LES ESSAIS DE NOUVELLE-GALLES ET DE SUD-AUSTRALIE

La conciliation et l'arbitrage officiels en Nouvelle-Galles du Sud.

En Nouvelle-Galles, le vote de la loi sur la conciliation a été une conséquence directe de cette grande grève de 1890 après laquelle s'ouvre la période contemporaine de l'histoire sociale australasienne. Au sujet de cette grève, le gouvernement de Sydney fit nommer une commission d'enquête qui siéga pendant six mois et publia ses procès-verbaux. Dans leur rapport, les commissaires affirment que l'on ferait un grand pas vers la paix sociale, si l'on créait, dans la colonie, un instrument de conciliation établi par l'Etat, toujours prêt à être mis en mouvement par l'une des parties. Cette institution, revêtue de l'autorité de l'État, « paraîtrait aux yeux du public comme une force médiatrice toujours et immédiatement utilisable", et « l'opinion serait défavorable à ceux qui, hors le cas d'un bon motif avéré, refuseraient de recourir à ses bons offices» (2). En conséquence, les commissaires proposaient au gouvernement d'instituer des conciliateurs qui essayeraient d'apaiser les conflits, et au-dessus d'eux un tribunal de trois arbitres qui donnerait sa décision

(1) Voir sur ces trois lois : Anton Bertram , dans la Ucvne d'économie politicfiie, 1897, p. 539 et suiv.

(2) Report of the Bojal Commission on Slrikes, (Sydney), 1891, p. 28.

si la conciliation ne réussissait pas. L'arbitrage d'ailleurs ne devait pas être obligatoire.

Sur CCS principes, le gouvernement rédigea un projet qui fut adopté par les deux Chambres et devint l'acte de conciliation et d'arbitrage (1892). Cette loi s'applique à tous les patrons syndiqués ou non et à tous les syndicats ouvriers qui comprennent au moins dix personnes. Dans huit districts, les patrons nomment un délégué, les ouvriers un autre et ces seize personnes forment le Conseil de conciliation de la colonie. Dans une circonscription qui comprend toute la colonie, les patrons élisent un arbitre, les ouvriers en élisent un autre, et ces deux personnes avec une troisième qu elles choisissent comme président forment la Cour d'arbitrage (1).

Le président de la Cour est salarié par l'Etat et ne doit pas remplir d'autres fonctions que sa présidence. Le premier élu fut un homme politique, le docteur André Garraii, rédacteur en chef d'un journal de Sydney; il avait fait campagne en faveur de la conciliation par l'Etat et avait présidé la commission qui avait présenté le projet de loi à la Chambre haute. Comme le président, le secrétaire de la Cour d'arbitrage devait être et fut en effet un fonctionnaire de l'Etat.

On comptait beaucoup sur le prestige de la Cour d'arbitrage et sur le mouvement d'opinion que produiraient ses délibérations; aussi ne cruton pas nécessaire de rendre l'arbitrage obligatoire. Voici comment il fonctionne : quand un conflit industriel se produit, le Conseil peut faire offrir son intervention par le secrétaire : les deux parties recourent à la conciliation si elles sont toutes deux d'accord pour la désirer; aucune ne peut y contraindre l'autre malgré elle; ainsi donc, nulle obligation au début. Les deux parties peuvent, en outre, prendre quatre des conciliateurs officiels ou quatre autres personnes à leur choix; si la conciliation, après avoir été sollicitée, ne réussit pas, l'une des parties a le droit de réclamer l'arbitrage, même si l'autre ne le veut pas. Les décisions de la Cour d'arbitrage sont publiées dans le journal officiel, mais elles ne sont obligatoires que si les deux parties s'accordent à les accepter. Ainsi, du commencement à la fin, il est toujours possible de se soustraire à la conciliation ou à l'arbitrage.

(1) A Maniial of the Tradc Disputes , Conciliation nnd Arbitration A et, 1892. Sydney. — Report on Industrial Disputes and Claims. 1890. Sydney (publications officielles).

Les conciliateurs et les arbitres furent élus; sans attendre la bonne volonté des ouvriers et des patrons, ils offrirent leurs services aux parties en conflit; mais leur rôle ne fut pas celui qu'on avait espéré.

Les syndicats ouvriers ne tenaient pas à leur demander d'intervenir, craignant qu'ils ne leur fussent pas favorables. Le secrétaire ayant prié 102 syndicats d'insérer dans leurs règlements un article portant qu'on soumettrait les conflits à la conciliation et à l'arbitrage officiels, cinq trade unions seules acceptèrent d'introduire cette règle. Au bout d'un an, l'institution nouvelle n'avait produit que deux résultats, une conciliation et un arbitrage.

Pourtant, dans un certain nombre de cas, les ouvriers avaient accepté ou demandé la conciliation. C'étaient à chaque fois les patrons qui refusaient, par système. Leur principe fut que l'état n'avait rien à voir dans leurs rapports avec leurs ouvriers et leur tactique consista à remplacer les syndiqués par des non-syndiqués pour échapper à toute demande de conciliation, celles-ci ne pouvant être faites, aux termes de la loi, que par une trade union comprenant au moins dix personnes. 11 arrivait donc généralement qu'un groupe d'ouvriers demandait quelque avantage aux patrons , ne l'obtenait pas et s'adressait au secrétaire du Conseil de conciliation. Le secrétaire écrivait au patron pour l'inviter à recourir aux bons offices du Conseil. Le patron, qui dans l'intervalle avait renvoyé les ouvriers syndiqués et les avait remplacés par des non-syndiqués, répondait : «Le conflit dont vous m'entretenez est aujourd'hui terminé; j'avais, il est vrai, des difficultés avec certains ouvriers, il y a quelque temps, mais ils ne sont plus à mon service; mes ouvriers sont en parfait accord avec moi. »

Cette attitude des patrons est très fréquente, non seulement en Nou' velle-Galles , mais dans toute l'Australasie ; elle signifie qu'ils sont absolument opposés au développement des organisations ouvrières. Ils l'ont d'ailleurs prouvé dans leur résistance à la grande grève de 1890, où leur but avoué fut de ruiner la puissance des trade unions. Or, voici qu'après cette grève, l'État semble donner une prime au mouvement syndical, puisqu'il promulgue une loi d'après laquelle les ouvriers pourront demander la conciliation , sous la seule condition de former un groupement de dix personnes. L'Etat, il est vrai, ne saurait concilier ni rendre une sentence arbitrale, si les ou^Tiers étaient isolés et agissaient chacun pour soi; il accepte, il encourage les syndicats parce qu'il ne peut faire autrement, mais, sans le vouloir, il suggère par là même aux ouvriers la

— loa —

nécessité do l'organisation. C'est ce que les patrons australasiens ne veulent à aucun prix : c'est le secret de leur mauvaise volonté contre la conciliation et l'arbitrage officiels.

Les partisans de ces institutions se sont donc partout trouvés acculés à la nécessité de réclamer l'arbitrage obligatoire. Un projet de loi dans ce sens a été déposé en Nouvelle-Galles dans Tannée iSgS. Voté péniblement à la seconde Chambre, il a été rejeté à une très forte majorité par la première.

Nouvelle-Galles a gardé jusqu'en 1899 sa loi de 1892 : sans efficacité, elle servait surtout d'argument aux partisans de la neutralité des pouvoirs publics et aux partisans de l'obligation pour soutenir leurs thèses opposées. Les grèves ont continué en Nouvelle-Galles comme par le passé. Une grève avait éclaté parmi les mineurs d'argent à Broken- Hill; une autre parmi les tondeurs de moutons en 1891 pendant que la commission publiait le rapport qui devait conduire au vote de la loi sur la conciliation et l'arbitrage. Ces grèves ont été suivies de deux autres: l'une en 1892 à Broken-Hill, l'autre en 189/i parmi les tondeurs, grèves longues et violentes : celle de Broken-Hill s'est terminée par l'envoi de forces de police, l'arrestation et la condamnation des chefs de l'association ouvrière locale. D'autres grèves ont éclaté parmi les marins, les mineurs de charbon. Je ne parle que des plus importantes, celles qui ont mis en question le rôle et l'existence même des syndicats, ceux-ci voulant imposer aux patrons leurs membres et leurs conditions, tandis que les patrons persistaient à refuser de négocier avec les syndicats et se débarrassaient d'eux en remplaçant leurs membres par des ouvriers non syndiqués. Cette lutte, en Nouvelle-Galles, a tourné au désavantage des ouvriers, et ses résultats ont beaucoup contribué à faire établir, en Nouvelle-Zélande, l'obligation de l'arbitrage.

Une nouvelle loi sur la conciliation et l'arbitrage officiels [An Act to make provision for ihe Prévention and Seulement of Trade Disputes) a été mise en vigueur, dans la Nouvelle-Galles, à partir du 1" mai

Cette loi autorise le gouvernement, en cas de dispute ou conflit entre

(i) Speech hy ihe Hon. B. I\. Wisn, Q. C. , M. P., attorney général, uhen mnving the iccoiid Hcadln.'/ of the Jndnslrinl Arhitration Bill, (extrait des procès-verbaux du Parle-

patrons et ouvriers ou entre différentes classes d'ouvriers, à employer l'une des solutions suivantes :

1° Faire une enquête ordinaire;

2° Inviter les deux parties a une tentative de conciliation sous la présidence d'une personne qu'elles désignent ou que le gouvernement nommera d'office, si les parties ne peuvent se mettre d'accord;

3° Si la conciliation ne peut réussir, ordonner une enquête publique confiée à un magistrat, à condition qu'une des deux parties demande l'enquête;

lx° Si les deux parties ou une seule le demandent, nommer un ou plusieurs concUiatears\

5° Si les deux parties le demandent, nommer un arbitre.

Les arbitres (5") et les magistrats chargés d'une enquête publique (3°) ont le droit d'obliger les témoins à comparaître, sous peine de poursuites judiciaires; ils peuvent aussi visiter les chantiers et ateliers, mais ils n'ont pas le droit de se faire présenter les livres de commerce. Cette concession a été faite aux opposants qui avaient repoussé le projet de i8g5 , surtout parce qu'il accordait aux arbitres le droit de requérir la production des livres.

Les dépenses de l'arbitrage et des enquêtes, les frais de voyage des témoins sont à la charge du gouvernement.

Aucune disposition n'est prise pour rendre obligatoire l'exécution des aiTets d'arbitrage.

Les syndicats de Sydney étaient très sceptiques à l'égard des effets de cette loi. Ils la considéraient comme aussi peu pratique que celle de 1892.

Elle est appliquée depuis trop peu de temps pour qu'on puisse apprécier ses effets. Lors de mon passage à Sydney, le Ministère du travail n'avait aucun renseignement à ce sujet; il n'a encore rien publié, à ma connaissance, sur l'application de la loi de 1899.

La conciliation officielle en Sud- Australie.

La loi de conciliation de Sud- Australie, votée le 21 décembre 1894, appliquée le 3o janvier 1896 [An Act to facilitate ihe Settle-

ment of Industrial Disputes, communément appelé Conciliation Act oflSgi), est une transition entre ia conciliation purement volontaire de Nouvelle - Galles et l'arbitrage obligatoire de Nouvelle-Zélande. Patrons et ouvriers sont libres au début de se placer sous la compétence de la Cour de conciliation ou de rester en dehors; mais, s'ils choisissent le premier parti , ils sont par la suite obligés de se soumettre à la conciliation officielle.

Voici la procédure. La loi s'applique aux trade-unions d'ouvriers et aux unions ou associations de patrons, ainsi qu'aux patrons isolés. Mais les groupements désignés doivent, pour être sujets à la conciliation, faire une déclaration formelle ou, suivant le texte anglais, «s'enregistrer» sous la loi de 189/1. Par cet acte, l'association s'oblige pour toujours à recourir au Conseil de conciliation; mais elle est libre de s'engager ou de ne pas foire la déclaration.

Les associations de patrons et les syndicats ouvriers enregistrés sous ia loi de 1898 ne sont pas seuls sous la compétence des Conseils de conciliation. La loi y place, en outre, les contrats industriels {Indastrial Agreements) conclus entre patrons et ouvriers organisés ou non. La loi définit deux de ces contrats industriels :

1" Les Conseils privés de conciliation, c'est-à-dire, les conseils à l'ancienne mode, celui des travailleurs en chaussures par exemple, créés dans une seule profession par accord entre syndicat et pati'ons;

2° Les Conseils locaux de conciliation qui ne semblent pas avoir existé avant la loi et qui seront constitués partout 011 la majorité des patrons et des ouvriers les réclamera; ces Conseils seront formés d'un nombre égal de délégués élus par les deux parties.

Il n'est pas besoin, pour être électeur et éligible, d'être membre d'une association ouvrière ou patronale : il suffit de se faire inscrire sur des listes électorales spéciales.

La conciliation s'applique donc à deux séries de groupes : 1° les syndicats ouvriers et associations patronales qui acceptent la loi de 189/1; les électeurs des Conseils privés ou locaux de conciliation.

Au-dessus des Conseils privés et locaux se trouve le Conseil central de conciliation [State Board of Conciliation), élu par les syndicats ouvriers et les unions de patrons qui ont déclaré accepter la loi de 189/i; en fait, il fut élu par les deux organisations les plus générales, le Comité des patrons réunis et le Comité des syndicats. Chaque partie nomme

trois délégués; ces six conseillers sont présidés par une septième personne désignée par le gouverneur pour cinq ans et révocable seulement par les Chambres. Le président fut un juge de la Cour suprême, M. Bundey, qui a donné sa démission en 1896 (1).

Quand un conflit industriel éclate, la première question est de savoir si les deux parties tombent sous l'application de la loi de 1894 :

« Aucun jugement rendu conformément à cette loi ne pourra être appliqué à une personne qui ne s'est pas soumise à la juridiction du Conseil de conciliation, soit comme membre d'une organisation (ayant accepté la loi de iSgd), soit en se faisant inscrire comme électeur pour un Conseil local de conciliation, soit en souscrivant à un contrat industriel (2) ».

Si les parties remplissent ces conditions, elles vont, suivant le cas, devant le Conseil privé ou le Conseil local de conciliation ; celui-ci s'efforce d'abord d'arranger l'affaire à l'amiable; s'il n'y réussit pas, il peut soit publier un rapport qui soumet le différend à l'opinion publique sans imposer aucune obligation civile aux patrons ni aux ouvriers, soit enfin rendre un jugement dont on peut réclamer l'exécution devant les tribunaux. La responsabilité de ceux qui sont condamnés est limitée à 2 5o francs par personne et à 26,000 francs par organisation.

Par suite du consentement donné une fois pour toutes, aucune des deux parties ne peut se dérober à la conciliation. L'une ou l'autre peut faire engager la procédure, même malgré sa rivale. Si toutes deux montrent de la mauvaise volonté, le président fait appel au Conseil central de conciliation qui évoque l'affaire devant lui.

Ce Conseil central de sept personnes a donc trois sortes d'attribution :

1° Il juge les conflits entre syndicats et associations de patrons quand il n'y a pas de Conseil privé ni do Conseil local , c'est-à-dire dans presque tous les cas ;

2° Il possède ce que la loi appelle par un abus de mots « droit de conciliation obligatoire» [Compulsory Conciliatioji] (3) , c'est-à-dire qu'il peut intervenir de lui-même dans les conflits où les deux parties ne

(1) Report ofthe Président ofthe Stale Board oj Conciliation on his Retiring from 0£lce, january 7 th, 1896.

(?.) Conciliation i4ct, p. 3, art. 5.

(3) Conciliation Act , pages ii-i5, partie VI.

recherchent pas la conciliation , qnoiqu elles aient pris l'engagement de le faire. Le Conseil peut soit publier un rapport qui n'oblige personne, soit rendre un jugement exécutoire sous peine d'amende. Une amende dont le maximum est 5oo francs pour les individus, i2,5oo francs pour les organisations, frappe ceux (pii se serviraient de la grève ou du iock out durant la procédure de conciliation;

3" Enfin la partie ixde la loi [Reports on Indastrials Disputes] (i) autorise le président du Conseil central de conciliation à examiner tous les différents qui pourront s'élever entre patrons et ouvriers, à présenter à leur sujet un rapport au gouverneur pour demander qu'ils soient soumis à l'examen du Conseil. Si le gouvei^neur y consent, sa décision est publiée dans la gazette officielle, insérée deux fois dans an journal en circulation sur les lieux du conflit, el l'affaire est évoquée par le Conseil central de conciliation.

Ce n'est plus la conciliation obligatoire dont j'ai parlé plus haut. « Dans le cas en question — dit l'article 67 — le Conseil n'a pas le droit de rendre un jugement, mais il tranchera le différend suivant l'équité par un rapport qui ne comportera aucune obligation. » Ce dioit d'intervention ou plutôt d'examen sans aucune sanction est universel et s'applique à tous les conflits industriels sans aucune des exceptions et restrictions que l'on a rencontrées jusqu'ici. Mais les conditions dans lesquelles il s'exerce ne sont pas définies avec clarté par la loi et elles donnent lieu à des contestations. On va le voir dans le seul document imprimé et publié par le Conseil de conciliation. C'est un rapport — et non un jugement exécutoire par voie légale — rédigé sur un différend qui s'était élevé en 1895 entre un patron tanneur et ses ouvriers (2). Voici les faits :

Le 23 mars 1896, un patron tanneur, M. Dowie, qui occupait 22 ouvriers, réduisit le salaire de 16 d'entre eux dans la proportion de 16 à 17 p. 0/0. Or les patrons tanneurs avaient conclu en 1890, après une grève, un arrangement avec le syndicat ouvrier, d'après lequel les salaires étaient fixés sans qu'on eût dit pour combien de temps. Les

(i) Conciliation Act , ]paiges 17-18.

(2) Report oj'the Stnte Board of Conciliation in thc inattcr of thc Industrial Dispute beiween M. Alex. Dowie and certain of his Employées pursuant to Clause 67 of thc Conciliation Act of iSOli.

arbitres choisis avaient invité les parties à ne rien changer au contrat sans se prévenir trois mois à i'avance. Enfin le syndicat s'était engagé pour l'avenir à recourir à la conciliation de préférence à la grève.

Ni la trade union ni le patron n'avaient rempli les formalités qui les eussent obligés à recourir à la conciliation officielle ordinaire. Toutefois le syndicat, se prévalant de l'article 67 cité plus haut, proposa le cas de M. Dowie à l'examen du Conseil central de conciliation. Le secrétaire du Conseil de conciliation écrivit au patron pour lui demander des renseignements. Là-dessus M. Dowie, suivant la tactique que j'ai déjà signalée en Nouvelle-Galles, remplaça les ouvriers qui n'acceptaient pas la réduction par d'autres et répondit dans les termes suivants : «En ce qui concerne les menaces de grève de mes ouvriers, tout s'est arrangé. J'ai renvoyé, après les avoir prévenus quinze jours à l'avance, tous ceux qui ont rompu le contrat passé avec moi : la grève est ainsi évitée. Il n'y a donc pas lieu de répondre à votre demande. » (1) La trade union invita aussitôt tous les ouvriers à faire grève chez M. Dowie.

Pendant ce temps, le Conseil de conciliation avait terminé son examen préalable, avait conclu à la nécessité d'intervenir et obtenu l'autorisation de le faire, suivant la procédure indiquée plus haut. II invita les deux parties à comparaître devant lui. Les ouvriers envoyèrent des représentants. M. Dowie, appuyé par toutes les associations de patrons, refusa; il renouvela la réponse déjà cit<''e, affirma que le conflit (Hait apaisé et qu'il n'y avait pas matière à conciliation. De plus, il contesta le droit d'intervention et la compétence du Conseil et demanda à faire discuter cette question par un avocat, ce qui lui fut refusé conformément à l'article 78 de la loi qui interdit aux parties de présenter un homme de loi à leur place. Le Conseil de conciliation poursuivit son enquête et publia un rapport, dans lequel il admet ([ue la convention de 1890 entre patrons et ouvriers tanneurs n'a jamais été bien observée; néanmoins, il désapprouve le patron d'avoir diminué les salaires sans avoir donné un avis trois mois à l'avance, la trade union d'avoir déclaré la grève quand l'affaire était soumise à l'examen du Conseil. Il émet l'opinion que les salaires avant la réduction n'étaient pas exagérés; il rend hommage aux « bons sentiments manifestés en général par les ouvriers ». Enfin il conclut ainsi : «Le Conseil estime que, si jamais il y a eu un cas où la

(1) Revue d'économie politicjue , 1897, pages 357-358.

conciliation était désirable, c'est bien le présent. Il engage instamment les parties à se réconcilier et à reprendre les relations amicales qu'elles ont entretenues pendant si longtemps. » On a vu que, dans de pareilles circonstances, le Conseil de conciliation ne pouvait pas faire plus que donner de bonnes paroles. Celles-ci n'eurent aucun effet. Les ouvriers restèrent en grève, et M. Dowie les remplaça par d'autres.

M. Dowie est pourtant un partisan de la conciliation libre; il a été pendant plusieurs années le président du Conseil de conciliation privé de l'industrie de la chaussure, et il est toujours partisan de cette institution. Mais il est opposé absolument à toute intervention de l'Etat. Sur ce point, tous les patrons de la colonie, organisés ou non, sont du même avis que lui et du même avis que les patrons de Nouvelle-Galles, Ils ont presque toujours refusé de répondre aux demandes d'information que leur adressait le secrétaire du Conseil (i). Aucune des associations de patrons, assez nombreuses en Sud-Australie, n'a demandé à être placée sous le régime de la loi de 1 89A.

Cette opposition est due à des raisons faciles à comprendi'e dont la principale est la répugnance de l'industriel à voir des fonctionnaires faire une enquête sur ses affaires, examiner ses livres, peser ses bénéfices pour décider s'il peut augmenter le salaire de ses ouvriers.

Beaucoup plus imprévue semble l'opposition des syndicats ouvriers dont aucun, en mai 1899, ne s'était fait enregistrer. Si l'on y réfléchit, pourtant, il n'y a rien là qui doive étonner. Les syndicats de la Nouvelle-Galles, on l'a vu, craignent que les juges ne leur soient pas assez favorables : ils espèrent obtenir plus d'avantages par la grève que par des sentences arbitrales. C'est exactement ce que pensent les syndiqués de Sud-Australie et ce qu'ils répondaient à mon enquête et à celles qui étaient faites vers la même époque (2). Ces objections sont d'autant plus significatives que

(1) «Voici comment — écrit M. Louis Vigouroux — un fabricant d'Adélaïde refusait de comparaitrc devant le Conseil de Conciliation jirt'sidé par Justice ^\'. FI. Bundcy, magistrat éclairé, dont personne n'a jamais contesté l'impartialité. «J'ai tué la loi de conociliation et j'ai reçu des félicitations de tous les points de l'Australie; j'ai refusé deux « fois de compai-aître devant le Conseil , résolu à subir plutôt la prison comme un martyr «de la lil)erté. L'Union des employeurs n'a pas voulu me laisser combattre tout seul et «j'ai été assisté par le meilleur avocat du pays. Résultat : Nous avons empêché cette loi «tyrannique, révolutionnaire et socialiste de fonctionner. » [Circulaire da Musée Social, mars 1900, j). 70.)

(2] Voir M. Bertram dans la Revue d' économie jjolitii^ue , 1897.

le ministère Kingston, par lequel ia loi a été présentée, s'appuyait sur une majorité de radicaux alliés au parti ouvrier. Malgré cette garantie, les trade-unions se défiaient du cadeau qu'on leur faisait. On le vit bien , même avant le vote de la loi ; le projet du gouvernement devait s'appliquer à tous les syndicats existants dans la colonie; il fallut, au cours de la discussion, amender le texte et limiter l'obligation aux unions qui se feraient spécialement inscrire à cet effet. Aucune n'a profité de cette faculté.

Ainsi donc, en Sud-Australie comme en Nouvelle-Galles, les ouvriers se défient de la conciliation officielle. En Nouvelle-Zélande, au contraire, cette institution, toujours comL'attue avec acharnemenl par les patrons, est accueillie comme un progrès triomphal par les ouvriers. Le Labour Party de Sud-Australie, hostile à la loi de 1894, réclamait aux élections générales de 1899 la conciliation à la manière de Nouvelle-Zélande. Je vais examiner ce modèle.