DISPOSITIONS SPÉCIALES A L'ALGÉRIE ET AUX PAYS DE PROTECTORAT

$ 1er. — Dispositions relatives à l’ Algérie.

Le territoire de l'Algérie renferme une quantité extraordinaire de ruines et de monuments antiques (1). Partout, les Romains ont laissé des traces de leur passage, et les travaux accomplis par les légions excitent encore l’admiration du voyageur et de l’archéologue. Les arcs de triomphe, les aqueducs, les inscriptions se rencontrent à chaque pas dans nos départements algériens et leur abondance n’est pas moindre en Tunisie. Malheureusement, ces précieux vestiges du passé, qui avaient subsisté jusqu’à notre époque, ont été, dans le courant de ce siècle, l'objet de mutilations et de destructions déplorables, que

(4) V. l’article publié dans la Wouvelle Revue (no du {er août 1895, p. 642), par M. R. Cagnat, à propos de l'inauguration de la galerie des antiquités de l'Afrique du nord au musée du Louvre. L'auteur sépare nettement, ainsi que nous l’avons fait, les objets historiques et artistiques. 11 signale l’abondance des premiers, particulièrement des inscriptions : « Il y en à de très belles, de très longues, de très importantes, dit-il en énumérant celles qui ont été (ransporlées au Louvre ;.… par contre, il faut l’avouer, les œuvres d'art intéressantes

sont fort rares ».

a12 CHAPITRE VIII

peuvent exeuser, dans une certaine mesure, les nécessités de la conquête et la hâte des premiers travaux publies.

M. Bardoux, dans son rapport, fait l’'énumération de ces actes de vandalisme, qu'il flétrit énergiquement : « C'est, dit-il, dans cette région si intéressante par ses monuments antiques et ses souvenirs épigraphiques, que la rage de la destruction s’est donné librement carrière. A Larbèse, quartier général de la troisième légion, les dévastations sont devenues célèbres. À Lambiridi (17 kil. au sud de Batna), existent des ruines considérables. L’enirepreneur du chemin de fer de Biskra s’en servait comme d'une carrière. A Tébessa, les travaux de maçonnerie de la grande enceinte ont employé un grand nombre d'inseriptions.. Tout le monde sait que l’arc de triomphe de Bulla-Regia, près Souk-el-Arba (Tunisie), qui s'élevait intact au milieu des ruines, a été rasé pour fournir l’empierrement de la route. En 1884, le magnifique aqueduc romain qui conduisait à Carthage les eaux du mont Zaghouan, a été détruit par la mine, et les pierres ont aussi ête employées à empierrer le chemin... » Et nous ne citons à qu'un petit nombre des destructions énumérées dans le rapport.

On pense bien qu'en présence de pareils faits les protestations ne manquaient pas. Les savants étaient unanimes à s indigner contre ces destructions et à réclamer des mesures qui permettraient d'y mettre un terme. « Le gouvernement, disait M. Pallu de Lessert au congrès archéologique de Poitiers (1884), est dépourvu de tout moyen eflieace d'action sur les communes et obligé d'assister impuissant aux mutilations, aux destructions même des œuvres les plus remarquables. » Et M. Charles Robert proposait à

l’Académie des Inscriptions (20 juin 1884), de demander au gouvernement de soumettre aux Chambres un projet de loi assurant la protection de nos monuments d'Algérie : « La France, disait-il, jusqu’à ce jour, n’a protégé les monuments de la terre d'Afrique que par des instructions ministérielles et des recommandations du gouverneur. C’est une loi qu’il faut, et une loi sévère... Tant que les monuments vraiment intéressants qui existent encore dans nos colonies n'auront pas été, à la suite d’un classement, placés sous la protection absolue de la loi, les entrepreneurs de travaux publics continueront à les enfouir dans l’empierrement d’une route, ou dans les piles d’un pont (1). »

Cette loi existe aujourd’hui : le paragraphe premier de l’article 16 de la loi du 30 mars 1887 est, en effet, ainsi conçu : « La présente loi est applicable à l’Algérie ».

Cette tendance à assimiler l'Algérie à la France s’accentue chaque année davantage. La plupart des lois importantes votées récemment ont été déclarées applicables aux départements algériens, considérés comme de véritables territoires français. Cependant, d’après la législation encore en vigueur, l'Algérie est placée sous le régime des décrets, mais lintérêt qui s’attachait à la protection immédiate et efficace des richesses artistiques ou archéologiques de l'Algérie justifie la disposition qui nous occupe. On n’a pas voulu laisser au pouvoir exécutif le droit de promulguer la loi en la modifiant ou de faire lui-même une

législation spéciale.

(1) C’est sur la demande de cette académie que, plus tard, le Sénat ajouta à l’énuméralion contenue dans l’article 16 les objets intéressant l'archéologie, et les édifices : vases, colonnes, inscriptions, qui ne figuraient pas dans le Lexte voté par la Chambre.

Bien plus, le Conseil d'État à introduit, dans sa seconde rédaction, un paragraphe ayant pour objet deréserver à Etat la propriété exclusivedes monuments et desobjets découverts sur les terrains dépendant de ses divers domaines : « Dans cette partie de la France, ditce texte, la propriété des objets d’art ou d'archéologie, édifices, mosaïques, bas-reliefs, statues, médailles, vases, colonnes, inscriptions, qui pourraient exister sur et dans le sol des immeubles appartenant à l’État ou concédés par lui à des établissements publics ou à des particuliers, sur et dans les terrains militaires, est réservée à l'État ».

Le projet du gouvernement ne contenait rien de semblable. On avait peut-être pensé que celte disposition n’était pas nécessaire, en présence des termes des clauses et conditions générales imposées à tous les entrepreneurs de travaux publics, en Algérie comme en France, et des prescriptions contenues dans les circulaires des différents gouverneurs, notamment dans la circulaire en date du 25 mars 1844, du maréchal Bugeaud, et dans celle du 31 décembre 1858, du prince Jérôme Napoléon (1). Mais un texte législatif était évidemment préférable. Il s'agissait, en effet, de déroger aux dispositions de l’article 716 du Code civil, et d'échapper à l'application de cet article, qui attribue le trésor trouvé dans le fonds d'autrui pour moitié à celui qui l’a découvert, et pour l’autre moitié, au propriétaire.

Les précautions imposées par l’article 14, en cas de découverte, obligent simplement l’entrepreneur, dont d’ail-

leurs cet article ne parle pas particulièrement, à respecter

(1) V. Béquer, Répertoire de droit administratif, vo Algérie, no 1052,

les objets, et à les faire respecter par ses ouvriers ; mais celte suspension des travaux n’est qu'une mesure provisoire, et ilélait nécessaire qu’un texte spécial vint trancher la question de propriété, en dehors des stipulations particulières insérées dans les contrats ou des clauses et conditions générales imposées aux entrepreneurs ou aux concessionnaires. Ainsi, dans cette partie de la France, pour employer expression de la loi, qui fait ainsi de l'Algérie un territoire français situé en Afrique, — soit sur ou dans les terrains appartenant à l’État, soit dans les terrains par lui concédés à des établissements publics ou à des particuliers, soit enfin sur les terrains militaires, ou dans ces terrains, tout objet d’art ou d'archéologie, de la nature de ceux énumérés par le texte, qui pourrait être trouvé, apparliendra à l'Etat.

L’énuméralion de l’article 16 est évidemment énonciative; elle ne définit pas les objets d'art ou d'archéologie, elle ne parle pas des monnaies; mais il est bien certain que toute découverte intéressant l’art ou l’histoire devra tomber sous le coup des dispositions de notre loi.

Toutefois, cet article n’a disposé que pour l'avenir et ne permettrait aucune revendication pour les découvertes antérieures à la promulgation de la loi; celles-ci seraient régies par les dispositions du droit commun, ou par les dérogations spéciales qui y auraient été régulièrement apportées.

En terminant, nous ferons remarquer que notre article se borne à rendre la loi applicable en Algérie, et qu'il ne contient aucune disposition relative aux colonies. Le Iégislateur a cependant, comme pour l'Algérie, une tendance persistante à assimiler les grandes colonies à la métro-

pole; la plupart des lois importantes votées ces dernières

années ont été déclarées applicables aux colonies, et principalement à la Réunion, à la Martinique et à la Guadeloupe. Mais il n’y avait aucun intérêt réel à étendre la loi du 30 mars 1887 aux colonies où l’absence de monuments et d'objets d'art de la nature de ceux qu'on à voulu protéger explique suffisamment le silence du législateur.

D'ailleurs, le jour où cela serait nécessaire, le pouvoir exécutif aurait toujours le droit de promulguer la loi dans les colonies par un décret simple ou par un décret rendu dans la forme des règlements d'administration publique (V. art. 6 et 7 du sénatus-consulte du 3 mai 1854, non modifiés par le sénatus-consulte du 4 juillet 1866, ni par aucune disposition législative postérieure). Pour nos trois grandes colonies, le mode de promulgation dépendrait done uniquement de la matière à laquelle on rattacherait notre loi ; pour les autres colonies, un décret simple suffirait (article 18 du sénatus-consulte du 3 mai 1854).

$ 2. — Dispositions relatives aux pays de protectorat.

« Les mêmes mesures seront étendues, dit l’article 17 de la loi, à tous les pays placés sous le protectorat de la France et dans lesquels il n'existe pas déjà une législation spéciale ».

Des questions intéressantes se posent à l’occasion de ce texte; sans nous c&rrèter à cette expression défectueuse : « les mêmes mesures », recherchons d’abord le sens et la portée de l’article 17.

Les « mesures » dont il est question sont évidemment

les règles édictées par la loi de 1887 pour la protection des monuments et œuvres d’art, en y comprenant les prescriptions de l’article 16, qui réserve à l’État la propriété des objets d'art ou d'archéologie qui viendraient à être découverts, en Algérie, sur ou dans les terrains lui appartenant ou concédés par lui.

Comment cette législation peut-elle être étendue aux pays de protectorat ?

IL faut remarquer, tout d’abord, que c’est seulement à ceux de ces pays dans lesquels il n’existe pas déjà une législation spéciale que notre article s’applique. Comment donc, si on a le droit de légiférer ainsi dans les pays de protectorat qui n’ont pas de législation spéciale, s’arrêtet-on devant ceux qui en auraient une, si cette législation est incomplète ou insuffisante ?

Sans sortir du cadre de cette étude, il y a là, croyonsnous, une intéressante question de droit public à examiner. ‘Nous avons les plus grands doutes sur le droit même qu'avait le législateur français d’édicter, de sa propre autorité, une pareille disposition.

Nous examinerons d’abord comment ce texte a été introduit dans notre loi, nous rechercherons ensuite si la France a le droit de légiférer, dans les pays de protectorat, sur des matières de la nature de celles qu’on a voulu régler, et nous examinerons enfin comment il faut comprendre cette étrange disposition.

Nous avons déjà vu que les ruines et les monuments de l'antiquité étaient aussi nombreux et aussi intéressants en Tunisie qu’en Algérie. Lorsque M. Bardoux, dans son rapport, signale les actes de destruction dont nous avons parlé, il cite indifféremment des faits qui se sont passés en Tunisie et en Algérie. Aussi la commission du Sénat

voulut-elle accorder la n'ême protection aux monuments de ces deux pays, et, à la suite de l’article relatif à VAIgérie, elle fit ajouter un article ainsi conçu : « Les mêmes mesures seront étendues à la Tunisie, suivant les formes compatibles avec le protectorat ». Le Sénat avait donc aperçu, ainsi que l'indique le rapport de M. Bardoux, la difficulté qui venait du régime auquel est soumise la Tunisie. Il se contentait d'inviter le gouvernement à agir pour faire déclarer la loi applicable à la Tunisie.

Mais, pendant que la loi était en discussion devant le Sénat, le bey de Tunis promulgua, le 7 mars 1886, un décret relatif à la conservation des antiquités, monuments et objets d’art. Cette nouvelle législation, édictée par le souverain dans la plénitude de ses pouvoirs, s'était inspirée des travaux préparatoires de la loi française et la complétait sur beaucoup de points ; nous l’étudierons séparément, à raison de son importance (1) et de son caractère, lorsque nous examinerons les législations étrangères. La disposition votée par le Sénat devenait done inutile. Dans la séance du 13 avril 1886, le sous-secrétaire d'Etat aux Beaux-Arts proposa de généraliser ce texte et de l'étendre à tous les pays de protectorat. « Vous n’ignorez pas, dit-il, Messieurs, qu'au Cambodge et en Annam, au Cambodge notamment, il y a des merveilles artistiques, dont vous avez plusieurs exemplaires au musée du Trocadéro, que vous connaissez sous le nom de musée Kmer, et qu'il importe de conserver ». Conformément à l'avis de la commission, le Sénat accepta cette modification et vota le texte qui est actuellement l’article 17 ; seulement, les

derniers mots: « dans lesquels il n'existe pas déjà une lé-

(1) V. chapitre XI, Législations étrangères.

gislation spéciale », furent ajoutés lors de la deuxième lecture, pour montrer, dit M. Bardoux, que la loi nouvelle ne devait pas s'appliquer à la Tunisie.

Le législateur aurait-il pu modifier la loi tunisienne, ou plutôt avait-il, en général, le droit de légiférer pour les pays de protectorat (1) ?

Le régime du protectorat établit entre l’État protecteur et l'État protégé un lien de dépendance qui est plus ou moins étroit selon les conventions: l'État protégé, en effet, conserve sa personnalité propre et ne perd de sa souveraineté que les attributs qui lui sont enlevés par stipulation expresse. C’est donc le traité de protectorat qui détermine les droits et les obligations réciproques des deux États : la France exerce actuellement son protectorat sur la Tunisie, sur lAnnam et le Tonkin, sur le Cambodge, sur l'ile de Madagascar (2) et sur diverses contrées de l'Afrique. On peut dire qu'il y a autant de régimes différents qu'il y a d’États protégés ou plutôt qu'il y a de traités passés avec ces États. Tantôt le lien est tellement étroit qu'il équivaut presque à une véritable annexion, tantôt il est si relâché que l’État protégé jouit d’une indépendance de fait ; quelquefois, le protectorat institue un régime mixte où semblent coexister la possession du territoire par la France et .

la souveraineté du roi protégé.

(1) Le ministère des Affaires étrangères ou le ministère des Colonies, suivant les différents protectorats, auraient dû être consultés sur la légalité de l’article 47. HN ne leur à jamais été soumis. Cependant, s’il était susceptible d'exécution, ce n’est que par l'intermédiaire de ces ministères et des résidents que ladministralion des Beaux-Arts pourrail agir auprès des souverains des pays protégés.

(2) Dans la séance du 30 mai 1896, le gouvernement a déposé à la Chambre des députés un projet de loi déclarant l'ile de Madagascar colonie française,

Il ya cependant certains éléments que l’on rencontre toujours dans le régime du protectorat : c’est d’abord la perte de la souveraineté extérieure pour l’État protégé ; il se met en tutelle, renonce à être l’égal des autres États et n'aura plus de rapports avec eux que par l'intermédiaire de l'État protecteur. C’est ensuite la stipulation de: certaines garanties au profit des nationaux du pays protecteur, soit au point de vue de la législation, soit au point de vue de la juridiction. Enfin, le troisième élément ordinaire du protectorat assure, au contraire, à l'État protégé, certains avantages de la part de l’État protecteur, qui devra l’assister dans ses finances, ses travaux publics, son administration, et le défendre contre toute agression extérieure, — ce qui permet au protecteur d’entretenir des forces militaires sur le territoire de l'État protégé. La France a placé, auprès des États qu’elle protège, un résident qui représente l'État protégé dans ses relations extérieures et qui surveille l'exécution des clauses stipulées dans le traité. Mais il n’a pas d'action directe sur le gouvernement intérieur du pays. La législation locale est réservée au souverain. Quelquefois, cependant, la France s’est fait reconnaître le droit de légiférer sur certaines matières d'importance capitale, comme les douanes, les travaux publics, les finances, le recrutement indigène, la justice, etc.

în tous cas, on voit que ce droit ne saurait exister pour une matière telle que la protection des monuments et objets d'art, lorsque le traité est muet sur ce point. Le sol est resté la propriété du pays protégé, ses monuments et ses objets d'art ne peuvent lui être enlevés que de son consentement explicite et formel. Le seul moyen d’action qui puisse être légalement employé, c’est l'intervention du ré-

sident auprès du souverain ; c’est le procédé efficace et Ié-

gitime que la France a employé en Tunisie ; nous verrons ultérieurement dans quelles conditions.

D'ailleurs, quand même la France aurait eu, au point de vue international, le droit de légiférer à ce sujet dans les pays de protectorat, il n’est nullement certain que ce droit aurait dû être exercé par le Parlement : en effet, c’est encore une question controversée de savoir quel est, dans les pays de protectorat, le représentant du pouvoir législatif français, pour les matières où ce pouvoir appartient à la France (1). Il n’y a pas moins de quatre opinions en présence à ce sujet, et l’on a soutenu que la législation des pays de protectorat devait être établie par une loi, par un décret simple, par un règlement d'administration publique, ou par un arrêté du résident général. Nous n’avons pas à nous étendre ici sur cette controverse : disons seulement que l'administration s’est prononcée, en fait, dans le sens du décret simple, par une extension contestable de l'article 18 du sénatus-consulte du 3 mai 1854. Tel n’est pas, toutefois, l’avis du Conseil d’État qui a, plusieurs fois, refusé d'inscrire des dispositions réglementaires relatives aux protectorats dans les actes qui lui étaient proposés (2). La Cour de cassation est égalemént d’un avis autre que celui du gouvernement: elle a décidé, par un arrêt en date du 8 août 1889, qu’un décret du bey de Tunis, contresigné par le résident général, constituait un acte législatif, obligatoire à l'égard des Français résidant en Tunisie. La jurisprudence du tribunal de Tunis et celle de la Cour de Saïgon sont également en ce sens.

(1) V. sur cette question. A. WiLneLmM, « Théorie juridique des pro- - tectorats », Journal du droit international privé, 1890, p. 193, (2) Ibid.

On voit donc que la légalité de l’article 47 de notre loi est très contestable : le droit de légiférer sur la matière qui nous occupe appartient, en principe, aux souverains des pays protégés, el ne doit pas être exercée par le gouvernement français, sauf stipulation contraire. Aussi a-t-on essayé de voir dans ce texte, non plus une disposition impérative, mais l'expression d’un désir, d’un vœu invitant le gouvernement à faire en sorte que la loi soit étendue aux pays de protectorat. Cette manière de voir nous semble justifiée par la rédaction primitive du projet, qui se terminait parles mots: «suivant les formes compatibles avec le protectorat ». Bien que cette restriction ait disparu lorsque le texte, d’abord spécial à la Tunisie, a été étendu à tous les pays de protectorat, nous croyons qu'elle subsistait cependant dans la pensée du législateur. Nous pensons donc que c’est comme un vœu que l’on doit considérer l’article 17; mais alors, il est permis de trouver étrange qu'une invitation de cette nature soit placée dans une Joi, sous la forme d’un article qui fait corps avec elle : de semblables résolutions font généralement l’objet d’un vote distinct et spécial. « Tel qu’il est rédigé, l’article 17, dit M. Morgand, est assurément la manifestation expresse d’un désir très louable, mais 1l n’a que la force d’un vœu; on peut se demander s’il est bien à sa place dans une œuvre législative. La loi ordonne ou défend; elle n'exprime pas de souhaits, elle ne donne pas de conseils ». Tel est également notre sentiment.

Ainsi donc, de quelque façon qu’on envisage l’article 17, il soulève nécessairement certaines critiques : si on le considère comme un texte impératif, il semble empiéter

sur les droits des souverains soumis au protectorat ; si on

y voit, au contraire, une invitation adressée au gouvernement, 1l est permis de s'étonner de rencontrer cette disposition dans une loi qui n’est susceptible d’être appliquée que du consentement du souverain protégé, auquel on peut conseiller les mesures à prendre, mais auquel seul il appartient de les édicter. Ce qui s’est passé pour la Tunisie justifie la doctrine que nous venons d'exposer.

Il résulte donc de ce qui précède que le gouvernement n’est pas lié et ne pouvait pas l’être par les termes de l’article 17. En disant que les mêmes mesures seront étendues à tous les pays placés sous le protectorat de la France, le législateur ne pouvait pas avoir l’idée que, par cette formule peu claire, il rendait la loi applicable à ces pays, comme il venait de la rendre applicable à l'Algérie par l’article 16. La réserve même qu'il faisait, pour le cas où il existerait une législation spéciale, suffit à montrer que, dans son esprit, 11 n’y avait rien à faire dans les pays où les monuments se trouvaient déjà protégés.

Une autre conséquence de l'interprétation que nous proposons de l’article 17, c'est que le gouvernement, quand il exercera son action sur les souverains des pays protégés, pour les amener à établir une législation relative à la conservation des monuments, sera libre de choisir, dans les dispositions de la loi du 30 mars 1887, celles des mesures édictées par cette loi qui seront compatibles avec l’organition et les institutions de chacun de ces pays et de laisser de côté toutes celles qui ne peuvent trouver leur application qu’en France.

Le gouvernement paraît avoir interprété comme nous le faisons Le texte de l’article 17. Ni le service des Beaux-

Arts, ni le ministère des Affaires étrangères ou celui des

294 CHAPITRE VNI

Colonies n'ont songé à promulguer la loi dans les pays de protectorat ; ils ne pouvaient pas le faire.

Ils n’ont pas pris davantage de dispositions particulières pour assurer directement la protection des monuments de ces pays. Même au Cambodge et en Annam, pour lesquels cet article semblait avoir été plus spécialement rédigé, on

n'a rien fait.

Le service des monuments historiques, dont nous avons souvent eu à parler au cours de cette étude, comprend une administration centrale composée d’un bureau qui fait partie de la direction des Beaux-Arts et un service extérieur à la tête duquel se trouvent quatre inspecteurs généraux : de nombreux architectes sont chargés de l’entretien et de la réparation des monuments pour lesquels ils ont été spécialement désignés.

La loi de 1887 n'a pas modifié le fonctionnement de ces services : aujourd’hui comme autrefois, l’administration est saisie des questions qui la concernent soit par les rapports de ses différents agents, soit par les administrations intéressées, soit enfin par les sociétés savantes ou les simples particuliers, qui peuvent toujours signaler un fait important, un danger ou un abus.

Il n'entre pas dans le cadre de ce travail d'étudier le fonctionnement du service des monuments historiques ; nous n’avons à nous en occuper qu'au point de vue des prescriptions de la loi qui y sont relatives : c’est, par conséquent, seulement au sujet de la commission des monuments historiques, de son rôle et de ses attributions léga-

les que quelques explications sont nécessaires. T. 45

La commission des monuments historiques (1), dont nous allons brièvement rappeler les origines et le passé, a été instituée à la suite du grand mouvement qui se produisit, vers 1830, en faveur de notre art national. Un des premiers effets de ce mouvement avait été le vote par les Chambres, dans le budget de 1831, d’un crédit de 80,000 francs pour la conservation des monuments historiques. En même temps était créée une inspection générale, qui. fut confiée à M. Vitet. Le crédit, augmenté plusieurs fois, fut porté à 200,000 francs en 1837. IL fallait, pour que la répartition de cette somme fût équitable et répondit aux véritables intérêts en cause, que cette répartition fût confiée à des hommes d’une compétence spéciale. En outre, il était nécessaire d'organiser une administration chargée de présider aux restaurations des monuments, de les diriger et de les contrôler. Tels furent les principaux motifs qui déterminèrent la création de la commission des monuments historiques, instituée par un arrêté de M. de Montalivet, ministre de l'Intérieur, en date du 29 septembre 1837.

Cette commission, installée près le ministère de l’Intérieur, était composée de huit membres. Elle était chargée de répartir le crédit affecté aux monuments historiques, de préparer une liste de classement, et de réunir tous les documents relatifs aux monuments intéressants par leur caractère architectural où par les souvenirs historiques qu'ils rappelaient.

À la même époque, le ministre de l’Instraction publique,

(1) On trouvera d’intéressants renseignements sur les origines de la commission des monuments historiques dans le second rapport de M. Antonin Proust à la Chambre des députés ; nous résumons à grands traits la partie historique de ce rapport.

M. de Salvandy, réorganisait le comité des travaux historiques existant à son ministère et y créait une section « des arts et monuments », à la juelle il assignait une mission à peu près analogue à celle de la commission des monuments historiques. Malgré cette similitude d’attributions, qui eût pu engendrer des conflits, les deux institutions poursuivirent leur tâche parallèlement et ne cessèrent de se prêter un mutuel concours. Leur mission respective fut, d’ailleurs, mieux délimitée par la suite.

En 1839, M. Duchâtel, ministre de l'Intérieur, prend lui-même la présidence de la commission et porte à douze le nombre de ses membres. Le crédit dont elle dispose est alors de 600,000 francs. Jusqu'en 1848, la commission garde la même composition et s'occupe assidûment de la tâche qui lui était confiée, en particulier du classement des monuments.

Au lendemain de la Révolution de 1848, un rapport adressé au ministre par Mérimée, inspecteur général des monuments historiques, rend compte des travaux de la commission et constate que « dans toutes les discussions du budget, on a rendu hommage à.son impartialité ». Ce rapport signale, en outre, les difficultés rencontrées par la commission et les inconvénients qui résultent pour l’accomplissement de son œuvre, de la dispersion dans plusieurs administrations de tous les services intéressant les arts. Cette dernière question est toujours d'actualité (1).

Réorganisée au mois de novembre 1848, et portée à

(4) Voir le décret du {er octobre 1895, réunissant la direction des bâtiments civils et des Palais nationaux à celle des Beaux-Arts. V. aussi la loi de finances du 28 décembre 1895, qui contient une diminution du crédit affecté aux édifices d'océsains en vue de préparer leur réunion à la direction des Beaux-Arts.

vingt membres, parmi lesquels se trouvaient pour la première fois des membres de droit, modifiée encore en 1852, la commission, qui avait été rattachée à l'administration des Beaux-Arts, passe avec celle-ci, en 1853, au ministère d'État. Elle dispose alors d’un crédit ordinaire de 900,000 francs, indépendamment de crédits extraordinaires alloués à certains édifices particulièrement intéressants. Malgré l'insuffisance de ses moyens d’action, que constate le Congrès des sociétés savantes en 1854, la commission poursuit sa tâche avec succès jusqu’en 1870, sous la présidence successive de MM. Vitet, de Nieuwerkercke, Alfred Arago, Mérimée. |

Elle reprend, le 14 novembre 1871, ses travaux momentanément interrompus et continue l’accomplissement de son œuvre jusqu'à une nouvelle réorganisation, intervenue en 1879. Depuis la suppression du ministère d'Etat (1870), la Commission a été placée dans les attributions et sous la présidence du ministre de l’Instruction publique et des Beaux-Arts. Elle à été rattachée au ministère des Arts, lors de sa création, en 1881; après sa suppression elle fut ramenée, avec l'administration des Beaux-Arts, au département de l’Instruction publique, où elle se trouve actuellement. Son organisation et son fonctionnement n’ont pas été modifiés jusqu’à la loi de 1887. Le crédit affecté au service, après avoir atteint, en 1883, le chiffre de 1,545,200 francs, a été l’objet de réductions successives motivées par la nécessité de diminuer toutes les dépenses, même les plus intéressantes ; il figure au budget de 1896 pour la somme de 1,174,800 francs.

Etudions maintenant les nouvelles dispositions qui régissent la commission des monuments historiques depuis la loi de 1887.

L'article 15 de cette loi porte que les « décisions prises par le ministre de Pinstruction publique et des Beaux- Arts, en exécution de la présente loi, seront rendues après avis de la commission des monuments historiques ».

Nous ne reviendrons pas sur la remarque que nous avons déjà faite au sujet de la place occupée par ce texte, qui constitue une disposition générale dans le chapitre III intitulé fouilles. La portée de cet article, qui, d’ailleurs, était primitivement le dernier de la loi et qui fut plusieurs fois déplacé au cours des travaux préparatoires, ne saurait être mise en doute, malgré la division de la loi en chapitres.

Pour la première fois, dans cet article 15, la commission des monuments historiques se trouve mentionnée dans un texte législatif et reçoit, ainsi, une consécration légale. Le projet de 1877 en parlait déjà et portait qu’elle devrait prèter son concours au ministre pour procéder au classement des monuments ; mais l'obligation de la consulter n'avait pas le caractère général que lui donne l’article 15 de notre loi.

Ce texte à été introduit par le Conseil d'État, et le rapport de M. Courcelle-Seneuil nous révèle qu'il a fait l’objet d’un débat assez vif lors de la discussion par les sections réunies. « On était unanime à penser, dit le rapporteur, que les pouvoirs considérables que le projet de loi conférait au ministre de l’Instruction publique et des Beaux- Arts ne devaient pas être exercés par le ministre seul ; qu'il convenait que l'autorité que la loi instituait en quelque sorte comme arbitre souverain du goût et de la convenance en matière de conservation de monuments et d'objets d’art, eût un caractère de compétence et d'impar-

tialité incontestables. Mais quelques-uns pensaient qu’au-

cun ministre ne prendrait la responsabilité de statuer seul en cette matière et qu'il démanderait toujours l'avis d’un conseil qui, en fait, serait permanent... » On craignait, en créant la commission par une loi, ou même par un règlement d'administration publique, de limiter les pouvoirs du gouvernement et d'empêcher les réformes qu'il pourrait avoir à opérer dans la commission. Nous avons vu, en effet, que, depuis son origine, la commission à toujours été remaniée par décret ou même par simple arrêté ministériel. Néanmoins, au Conseil d'État comme devant les Chambres, on pensa qu'il valait mieux poser dans une loi le principe de l'existence de la commission tout en laissant au règlement le soin d’en fixer l’organisation et les attributions. Mais, ainsi que nous le verrons ultérieurement, le même motif a également arrêté le Conseil d'État el l’article 21 du règlement d'administration publique réserve au décret simple l’organisation de la commission et le mode de nomination de ses membres.

Quelles sont donc, dans la législation actuelle, les attributions de la commission ?

La commission des monuments historiques n’a pas seulement pour mission de classer ou de déclasser les monuments ou les objets dont la conservation présente un intérêt historique ou artistique : elle est le véritable organe de l'administration, à tous les actes de laquelle elle se trouve associée. En dehors de l'inscription des monuments sur la liste de classement, que, pour des motifs d'ordres divers (élat des monuments, insuffisance des ressources, ele faudra toujours remanier, la commission propose la répartition des crédits inscrits au budget ; elle est consultée sur tous les projets de travaux à effectuer, soit pour la

restauration, soit pour l'entretien des monuments ; elle se

transporte ou envoie des délégations à l'effet de visiter les découvertes qui lui sont signalées ou d'examiner les difficultés particulières de certains travaux ; elle assure son propre recrutement, comme nous le verrons bientôt ; elle désigne au choix du gouvernement les architectes qu'il pourra faire entrer dans le service ; enfin, elle donne son avis sur toutes les questions qui lui sont soumises par le ministre des Beaux-Arts.

Ce serait, en effet, une erreur de croire que les avis de la commission sont limités aux matières qui font l’objet de la loi : le ministre est tenu de la consulter sur cellescl, mais il peut, en outre, le faire toutes les fois qu'il le juge à propos.

Il en a toujours été ainsi dans le passé et cette pratique à été constamment suivie depuis 1887.

C'est ainsi que, soit dans des matières contentieuses, soit à propos d'interprétation des nouvelles dispositions de la loi ou de contrats, soit à raison de difficultés s’élevant entre les administrations locales et le service des monuments historiques, la commission a été appelée à émettre des avis dont quelques uns même ont été publiés. Parmi ces derniers, nous citerons un avis dont l'intérêt justifiera la mention que nous croyons devoir en faire.

En 1891, le ministre des Beaux-Arts avait chargé un archéologue, M. Letaille, de rapporter, pour le musée du Louvre, divers monuments, épigraphiques et autres, découverts en Algérie dans des fouilles entreprises aux frais de l’État et sur des terrains lui appartenant. Trois de ces monuments étaient déposés au Prætorium de Lambèse (département de Constantine), où était installé un musée local. Cétait une inscription reproduisant un discours de l’empereur Hadrien à ses troupes, découverte

à Lambèse, un sarcophage appelé sarcophage du Bon Pasteur, trouvé au même endroit, et une autre inscription connue sous le nom d'album des Décurions, découverte à Timgad. Le droit de propriété de l'État sur ces monuments ne pouvait faire aucun doute. Mais les représentants des communes où avaient été faites les fouilles protestèrent très vivement contre l'intention manifestée par le gouvernement de déplacer les monuments en question. Sans contester le droit de propriété de l'Etat, ils invoquaient divers textes, instructions ministérielles ou cireulaires des gouverneurs, d’après lesquels les monuments relatifs à l’histoire particulière d’une localité doivent être laissés dans la région qu'ils intéressent.

En présence de cette opposition, le ministre consulta a commission des monuments historiques sur les règles générales se rattachant au déplacement des objets découverts et sur l'application qu'il convenait d'en faire au cas particulier qui se présentait. La commission émit alors un important avis, dans lequel elle rappelait d’abord que l'Etat, tout en ayant /e droit de déplacer comme il l'entendait les objets lui appartenant, avait toujours considéré comme une tradition constante que la meilleure destination à donner aux objets recueillis était de les placer dans les collections publiques des villes les plus voisines du lieu de la découverte, et que c'était ainsi qu'il était parvenu à répandre le goût des arts dans les sociétés savantes établies sur tous les points du territoire et devenues les auxiliaires les plus actifs de l'administration des Beaux-Arts. Toutefois, la commission prévoyait deux hypothèses où une exception pouvait être apportée à ces principes qui, d’ailleurs, ne reposaient que sur la pratique administrative ; c'était le cas où les objets recueillis étaient d’une impor-

tance exceptionnelle, et celui où leur conservation n’était pas assurée dans la région où ils avaient été découverts. Déclarant que ces principes s’appliquaient à l'Algérie comme à la France, elle fut d'avis, en ce qui concernait les monuments qui faisaient l’objet de la difficulté, que le sarcophage du Bon Pasteur pouvait être renvoyé à Lambèse, mais que les deux inscriptions : le discours d'Hadrien et l’album des Décurions, devaient être transférées au musée du Louvre, où elles figurent actuellement dans la nouvelle galerie des antiquités de l'Afrique du Nord.

Le ministre peut donc, aussi souvent qu'il le juge à propos, prendre l'avis de la commission des monuments historiques ; mais, toutes les fois qu’il rend une décision en exécution de la loi de 1887, #7 est obligé de demander cet avis. Et ce n’est pas là une simple formalité; si le ministre négligeait d'observer cette règle, sa décision serait entachée d’un véritable excès de pouvoir et pourrait faire l’objet d’un recours au Conseil d’État pour violation des formes imposées par la loi. Nous en avons eu un exemple dans l'affaire de l’église Saint-Laurent de Rouen (1), où le Conseil d'État constate, dans son arrêt (T juillet 1893), que le demandeur n’alléguait la violation d’aucune des formalités prescrites, ce qui laisse à entendre qu'en cas de nonobservation d’une formalité substantielle, il aurait annulé la décision attaquée.

L'obligation de prendre cet avis ne crée pas d’ailleurs une situation anormale au ministre dont l'opinion serait contraire à celle de la commission; nous avons, en effet, plusieurs fois indiqué que les avis qu’elle donne ne

sont que consultatifs et ne lient pas le ministre. Celui-ci

(1) V. supra, p. 101.

est obligé de demander l'avis de la commission, mais n’est nullement tenu de le suivre; si son sentiment est différent, et s’il ose en assumer la responsabilité, il est libre de rendre une décision contraire à l’avis qui lui a été donné.

La loi s'était bornée à poser le principe de l'avis de la commission ; le règlement d'administration publique a été plus explicite el a pris soin de déterminer, dans plusieurs de ses articles, les cas où elle devra être consultée; les articles 1, 2, 4, 49, indiquent lobligation de prendre l’avis de la commission parmi les formalités essentielles que prévoient ces articles. Mais l’article 15 de la loi n’en conserve pas moins sa portée générale, et cet avis doit toujours être demandé, lorsque le ministre statue en exécution de la loi, quand même une disposition spéciale ne le rappelle pas. C’est ainsi que, malgré le silence de l’article 8 de la loi ét de l’article 17 du règlement, à propos du classement des objets mobiliers, la commission devra être consultée sur cette matière; ce classement, en effet, est prononcé par arrêté du ministre, qui ne peut prendre une décision sans l'avis de la commission des monuments historiques; l'intervention de celle-ci est donc indispensable pour la légalité du classement.

Etudions maintenant l’organisation de la commission, telle qu’elle est fixée par les dispositions actuellement en vigueur.

La loi n’a modifié ni la procédure suivie devant la commission, ni le fonctionnement des services intérieurs ou extérieurs des monuments historiques : cette procédure offrait toutes les garanties nécessaires, et les résultats obtenus avec de si maigres ressources, et en l'absence de toute législation, étaient la preuve évidente que l’organisation adoptée était excellente.

La loi a simplement mentionné l'existence de la commission dans son article 15 et lui à ainsi donné la consécralion légale qui lui avait manqué jusque-là. Nous avons vu pour quels motifs le législateur s’était abstenu de régler son organisation. Le règlement d'administration publique lui-même ne l’a pas fait, et son article 21 se borne à disposer que « l’organisation de la commission des monuments historiques et le mode de nomination de ses membres sont réglés par décret. »

Ces dispositions sont, en effet, plutôt du domaine du simple décret : le gouvernement peut remanier ainsi plus librement et plus rapidement des dispositions d'ordre secondaire et apporter à la composition et au recrutement de la commission les changements dont l'expérience a révélé la nécessité ou qui pourraient être le résultat d’une nouvelle organisation des ministères ou des services intéressés.

En exécution de cet article 21 du règlement, un décret du 3 janvier 1889 a fixé l’organisation de la commission et le mode de nomination de ses membres (1).

L'article 1 de ce décret est ainsi conçu : « La commission des monuments historiques, instituée près le ministère de l’Instruction publique et des Beaux-Arts, a pour mission d'établir la liste des monuments et objets ayant un intérêt historique et artistique, de désigner ceux qu'il convient de restaurer, d'examiner les projets présentés pour leur restauration, de proposer au ministre la répartition des crédits ouverts pour la conservation des monu-

ments classés. »

(1) Journal officiel du 8 janvier 1889, V. à l’appendice, le texte de ce décret.

On a justement critiqué (1), dans ce texte, la reproduction de l'intitulé de la loi, qui, — on ne l’a pas oublié, — semble ne s'appliquer qu'aux monuments présentant un intérêt historique et artistique. Le règlement d’administration publique, dont l’article 21 est visé par ce décret, avait également reproduit le texte de cet intitulé, qui ne saurait prévaloir contre les dispositions formelles de la loi, dans son article I® pour les monuments, dans son artiele 8 pour les objets mobiliers, et contre tous les articles du règlement d'administration publique relatifs à ces mêmes monuments ou objets.

L'intitulé de la loi ne peut avoir d'effet, puisque les articles sont en contradiction avec son texte, et l’on ne doit considérer l'expression employée dans le décret que comme la reproduction, sans conséquence légale, de lintitulé de la loi et du règlement d'administration publique.

Quant aux attributions de la commission énumérées par cet article 1°, nous n’avons pas d’autres développements à ajouter à ceux que nous avons déjà eu l’occasion de présenter, soit dans notre exposé historique, soit en étudiant le rôle de la commission d'après l’esprit ou le texte de la loi et du règlement. Nous avons vu, toutefois, que ses attributions étaient plus étendues que ne l’indiquait l’article 1% du décret, qui aurait dù se terminer par une disposition générale, rappelant que la commission a, en outre, pour mission de donner son avis sur toutes les questions au sujet desquelles elle est consultée par le ministre.

L'arucle 2 règle la question de la présidence de la

commission, qui appartient au ministre ; il peut être rem-

(4) Ducroco, loc. cit., p. 32.

placé par le directeur des Beaux-Arts, premier vice-président de droit, ou par un deuxième vice-président qu'il désigne. Enfin, en cas d’absence du ministre et des deux vice-présidents, la commission est présidée par le doyen d'âge des membres présents.

L'article 3 reproduit la distinction introduite, en 1848, entre les membres de droit et les membres nommés par le ministre. « Sont membres de droit, dit l’article 4: le directeur des Beaux-Arts, le directeur des bâtiments civils et des palais nationaux (1), le directeur des cultes, le directeur des musées nationaux, le préfet de la Seine, le préfet de police, les inspecteurs généraux des monuments historiques, le contrôleur des travaux des monuments historiques, le directeur du musée des Thermes et de l’hôtel de Cluny, le conservateur du musée de sculpture comparée ».

On a regretté de ne pas voir figurer parmi ces membres de droit quelques fonctionnaires dont les services étaient également intéressés à être représentés dans la commission, comme l'administrateur général de la Bibliothèque nationale, ou le directeur du service des bibliothèques publiques au ministère de l’Instruction publique, ou enfin un représentant du ministère de l'Intérieur, qui est investi de la surveillance des départements, des communes, des hospices et de plusieurs établissements publics. Peut-être eût-il mieux valu, en effet, comprendre ces fonctionnaires parmi les membres de droit; mais le gouvernement sera

toujours libre de les nommer, et il le fera d'autant plus

(4) Le décret du 4er octobre 1895 a supprimé cette direction ; un autre décret du 3 décembre 1895 a placé les Inspecteurs généraux des Bâtiments civils parmi les membres de droit de la commission.

facilement, s’il en est besoin, que le nombre des membres qu'il nomme n'est pas limité.

D'après l’article 8, « les membres à la nomination du ministre de l'instruction publique et des Beaux-Arts sont nommés par arrêté ministériel. — Lorsqu'une vacance se produit, la commission est invitée à présenter au nunistre une liste de trois candidats ».

Les membres ainsi nommés sont choisis parmi les architectes que leurs études spéciales ont indiqués au choix de ladministration, les archéologues, les artistes; on trouve aussi dans la commission quelques hauts fonctionnaires et un certain nombre de sénateurs et de députés.

Le rapport de M. Bardoux nous apprend que le recrutement de la commission des monuments historiques avait été critiqué, lors de la discussion de la loi au Sénat : « Quelques membres de notre commission, dit-il, ont attaqué le rôle prépondérant des architectes et ont sollicité une. modification dans la composition même du conseil des monuments historiques. — La majorité a été d'avis que c'élait s’'immiscer dans Padministration, qu'il fallait, tout en consignant l’observation, laisser tout pouvoir au ministre, qui avait la responsabilité entière. » Nous avons vu, en effet, que la nomination des membres de la commission el son organisation avaient été réservées au gouvernement.

Les membres de la commission des monuments historiques remplissent une fonction purement honorifique et ne reçoivent ni traitement ni indemnité sous une forme quelconque.

On se rappelle que les avis de la commission ne lient pas le ministre. En est-il ainsi de la présentauon des trois candidats que l'article 5 du décret

charge la commission de faire, lorsqu'une vacance se produit ? En d’autres termes, le ministre pourrait-il nommer membre de la commission une personne qui n'aurait pas été inscrite sur celte liste ? Bien que cette disposition ne comporte pas de sanction et que larrêté ministériel ne puisse certainement pas être allaqué pour excès de pouvoir par les candidats évincés, — aucun d'eux n'ayant un droit né et actuel de nature à lui ouvrir un recours, et la commission, d'autre part, ne pouvant allaquer un arrêté du ministre qui la préside, — il nous semble que le texte et l'esprit de l’article 21 du règlement d'administration publique ne permettent pas au ministre de ne pas se conformer à la prescription de l’article 5 du décret, et que, tant que cet article ne sera pas modifié, le ministre ne pourra nommer un candidat qui n'aurait pas été présenté sur la liste préparée par la commission.

Le ministre pourra, d’ailleurs, éviter la difficulté que nous signalons en invitant la commission à lui présenter une autre liste de candidats. On arrivera ainsi à une entente facile entre la commission, qui ne peut oublier qu’elle est instituée pour aider lPadministration dans sa täche souvent difficile et toujours délicate, et le ministre qui comprendra, mieux que personne, que l'indépendance de la commission, tant pour son recrutement que pour les avis qu'elle doit émettre, est la première garantie de son fonctionnement. Sauf de rares exceptions, justifiées par des faits particuliers, si les décisions de ce précieux auxiliaire de l'administration n'étaient pour celle-ci qu'un avis demandé pour la forme, la commission n'aurait plus de raison d’être et l’esprit de la loi serait méconnu. L'autorité des décisions du gouvernement est liée au res-

pect qu'il aura lui-même pour les avis de la commission.

Les deux derniers articles du décret ne demandent aucune explication : l’article 6 déclare, ainsi que nous l’avons indiqué, que la commission « peut constituer des sous-commissions chargées de préparer l'étude des questions qui lui sont soumises et de lui en faire un rapport ». Et l’article 7 dispose que « le chef et le sous-chef du bureau des monuments historiques remplissent les fonctions de secrétaire et de secrétaire-adjoint de la commission ».