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La composition même des chambres difl'érail dans les deux pays : en France, rassemblée du clergé et celle de la noblesse étaient électives comme celle du tiers étal, ce qui formait un corps de tous les membres d’un même ordre, également intéressés à défendre leurs privilèges; en Angleterre, la chambre des lords ne se com()osait que de la haute noblesse et du haut clergé, ce qui avait forcé la noblesse et le clergé de second rang, les plus nombreux de beaucoup, a faire cause commune avec le tiers. Il n’y avait pas en France, dit encore madame de Staël , plus de deux ou trois cents familles vraiment historiques. La nation se serait soumise peutêtre à la prééminence de ces familles illustres dont les noms raiipelaienl les plus grands souvenirs; mais ce qui révoltait à bon droit, c’était celle multitude de gentilshommes obscurs, anoblis par l’achat de charges inutiles et souvent ridicules, cl réclamant avec arrogance des immunités que rien ne Justifiait.

Outre le ministre, l’idée des deux chambres avait un fort parti dans b's membres les plus influents des trois ordres. M. de La Luzerne, évêque de Langres, un des chefs les plus respectés du clergé, écrivit pour la défendre une brochure qui lit beaucoup de bruit. Dans la noblesse et le tiers état, tous ceux dont finfluence était alors prépondérante, appuyaient celte combinaison. Ce furent les deux partis extrêmes, la cour d’une part et le parti révolutionnaire de l’autre, qui la lirenl échouer. La première attaque vint de la cour. Necker a raconté lui-même ce qui se passa pour

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la fameuse séaiici* royale tlu juin. Dans le discours iinjparé par le ministre elap|)rouvé par le conseil, le roi devait se prononcer pour le principe des deux chambres; un autre discours tout dilférent, qui maintenait au contraire les trois ordres et menaçait le tiers état, y fut brusiiueinentsuhslitud par l’influence de la reine et des princes. On sait quelle. en fut la conséquence. Necker mécontent refusa d’assister à la séance, ce (|ui amena sa destitution et son exil. En même temps, le tiers, poussé par Sieyès el Mirabeau, persistait à se constiluer en assemblée unique el souveraine, et bientôt éclatait à Paris rinsiirreclion du 14 juillet.

.Même après celle violente rupture , la majorité de l'Assemblée nationale manifesta encore sa préférence pour les deux chambres en appelant successivement à la présidence, pendant les mois d’aoùl el de septembre, les partisans les plus connus de ce système, MM. de Clermont-Tonnerre, de La Luzerne et Mounier. Le vole décisif eut lieu le 10 septembre; 490 voix se prononcèrent pour une chambre unique et 89 seulement pour deux chambres. Mais si l’assemblée avait été tout à fait libre, le résultat eût changé; car le nombre des voix pour la chambre unique, sous la menace des journaux et des clubs, n’atteignit pas la moiliç numérique de l’assemblée, qui coni|>tait en tout douze cents membres. La moitié environ ne vota pas.

• Qu’on songe à ce qu’aurait pu être alors une chambre des pairs, si on l’avait composée suivant les règles anglaises! Le clergé aurait fourni des hommes comme

l’archevôtiue de Narbonne {.\I. Dillon), l’archevêque de Bordeaux (M. de Cicé), rarclieYc<iue d’Aix (M. de Boisgelin), l’évêque de Rodez (M. de Colbert), l’évêque de Nancy (M. de La Fare), l’êvcque d’Alais (M. de Bausset), l’êvêquc d’Autun (M. de Talleyrand), et tant d’autres que nous avons vus à l’œuvre dans les assemblées provinciales. La noblesse^ des hommes comme le duc de Charost, le duc de Nivernais, le duc de La Rochefoucauld, le duc de Liancourt, le duc d’Ayen, le vicomte de Noailles, Mathieu de Montmorency, Lafayette, Malesherbes, Clermont-Tonnerre, I-ally, Montesquieu, le vieux Machault qui vivait encore et qui avait la joie de voir réaliser ce qu’il avait vainement tenté quarante ans auparavant. La chambre des lords elle-même n’aurait pu présenter autant d’illustration, de patriotisme, de lumières, de dévouement à la liberté, à la justice, à toutes les saines idées économiques et politiques. Les évêques étant à la nomination du roi, ainsi que les nouveaux pairs, l’intluence des idées régnantes aurait pu, par la suite, introduire constamment dans cette chambre de nouveaux cléments.

De son côté, la chambre des communes eût été plus forte et plus puissante encore, puisqu’elle aurait compris toute la France, à l’exception de quelques centaines de familles. La auraient siégé Meunier, Malouct, Bailly, Thouret, Barnave , Dupont de Nemours, Treilhard, Tronchet, Merlin , Lanjuinais, et les représentants de la noblesse secondaire et du clergé inférieur qui auraient dû se confondre avec le tiers état, comme

Mirabeau et Cazilès, l’abbé Siejès et l’abbé Maiiry. Celte chambre eût exercé, sans nul doute, l’influence prépondérante dans le gouvernement; ceux de ses membres qui ont survécu auraient eu une carrière plus utile et moins agitée, et la France n’eût pas perdu les services de ceux que la mort ou l’oxil a élouffés avant le temps. Les soixante-quinze ans qui nous séparent de cette époque auraient offert le développement continu des principes de 1789, au lieu de retours fréquents vers le despotisme et l’anarchie. Qui sait où nous en' serions aujourd’hui?

Quoi qu’il en soit, au milieu de cette agitation universelle, personne ne perdait de vue les assemblées provinciales. Dans tous les documents de 1789, on voit combien celte question continuait à occuper les esprits. Les cahiers lui consacrent une place importante, et tous à peu près s’accordent à accepter le mode d’organisation institué imr l’édit de 1787 et modifié par le Dauphiné. Beaucoup concluent à la suppression des intendants, qu’oii appelle des vizirs. Cha(pie province enfin, si petite qu’elle soit, s’attaclie à obtenir une administration distincte; l’Angoiimois demande avec instance à se séparer du Limousin, le Quercy du Rouergue, la haute .\uvergne de la basse, la Brie de la Champagne, le Barrois de la Lorraine, l’.Vnjou de la Touraine, le Périgord de la Guienne, le Comminges de la Gascogne, et ainsi de suite. C’est à ce dernier besoin qu’allait répondre l’institution des départements, plus petils et plus nombreux que les généralités, et jiar conséquent plus

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LES ASSEMBLEES PKO VINCIALES.

propres a satisfaire les prétentions locales. La plupart des généralités avaient trop d’étendue; même sans parler des grands pays d’étals, celles de Bordeaux, de Châlons, d’Orléans, de Paris, de Poitiers, de Tours, comprenaient chacune l’équivalent de quatre de nos départements. S’il s’ébitagi de constituer des indépendances politiques, cette dimension eût à peine suffi; mais ce qu’on demandait do toutes paris, c’était à la fois la fusion politique et la liberté administrative. Or, pour une bonne administration, la trop grande étendue a des inconvénients; il s’y fait toujours une centralisation partielle qui sacrifie li s extrémités au centre.

Le gouvernement lui-même reconnaissait la nécessité de dédoubler (|uelques-unes des généralilés, et en même temps qu’il acceptait pour la constitution future des étais provinciaux les bases demandées par les cahiers, il se proposait de (lorter le nombre des provinces à quarante environ.

Dans son discours d’ouverture des états généraux, Necker insista fortement, en présence de la nation assemblée, sur l’utilité des administrations provinciales. U Celle d’entre vus délibérations, dît-il, qui est la plus pressante, celle qui aura le plus d'influence sur l’avenir, concernera l’établissement des étals provinciaux. Ces étals bien constitués s’acquitteront de toute la partie du bien public qui ne doit pas être soumise à des principes uniformes, et il serait superflu de fixer votre attention sur la grande diversité de choses bonnes et utiles qui peuvent être faites dans cba(|ue province par le seul

concours du zèle et des lumières de leur administration particulière. Ce n’est pas seulement pour former él constituer sagement des étals particuliers dans les provinces où il n’y en a i>oint encore()ue le roi aura besoin de vos conseils et de vos réflexions, Sa Majesté attend de vous que vous l’aidiez à régler plusieurs conteslalions qui se sont élevées sur les constitutions des anciens étals de quelques provinces. Sa Majesté désire que sa justice soit éclairée ; elle désire faire le bonheur de ses peuples sans exciter aucune réclamation légitime. »

Le ministre croyait donc le moment venu de loucher aux privilèges des pays d’étals; ce que n’avait pu faire le roi seul, la nation assemblée pouvait l’enlreiireiidre. En réclamant l’apijui des étals généraux pour résoudre ces difficultés , Necker laissait échapper une arrièrepensée qui rappelait les idées de Turgol. « Si, ajoutait-il, vos réflexions vous amenaient cà penser que, librement élus, les étals provinciaux pourraient fournir un jour une partie desdé|tulésdes états du royaume ou une assemblée générale. intermédiaire, la composition de ces états vous |iaraitrait alors une des plus grandes choses dont vous auriezàvous occuper Comme on doit être persuadé que bienlôl un même sentiment vous réunira, comme on ne peut douter (jue mille ou douze cents députés de la nation française ne se sépareront pas sans avoir fait sortir de terre les fondements delà prospérité publiiiue, je me représente à l’avance le jour éclatant et magninque où le roi, du haut de son trône, écouterait, au milieu d’une assemblée auguste

4SS LKS ASSEMBl.KKS PROVINCIALES.

et ^olennulle, le rapport que viendraient faire les dé|iutés des états de chaque province ! »

Ce passage contient en germe tout un système qui mérite de fixer raltention. Necker y fait entendre sa pensée plus qu’il ne l’exprime. Libremenl élus, les étals provinciaux pourront fournir un jour une partie des députés des étals du royaume ou une assemblée générale intermédiaire. Que voulait-il dire en parlantainsi? Annonçait-il quelque chose d’analogue à ce qui existe aux États-Unis et en Suisse, où l’une des deux chambres forme une sorte d’assemblée fédérative à côté de celle qui représente plus directement l’unité? Espéraitil par là vaincre sans secousse la résistance des dernières nationalités rebelles, comme la nation bretonne ou la nation provençale? La révolution a passé violemment le niveau sur ces diversités comme sur toutes les autres; mais à quel prix ? L’unité nationale, que Necker voulait tout comme un autre, aurait-elle perdu à s’imposer moins rudement? Au lieu d’aller du centre aux extrémités, la vie unitaire aurait pu remonter des extrémités au centre. Paris n’aurait peut-être pas aujourd’hui deux millions d’habitants, mais la France en aurait plusieurs millions de plus, et le douloureux contraste qui éclate entre les provincesles plus voisines de la capiLale et les plus éloignées nous serait épargné.

Même dans la déclaration du 23 juin, ce dernier effort du parti de la cour , l’institution des assemblées provinciales était expressément confirmée, tant les opinions les plus divergentes se réunissaient sur ce

FOKMATIO.N des ÜEPAKl EMENTS. 489

point. Les articles 17 et suivants entrent à cet égard dans IfcS détails les plus précis. Si le roi rejioussait la réunion des ordres dans les états généraux, il l’admet- tait dans les états de province. 11 acceptait même la suppression des intendants, en accordant (art. 20) (|u’une commission intermédiaire choisie par les étals administrerait les affaires de la province pendant l’intervalle des sessions, et que ces commissions, devenant seules resi)onsables de leur gestion, auraient pour délégués des personnes choisies uniquement par elles ou par les étals. Quand on relit aujourd’hui avec attention celte déclaration du 23 juin, on arrive à se convaincre que, si l’assemblée avait été plus sage que la cour, rien n’était encore désespéré. Outre la concession des états provinciaux, le roi admettait que les trois ordres des étals généraux pourraient, avec son approbation, convenir de délibérer en commun ; il supprimait les privilèges pécuniaires du clergé et de la noblesse , et posait en principe la liberté de la presse, l’abolition des lettres de cachet, la publication annuelle des recettes et des dépenses publiques, le vole de l’impôt par les représentants de la nation. Avec un ministre comme Necker et un roi comme Louis XVI, l’un qui désapprouvait hautement la partie comminatoire de la déclaration, l’autre qui ne s’y était prêté que par complaisance , on pouvait tout obtenir sans violence; mais les partis qui se sentent les plus forts ne savent pas plus que les rois s’arrêter à temps. Ce mot des révolutions, il est trop tard, mot fatal pour les princes qui l’enten-

490 LES ASSEMBLÉES PKOV INCIALES.

dent, mais non moins funeste aux peuples qui le prononcent fans nécessité, allait ajourner pour longtemps la liberté publique.

Arthur Young, avec son bon sens anglais, ne s‘y est pas trompé. 11 était à Paris au mois de juin 17R9, et après avoir vivement blâmé dans son journal l’appareil provocateur de la séance royale, il ne blâme pas moins ^effervescence populaire. « A ma grande surprise, ditil, les propositions du roi n’ont rencontré qu’un dégoût universel. Le peuple semble saisi d’une sorte de frénésie, repoussant tout moyen terme; rien ne le satisferait maintenant de ce que pourraient faire le roi et la cour. Si les communes refusent ce qui leur est proposé, elles ex|iosent d’immenses bienfaits, maintenant assurés, au hasard de la fortune, ce qui les fera peut-être maudire un jour par la postérité. Elles ont érigé en maxime que leur pouvoir n’a pas de limites; elles invoquent toute l’auiorilé comme leur appartenant de plein droit; de pareilles prétentions mènent à la guerre civile, quand les libertés publiques pourraient être certainement assurées sans recourir à ces extrémités. On excite dans le peu(ile des espérances sans bornes; si l’effet ne les suit pas, ou tombera dans le chaos. Tout annonce un immense désordre. Il eût élé plus sage d’accepter les offres du roi. »

Il ne nous reste plus qu’à suivre en quelques mots, dans les travaux de l’Assemblée constituante, la trace des administrations provinciales. Après les fameux décrets d’août 1789, qui supprimaient les privilèges des

provinces cl des villes, aussi bien que ceux des premiers ordres, la tâche devenait facile. L’Assemblée n’avait plus à se heurter contre les obstacles qui avaient arrêté deux grands ministres. La discussion se prolongea pendant les derniers mois de 1789, et il en sortit la loi de 1790, qui dure encore avec quelques modiOcatioiis. Au lieu de trente deux provinces, l’Assemblée créa quatre-vingt-trois départements, qu’elle divisa, à peu près sur les mômes bases (|ue l’édit de 1787, en arrondissements ou districts, et communes ou paroisses, en y ajoutant une circonscription intermédiaire, le canton. Fort vantée par les uns et fort décriée par les autres. Celle division de la France n’a pus eu le caractère révolutionnaire qu’on lui prèle. Préparée de longue main par la monarcliie, elle n’a détruit parmi les anciennes provinces que celles qui existaient encore, c’est-à dire les quatre grands pays d’élhts, et n’a fait à cet égard que réaliser un ancien projet de la couronne. Avec sa fatuité ordinaire, Sieyès a prétendu plus tard qu’il eu avait été le seul auteur; rien n’est jdus faux. Tout le momie, au contraire, y contribua, et, en particulier, le roi et son ministre, qui ne purent voir qu’avec satisfaction l’œuvre (|u’ils avaient commencée menée à sa fin et l’unité du royaume accomplie.

Dans le premier projet du comité de constitution, tel qu’il fut présenté par Tbouret, le 29 septembre 1789, la France devait se partager géométriquement en 80 départements de 321 lieues carrées de superficie, plus un département pour Paris; chaque département

49Î LES ASSEMBLÉES PKOVINCIALES.

se divisait en 9 communes ou districts de 36 lieues carrées, soit en tout 720 districts, et chaque district en 9 cantons de 4 lieues carrées, soit en tout 6,480 cantons. Toutes ces propositions se 150111 fort modifiées dans la pratique; le nombre des départements est resté à peu près le même, ])uis(iu’il a été porté de 81 à 83, puisa 86; mais ce (|u’il a été impossible de réaliser, c’est l’égalité géométrique ; tel département a 974,000 hectares, comme la Gironde, et tel autre 279,000, comme le Hhône; il n’y en a qu’un seul, la Somme, qui soit conforme à la moyenne de 616,000 hectares; tout le reste est au-dessus ou au-dessous. De même, la distribution symétrique de chaque département en 9 districts et de chaque district en 9 cantons a dû être abandonnée; au lieu de 720 districts, nous avons eu 363 arrondissements, et 2,847 cantons au lieu de 6,480 ; tel département, le Nord, a 7 arrondissements et 60 cantons: tel autre, les Pyrénées-Orientales, 3 arrondissements et 17 cantons.

Toutes ces nouvelles limites n’ont pas été arbitrairement tracées, et c’est ce qui a fait le succès de l’o(iération ; en y regardant de près, on retrouve presque dans chaque département une division antérieure, historique et géographique. 11 est sans doute à regretter que les noms des anciennes provinces aient disparu, ce qui n’était nullementnécessaire; le département de l’Ain devait s’appeler d’abord le département de la Bresse; celui de l'Aisne, la Haute-Picardie; celui de l’Ailier, le Bourbonnais; celui des Basses- Alpes, la Haute-Provence,

et ainsi de suite; mais le fait est accompli depuis trois quarts de siècle, et il serait aussi puéril aujourd’hui d'y revenir qu’il a pu être puéril alors de s’y attacher.

Ce qu’il convient surtout de rapiieler, c’est que les provinces ont cru s’assurer une représentation locale et des droits effectifs. Au lieu de fortifier l’ancienne centralisation monarchique, l’Assemblée constituante a voulu la détruire; elle allait même dans cette voie plus loin qu’il n’était nécessaire , puisqu’elle avait supprimé les intendants.

Quand l’Assemblée eut terminé cette organisation laborieuse, le roi voulut donnera son approbation une solennité particulière. Il se rendit à l’assemblée le 4 février 1790, et prononça un discours préparé par Necker, qui fut accueilli par des acclamations enthousiastes. O Je crois, dit-il, le moment arrivé où il importe à l’État que je m’associe d’une manière encore plus expresse et plus manifeste à l’exécution et à la réussite de ce que vous avez concerté pour l’avantage de la France. Je ne puis saisir une plus grande occasion que celle où vous présentez à mon acceptation les décrets destinés à établir dans le royaume une organisation nouvelle qui doit avoir une influence si importante et si propice jKmr le bonheur de mes sujets et pour la prospérité de cet empire. Vous savez qu’il y a plus de dix ans, et dans un temps où 1e vœu de la nation ne s’était pas encore expliqué sur les assemblées provinciales, j’avais commencé à substituer ce genre d’administration à celui qu’une ancienne et longue habitude

avait consacré. L’i-xpéricnce in’ayanl fait connaître que je ne m’étais point trompé dans l’opinion (|ue j’avais conçue de l’utilité de ces établissements, j’ai clierché à faire jouir du môme bienfait toutes les provinces de mon royaume, et pour assurer aux nouvelles administrations la confiance générale, j’ai voulu <|ue les membres dont elles devaient être composées fussent nommés librement par tous les citoyens. Vous avez amélioré ces vues de jilusienrs manières, et la plus essentielle sans doute est cette subdivision égale et parfaitement motivée, qui, en afl'aiblissant les anciennes séparations de province à province, réunit davantage à un môme esprit et à uu même intérêt toutes les parties du royaume. Cette grande idée, ce salutaire dessein, vous sont dus; il ne fallait pas moins qu’une réunion des volontés de la part des re|irésentants de la nation, o En parlant ainsi, Louis XVI était de bonne foi, et l’assemblée elle-même ne fut pas moins sincère dans ses témoignages d’amour et de reconnaissance. On put croire uu moment, dans l’enivrement de cette séance, que les sinistres présages des o et 6 octobre étaient conjurés et que l’union du roi et de l’assemblée allait fonder en France la liberté. Les passions qui fermentaient à Paris s’agitèrent avec plus de violence; dixhuit mois après, la monarchie constitutionnelle succombait au 10 août. Avec elle disparut tout espoir de liberté provinciale. La commune révolutionnaire de Paris s’empara de la dictature, en inventant, pour dissimuler sa conquête, le fameux mot de république une

et indivisible. Uuiconqiie osa lutter un moment contre la domination d’une seule ville, dominée elle-même par ce qu’elle contenait de plus sanguinaire, fut accusé de fédéralisme etmisà mort. Ladivision par départements au lieu d’être, comme l’avaient espéré Necker, le roi, l’assemblée, un moyen d’affranchissement, devint l'instrument du plus viüiLi.t '•esuolisme en brisant toute résistance organisée. L’Assemblée constituante, poussant comme toujours les choses à rcxtrème, avait confié dans chaque localité le pouvoir exécutif à des commissions électives nommées direcloires : il en résulta naturellement un grand désordre, et lorsque Napoléon devenu consul entreprit de restaurer presque toutes les institutions de l'ancien régime, il profila de cette faute pour rétablir les intendants sous le nom de préfets, et pour les rendre aussi absolus que Jamais. La loi de l'an Vlll porta en même temps que les membres des conseils de département seraient nommés à l’avenir par le pouvoir exécutif.

11 a fallu attendre jusqu’à la loi de 1833 pour restituer aux conseils généraux le principe électif admis par l’édit de 1787, renouvelé par la constituante et dis|>aru sous le consulat. La loi de 1836 sur les chemins vicinaux, celle de 1838 sur l’organisatiou départcmenlale, leur ont rendu ensuite une partie de leurs anciennes attributions, et certes l’expérience a suflisamment témoigné en faveur de ces lois. Faut-il maintenant s’arrêter là et ne rien reprendre de plus dans les idées de Fénelon, de Turgot et de Necker? Les attribu-

496 l.ES ASSEMBLEES PROVINCIALES,

lions actuelles des conseils généraux sont-elles tout ce quelles devraient êire? Ne pourrait-on pas leur donner, comme autrefois, une plus large part dans la direction de tous les travaux publics et dans l’administration de toutes les recettes locales? Ne serait-il pas à propos d’examiner si la commission permanente , lieureusemenl usitée en Belgique, n’aurait point chez nous les mêmes avantages, sans porter atteinte à l’action légitime de l’autorité centrale? Les conseils généraux ne pourraient-ils pas exercer une influence quelconque sur le choix des membres de l’une au moins des deux cliambres, soit en les nommant directemenl, soit en |>résentanl des candidats? L’institution des souspréfets est-elle bien utile et ne pourrait-on pasles remplacer par des syndics électifs comme dans l’édit de 1787?

La plupart de ceux que préoccupe l’excès de notre centralisation remontent pour la combattre aux souvenirs des pays d’états; mieux vaut faire appel à d’autres exemples. Ce n’est pas l’étendue des circonscriptions, c’est l’étendue des attributions qui importe. La résurrection des anciennes provinces n’est ni plus possible ni plus désirable que celle des anciens ordres; la véritable solution est dans les projets de Louis XVI et de l’Assemblée constituante, qui voulaient fonder à la fois l’unité politique et l’autonomie administrative.