CONCLUSION

Le chapitre précédent a marqué la limite du domaine que nous nous étions tracé. Avant de déposer la plume, il nous paraît bon de résumer en une vue d'ensemble les remarques que notre étude nous a suggérées.

Pour ne pas être à l'abri de toute critique, le système anglais n'en est pas moins supérieur au nôtre. Sa principale qualité, essentielle d'ailleurs dans la matière qui nous occupe, est de veiller avec un soin jaloux à ce que l'équilibre budgétaire soit assuré el maintenu. Pour mettre le pouvoir législatif en mesure d'examiner le budget, notre ministre des finances dépose son projet douze mois avant l'ouverture de l’année financière; mais, avant ce dépôt, il a fallu un cerlain temps pour établir le budget des recelles el des dépenses ; il en résulte donc que les ministres français élablissent leur projet de budget environ dixsept mois avant l'ouverture de l'année financière el n'ont à leur disposition que les documents se référant à un exercice clôturé depuis qualorze mois. Bien différente, nous l'avons vu, est la silualion faite

au Chancelier de l'Échiquier. Le vote du budget par acomples lui permet de ne présenter son état de dépenses que peu de temps avant la fin, de l’année financière. À ce moment les résullats de l’année clôturée sont déjà connus; il a donc une base sérieuse d'appréciation qui le dispense de deviner ou de prophétiser. Ainsi les états de prévoyance sont établis avec des documents récents el à une époque très voisine de leur mise à exécution ; de là provient dans les évaluations cette précision mathématique qui évile de si cruels mécomples.

Ce n'est point loul, le budget qui va être soumis à la sanction du Parlement est l'œuvre presque exclusive du Chancelier de l'Echiquier ; il en résulte que l'équilibre budgétaire est doué d'une grande solidité. Le Chancelier de l'Echiquier, qui est le gardien de la fortune publique, qui aura à acquitter les dépenses inscrites dans la loi de finances, ne permet pas à ses collègues de grever le budget de dépenses inconsidérées ; 11 en a le pouvoir. En France, le ministre des finances ne peut, lors de la préparation du budget, se prévaloir d'aucune supériorité sur ses collègues. Son rôle se borne à centraliser, sans les contrôler, les projets de dépenses de chaque ministère. S'il veut réagir contre les tendances pernicieuses des autres ministres, loujours portés à doter leurs services respecufs de crédits trop considérables, il doil recourir à des démarches officieuses, envoyer des cireulaires ou user de son influence personnelle dans le conseil des ministres pour prier ses collègues de se monlrer moins dépensiers ; mais il ne peut par

un acte d'autorilé faire disparaitre une dépense du projet ou désigner une économie à réaliser. Au delà de la Manche, au lieu de conseiller l'économie, le Chancelier de l'Echiquier la pratique. Pour les départements, qui ont conservé une certaine autonomie, il usera des droits de contrôle, qui luiaccordent les règlements. Si cela est nécessaire, il pourra faire appel à l'autorité du premier ministre auquel sa qualité de chef du bureau de la Trésorerie donnera le droit d'intervenir ; celte influence prépondérante, attribuée au bureau de la Trésorerie, permet d'assurer l'équilibre budgétaire sans être obligé de recourir à la persuasion pour obtenir des réductions de dépenses.

Cet équilibre obtenu, le Parlement nele compromettra pas par des amendements intempestifs. La Chambre des Communes possède le droit incontesté de voter les recettes etles dépenses ; mais elle a compris qu'une série de motions disparates ne constituent jamais un budget; des règlements interdisent au comité des subsides de proposer de nouvelles dépenses et le rôle de cette assemblée se borne à contrôler les projets du Gouvernement. Quel contraste avec notre commission du budget ! Celle-ci, depuis de longues années, s'est attribué le droit de refaire le projet de budget; elle a empiélé constamment sur les attributions du Gouvernement, elle s'est substituée au ministre des finances.

Enfin, quand le budget vient, en France, devant les Chambres elle-mêmes, l'iniliative parlementaire secoue trop souvent les freins qu'on a voulu lui im-

poser. Celle initiative est la plus dangereuse ennemie de l'équilibre budgétaire.

La seconde qualité du système anglais est de raie ser une grande économie de temps. Le budget y est rapidement préparé et voté. Tout d'abord l'institution du fonds consolidé, qui soustrait au vote annuel du Parlement un tiers des dépenses et la plupart des recelles, simplifie considérablement son élaboration, en supprimant toute discussion oiseuse sur des dépenses ou des recettes reconnues nécessaires. D'autre part, le système pratiqué pour l'examen du budget amène les Chambres à voter presque sans discussion les décisions que les comités ont prises; car, à vrai dire, ces comités ne sont que les Chambres ellesmêmes qui ont pris une forme spéciale. En France, au contraire, notre système de commissions closes, outre qu'il exclut de nombreux représentants pleins de compétence, diminue fort peu le rôle du Parlement; celui-ci aura à examiner elle-même le projet de budgel avec autant de soin que la commission elle-même el ce second examen provoquera des discussions sans fin, qui, relardant le vole définilif du budget, acculeront le gouvernement à la triste nécessité de demander des douzièmes provisoires.

Tels sont les avantages que présente sur le nôtre le droit budgétaire anglais. Certes, il n'offre pas dans son ensemble cette harmonie quiest la caractéristique de notre système. Le peuple anglais nous est apparu comme un peuple pratique avant tout, qui se désintéresse volontiers des formes et des combinaisons savantes, qui sacrifie tout à l'utilité et à la

rapidité ; l'action est une nécessité de son tempérament : il a pris pour devise : le temps, c'est de l'argent. Ce n'est point avec des théories qu'il a édifié son droit budgétaire ; ce droit est comme la constitution britannique elle-même le produit de l'histoire ; ses règles sont nées au jour le jour à mesure que la nécessité s'en faisait sentir et se sont merveilleusement adaptées à la pratique, parce que la pratique elle-même en provoquait l'apparition :; elles se sont ajoulées les unes aux autres, sans qu'aucune idée directrice vint les grouper et les coordonner ; jamais l'idée n'est venue aux Anglais de procéder à un remaniement, pour faire œuvre rationnelle : aussi ont-ils laissé subsister des formalités bizarres et surannées (1).

Le peuple français, au contraire, essentiellement rationaliste, est épris de cetle symétrie classique dans laquelle se complait le génie des races latines. I] lui faut un budget dont la magistrale ordonnance réponde aux conditions d'unité, de clarté el de juste équilibre qui sont passées chez nous à l'étal de principes el d'axiomes scientifiques. Malheureusement ces plans si magnifiquement conçus, ces formules si

(1) Nous en avons signalé un certain nombre au cours de notre étude : nous rappellerons, par exemple, les formalités qui précèdent la transformation de la Chambre en Comités, le subterfuge qu'emploie la Chambre des Lords pour examiper la première certains bills financiers, les formules écrites en vieux français qui précèdent la présentation du budget aux Chambres ou qui suivent l'acceptation royale.

bien équilibrées, se heurtent aux nécessités de la pratique, qu'ils n'ont pas su prévoir el se trouvent en défaut ; il faut alors recourir à des expédients détestables tels que les douzièmes provisoires, à des remèdes dangereux, tels que les crédits additionnels. Mais là n'est pas encore le véritable mal, nous le trouvons dans nos mœurs parlementaires, que nous avons eu mainte fois à déplorer. Nos représentants ont mal perçu le véritable caractère du budget qui est d'être plutôt un acte d'administration qu'un acte de législation ; toujours heureux de prouver leur zèle, zèle si souvent intempestif el gênant, ils ne laissent pas au pouvoir exéculif la part qui lui revient dans l'élaboration du budget ; ils ne confient pas l'initiative des mesures à prendre à ceux-là même qui seront responsables de leur exécution. C'est que le principe de la responsabilité ministérielle, comme beaucoup d'autres principes du régime parlementaire, est mal appliqué chez nous. La cause, pour être d'ordre plus général, n'en est pas moins facile à découvrir. Le parlementarisme à élé implanté en France au lendemain d'une révolution, qui avait fait table rase du passé ; il venait d'Angleterre, où il était né, où il sélait développé durant plusieurs siècles ; nos voisins en avaient forgé eux-mêmes Lous les rouages lentement, progressivement el dans le sens qui était conforme à leur génie. En même lemps qu'ils formaient le régime, ils apprenaient à le manier. Les Français ont introduit chez eux, brusquement, sans iniliation préalable, un mécanisme délicat, dont le maniement exigeail une légèreté de doigté infinie ;

le parlementarisme a vu en France ses premières années lroublées par des incertitudes et des chocs ; il a grandi au hasard des révolutions et des coups d'Etat, cherchant d'abord à subsister avant de se donner une solide organisation. Il a vécu sans d'autres règles directrices que des théories qui, écloses un jour des lèvres d'un politicien improvisé, tombaient dans l'oubli le lendemain. Il a fini néanmoins par prendre corps; mais les forces qui le composent, ne se sont pas encore polies au contact les unes des autres, résultat qu'aurait seul produit un frottement prolongé et continu. Aussi les rapports entre les ministres et les Chambres sont-ils empreints d’une défiance qui affaiblit et énerve notre organisme parlementaire.

Ainsi point n'est besoin pour caractériser deux peuples, qu'on met en parallèle, de passer en revue toutes les institutions qu'ils se sont données ; de toutes les institutions qui forment le fond des constitulions anglaise et française, une seule a fait l'objet de notre examen : le budget. Elle n'en a pas moins suffi à nous révéler les traits distinctifs des deux nations ; tant il est vrai qu'une race laisse dans toutes ses œuvres le reflet de son génie !

FIN VU Le Président de la Thèse,