CHAPITRE X

Situation de la France au début de Tannée 1878. — Prospérité des finances publiques. — Les plus-values budgétaires. — Quel emploi donner à ces plus-values? — Le programme des grands travaux publics. — Conférence préparatoire entre MM. de Freycinel, Léon Say et Gambetta. — Bases du programme. — Création du 3 p. iOO amortissable. — M. Léon Say expose la partie financière du programme à la Chambre et à Boulogne. — Ses conseils réitérés de prudence. — Discussion du programme aux chambres. — Extension exagérée du programme primitif. — Budget de 1879.

Pendant les années qui suivirent la conclusion de la paix, la France, repliée sur elle-même, n^avait eu d'autre préoccupation que de payer la formidable i^ançon imposée par un vainqueur sans merci, et de reconstituer son organisation défensive. En 1878, lorsque M. Dnfaure fut rappelé au pouvoir, cette couvre touchait à sa fin. Notre matériel de guerre était au complet et, sur nos frontières menacées, s'élevait une nouvelle ligne de forteresses. Restait à compléter l'ensemble des dispositions défensives par la construction des lignes ferrées d'un intérêt stratégique indiscutable. Enfin, il fallait songer aux travaux de la paix et, en premier lieu, doter le pays de nouvelles

voies de communication pour lui permettre de lutter contre la concurrence, de jour en jour plus menaçante, de rindustrie étrangère.

Le moment était bien choisi pour accomplir cette vaste entreprise. Avec Tannée 1878, une aube nouvelle semblait se lever sur la France. Notre pays, qui avait supporté sans faiblir les charges inouïes résultant d'une double guerre, affirmait de mille manières son indomptable vitalité. Comme au lendemain des grandes secousses, la nation aflamée de tranquillité politique n'aspirait qu'à s'adonner au travail, et à reconquérir à force d'activité sa place dans le monde. Les passions politiques, hier encore si ardentes, étaient assoupies et la forme du gouvernement n'était même plus discutée. Les impôts rentraient avec une facilité surprenante; la prospérité publique se manifestait par d'énormes plus-values budgétaires, par la hausse de toutes les valeurs de Bourse et par l'extension, de plus en plus marquée, de notre commerce extérieur. Les dépôts des caisses d'épargne augmentaient de 100 millions par an, et le Trésor était à la veille de se libérer intégralement de la dette de 1 milliard 500 millions contractée par l'Etat envers la Banque de France. Les travaux de l'Exposition universelle avançaient rapidement. Tout semblait donc à souhait pour préparer une ère de travail, d'activité et d'apaisement.

Aussi l'opinion publique accueillit-elle avec une faveur marquée la nouvelle que le gouvernement,

liJîiON SAY, SA VIE, SES ŒUVRES. 317

d*accord avec M. Gambetta, étudiait les bases d'un vaste programme de travaux publics. Dans une entrevue célèbre*, M. Léon Say, M. de Freycinet et M. Gambetta avaient, en effet, reconnu en principe la nécessité de donner satisfaction aux aspirations du pays, et ils avaient arrêté les lignes générales du programme élaboré par le gouvernement. Comme méthode les auteurs du programme étaient résolus à ne faire d'abord que le nécessaire et à procéder par étapes successives.

Au premier rang des travaux projetés, se plaçait l'achèvement de notre réseau ferré par un réseau complémentaire d'intérêt général. D'après les données établies par M. de Freycinet*, le futur réseau devait comprendre dix mille kilomètres divisés en trois groupes, non compris cinq mille kilomètres déjà eoncédés, et dont l'exécution incombait aux grandes compagnies ou aux compagnies secondaires. La dépense était évaluée à trois milliards environ. Des commissions régionales étaient instituées par décret à

1. « Le 8 janvier 1878, à dix heures du soir, j'avais avec M. de Preycinel et M. Gamhetta, président de la Chambre, une conférence qui a duré deux heures, et dans laquelle j'ai pris la responsabilité financière du magnifuiue plan de travaux qu'avait conçu le ministre des travaux publics. Je pouvais la prendre, cette responsabilité; nous étions en état de faire face aux engagements que nous allions contracter. Je ne vous dirai j)as qu'on n'a pas dévié malheureusement de ce programme originel... • ([iiscours prononcé ))a7' M. Léon Say le 7 décembre IS8i à la réunion plénière des électeurs sénaforiflur de Seine-el-Uisp.)

•2. Happort du ministre des travaux publics relatif à l'institution de commissions régionales en vue de compléter le réseau des chemins de fer d'inlérét général. {Journal officiel des 2 et 3 janvier ISIS.)

l'effet de désigner les lignes qui, vu leur importance économique et militaire, paraîtraient devoir être rangées dans le réseau d'intérêt général. L'exécution du réseau local devait faire l'objet d'un examen postérieur.

Mais ce n'était là qu'une partie du programme à exécuter; il fallait aussi s'occuper des canaux et des ports maritimes. Dans un rapport, en date du 16 janvier 1878, M. de Freycinel procéda de la même façon, c'est-à-dire qu'il proposa de constituer des commissions régionales chargées de désigner les travaux les plus urgents. Après avoir signalé l'importance des voies navigables au point de vue du développement industriel et économique, M. de Freycinet ajoutait :

« L'amélioration des voies navigables appelle comme complément indispensable celle des ports maritimes, sans lesquels nos canaux et nos rivières ne sauraient rendre tous leurs services. C'est, en définitive, aux ports qu'aboutissent toutes les marchandises qui s'échangent par mer entre le dehors et l'intérieur. Il faut donc que les ports suivent tous les progrès de ces échanges, et que leurs moyens soient constamment mis en harmonie avec le développement du trafic et la nécessité de soutenir la lutte avec l'étranger... Dans des ouvrages sujets à tant d'imprévu que ceux qui touchent à la navigation, il est difficile de formuler un chiffre même approximatif. Je crois cependant pouvoir dire, sans crainte d'être démenti parles événements, que la somme de un milliard, dont

trois quarts environ pour les voies navigables et un quart pour les ports maritimes, ne sera pas dépassée. »

A M. Léon Say incombait la tâche d'assurer les voies et moyens financiers pour Taccomplissement de ce grand dessein. Avec beaucoup de raison, il écarta Tidée d*un emprunt public dans la forme des précédents. Rien, en effet, n'est plus dangereux en matière de travaux publics que ces grandes émissions à époques fixes, qui engagent l'avenir et forcent, pour ainsi dire, l'État à poursuivre quand même l'exécution des travaux, sous peine de grever le Trésor d'une charge énorme d'intérêts stériles. L'idée générale de M. Léon Say consistait : 1® à demander au public les capitaux sous une forme à laquelle il fût dès longtemps habitué et qui se rapprochât, autant que possible, de celle qui a été adoptée par les compagnies de chemins de fer pour leurs grands travaux; 2® à proportionner, chaque année, cette création de ressources à l'importance des opérations qu'on avait en vue, de telle façon que les Chambres fussent toujours maîtresses de ralentir ou d'activer, selon les circonstances, l'exécution du programme développé sur un certain nombre d'années.

Le titre de crédit auquel s'arrêta M. Léon Say après mûre réflexion, était calqué, comme type et comme délai d'amortissement, sur celui des obligations 3 p. 100 de chemins de fer. Comme elles, il (levait être émis au fur et à mesure des besoins par

rintermédiaire des agents du fisc, i des cours déterminés et fixés de jour en jour, suivant le niveau du crédit public. Le délai d^amortissement était échelonné sur une période de soixante-quinze ans, par tirages au sort annuels.

Telle était dans ses grandes lignes la combinaison, à la fois hardie et prudente, qui permettait de procéder immédiatement à la confection de travaux reconnus indispensables, et qui n'engageait pas trop lourdement l'avenir, puisqu'il était toujours facile de se rendre compte des efforts dont la nation est susceptible, et que, par le jeu automatique de l'amortissement, la charge allait toujours en diminuant*.

Favorablement accueillie à la Chambre, la création <lu 3 p. 100 amortissable souleva de nombreuses résistances dans une partie de la presse. On prétendit -que la combinaison était trop ingénieuse et trop compliquée pour le public auquel on s'adressait, <îomme si ce môme public n'était pas familiarisé depuis quarante ans avec les obligations de chemins -de fer, dont la rente 3 p. 100 amortissable était en

1. « Après mùrp délibération, nous avons été unanimement d'avis que, de même qu'un impôt unique ne peut alimenter le budget, de même un om|u'unt unique, c'est-à-dire puisé à une seule source, serait détestable, et qu'il était préférable de nous adressera toutes les sources possibles et de nous assurer le concours à la fois, et de l'Ktat, et il'un certain nombre de compagnies de chemins de fer. Certaines dé|>enses de canaux, de ports, ne pouvant être faites que directement j)ar l'Klat, l'intervention des Compagnies nous paraissait tout indiquée pour les dépenses des chemins de fer* C'est sur cette base que nous avons cherché à répartir le mode de création des ressources. • (Déftosifion da M. Léon Sfit/ devant la Commission •d'enquaie sur les Convenlions, /" mai^s 1 893.)

quelque sorte le pendant. Et puis, M. Léon Say n'avait pas cru devoir employer d'intermédiaires, comme cela se pratique toujours pour les grands emprunts d'État. De là une vive déception chez les intermédiaires habituels qui, se voyant frustrés d'un gain escompté d'avance, ne mirent aucun empressement à favoriser la venue au monde du fonds nouveau. Si enfin on ajoute, qu'au moment de la première émission du 3 p. 100 amortissable le marché financier, déjà très entraîné vers la spéculation, dédaignait une valeur qui ne se prêtait pas aux hausses factices, on comprendra pourquoi le nouvel instrument de crédit rencontra peu de faveur, et eut quelque peine à se classer. Cependant cette crise passagère ne pouvait durer longtemps, et l'avenir a prouvé que la création d'un nouveau type de rente répondait à un besoin.

D'ailleurs, il importe de réduire à leur juste valeur les critiques dont le 3 p. 100 amortisable a été l'objet.

< L'emprunt est classé, affirmait M. Léon Say, à la tribune de la Chambre ; il est très bien classé ; il l'est au moins aussi bien que jamais n'a été classé le 5 p. 100 non seulement dans les premiers mois, mais même dans les deux premières années de son existence. Que me reprochez-vous? Est-ce le taux auquel le 3 p. iOO a été émis? Comment! depuis le gouvernement de Juillet, où le nombre des rentes était si

peu considérable, par rapport à ce qu'il est aujour-

d'hui, on n'avait jamais vu emprunter à un taux aussi favorable pour le Trésor*. »

Ne pouvant plus nier le succès des premières émissions du 3 p. 100 amortissable, Topposition essaya de démontrer que les frais d'émission avaient été exorbitants, et que le crédit de 2 432 125 francs, voté pour les frais d'émission et de négociation des rentes 3 p. 100 amortissable, avait été dépassé.

M. Léon Say dut se justifier. Il le fit en peu de mots, se contentant de citer des chiffres. Le crédit de 2 432125 francs avait été établi sur des bases approximatives, avant que les opérations eussent été commencées. Or la dépense définitive ne dépassa pas 768 000 francs, dont 421 000 francs de frais de courtage et 45 000 francs de frais de publicité. La totalité de la dépense des frais de négociation représentait n centimes pour 100 francs du capital emprunté. C'est la proportion la plus faible obtenue dans les émissions d'emprunts d'Etat. Dans Temprunt de deux milliards, la proportion avait été de 1 fr. 37 p. 100, et dans l'emprunt de trois milliards de 1 fr. 18 p. 100. Il n'y avait rien à répondre à cette démonstration péremptoire, et, une fois de plus, il était prouvé que cette opération si critiquée de la création du 3 p. 100 amortissable avait été aussi bien menée au point de vue des frais de négociation, qu'au point de vue des intérêts dus par le Trésor.

1. Les Finances de la France sous la troisième République, t. 11, p. 369.

Devant les Chambres, quand il s*agit de demander les crédits nécessaires aux grands travaux projetés, M. Léon Say revînt, on peut dire à satiété, sur Tobligation de maintenir le programme dans les limites assignées. Dix fois il déclara que ce programme représentait un maximum, qu'il pouvait être réduit, qu'on pouvait supprimer ou ajourner une grande partie des travaux ; mais que, dans tous les cas, il ne devait y être ajouté rien, que la moindre modification dans le sens de son extension aurait des conséquences graves, aussi bien au point de vue financier qu'au point de vue même de l'exécution des travaux qu'on pourrait être obligé d'interrompre faute de ressources.

< Pour» ma part, je l'avoue, disait-il au Sénat \ je regrette profondément que l'initiative parlementaire s'exerce en matière de crédits. Je crois que c'est un irès grand malheur. Je ne voudrais mettre aucun obstacle à l'exercice du droit d'initiative parlemenlaire ; mais comme on vient de me le faire remarquer é droite, il y a des pays très libres, très parlementaires, où cette initiative ne s'exerce pas en matière de crédits.

> En Angleterre, par exemple, les précédents ont Stabli d'une manière formelle que l'initiative n'appartient pas aux membres du Parlement en fait de crédits. Il en est de même pour les grandes colonies ainglaises qui ont, elles, des constitutions écrites dans

i. Les Finances de la France sous la troisième République, l. H,

lesquelles on a inséré des dispositions formelles à cet égard. Chez nous cette restriction ne peut pas être créée de la même façon, mais il est impossible que l'esprit des Chambres ne soit pas frappé des inconvénients que je signale...

» Nous sommes en présence d'un danger contre lequel nous devons nous défendre. Je demande à tous les membres du Sénat, de même qu'à tous les membres de la Chambre des députés, de m'aider à résister à cette tendance qui conduit à faire les butigets au jour le jour; car ce n'est vraiment pas la peine de faire des budgets préalables, si, après que le budget préalable est voté, on le modifie en cours d'exercice et sans plan arrêté; c'est donc qu'on ne veutjias savoir où l'on va! »

Plus loin, dans le même discours, M. Léon Say insistait en ces termes sur cette question capitale, c Nous avons un plan, et c'est toujours moins dangereux que s'il n'y avait pas de plan du tout; car si on venait tous les jours, sans l'avoir bien étudiée à l'avance, vous demander d'entreprendre telle ou telle opération, ne sachant pas où vous iriez, vous iriez peut-être plus loin que vous ne voudriez... » A la fin de son discours, il insistait encore une fois sur la même idée. « Non, disait-il, nous ne devons faire de grandes dépenses qu'avec une certaine mesure, tant au point de wlc des intérêts économiques du pays, de la circulation et des capitaux, qu'au point de vue du budget et de l'équilibre entre les ressources et les dépenses... »

Il n'est pas inutile de rappeler que, sur ce point, M. Léon Say et M. de Freycinet marchaient complètement d'accord avec le président du conseil, M. Dufaure, dont ils n'avaient fait qu'appliquer les idées.

En effet, le premier soin de M. Dufaure, en prenant possession du ministère des travaux publics, en 1839, avait été d'élaborer et d'exécuter un vaste programme de travaux publics, qui, toute proportion gardée et étant donnée la différence des conditions économiques et financières, peut être regardé comme le point (le départ du programme de 1878.

« Développer le réseau des routes, les améliorer ou en créer de nouvelles, étendre et relier les canaux, creuser le lit des rivières, attirer le commerce du monde en offrant aux ûottcs des ports vastes et sûrs, assainir le sol et trouver dans les entrailles de la terre des richesses minières, tels étaient les premiers problèmes qui s'imposaient à l'esprit laborieux de M. Dufaure. Il n'ajourna pas leur examen. Les immenses ressources que lui offraient les études accumulées des ingénieurs lui permirent de préparer rapidement les éléments d'un exposé, destiné à frapper l'esprit des députés. Quelques jours après la formation du cabinet du 12 mai, M. Dufaure déposa un projet qui consacrait 44 millions à l'amélioration des grands ports de commerce *. >

1. Consulter la belle étude que M. Georges Picot a consacrée à la vie et aux travaux de M. Dufaure, Paris, 1898.

Le 17 septembre 1878, M. de Freycinet et M. Léon Say se rendirent à Boulogne pour assister à la pose de la première pierre du port en eau profonde. L'occasion leur avait paru propice pour mettre en lumière certains côtés de leur programme, et surtout pour réfuter les critiques que, déjà, la mise en œuvre de ce programme avait provoquées dans une partie de l'opinion publique mal informée.

Au banquet offert par la Chambre de commerce, M. le ministre des travaux publics s'exprima ainsi : € Si la conception est hardie, l'exécution est prudente; car enfin comment procédons-nous? Nous commençons par tracer un programme, c'est-à-dire par dresser l'inventaire de ce qui nous semble être des améliorations à réaliser. Nous cataloguons, si je puis m'exprimer ainsi, nos chemins de fer, nos canaux, nos rivières, nos ports, et nous disons à la France : Nous croyons que pour mettre nos chemins de fer, nos canaux, nos rivières, nos ports en état, il nous faudrait dépenser quatre ou cinq milliards. Nous estimons que vous pourriez remplir cette tâche en dix ans, à raison de quatre cents à cinq cents millions par an. Le voulez-vous? Mais faites attention, ajoutonsnous; ne vous engagez pas dès maintenant pour une si longue période; vous ne savez pas ce qui peut arriver; ne vous engagez que pour un dixième, pour un an. L'année prochaine, si les circonstances sont favorables, vous vous engagerez pour un autre dixième. »

M. Léon Say prit la parole à son tour. Il s'attacha surtout à démontrer que, si vaste que fût le programme à exécuter, il ne dépassait pas la puissance productive du pays.

€ Que demandons-nous dans ce programme? dit-il. Nous demandons à employer dans des travaux publics de chemins de fer, de canaux, de ports, des épargnes pour une quantité égale à celle qui a été employée en France à ces sortes de travaux depuis une vingtaine d'années. Nous ne demandons pas plus.

» On a employé quatre à cinq cents millions d'épargnes françaises dans les travaux publics; nous ne demandons pas plus et nous trouvons que la France peut non seulement fournir ces capitaux, mais qu'elle peut en fournir davantage. En demandant trois, quatre ou cinq cents millions pour les travaux publics, nous laisserions à l'initiative privée des capitaux considérables pour vivifier le commerce, l'agriculture et l'industrie. Ces épargnes, elles sont sous notre main, et c'est un fait bien consolant de voir que, dans les moments les plus difficiles, les plus tristes de notre histoire contemporaine, l'épargne française ne s'est jamais arrêtée. Même aujourd'hui, au milieu de cette crise intense qui pèse sur l'industrie, l'épargne ne se ralentit pas...

> Nous pouvons donc le dire : nous ne demandons pas à l'épargne plus qu elle ne peut nous donner, et, quant à la question de savoir si les travaux, qui seront à coup sûr extrêmement productifs pour le pays, pèseront d'un poids trop lourd sur le budget, nous pouvons dire

d'abord que les impôts seront plus facilement acquittés si la France est plus riche, et que les excédents, qui se montent aujourd'hui à 44 millions et demi pour les huit premiers mois de 1878, se poursuivront d'autant plus sûrement que ces projets de travaux publics se poursui\Tont eux-mômes et s'achèveront... »

Sur ce point, les prévisions de M. Léon Say étaient justes et les événements lui ont donné raison. En 1819 les excédents budgétaires ont été de 142 millions, en 1880 ils s'élevèrent à 160 millions, et en 1881 ils dépassèrent 219 millions.

Nous allons voir comment cette source abondante, qu'on eut le tort de croire intarissable, vint à manquer en partie, et comment aux excédents succédèrent les déficits. Quoi qu'il en soit, on était plein de confiance dans l'avenir. « L'année 1878 fut une des plus paisibles que la France ait traversées depuis douze ans; fatiguée des querelles, elle se reposait en recevant le monde entier dans cette fête de l'exposition qu'accompagnait si à propos une trôve des partis *. »

Certes M. Léon Say partageait cette confiance. Mais il connaissait trop bien les tendances des Chambres pour ne pas craindre des entraînements irréfléchis. Ces appréhensions n'étaient pas vaines. Soumis aux Chambres, le programme des travaux publics sortit de cette épreuve démesurément agrandi, et, ce qu'il y a peut-être de plus grave, complètement faussé dans

1. M, Dufaitre, sa vie et ses discours, par M. Georges Picot.

jon principe et dans son application. Nous venons de voir qu'il comportait au maximum une dépense totale le cinq milliards, répartie au moins sur dix exercices. Et encore, dans Tesprit de ses auteurs, ce programme pouvait-il être modifié dans un sens restrictif. M. de Freycinet et M. Léon Say n'avaient cessé de répéter que la dépense devait être échelonnée et graduée selon les ressources disponibles du pays, et que, si ces ressources venaient à diminuer, l'exécution des travaux devait être ralentie. Au lieu de dix ans on mettrait vingt ans, s'il le fallait, pour achever les moins urgents.

On ne saurait trop insister sur ce point capital, et assez mettre en lumière avec quelle prudence les auteurs du programme concevaient l'exécution de leur œuvre. Soucieux à un égal degré de leur responsabilité et du bon renom du crédit public, ils ne voulaient rien laisser à l'aventure pour ne pas faire faillite à leurs engagements. Ils ne promettaient que ce qu'ils étaient certains de pouvoir tenir, et se déclaraient prêts à accepter les réductions et les ajournements de lépenses que l'expérience rendrait indispensables. tf. Léon Say principalement avait multiplié les précautions. Déjà en 1877, lorsqu'il s'était agi de racheter es lignes des Charcutes, il avait tenu la Chambre en rarde contre ses propres entraînements.

« Il est impossible, disait-il, de faire tout ce qui est utile, et par conséquent, il ne faut pas songer à mettre à la disposition, pour ainsi dire, de la nation, descapi-

taux illimités que d'ailleurs vous n'avez pas. Sans doute, parce que Ton ne peut pas réaliser tous ces progrès, ce n'est pas une raison pour ne rien tenter, pour ne pas faire une certaine quantité de travaux ; mais je le répète, il faut savoir se limiter. Eh bien ! vous ne pourrez pas vous limiter, si vous ne vous imposez pas à vousmêmes un frein. . . Par conséquent, je crois que la Chambre fera bien, si elle pense qu'il nous faut faire des travaux, d'avoir un programme absolument limité ^.. » Voyons maintenant par suite de quelles circonstances ce programme, si raisonnable en principe, a été dénaturé. La faute en est au Parlement, et c'est sur lui que doit porter le poids des responsabilités. Les projets de lois relatifs à l'exécution des grands travaux et aux voies et moyens étaient à peine déposés sur le bureau de la Chambre, que les appétits électoraux se donnaient libre carrière. Dans ce programme d'utilité publique, la majorité ne vit que le moyen de donner satisfaction à ses électeurs. Les rivalités de clocher parlèrent plus haut que les intérêts généraux du pays. Chaque député voulut avoir son chemin de fer, son tronçon de canal, voire son port maritime ou fluvial.

Vous voyez le grand gain, sans qu'il faille le dire, Que de ses ports de mer, le roi tous les ans tire. Or, l'avis, dont encor nul ne s'est avisé, Est qu'il faut à la France, et c'est un coup aisé, En fameux ports de mer mettre toutes les côtes. Ce serait pour monter à des sommes très hautes *...

1. Les Finances de la France sous la troisième République^ t.ll, p. 256.