui : en adoptant la loi militaire et en supprimant le vote annuel du contingent, l'Assemblée a donné au président des attributions que les rois et les empereurs n'ont pas possédées, et supprimé ce qui avait toujours paru une garantie précieuse.

Mais aucun de ces hommes politiques ne semble avoir mesuré toutes les conséquences de ces mots écrits dans la loi constitutionnelle : « Le président de la République n'est responsable que dans le cas de haute trahison ».

Là était l'innovation véritable. Là était le renversement de toutes les traditions républicaines, de tout ce qui avait paru la conséquence nécessaire de l'idée républicaine. Créer, dans une République, une magistrature dont le titulaire ne serait pas responsable, avait longtemps semblé impossible à l'Assemblée même. Elle avait affirmé que M. Thiers et le Maréchal n'étaient que ses délégués. L'un et l'autre avaient d'ailleurs hautement revendiqué la responsabilité de leur politique propre.

Thiers ne craignait pas d'affirmer à la Commission des Trente, en décembre 1872 et en janvier et février 1873 (1),

à moi de gouverner seul désormais, hors de ta présence, sans tes conseils. A moi l'honneur, à moi le pouvoir, à moi le prestige ». Voilà ce que vous appelez la République ! »

il) Procès verbaux publiés par les journaux, et procès verbaux manuscrits conservés aux archives de la Chambre des députés.

2o6 CHAPITRE V

que la responsabilité la plus sérieuse n'était pas celle des ministres ; — que si, dans une monarchie constitutionnelle, le roi doit se borner à régner, dans une République, le président est nécessairement responsable (1). C'est cette responsabilité qui fait pour lui la dignité de sa fonction, et sans elle le titre de chef de TEtat lui semble sans valeur (2). Il ne consent pas à se laisser enfermer « dans un palais prêté pour quelques jours ». Il ne tolérerait pas d'être un mannequin politique^ un combattant avec le sabre cloué derrière. « Que le descendant d'une famille royale, se résigne à un rôle purement passif et n'accepte aucune responsabilité dans les questions générales de la politique, cela se comprend à la rigueur. Mais je ne suis qu'un petit bourgeois, sur lequel on a daigné jeter les yeux à cause de mon expérience politique et de mon habitude des affaires ». Aussi a-t-il le devoir de revendiquer la plus large responsabilité (3). Intervenir dans les grandes discussions de la Chambre lui paraît un droit incontestable pour lui et pour ses successeurs (4) ; c'est un devoir quand il s'agit des affaires extérieures. Personne n'oserait soutenir la doctrine contraire. Un ministre des affaires étrangères, si habile et si compétent qu'il soit, n'en sait jamais autant que le chef de l'Etat ; la connaissance des affaires étrangères se confond avec la connaissance des

(1) (( Dans les grandes questions, c'est le personnage le plus responsable qui doit venir à l'Assemblée faire entendre sa voix ; ne supposez pas qu'en l'éloignant vous diminuez les cas de responsabilité. Vous les rendez plus inévitables et plus graves ».

(2) Commission des Trente, 16 décembre 1872 : On a dit que « lorsque je parais ù la tribune je m'exposais à des attaques ou à des interruptions qui n'étaient pas conformes à la dignité d un chef d'Etat, qualification que je repousse en passant, car je prétends n'être chef que de ma responsabilité ».

(3) Commission des Trente, 3 février 1873.

(4) Commission des Trente, 14 janvier 1873 : « Ce n'est pas mon goût de venir à la Chambre et ce ne sera pas davantage celui de mon successeur ». Mais il doit y venir pour service public^ comme il le disait dans une autre occasion .

affaires intérieures d'un pays, de son armée, de ses finances ; en outre, quand les représentants de l'Europe se laissent aller dans des conversations privées à un peu plus de confiance, c'est toujours en causant avec le chef do TEtat.

Il appliquait ces principes dans le gouvernement de chaque jour. A Jules Simon, son ministre, il disait : « Je ne suis pas un roi constitutionnel qui règne et ne gouverne pas ».

Il se mêlait de tout. Il recevait les fonctionnaires, aimait à savoir les affaires un peu avant les ministres, voyait les gens de police, consultait toutes les dépêches diplomatiques. L'armée de Paris ne faisait pas un mouvement sans ses ordres (1). A l'Assemblée, il intervenait dans les discussions importantes et combattait énergiquemeut toute mesure qu'il croyait nuisible au bien du pays, toujours prêt à donner sa démission plutôt que de l'appliquer. « J'ai l'âme fière, disait-il aux Trente. Il est telle loi qui, votée par l'Assemblée, m'eût inspiré une telle répugnance que, si j^avais été roi, j'aurais abdiqué sur l'heure ». Il citait des mesures qui avaient failli être votées et qui auraient entraîné sa démission immédiate : le service de trois ans, par exemple, et l'impôt sur le revenu « qu'il faut bien appeler de son vrai nom, l'impôt sur les riches ». L'Europe lui témoignait une confiance si spéciale que M. Sorel a pu dire : « Le gouvernement de M. Thiers est le plus personnel peut-être que la France ait jamais possédé » (2).

Le Maréchal aussi avait sa politique et exerçait un pouvoir propre. « Préposé, à défaut d'un roi, à la garde des institutions nécessaires » (3), il déclarait, en prenant 1(3 pouvoir, que son gouvernement serait énergiquemeut et résolument conservateur ; il répétait cette déclaration au lendemain du vote des lois constitutionnelles. Au mois de janvier 1875, il provoquait

fi) J. Simon, Gouvernement de M. Thiers, II, p. 240.

(2) Histoire diplomatique de la guerre franco-allemande^ H, p. 335.

,3; De Meacx, Souvenirs politiques.

à l'Elysée une réunion de députés de la droite et montrait ainsi au pays « que le pilote ne dort pas » (1). U revendiquait, dans les termes les plus impérieux, le droit de commander l'armée en personne (2). Il faisait apporter à T Assemblée, le lendemain du vote sur Télection du Sénat par le suffrage universel, des déclarations qui excitaient l'étonnement des journaux anglais.

M. Dufaure ne contestait pas davantage la responsabilité nécessaire du président dans le projet qu'il déposa au nom du gouvernement, le 19 mai 1873, Il reconnaissait que l'organisation du pouvoir exécutif dans une République est de la plus grave difficulté, mais il se rassurait parce qu'il y avait, disait-il, des points qui étaient hors de discussion, à savoir : l'origine élective, la mission temporaire, la durée de cinq ans, l'âge de quarante ans, la réégibilité, et la responsabilité réelle. « Les attributions ne donneront pas lieu à de beaucoup plus longs débats. Elles avaient été fixées d'une manière satisfaisante par la Constitution de 1848 ». Il insiste sur la nécessité de concentrer dans les mains du premier mî^istrat des pouvoirs très étendus, sur l'obligation où l'on se trouve de s'écarter à la fois du régime parlementaire et du système américain. La France a besoin d'être gouvernée davantage ; le citoyen français ne se croirait pas en sûreté si la puissance publique pratiquait sans restriction la célèbre maxime : « Laissez faire, laissez passer ». Si la tranquillité publique est troublée dans un village, il en est demandé compte au pouvoir exécutif. « Aussi la présence des ministres, et quelquefois celle du président de la République, sont-elles nécessaires dans les Chambres ». Et pour que le président de la République puisse réellement exercer ses droits, pour qu'il ne descende pas au rang d'une « autorité subordonnée », le projet le fait élire par un congrès spécial, composé des députés, des sénateurs, et

(1) Journal le Français, 4 janvier 1875.

(2) Séance de l'Assemblée, !«' février 1875.

de trois électeurs nommés par chaque Conseil général. L'art. 14 du projet dit : « Le président de la République et les ministres pris, soit individuellement, soit collectivement, sont responsables des actes du gouvernement ».

Le 21 janvier 1875 encore, M. Lenoël, acclamé par la gauche, déclare que l'irresponsabilité est contraire aux principes républicains.

Les leaders de la majorité pensaient de même. « Le chef élu d'un Etat républicain est responsable en vertu même des principes de la République, disait le duc de Broglie. On ne peut lui demander de se désintéresser des débats de la politique ». Pour le duc de Broglie, comme pour Prévost-Paradol, il y avait là une infériorité du régime républicain , la pente vers la dictature.

Et cependant l'Assemblée vota Tirresponsabilité. Elle la vota : 1"* par imitation de la forme monarchique ; 2* parce <jue c'était le moyen de mettre le pouvoir du Maréchal à labri de toute attaque des assemblées futures, qu'il devait surveiller et disperser au besoin. M. de Ventavon l'a dit expressément : « C'était la condition indispensable de la durée de ses pouvoirs » (séance du 21 janvier 1875), de « ces pouvoirs de qui dépend le salut du pays » et que « le Maréchal ne laissera jamais à des mains ennemies ».

En votant l'irresponsabilité, le Constituant dépouillait le président de l'exercice de tous les droits dont il faisait la solennelle énumération. 11 remettait le pouvoir réel à des ministres que la Chambre des députés tiendrait sous sa main puissante. Une fois de plus on mettait en articles la a théorie littéraire » de la Constitution anglaise, et on détournait les yeux des résultats auxquels elle a abouti chez nos voisins.

Le président était un roi, mais un roi soumis au régime parlementaire.

On ne lui assignait aucun domaine précis où il put exercer son autorité; on lui permettait d'exercer son influf^nce sur

iOO CËAPITRÈ V

des territoires immenses où il ne saurait d'ailleurs s'aventurer sans péril.

Parmi les prérogatives présidentielles, le droit de dissolution, le droit de convoquer et d'ajourner les Chambres, fixèrent l'attention pendant les discussions de 1875. Au contraire, le droit de demander une deuxième délibération passa presque inaperçu.

Les écrivains dont les œuvres inspiraient la majorité étaient d'ailleurs en désaccord sur ce point.

Pour M. de Broglie, le chef du pouvoir exécutif doit avoir tous les attributs de la royauté. Parmi ces attributs figure le droit de sanction royale, qui doit rester libre jusqu'au dernier moment, même à Tégard des propositions de la Couronne, « le moindre changement introduit dans un projet de loi pouvant entraîner le roi à retirer son assentiment ».

Prévost-Paradol, au contraire, combat non seulement le veto absolu, mais même le veto à l'américaine. « En effet, dit-il, si ce droit est exercé par le chef nominal de l'Etat, en dehors de la volonté de ses ministres... on verrait une volonté unique entraver l'action législative de la majorité, et il suffirait au chef de l'Etat d'être appuyé par un tiers plus un des législateurs pour l'emporter définitivement dans sa résistance ; ou bien, ce droit ne pourrait être exercé que par Tintermédiaire des ministres, c'est-à-dire par les ministres eux-mêmes ; mais alors, on n'en peut comprendre l'usage ni même l'existence, puisque, dans un gouvernement parlementaire, tout désaccord sérieux entre les ministres et la majorité doit entraîner la chute immédiate du ministère ».

C'est dans la loi du 13 mars 1873 qu'il faut chercher l'origine première de la disposition qui nous occupe.

L'Assemblée avait nomme une Commission « chargée de

faire une Constitution qui n'en fût pas une » (1). C'était la fameuse Commission des Trente. Elle aboutit à un projet qui avait surtout pour but d'écarter M. Tbiers de la tribune. Par une série de mesures réglementaires qui furent généralement qualifiées de chinoiseries^ on s'efforçait de Teropêcher d'exercer sur l'Assemblée la dictature du talent, du bon sens et du patriotisme. En échange, le projet donnait à M. Thiers : 1® le droit de demander, dans le délai de trois jours, une nouvelle délibération des lois déclarées urgentes ; V pour les lois soumises à la formalité des trois lectures, et après la seconde lecture, le droit de demander que la mise à Tordre du jour de la troisième délibération ne fut fixée qu'après un délai de deux mois.

Dans ce second cas, le veto suspensif intervenait donc au cours de la délibération, ce qui est aussi rare que curieux.

Dans le projet primitif le président ne pouvait user de son droit suspensif que s'il n'avait pas été entendu dans la délibération. En outre, l'intervention présidentielle ne retardait les délibéi-ations de la loi que pendant un mois au maximum.

Ces deux dispositions furent combattues par M. Thiers devant la Commission des Trente dans diverses séances : le 16 décembre 1872, le 14 janvier 1873, et surtout le 3 février

Il faut lire les comptes rendus de ces séances, soit aux archives de la Chambre des députés, soit dans les journaux de Tépoque, pour retrouver, sous la froide analyse d'un procès vtîrbal résumé, l'extraordinaire abondance de pensées, d'images, d'arguments, qui, au dire du prince de Bismarck, faisait ressembler la parole de M. Thiers au bouillonnement d'un vin mousseux débouché (2).

(i) J. Simon, Gouvernement de M. Thiers, II, ch. 9. <2y « De ce vin frais récame pétillante

pe nos Français est l'image brillante » .

Vo(.TAiRB, le Mondain,

Que veut faire TAssemblée ? disait-il en substance. Donner au président le droit de s'opposer aux enti-aînements des représentants ; donner au pouvoir qui connaît le mieux Tétat du pays le moyen d'apporter des éclaircissements. Pour justifier cette intervention, point n'est besoin de supposer au chef de l'Etat un mérite transcendant; il suffit qu'il connaisse Tétat du pays. Cette prérogative est donc de toute utilité. Il ne s'agit pas d'un veto à proprement parler, « ce mot a eu dans notre histoire révolutionnaire une destinée fâcheuse » ; il s'agit simplement d'opposer un obstacle, « ou plutôt un temps d'arrêt ». Vieux parlementaire, M. Thiers connaît les redoutables entraînements des Chambres. Il faut se souvenir du mot du Cardinal de Retz : « Assembler les hommes, c'est les émouvoir ». Et ici M. Thiers multipliait les exemples : il rappelait le temps qu'il lui avait fallu pour faire triompher ses idées à la Commission de l'armée, à la Commission des impôts. Il rappelait surtout ses luttes du mois de juillet 1870 contre les passions belliqueuses déchaînées, ses efforts désespérés pour gagner ne fût-ce que 24 heures, le bruit des pupitres et les injures couvrant sa voix, la désolation de ceux-là mêmes qui avaient voté la guerre, dès le lendemain de leur vote...

Mais pour que le droit suspensif serve à quelque chose, il faut que le délai imparti au chef du pouvoir exécutif soit suffisant. Il faut laisser aux passions le temps de se refroidir, aux idées le temps de se transformer, à l'opinion de la presse, et surtout à Topinion de la province, le moyen d'intervenir. Les idées fausses sont comme les épidémies : elles viennent et s'en vont sans que l'on sache pourquoi; encore faut-il leur donner le temps de disparaître. C'est surtout pour les lois urgentes que les précautions sont utiles ; elles sont les plus dangereuses ; la déclaration d'urgence suppose par elle-même un entraînement.

Et M. Thiers concluait en demandant un délai de quatre mois, à l'extrême rigueur de deux mois,

Le 7 février la Commission délibéra sur ces questions.

Par 11 voix contre 10, la Commission décida que le président pourrait user du droit suspensif, même s'il avait été entendu dans la délibération. Le délai fut porté à deux mois par 15 voix contre 7.

Le rapporteur de ces dispositions incohérentes fut le duc de Broglie. « Pour compenser le désavantage que nous imposons au président en lui retirant le droit de suivre jusqu'au moment du vote la délibération des lois, nous lui accordons le droit considérable d'en suspendre pour un temps Teffet... Un chef d'Etat républicain, au moment où il est investi du droit d'arrêter l'effet des résolutions d'une Assemblée souveraine, ne pourrait, sans injustice, se plaindre d'être abaissé ».

Un député avait proposé que l'Assemblée pût suspendre l'exercice du droit présidentiel dans le cas où elle aurait à pourvoir « au maintien de ses prérogatives et à sa sûreté propre ». Le rapporteur reconnaît que ces dispositions peuvent se défendre par des motifs très légitimes, mais on ne veut pas montrer à M. Thiers un esprit de défiance. Cependant les résolutions que l'Assemblée aurait à prendre pour sa sûreté n'étant pas des lois, mais des actes du pouvoir souverain, elles ne seraient assujetties, comme en 1848, à « aucune formalité de promulgation ».

La discussion s'engagea le 5 mars 1873 sur le droit suspensif. En général la droite se désintéressa du débat, occupée qu'elle était de combinaisons plus importantes qui devaient aboutir trois mois après. « Les grands chefs, dit M. Jules Simon, laissèrent crier trois ou quatre honnêtes gens qui n'étaient pas dans le secret ».

M. de Ventavon (qui n'était pas des naïfs) déclare que les concessions faites par M. Thiers sont illusoires « et trop chèrement payées par le droit de suspendre les lois ».

M. Raudot a été stupéfait de lire que le président pourrait interrompre l'action législative avant même le vote de la loi.

Les bras lui en sont tombés. C'est une disposition sans précédent. Ainsi, TAssemblée délibérera une fois, pendant huit ou quinze jours s'il s'agit d'une loi importante ; puis, une deuxième fois, pendant le même délai encore, et à ce moment le président dira : « En voilà assez! », et il ordonnera de suspendre la délibération pendant deux mois ! Un président hostile agira ainsi pour toutes les lois et rendra TAssemblée ridicule.

M. de Labassetière (6 mars)ne peut se résigner à approuver les votes rendus par la Commission à la requête de M. Thiers. 11 demande que le président ne puisse profiter de sa prérogative exorbitante que s'il n'a pas été entendu (1). Ce membre de la droite exprime parfois son indignation avec des accents qu'un conventionnel n'aurait pas désavoués': « Le délégué de l'Assemblée, son mandataire toujours révocable et responsable, pourra donc arrêter la volonté souveraine des représentants, etc. ». La disposition dont il s'agit peut constituer un danger véritable pour la sécurité du pays. Supposez qu'on veuille mettre en état de siège un département ou une province. « Supposez, ce qui n'est pas impossible, que cette ligue du Midi dont l'état-major, nous dit-on, est encore debout, tout prêt à fonctionner, que cette ligue du Midi veuille donner la main par-dessus les Pyrénées à une ligue semblable, pour établir cette sorte de fédération des peuples dont l'idée n'a pas encore disparu de tout programme révolutionnaire... » et l'orateur, applaudi par la droite, faisant alors une évidente allusion au rôle prêté à M. Thiers pendant la Commune, ajoutait : « ... supposez qu'il faille faire face à un danger imminent, et que M. le président de la République, dans de bonnes intentions, hésite sur les mesures à prendre, qu'il

(1) La Constitution adoptée par la Bolivie en 1878 ne permet au président de la République de demander une nouvelle délibération que si le ministre compétent n'était pas présent à la discussion. Eug. Pierre, Droit parlement taire, n° 820.

fasse de la diplomatie, avec le délai qui lui est accordé vous pourrez laisser s'organiser une guerre civile effroyable, alors que vous auriez pu l'arrêter dès sa naissance par une mesure de rigueur ».

M. Grivart s'efforça de rassurer M. Raudot, Sans doute, il s'agit d'une prérogative éminente, mais aussi d'une prérogative utile au pays. « Nous avons pensé que, dans tout état de cause, il était bon que le chef du pouvoir exécutif chargé de l'exécution de la loi, responsable de la loi, même quand il Ta combattue (car, en l'acceptant, il s'y associe), nous avons pensé que le chef du pouvoir exécutif pouvait, sans empiétement sur vos droits nécessaires, être appelé à réclamer de vous une nouvelle délibération ». C'est rendre possible l'appel d'une majorité d'accident à l'Assemblée mieux informée. Peu importe que le président ait été, ou non, entendu. Des amendements adoptés, des votes rendus au dernier moment, peuvent changer la physionomie d'une loi. Il s'agit d'ailleurs d'une disposition empruntée à la Constitution de 1848 « élaborée avec beaucoup de réflexion par des hommes très savants et très politiques ». M. Grivart ajoutait que cette disposition de la Constitution de 1848, soumise à une expérience de trois années, n'avait jamais donné lieu à de sensibles inccmvénients (vérité d'autant plus certaine qu'on n'avait jamais songé à l'appliquer !) C'est, disait-il, un veto inoffensif.

Répondant à une question d'Emmanuel Arago, le rapporteur déclara que TAssemblée serait tenue de délibérer quand le président le lui demanderait,

M. Grivart ne parvint pas à calmer les inquiétudes de M. de Labassetièro, dont l'amendement ne réunit que 158 voix contre

M. Thiers remercia du droit qu'on lui donnait à lui, simple délégué, d'apporter quelque retard dans les décisions de l'Assemblée et de faire ainsi intervenir le temps dans les grandes résolutions de l'Et^^t.

La gauche, en général, vota le droit suspensif; Gambetta Ty avait invitée dans son journal, en montrant que cette prérogative n'avait rien d'un veto véritable, qu'aucune question de principe n'était engagée, et qu'il valait mieux fortifier TExécutif républicain (1).

L'art. 2 fut voté par 478 voix contre 139, après qu'on eut rejeté un amendement de M. Sansas aux termes duquel il aurait fallu la majorité des deux tiers pour triompher du droit suspensif. On décida ensuite, malgré la gauche, que les résolutions constitutionnelles ne pourraient être frappées d'ajournement. La même règle s'imposerait certainement aujourd'hui (2).

Quelques jours après, M. Dufaure déposait un projet relatif aux lois constitutionnelles. Puis deux années se passèrent, et, quand M. Dufaure fut appelé à déposer un nouveau projet de ce genre, le président n'était plus M. Thiere, et le président n'était plus responsable.

Le garde des sceaux s'exprimait ainsi à propos de la prérogative qui nous occupe : « Le président n'aura-t-il plus aucun droit en présence d'une résolution déjà votée qui lui semblerait dangereuse, ou d'une loi qu'il croirait mauvaise? De même qu'il n'a pas le droit de sanction, nous ne lui attribuons pas le droit de veto. Nous empruntons une disposition de la loi du 13 mars 1873, et nous lui donnons le droit de demander une nouvelle délibération. Il est impossible que l'opinion publique, avertie par ce dissentiment, éclairée par ces débats nouveaux engagés successivement dans deux assemblées politiques d'origine différente, n'exerce pas une influence salutaire sur la solution qui doit les terminer ».

On ne réglait d'ailleurs nullement les questions de procédure que l'exercice du droit suspensif soulève. Tout ce qui était inscrit dans la loi, c'était l'obligation pour le président de motiver sa demande de deuxième délibération.

(1) La République française^ 7 mars 1873.

(2) Eug. PiERHB, Droit parlementaire ^ n* 43.

Le 1" juin 1875 la Commission de l'Assemblée examina le projet. Laboplaye proposa Tobligation des deux tiers des suffrages pour que le président fut obligé de promulguer. Jules Ferry s'y opposa : ce serait accorder un droit excessif au président. M. Baze appuya cette opinion, ainsi que M. Le Royer : les assemblées auraient été par trop subordonnées au président. Au contraire, M. Waddington voyait dans cette disposition un correctif heureux au droit de dissolution, une sorte de garantie pour les assemblées. Cependant Laboulaye n'insista pas et retira son amendement (1).

Un député, M. Antonin Lefèvre-Pontalis, songea à le représenter en séance (cela fut annoncé par les journaux, notamment par le Français du 4 juin) (2). Mais il y renonça également. Voici comment le rapporteur justifia les résolutions de la Commission :

<( Il a été répondu qu'aux Etats-Unis, le président n'avait aucun autre moyen de se défendre contre les envahissements du pouvoir législatif. Il n'a ni le droit d'ajournement, ni le droit de prorogation, ni le droit de dissolution. 11 a donc fallu le protéger par une garantie spéciale. Mais en France, où le pouvoir exécutif est si fortement armé, ne serait-ce pas aller trop loin que de lui accorder une prérogative qui lui permettrait d'exercer une action prépondérante, et contraire au principe que la simple majorité fait la loi ? »

Faut-il ne voir dans ces paroles qu'un argument de tribune? Ou bien doit-on penser que pour Laboulaye, si versé pourtant dans la connaissance des choses d'Amérique, le veto conditionnel ne pouvait être délégué au trop puissant président de la République fi-ançaise, tandis qu'il pouvait être mis sans danger aux mains du président des Etats-Unis? Le même orateur n'a-t-il pas affirmé, le 22 juin 1875, que le droit de veto en France est « plus sévèrement réglé qu'aux Etats-Unis » !

(1) Procès verbaux de la Commission, Archives <)e )a Chambre, 'ti Cet amendement a été déposé, ibid.

Tels furent les travaux préparatoires qui aboutirent à l'art. 7 de la loi du 16 juillet 1875, dont voici le texte :

« Le président de la République promulgue les lois dans le mois qui suit la transmission au gouvernement de la loi définitivement adoptée. 11 doit promulguer, dans les trois jours, les lois dont la promulgation, par un vote exprès dans Tune et l'autre Chambre, aura été déclarée urgente. — Dans le délai fixé pour la promulgation, le président de la République peut, par un message motivé, demander aux deux Chambres une nouvelle délibération qui ne peut être refusée ».

Jamais le paragraphe 2 de cet article n'a été appliqué. Aucun président de la République n'a exercé la prérogative qu'il lui confère.

Mais y a-t-il une prérogative véritable? Le droit qui est inscrit dans la loi constitutionnelle peut-il, dans la pratique, être mis en action?

Les jurisconsultes qui avaient examiné cette question avaient généralement répondu par la négative et conclu à la parfaite inutilité de larticle 7 (1), quand une polémique de presse est venue, au mois de février 1905, saisir TopiniGO de ce problème et provoquer les consultations de plusieurs hommes politiques.

Cette polémique est née d'un incident parlementaire.

A la fin de chacune des deux délibérations de la nouvelle loi militaire, le général Billot, protestant énei^quement contre cette réforme, néfaste selon lui pour la défense nationale, exprima à la tribune du Sénat, le 4 juin 1903 et le 16 février 1905, l'espoir que le président Loubet userait de son droit constitutionnel, refuserait d'ordonner la promulga-

vl) M. le prof. EsMBiN, Droit vonsiitutionnel, 3* éd., p. SOS. — M. le prof. Lbfbbvrb, Etude sur les lois constitutionnelles de /97J, — M. Eog. PmuiB, (iroit parletnentaif^f n* 9S0,

tion immédiate de la loi, et réclamerait une nouvelle délibération.

A chacune de ces deux occasions, M. Failières, président du Sénat, vivement soutenu par la gauche, arrêta Torateur, lui interdit de faire intervenir dans les discussions le nom du chef de l'Etat, de discuter ses intentions, d'invoquer son autorité « contre la volonté des Chambras ». M. le sénateur Billot protesta de sa déférence pour le président Loubet, mais réclama le droit de faire appel à une prérogative légale du premier magistrat de la République, pour arrêter une loi qu'il jugeait préjudiciable aux intérêts les plus graves de la patrie.

Si ce dialogue entre l'honorable sénateur et le président du Sénat passa inaperçu en 1903, il provoqua, au contraire, la deuxième fois, dans le journal le Temps du 22 février 1905, une lettre de M. Casimir-Perier, ancien président de la République, qui fut l'origine de la polémique dont je viens de parler et à laquelle j'ai eu moi-même l'honneur de prendre part.

M. Casimir-Perier montrait combien l'appel au président était illusoire, le droit de ce magistrat étant tout aussi chimérique.

« Le général Billot, disait-il, s'est cru permis de lire la « Constitution, et il a fait appel au chef de l'Etat. Qu'espère- « t-ildelui?

« Le président de la République peut adresser au Parle- « ment un message motivé pour demander une nouvelle dé- « libération; mais le message doit être contresigné par un « ministre, et les idées du message ne peuvent être défen- « dues que par le ministère.

« Le général Billot a trouvé impossible pour le président du « Conseil et le ministre de la guerre de se contredire et d'in- « viter le Sénat à suivre leur exemple en se déjugeant, il « charge le président de la République de le leur demander. « Car le président ne peut rien par lui-même ; il peut mettre

« sa signature à côté d'une autre, si on le lui demande; mais, « sauf sa démission, tout ce qu'il est seul à signer ne cons- « titue qu'un autographe de collection.

« Il était donc inutile de parler de lui et de le faire interve- « nir. C'était simplement souligner son impuissance ».

Et M. Casimir-Perier, après avoir montré combien la situation faite au premier magistrat par les lois de 1875 est inférieure à celle qui résulte, soit de la Constitution française de 1848, soit de la Constitution des Etats-Unis, conclut en affirmant que, « parmi tous les pouvoirs qui lui semblent attribués, il n'en est qu'un que le président de la République puisse exercer librement et personnellement c'est : la présidence des solennités nationales ».

Cette affirmation fut contredite, notamment par M. Jules Roche dans le Figaro du 23 février 1905.

Pour l'honorable député, la Constitution veut que le président parle, qu'il expose ses idées, ses motifs, ses scrupules même. Quand le président veut exercer son droit, le ministre est tenu de contresigner le message, à peine de rébellion. Sans doute, pour agir ainsi, le président devra faire preuve d'énergie, de sang-froid ; sans doute, il aura besoin d'un vif sentiment de sa responsabilité morale et de son devoir civique. Mais est-il donc constitutionnel que les présidents soient d'humbles commis, dépourvus de tout courage, uniquement soucieux de conserver une bonne place? Malheureusement, la Constitution est tombée en quenouille. Une jurisprudence lamentable s'est établie. Les présidents de la République se sont volontairement transformés en fainéants mérovingiens. Ils se sont « faits fantômes ».

M. Joseph Reinach {le Tempfi, 23 février 1905) ne tient pas davantage pour illusoire le droit suspensif de l'art. 7. Il faut, dit-il, distinguer plusieurs hypothèses.

S'il s'agit d'une loi présentée par le gouvernement luimême, votée telle quelle par les Chambres, le président de la

République serait assurément mal venu à demander une deuxième délibération. En effet, il n'y a pas eu surprise pour lui, puisque la Constitution exige que les projets de loi soient revêtus de sa signature. Pourquoi a-t-il donné sa signature ? Certes il peut, en la refusant, provoquer une crise ministérielle et il risque fort d'être acculé à une démission. Mais les graves désaccords aboutissent souvent à des crises, avant ou après.

Deuxième hypothèse : il s'agit d'une loi émanée de l'initiative parlementaire et acceptée par les ministres, ou même d'une loi présentée par le gouvernement mais déformée par les amendements. « L'argument de M. Casimir-Perier ne s'applique plus. Pourquoi les ministres se refuseraient-ils forcément à contresigner le message, légitime cette fois, du président de la République, qui n'a point présenté la loi » ?

Enfin, troisième hypothèse : les Chambres votent une loi contre l'avis des ministres; ceux-ci donnent leur démission; le président la refuse, et demande une deuxième délibération par un message. Quelle raison auraient les ministres de refuser leur signature?

Ainsi, le droit suspensif existe. Il n'est pas illusoire pour n'avoir pas été exercé. Il en est de même des autres attributions du président, qui est loin d'être impuissant. Et M. Reinach ajoute : « Je crois même (sans m'en plaindre) qu'il est plus puissant que le roi d'Angleterre ».

Cette thèse se retrouve dans un article de M. de Marcère (1), pour qui la Constitution ressemble à un mécanisme qui n'a jamais servi. Elle est rouillée et hors d'usage. Par la faute de qui? Par la faute de ceux qui Tout pratiquée. On a répété à satiété que si les présidents de la République ne s'étaient pas servis de leurs pouvoirs, c'est qu'ils n'en pouvaient rien faire. Qu'en sait-on? Est-ce qu'ils ont essayé?

[\) Figaro du 2 mars 1905.

272 dHAPITRE V

M. de Lancssan (1), quoique grand partisan de Tirresponsabilité présidentielle, croit que Tart. 7 peut avoir son efficacité. « Si, quelque jour, le président de la République use du droit qui lui est conféré par l'art. 7, il faut que ce soit, non pour plaire à Tune des Assemblées, ou à un parti politique, mais parce qu'une loi lui paraîtra mal faite, ou nuisible, ou inopportune, étant d ailleurs fermement résolu à s'incliner devant la nouvelle décision du Parlement. Dans ces conditions, il trouverait sans peine un ministère pour contresigner son message, car celui-ci n'aurait rien de blessant, ni pour le Parlement, ni pour les ministres ».

D'autres écrivadns, constatant Tétat de subordination complète du président, et déplorant cette situation, en trouvaient la cause dans le mode d'élection établi, et proposèrent des modifications. M. Déroulède (2) ne pouvait manquer d'en tirer argument pour préconiser une fois de plus l'élection plébiscitaire.

Nous n'examinerons pas ici la question de l'origine des pouvoii-s présidentiels. Restant dans notre sujet et nous plaçant au point de vue des applications pratiques du droit suspensif tel qu'il est actuellement organisé, nous demanderons s'il constitue pour le président une prérogative dont il puisse utilement se servir dans l'intérêt du pays.

Serrons d'abord le raisonnement. Ecartons notamment certains arguments qui relèvent de la morale, et non du Droit constitutionnel.

En effet, quand on vient déclarer que le président doit se serxir, vaille que vaille, du droit suspensif pour arrêter une loi qu'il tient, par exemple, pour contraire à la sécurité du pays ; quand on affirme qu'il a le devoir de refuser sa signature, de provoquer une nouvelle délibération, de renvoyer au besoin ses ministres et de ne reculer devant rien, tout en

(i^ Siècle d\i 26 février 1905.

2; Figaro du 28 février 1905.

Le droit de demander une nouvelle délibération 273

préparant sa propre démission, pour avertir la nation et dégager sa responsabilité, on se borne à constater l'obligation pour le président de se conformer à un devoir de conscience et de patriotisme. Reprenant un mot de M. J. Roche, nous dirons que ce n'est pas une question de droit, mais une question de caractère.

Mais le problème est précisément de savoir si le droit suspensif, tel qu'il est sorti des délibérations de l'Assemblée nationale, peut fonctionner eflicacement, normalement, comme le veto américain, ou bien s'il est, dans notre régime constitutionnel, la préface d'une démission, une espèce d'acte de désespoir et de suicide politique.

Pour faire notre opinion, plaçons-nous donc en face des réalités. Supposons le droit suspensif en action dans le milieu parlementaire, et ici qu'on nous permette de citer ce que nous écrivions nous-même dans le Temps du 8 mars 1905 :

« Une mesure est vivement réclamée par une grande « partie de l'opinion et par la majorité des Chambres. Il « s'agit, si l'on veut, d'une loi militaire, ou bien (comme le « cas s'est présenté aux Etats-Unis) d'une loi qui intéresse (( les rapports avec les puissances étrangères.

« Le cabinet décide de déposer un projet, ou bien de (( soutenir une proposition déjà signée par un certain nombre « de représentants.

« Le président de la République estime que la mesure « proposée désorganise la défense nationale, ou porte at- « teinte à des traités régulièrement conclus avec dos nations « étrangères.

« Que peut-il faire?

(( M. Joseph Reinach nous arrête immédiatement. Si le « cabinet décide de prendre l'initiative de la loi, il lui « faut la signature du président. Celui-ci n'a qu'à la refuser. « II y aurait là une sorte de veto préventif qu'on a voulu, « dans une certaine école, attribuer au roi d'Angleterre.

« Toutefois la pratique constitutionnelle de nos voisins lui w refuse formellement cette soi-disant « prérogative », dont « l'exercice, a-t-on dit, causerait autant de stupéfaction que « l'apparition d'un volcan aux environs de Londres.

« Supposons cependant cette éruption constitutionnelle. « Quel serait l'effet du refus de signature par le président ? « Il suffit, pour répondre, de constater que M. J. Reinach « ne termine pas le paragraphe consacré à cette hypothèse « sans que le terme fatal, la démission du président, ne « s'impose à sa pensée et ne se présente sous sa plume. « En effet, le président refuse ; les ministres démissionnent. « On trouve généralement des remplaçants, dit M. Reinach. « C'est vrai, mais dans la minorité.

« Ainsi, les Chambres apprendront que le président a « obligé les ministres qui jouissaient de leur confiance à se « retirer ; qu'il les y a obligés précisément parce qu^ils vou- « laient donner satisfaction aux représentants en leur appor- <( tant la loi impatiemment attendue. Elles verront devant (( elles un ministère nouveau, pris par le président dans la « minorité, et dont la mission principale est de leur refuser « la loi désirée. Peut-on croire, de bonne foi, qu'elles ne « partiront pas immédiatement en guerre contre le pouvoir « personnel, qu'elles ne voudront pas abattre le tyran de « l'Elysée? Le veto préventif n'est qu'une variété de démis- « sion.

« Prenons une autre hypothèse, plus favorable en apparence.

« La mesure qui répugne à la conscience du président « émane de l'initiative parlementaire, par voie principale « ou par voie d'amendement. Le cabinet a dû la soutenir « (sans quoi il serait démissionnaire). Il Ta faite sienne, « soit qu'il l'ait trouvée excellente, soit qu'il n'ait pu faire « autrement. Il l'a défendue avec ses amis contre l'opposi- « tion. La loi a enfin triomphé. Elle arrive au président. « Celui-ci décide de la renvoyer au Parlement.

« Quel délai a-t-il pour prendre cette décision ? Un mois « ou trois jours, selon que la promulgation a été ou non « déclarée urgente par les Chambres. (On peut compter que « cette urgence ne manquerait pas d'être invariai)lement « déclarée si les présidents faisaient mine d'user fréquem- « ment de leur droit suspensif.)

« C'est donc au moment où les esprits sont loin d'êtrç « apaisés, où les cris de victoire de la majorité retentissent « encore, c'est à ce moment qu'on apprendra la résistance « du président.

M Celui-ci rédigera son message, un message motivé, où « il expliquera combien la loi, votée par les Chambres d'ac- « cord avec les ministres, est préjudiciable aux plus graves « intérêts de la patrie. Puis il priera un ministre, ou plutôt « le ministère de contresigner le message et les motifs.

« Obtiendra-t-il ce contreseing?

« Assurément, dit M. Jules Roche, le ministère qui s'y refu- « serait se mettrait en état de révolte contre la Constitution. « Mais ce n'est pas un acte de révolte que de démissionner, « et quel ministère sera assez peu soucieux de sa popularité « « assez courageux devant le ridicule, pour ne pas se retirer « plutôt que de contresigner et de venir lire devant les « Chambres un message où sa conduite sera nécessairement « blâmée ? Qui ne préférerait la démission à cette pénitence « publique?

« Le président devra donc, dans le délai de trois jours « pour les lois urgentes, chercher des ministres nouveaux, « qui seront les « ministres du veto ». Ce rôle ne rencon- « trera sans doute pas beaucoup d'amateurs. Cependant M. de « Lanessan promet au président qu'il trouvera « sans peine » « un ministère pour contresigner, à condition toutefois que <( son opposition n'ait pour but de plaire ni à une Assemblée, <( ni à un parti (ce qui est vraiment difficile à imaginer).

« Ecartons pourtant encore cet obstacle.

2t6 CriÀPITRE V

« Le message est contresigné. Il part. Pour quelle « Chambre ? On n'en sait rien : la Constitution n'a rien dit, « et le plus savant commentateur des textes parlementaires, « M. Eugène Pierre, a signalé cette lacune importante.

« Le message tombe dans une atmosphère enfiévrée. 11 « est lu — avec quelle autorité ! — soit par un des ministres « qui la veille encore soutenaient la thèse contraire, soit « par un membre du cabinet du veto.

« Naturellement des cris d'indignation s'élèvent. On dé- « nonce l'insupportable résurrection du pouvoir despotique « (même aux Etats-Unis, où il est d'un usage fréquent et « normal, l'annonce du veto produit toujours une certaine « irritation). On demande que par une énergique proteste tation, la loi soit immédiatement reprise et votée séance « tenante.

« Contre cet entraînement inévitable, la Constitution a-t- « elle pris une précaution quelconque ? Non ! A la rigueur, « la loi frappée d'opposition peut être le jour même votée à (( nouveau et renvoyée à l'Elysée.

« C'est dans ces conditions que la « nouvelle délibération » « s'engagera. On sommera les représentants de ne pas se déju- « ger, ne ne pas abaisser la majesté du pouvoir législatif u devant les décrets du despote ; on reprendra les classiques « imprécations contre M. Veto...

« En vérité, peut-on croire que la pauvre feuille de papier « déposée sur le bureau du président de l'Assemblée triom- « phera de ces redoutables effets de tribune, alors surtout que « par une dernière inconséquence, le vote, après la délibéra- « tion exigée par le président de la République, a lieu, comme « précédemment, à la majorité simple ?

« Tel est le droit effrayant dont l'apparition a paru une « réminiscence de l'antique tyrannie. Telle est la procédure « où s'engagerait un président de la République qui voudrait « se servir de l'article 7 de la loi du 16 juillet 1875, et qui ne

« reculerait, comme Ty invite M. Jules Roche, ni devant « I*ennui, ni devant Teffort ».

Nous conclurons donc, avec les auteurs déjà cités, que le droit suspensif, tel qu'il est établi par la loi du 16 juillet 1875, est illusoire et fait partie de la théorie littéraire de la Constitution.

Mais un avenir prochain permettra peut-être de contrôler la valeur de cette appréciation.

M. Fallières, en effet, qui, le jour même de son élection à la présidence de la République, avait exprimé sa volonté « de ne laisser en souffrance aucun des droits que la Constitution lui confère et de ne se soustraire à aucune des obligations qu elle lui impose » (1) a précisé sa pensée dans une récente interview (2).

Il aurait affirmé l'opinion que le chef de l'Etat peut avoir, dans notre démocratie, une influence personnelle, et que la Constitution le lui permet lorsqu'elle lui accorde le droit de communiquer par des messages avec les Chambres, et de leur demander de délibérer à nouveau, lorsque la première délibération d'une loi n'a pas abouti à un vote qui le satisfasse.

Si telle est vraiment la pensée du président Fallières, s'il recourt à la procédure du droit suspensif, la pratique et l'expérience viendront montrer l'efficacité ou l'inanité de la prérogative que nous venons d'étudier.

(1) Réponse au président de FAssemblée nationale, 18 janvier 1906. '8) Lectures pour tous, mars 1906.

Arrivé au terme de cette étude, nous voudrions essayer de dégager les conclusions qu'elle comporte.

Deux auteurs, Tocqueville et Bryce, ont comparé la sanction et le veto.

Tocqueville, considérant surtout le droit, a montré combien la sanction est plus étendue que le veto : « Le roi, en France, constitue réellement une partie du souverain, puisque les lois n'existent pas s'il refuse de les sanctionner; il est, de plus, l'exécuteur des lois. Le président est également l'exécuteur de la loi, mais il ne concourt pas réellement à la faire, puisque, en refusant son assentiment, il ne peut l'empêcher d'exister. Il ne fait donc point partie du souverain; il n'en est que l'agent »(!).

Bryce, envisageant surtout le fait, après avoir établi que la théorie légale stricte des droits du chef de l'Etat est la même en Angleterre et en Amérique, ajoute : « Il est admis par tout le monde que le devoir du roi d'Angleterre est d'approuver tous les bills votés par les deux Chambres du Parlement, nonobstant ses sentiments personnels, et il est reconnu du devoir d'un président américain d'examiner avec conscience et indépendance tous les bills qui lui sont soumis, sans penser à s'abriter derrière les représentants du peuple ou à leur sacrifier son opinion personnelle » (2).

Voilà donc la notion de devoir aboutissant à des conséquences opposées.

(1) Démocratie en Amérique, I, ch. 8.

(2) BaTCE, op. ci7., I, p. 96,

Pour ne pas troubler la paix publique, pour obéir à la parole expressément ou tacitement donnée par ses prédécesseurs de ne pas résister à la volonté nationale, le roi d'Angleterre a le devoir d'approuver publiquement les billa qui répugnent le plus à sa conscience. Pour remplir le mandat qu'il tient de la nation, pour ne pas trahir sa confiance, le président des Etats-Unis a le devoir de ne ratifier aucun bill que sa conscience désapprouve.

Ce devoir imposé au chef de l'Etat par leurs lois, les Américains le tiennent pour un rouage essentiel d'une bonne organisation constitutionnelle. Ils regrettent pour le Canada qu'il en soit privé. Ils pensent, nous dit Bryce, qu'à un jour prochain, l'Angleterre en ressentira la nécessité.

Pourtant, dans les pays à régime parlementaire, rien ne fait obstacle à la volonté des Chambres. Le gouvernement est, en fait, au sein des assemblées. Poussées par une sorte d'instinct darwinien, ou inspirées par une haute idée de leurs fonctions (1), elles ne cessent d'étendre leur action. L'Exécutif a la place que le Législatif lui laisse. Les assemblées, irresponsables par nature, sont elles-mêmes dominées par les exigences des intérêts privés, par les organisations de parti qui courbent sous la loi d'un conformisme rigoureux les représentants et les représentés.

La loi votée doit être promulguée et exécutée. Personne ne peut en retarder l'exécution ou ne l'approuver qu'avec des réserves. S'il voulait le faire, le chef de l'Etat manquerait à son devoir. En compensation, la loi lui accorde le bénéfice, ou lui inflige le fardeau, de l'irresponsabilité.

(1) « n est dans la nature des choses que les assemblées et les gouvernements tirent chacun à soi la Constitution pour s'y tailler le rôle le plus large possible. Les hommes qui les composent n'ont pas besoin pour cela d'être des conspirateurs. Il suffit qu'ils aient la passion sincère de leurs prérogatives. Pour aimer une besogne et nous y dévouer, nous avons besoin d'être persuadés qu'elle est supérieure à toute autre ». Igug. Pierre, Politique et Got4' vernement^

Cette combinaison, imaginée pour rogner les griffes au pouvoir royal et conserver la monarchie sans renoncer à la liberté, a été étendue au premier magistrat d'une République, au président de la République française.

La loi déclare qu'il n'est pas responsable, sauf le cas de haute trahison. Cette fiction constitutionnelle serait-elle acceptée et ratifiée par la conscience nationale en face de catastrophes comme celle de 1870? La question reste ouverte, et on peut espérer qu'elle ne se posera jamais. Mais il s'agit du pays où l'auteur acclamé du coup d'Etat de Décembre écrivait dans le préambule de la Constitution de 1852 : « L'opinion publique a sans cesse tout rapporté au chef de l'Etat, en bien comme en mal », et il ajoutait : « Ecrire en tête d'une Charte que ce chef est irresponsable, c'est mentir au sentiment public, c'est vouloir établir une fiction qui s'est trois fois évanouie au bruit des révolutions ».

A cette irresponsabilité, le président n'a guère qu'un moyen d'échapper : c'est de donner sa démission.

Cette mesure a même été présentée comme un procédé normal de résistance et d'action.

M. le professeur Lefebvre, dans son Etude sur les lois constitutionnelles, après avoir montré la similitude de nos institutions avec celles des monarchies parlementaires, fait remarquer que le président est élu pour sa valeur personnelle. Sa fonction n'a pas l'éclat que les dynasties doivent à l'hérédité. « Faut-il dès lors viser, comme pour un roi, à lui retirer en action ce qu'on ne saurait lui rendre en prestige? C'est là ce que nous ne saurions admettre. Il nous semble que, tout en faisant la part du tact et de l'extrême réserve commandés par son irresponsabilité, le président d'une République parlementaire peut affirmer sa volonté et son action, plus ouvertement qu'un monarque, toutes les fois que sa raison et sa conscience lui font croire qu'il y va d'un intérêt sérieux pour le pays. A nos yeux, sa situation même peut lui ej\

faire un devoir », et M. Lefebvre ajoute : « et la Constiiution lui en laisse les moyens ». Quels sont ces moyens? Ne parlons pas, dit M. Lefebvre, des moyens officieux, extra-parlementaires. Mais la Constitution lui assure le droit de faire connaître son opinion par des messages; — le droit de différer ou de refuser sa signature à des actes de gouvernement ou à des projets de loi proposés par le ministère ; — le droit de révoquer les ministres et de faire la dissolution; — enfin, cette ressource suprême, la plus importante de toutes, le droit d'offrir et d'imposer sa démission. Et il insiste sur ce dernier moyen, qui paraît, à y regarder de près, le seul qu'un président puisse employer, s'il ne veut pas précipiter son pays dans des conflits à outrance.

Les messages, en effet, dont M. P. Laflite recommande aussi remploi (1), doivent être contresignés par les ministres, et Ton retombe dans des hypothèses contraires aux principes du régime parlementaire (2) ; — le veto préventif opposé aux décisions ou aux projets du Cabinet, conduit aux mêmes résultats; — la dissolution opérée contre une Chambre et un Cabinet en complet accord, est une mesure qui suppose l'assentiment du Sénat et qui a, de par notre histoire et nos habitudes d'esprit, laspect d'un coup de force (M. de Meaux nous montre les répugnances des orléanistes eux-mêmes, en présence d'une telle entreprise contre les volontés populaires) (3).

(i) M. Lafiite proteste contre l'usage qui fait des messages un faire-part d'élection ou de démission (Rev. du droit public, 1" janvier 1895).

(2) Les messages, dit M . Eug. Pibrrb, Politique et Gouvernement, ne servent qu'à aggraver les conflits, à exciter l'orgueil des majorités : a Lorsque l'autorité du chef de l'Etat est surtout morale, il a plus d'intérêt à s'entretenir dans son cabinet avec quelques chefs de groupes qu'à parler publiquement aux Chambres et à la presse ».

(3) Mettant leur point d'honneur à ne jamais enfreindre les principes du régime parlementaire, les chefs du centre droit s'engagèrent avec répugnance dans l'entreprise du Seize Mai et, en tout cas, déclarèrent qu'ils ne continueraient pas la lutte, si les élections étaient défavorables. — Pe Mbaux, Souventre, p. 329.

On en revient donc à la démission, et M» le professeur Lefebvre, écrivant en 1882, en signalait déjà toute Timportance dans le « jeu régulier de nos institutions ». Encore convient-il de faire immédiatement des réserves : il est des circonstances où la démission même est impossible, par exemple en cas de péril extérieur ou dans les périodes d'agitation inconstitutionnelle.

Telles sont les conséquences auxquelles aboutit, dans notre pays, la combinaison du régime parlementaire et de la forme républicaine! C'est en donnant sa démission quun citoyen, élu pour ses qualités personnelles à la première magistrature de l'Etat, peut libérer sa conscience et éclairer le pays. Sinon, il doit laisser faire, laisser passer. Il n'a pas la parole à la barre de la nation. Celle-ci ne peut soupçonner ses véritables sentiments que par des indiscrétions, des observations subtiles, des inductions. Contrairement à l'opinion émise jadis par Dufaure, le Constituant de 1875 n'a pas cru que des dissentiments publics, provoqués par le président, pussent être utiles pour obliger le pays à réfléchir, à choisir, à juger.

Madame de Girardin résumait un jour en ces termes la thèse de M. Thiers sur le rôle du monarque constitutionnel : « A vous les assassins: à nous le pouvoir ! ». Camot et Mac- Kinley ont connu les assassins; mais les successeurs de Carnot n'ont pas, pour les soutenir, ce fier sentiment qui fortifie les successeurs de Mac-Kinley : le sentiment de la responsabilité publiquement acceptée.

Enfin, les lois ne sont pas seulement un ordre; elles constituent encore un enseignement. La Constitution américaine invite les citoyens à contempler l'attitude d'un magistrat qui ne craint pas de risquer l'impopularité pour s'opposer à des mesures qu'il croit dangereuses ou simplement contraires à l'intérêt public. Au sommet de toutes les magistratures, notre Constitution place l'exemple de l'irresponsabilité.

I^a situation ainsi faite au président a provoqué la protesta^

28 i CONCLUSION

tion publique de Tun des titulaires de cette charge. M. Casimir- Perier, dans son message de démission du 16 janvier 1895, écrivait : « Je ne me résigne pas à comparer le poids des responsabilités morales qui pèsent sur moi et Timpuissance à laquelle je suis condamné. Peut-être me comprendra-t-on si je dis que les fictions constitutionnelles ne peuvent faire taire les exigences de ma conscience politique ».

Depuis lors les idées de séparation des pouvoirs ont été compromises dans des tentatives stériles de réaction monarchique ou d'agitation factieuse (1).

Cependant la révision légale de la Constitution, opérée de bonne foi pour fortifier et améliorer les institutions républicaines, est toujours possible.

Dans une circonstance solennelle, au banquet qui réunissait, le 22 septembre 1900, les maires de toutes les communes de la République, le président Loubet prononçait ces paroles mémorables :

« La République a toujours triomphé de ses ennemis ; elle est sortie victorieuse, et chaque fois plus forte, des épreuves qu'elle a traversées. Sans doute, il est possible qu'elle modifie quelques-unes de nos institutions, et, pourvu que ce soit par des voies pacifiques et légales, nous acceptons volontiers l'éventualité de certains changements ».

Si ces paroles, dans lesquelles il n'est pas interdit de voir un conseil, deviennent un jour une réalité ; si les Français croient devoir procéder à un examen du texte et, ce qui est plus important, du fonctionnement de leur Constitution, on peut affirmer que ce jour-là le problème de la situation faite dans notre pays au président de la République, de sa liberté morale, de son rôle dans l'Etat, tiendra la première place.

(1) M. DE Mbaux {Souvenirs politiques^ p. 319) a soin de présenter le Seize Mai comme une tentative pour rendre au pouvoir exécutif son indépendance. (( L'échec du Maréctial a privé la République d'un organe nécessaire ; un pouvoir exécutif distinct du Parlement ».

Conclusion 28.^)

II faudra se demander s'il est équitable de traiter le président de la République comme le détenteur d'un pouvoir dangereux qu'on enferme dans le silence et l'irresponsabilité ; sll est raisonnable de refuser à celui qu'on appelle « l'arbitre des partis » les moyens d'exercer son arbitrage ; s'il est avantageux pour le pays d'organiser les rouages constitutionnels de telle sorte que le premier magistrat ne puisse jamais faire entendre, au milieu de la clameur des partis, une opinion calme et désintéressée, ne puisse jamais en appeler d'un vote des Chambres, même aux Chambres mieux informées.

Et la pensée se reportera alors vers ces députés démocrates à l'Assemblée constituante qui s'efforçaient de trouver « les moyens simples et doux » d'instituer devant la nation des débats publics, peut-être inconvenables dans une monarchie, mais assurément fort utiles dans une République, pour hâter l'éducation politique du pays et pour empêcher que le président ne puisse, selon l'expression de Tocqueville, être opprimé en secret.