SOUS LOUIS XVI CHAPITRE PREMIER

PROJETS DE FÉNEIiON, DB TURGOt ET DE NECEER.

Toutes les provinces de France ont eu au moyen âge des états particuliers pour le vote et la répartition des impôts, mais la plupart de ces assemblées locales avaient disparu bien avant 1789; presque toutes ont succombé sous Richelieu, dans la première moitié du xvii'' siècle. La monarchie absolue les avait remplacées par un mode d'administration complètement arbitraire, La France, non compris la Corse et la petite principauté de Bombes, était divisée en trente-deux généralités, administrées par des officiers royaux appelés intendants. Quelques provinces seulement, la Bretagne, la Bourgogne, le Languedoc, la Flandre, l'Artois, cinq ou six petits pays au pied des Pyrénées et, à quelques égards, la Provence, formant ensemble le quart du terri-

toire^ avaient conservé un reste de leurs anciennes franchises; on les appelait les pays d'états. Les trois autres quarts formaient ce qu'on appelait^ par un singulier abus de mots^ les pays d'élection. Us étaient^ en effet, divisés en élections qui correspondaient à peu près à nos arrondissements d'aujourd'hui; mai^, si jamais le principe électif avait eu part à leurs affaires, il n'en restait que le nom.

Les généralités comprenaient en moyenne près de trois de nos déparlements actuels, mais il y avait entre elles beaucoup d'inégalité; la plus grande, celle de Montpellier, avait treize fois plus d'étendue que la plus petite, celle de Valenciennes. 56 de nos départements actuels formaient 180 élections, ils forment aujourd'hui 220 arrondissements; Télection était donc en moyenne un peu plus grande que l'arrondissement. Le reste de la France se divisait en diocèses, bailliages, vigueries, etci Les intendants, qui revivent aujourd'hui sous une forme adoucie dans nos préfets, avaient, pour les représenter dans les éleclions, ce qu'on appelait des subdélégués^ ou l'équivalent de nos sous-préfets, avec cette différence que l'intendant nommait lui-même ses subdélégués, tandis que les sous-préfets sont nommés par le pouvoir central. L'intendant était presque toujours étranger à la province, le subdélégué était, au contraire^ un homme du pays.

L'institution des généralités remontait à François!®'. Après lui, Henri II avait établi dans les provinces des commissaires départis pour Vexécuiion des ordres du

rot. Richelieu leur donna le nom d'intendants de justice, police et finances. La résistance à cette innovation fut telle que, pendant la minorité de Louis XIV, une déclaration royale, en date du 43 juillet 1648, dut supprimer les intendants dans plusieurs provinces et limiter dans d'autres leurs attributions. Hais la cour, qui se sentait par là blessée à la prunelle de l'cBil, suivant rénergique expression du cardinal de Retz, les rétablit dès qu'elle put, en 1654. Louis XIY les investit de pouvoirs sans limites, y compris le droit de vie et de mort. Instruments passifs de la tyrannie fiscale, ce fléau des gouvernements absolus, ils épuisèrent d'hommes et d'argent, pendant ce règne fatal, les malheureuses provinces qui leur étaient livrées.

L'horrible état où ils avaient réduit li France au commencement du xvni'' siècle souleva dindignation tous les nobles cœurs. Roisguillebert etVauban, dans des mémoires admirables, signalèrent énergiqucment les vices du système d'impôts en vigueur; Roulainvilliers et Saint-Simon attaquèrent les mêmes abus au nom de la noblesse, non moins écrasée que le reste de la nation. L'Étal de la France, écrit par Roulainvilliers dans les premières années du siècle et publié seulement en 1727, est dirigé tout entier contre les intendants. Voici un passage de la préface : « Parmi les misères de notre siècle, il n'en est point qui mérite davantage la compassion de ceux qui viendront après nous que l'administration des intendances. L'opposition que formèrent presque tous les peuples de la monarchie à cette

nouveauté a été le dernier effort de la liberté française. Le peuple ignorait ce que c'est qu'un intendant; mais^ comme il est toujours amateur de la nouveauté^ il s'imagina que ce serait un protecteur pour lui contre l'autorité de la noblesse; il a appris^ par une expérience bien plus douloureuse^ que ces nouveaux magistrats devaient être les instruments de sa misère^ que les vies, les biens, les familles, tout serait à leur disposition; maîtres des enfants jusqu'à les enrôler par force, maîtres des biens jusqu'à ôter la subsistance, maîtres de la vie jusqu'à la prison, au gibet et à la roue. »

Ce fut Fénelon qui indiqua le plus sûr remède. Dans les plans de réforme qu'il écrivit secrètement, en 17ii , pour le duc de Bourgogne, il proposait comme une des premières mesures à prendre pour relever le royaume le rétablissement d'états particuliers dans les provinces. Ce grand esprit avait senti que la réforme des impôts ne pouvait se faire efficacement que par des corps électifs. 11 voulait en même temps, comme Saint- Simon et Boulainvilliers, réunir les états généraux; mais ces assemblées nationales ne devaient avoir à ses yeux toute leur force qu'autant qu'elles s'appuieraient sur des conseils provinciaux. Il proposait de diviser la France en vingt provinces au moins, ayant cbacune ses états, et, la composition des états du Languedoc étant alors justement célèbre^ il voulait constituer les autres sur ce modèle. 11 terminait cet aperçu de génie par ce mot, qui résumait tous les griefs : Plus d'intendants!

On sait par quel malheur les projets tlcVauban, de

Fénelon, des ducs de Chevreuse et de Boulainvilliers, de tous les hommes éclairés de ce temps, furent étouffés. En se fermant prématurément sur le duc de Bourgogne, la tombe engloutit tout espoir de régénération immédiate. Pendant le long règne de Louis XV, le régime absolu fondé par Richelieu et Louis XIV se maintint sans altération. Néanmoins, les idées contraires ne périrent pas ; elles firent explosion vers le milieu du siècle dans les écrits des économistes : Tidée des états provinciaux entre autres fut développée dans un mémoire spécial du marquis de Mirabeau, publié en 1750 et réimprimé plusieurs fois à la suite de l'Ami des hommes. L'auteur y rappelait hardiment au roi régnant que son père voulait rétablir des états particuliers dans toutes les provinces, sommation fort claire qui resta sans effet sur Tégoïste Louis XV.

Le marquis d'Argenson raconte dans ses Mémoires que Law lui dit un jour * : « Je n'aurais jamais cru ce que j'ai vu quand j'étais contrôleur des finances. Sachez que ce royaume de France est gouverné par trente intendants. Vous n'avez ni parlements, ni états, ni gouverneurs ; ce sont trente maîtres des requêtes, commis aux provinces, de qui dépendent le bonheur

* D'Argenson lui-même , dans ses Considérations sur le gouvernement de la France , proposait l'établissement d'assemblées provinciales. Il parait certain qu'après sa mort, en 1756, son ami le marquis de Balleroy rédigea un projet qu'ils avaient concerté ensemble, et le présenta au gouvernement, par l'intermédiaire de l'intendant de Caen, M. de Fonlette. Cette tentative n'eut aucune suite.

OU le malaise de ces provinces^ leur abondance ou leur stérilité. » Ce qui était vrai du temps de Law Tétait encore cinquante ans après. Il faut reconnaître cependant que^ si le pouvoir des intendants ne changea pas, l'influence de Topinion les amena peu à peu à en faire un moins funeste usage. Dans les dernières années de Louis XY, l'émulation du bien public les avait gagnés, au moins en partie^ et, quand Turgot devint intendant du Limousin^ en 1761^ il ne fut ni le seul ni même le premier qui cherchât à réparer le mal fait par ses prédécesseurs. Mais un siècle et demi de Tadministration la plus dévoranie avait laissé des plaies trop profondes pour qu'il fût possible de les guérir par des efiTorls isolés, et, quand Louis XVI monta sur le trône, en 1774, l'amélioration était à peine sensible.

Dès son avènement au ministère, Turgot prépara un plan hardi et complet de réforme administrative qui n'était rien moins que tout un projet de constitution, assis sur une large base de libertés locales. Ce plan est consigné dans un Mémoire au roi sur les municipalités, rédigé sous les yeux du ministre par son ami Dupont de Nemours, celui à qui Voltaire écrivait : « J'ose féliciter la France que M. Turgot soit ministre et qu'il ait un homme tel que vous auprès de lui. » Dès les premiers mots de ce mémoire, on reconnaît le langage présomptueux et absolu, mais noble et sincère, de la philosophie politique du temps, o La cause du mal, sire, disait le ministre en s'adressant au roi, vient de ce que votre royaume n'a point de constitution. C'est une so-

ciété composée de différents ordres mal unis et d'un peuple dont les membres n'ont entre eux que peu de liens sociaux, où, par conséquent, chacun n'est guère occupé que de son intérêt particulier exclusif, de sorte que, dans cette guerre perpétuelle de prétentions et d'entreprises. Votre Majesté est obligée de tout décider par elle-même ou par ses mandataires. Vous êtes forcé de statuer sur tout, et le plus souvent par des volontés particulières, tandis que vous pourriez gouverner comme Dieu par des lois générales, si les parties intégrantes de votre empire avaient une organisation régulière et des rapports connus. »

Il ne peut jamais ôlre tout èufait vrai qu'une nation qui vit et qui marche n'ait pas de constitution. Ce mot de Turgot ou plutôt de Dupont de Nemours allait donc au delà de la vérité. Ils y ajoutaient quelques autres principes d'un radicalisme contestable, comme celui-ci : a Les droits des hommes réunis en société ne sont point fondés sur leur histoire, mais sur leur nature; » ce qui est vrai sans doute en règle générale, mais ce qui doit subir des exceptions, au moins temporaires, en présence de faits historiques anciens et puissants. Il n^était d'ailleurs nullement nécessaire de faire le procès à l'histoire, quand il s'agissait de rétablir des franchises locales qui n'avaient, pour la plupart, cessé d'exister que depuis cent cinquante ans. Le reste du mémoire est, comme le début, un mélange d'idées justes et d'idées erronées ou prématurées, mais où domine un ardent amour du bien public.

D'après le plan de Turgot^ chaque paroisse deyait avoir son assemblée éleclive, chargée de répartir les contributions^ d'exécuter les travaux publics et de veiller au soulagement des pauvres. Ces assemblées devaientêlre nommées par les propriétaires de la paroisse sur cette base, que 600 livres de revenu donneraient droit à une voix, 300 livres à une demi-voix, 1,200 livres à deux voix, et ainsi de suite, ce qui avait pour but de supprimer par le fait Tancienne distinction des trois or^dres, clergé, noblesse et tiers état, en la remplaçant par une mesure commune. Â côté des municipaUtés rurales, le projet constituait des municipalités urbaines sur des règles analogues. Les unes et les autres auraient nommé des députés à des assemblées ou municipalités d'arrondissement, celles-ci à des assemblées ou municipalités provinciales, et celles-ci enfin à la grande municipalité où assemblée générale du royaume. Toutes ces assemblées ne devaient avoir que le caractère consultatif, mais elles auraient bien vite changé de nature dans Tapplication.

Ce plan différait de celui de Fénelon en ce qu'il ne rétablissait pas les états proprement dits, qui reposaient, d'après la tradition, sur la distinction des trois ordres. Le rédacteur du mémoire s'en expliquait formellement : a Ces assemblées, dit-il, ne sont pas des étals. Ce n'est point comme membres d'un ordre, mais comme citoyens propriétaires de revenus terriens, que les gentilshommes et les ecclésiastiques feront par lie des munici[)alités. »

Voilà probablement ce qui empêcha le roi d'y donner suite, quoique ce système fût beaucoup plus favorable a Tautorité royale que celui des états et des ordres. II n'est même pas sûr que Louis XYI en ait eu alors connaissance et que Turgot ne se soit pas réservé d^y réfléchir; car Dupont de Nemours dit en propres termes que le mémoire n'était qu'une esquisse, et que le ministre devait le revoir.

Là était en effets en 1775, la plus grande difficulté. Les intendants avaient fondé leur autorité sur la rivalité des trois ordres^ et jusque dans l'oppression commune cette rivalité durait encore. Les idées nouvelles qui commençaient à se faire jour Repoussaient ^inégalité traditionnelle; mais la grande majorité de la noblesse eldu clergé ne se montrait pas encore disposée à renoncer à ses privilèges, quelque nominaux qu'ils fussent devenus. L'expédient imaginé par Turgoi pour calculer le nombre des voix sur retendue des propriétés donnait aux deux premiers ordres la majorité numérique : ils ne s'en seraient pas contentés. L'organisation nationale reposait depuis cinq cents ans sur la distinction des ordres; chaque province avait conservé le souvenir de ses anciens états, qui étaient ious constitués ainsi, et les états encore existants en offraient de vivants exemples. Ces derniers étals embarrassaient Fauteur du mémoire. c( Quelques-unes de nos provinces, dit-il, ont une espèce de constitution, des assemblées, une sorte de vœu public; mais, étant composés d'ordres dont les prétenlions sont très-diverses et les intérêts très-sé-

parés, ces étals sont loin d'opérer tout le bien qui serait à désirer. Cest peut-être un mal que ces demibiens locaux; les provinces qui en jouissent sentent moins la nécessité de la réforme. »

Le mémoire contenait des vues non moins importantes sur Torganisation de l'instruction publique et de l'assistance, mais qui n'avaient qu'un rapport indirect avec le sujet principal.

Pendant que Turgot mûrissait son projet, la plupart des académies de province^ qui avaient alors plus d'importance qu'aujourd'hui, mettaient au concours la question des assemblées provinciales, popularisée par le livre du marquis de Mirabeau. Parmi les mémoires écrits à cette occasion, il s'en trouvait un d'un ami de Turgot, Letrosne, avocat du roi au présidial d'Orléans; cet écrit important, qui obtint un des prix proposés, avait pour but de répandre dans le public les idées que le ministre voulait proposer au rôi ; il a été imprimé plus tard sous ce titre : De V administration provinciale et de la réforme de l'impôt. L'auteur y avait joint une dissertation contre la féodalité, pour faire suite au livre publié par un autre ami de Turgot, Boncerf, sur les Inconvénients des droits féodaux. .

A ces témoignages du vœu général des esprits éclairés, il faut ajouter les fameuses remontrances de la cour des aides, rédigées par Malesherbes en mai 1775, et qui se terminaient par cette conclusion : a Le vœu unanime de la nation est d'obtenir des états généraux ou au moins des états provinciaux. »

FÉNELON, TURGOT ET NECKER. li

Turgot sortit du ministère au mois de mai 1776. Il y fut bientôt remplacé par Necker, qui reprit avec ardeur la même pensée, et qui réussit à la réaliser. Le nouveau ministre n'aimait pas plus que son prédécesseur le principe des trois ordres^ mais il comprenait que le moment n'était pas venu de les abolir^ et il chercha un moyen de tourner la difficulté. Dans cette mesure, il trouva Louis XYI disposé à le suivre.

En conséquence, il adressa à son tour au roi, en 1778, un mémoire sur ce sujet : a Une multitude de plaintes, disait-il, se sont élevées de tout temps contre le genre d'administration employé dans les provinces ; ces plaintes se renouvellent plus que jamais, et Ton ne pourrait s'y monlrer indifférent sans avoir peut-être des reproches à se faire. Â peine, en effet, peut-on donner le nom d'administration à cette volonté arbitraire ,d'un seul homme, qui, tantôt présent, tantôt absent, tantôt instruit, tantôt incapable, doit régir les parties les plus importantes de l'ordre public, et qui doit s'y trouver habile après ne s'être occupé toute sa vie que de requêtes au conseil ; qui souvent, ne mesurant pas mêriie la grandeur de la commission qui lui est confiée, ne considère sa place que comme un échelon pour son ambilion ; et si, comme il est raisonnable, on ne lui donne à gouverner en débutant qu'une généralité d'une médiocre étendue, il la voit comme un lieu de passage, et n'est point excité à préparer des établissements dont le succès ne lui est point attribué. Enfin,

présumant toujours , et peut-être avec raison , qu'on avance encore plus par Teffet de l'inlrigue et des affections que par le travail et l'étude, ces commissaires sont impatients de venir à Paris, et laissent à leurs secrétaires ou à leurs subdélégués le soin de les remplacer dans leurs devoirs publics. »

Ces obscrvalions, qui ne conviennent pas uniquement aux intendants d'autrefois, et qui trouveraient de nos jours plus d'une application, conduisaient Necker à proposer la création d'assemblées provinciales dont il définissait ainsi les attributions: a 11 est sans doute des parties d'administration qui, tenant uniquement à la police, à Tordre public, à l'exécution des ordres de Votre Majesté, ne peuvent jamais être partagées, et doivent, par conséquent, reposer sur l'intendant seul; mais il en est aussi, telles que la répartition et la levée des impositions, Tentretien et la construction des chemins, le choix des encouragements favorables au commerce, au travail en général et aux débouchés de la province en particulier, qui, soumises à une marche plus lente et plus constante, peuvent être confiées préférablement à une commission composée de propriétaires, en réservant à l'intendant l'importante fonction d^éclairer le gouvernement sur les différents règlements qui seraient proposés. »

Après avoir montré combien les provinces différaient d'intérêts et de besoins, Necker ajoutait ces mots, qu'on dirait encore écrits d'iiier : « Comme la force morale et physique d'un ministre ne saurait suf-

lire à une tâche si immense et à de si vastes sujets d'attention, il arrive nécessairement que c'est du fond des bureaux que la France est gouvernée, et, selon qu'ils sont plus ou moins éclairés, plus ou moins purs, plus ou moins vigilants, les embarras du ministre et les plaintes des provinces s'accroissent ou diminuent. En retenant à Paris tous les fils de Tadministration, il se trouve que c'est dans un lieu où l'on ne sait rien que par des rapports éloignés, où Ton ne croit qu^à ceux d'un seul homme, et où Ton n'a jamais le temps d'approfondir, qu'on est obligé de diriger et de discuter toutes les parties d'exécution. Les ministres auraient dû sentir qu'en ramenant à eux une multitude d'affaires audessus de l'attention, des forces et de la mesure du temps d'un seul homme, ce ne sont pas eux qui gouvernent, ce sont leurs commis, et ces mêmes commis, ravis de leur influence, ne manquent jamais de persuader au ministre qu'il ne peut se détacher de commander un seul détail, qu'il ne peut laisser une seule volonté libre, sans renoncer à ses prérogatives et diminuer sa consistance. »

Il faudrait reproduire en entier ce mémoire important. En voici un dernier extrait : « Cet ouvrage imparfait et successif de l'administration française présente partout des obstacles. Qui peut les vaincre et les surmonter le plus facilement ? est-ce un seul homme? est-ce un corps d'administration ? C'est un homme seul sans doute, si vous réunissez en lui les qualités nécessaires. Rien n'est plus efficace que Faction du pouvoir

dans une seule main; mais, en même temps que je crois autant qu'un autre à la puissance active d'un seul homme qui réunit au génie la fermeté, la sagesse et la vertu, je sais aussi combien de tels hommes sont épars dans le monde, combien, lorsqu'ils existent, il est accidentel qu'on les rencontre, et combien il est rare qu'ils se trouvent dans le petit circuit où l'on est obligé de prendre les intendants de province. L'expérience et la théorie indiquent également que ce n'est pas avec des hommes supérieurs, mais avec le plus grand nombre de ceux qu'on connaît et qu'on a connus, qu'il est juste de composer une administration provinciale, et alors toute la préférence demeurera à cette dernière. Dans une commission permanente, composée des principaux propriétaires d'une province, la réunion des connaissances, la succession des idées, donnent à la médiocrité même une consistance ; la publicité des délibérations force à l'honnêteté; si le bien arrive avec lenteur, il arrive du moins, et une fois obtenu, il est à l'abri du caprice, tandis qu'un intendant, le plus rempli de zèle et de connaissances, est bientôt suivi par un autre qui dérange ou abandonne les projets de son prédécesseur. Dans l'espace de dix à douze ans, on les voit aller de Limoges en Roussillon, du Roussillon en Hainaut, du Hainaut en Lorraine, et à chaque variation ils perdent le fruit des connaissances locales qu'ils peuvent avoir acquises. »

Necker, dont l'esprit pratique avait tout prévu, ne demandait pas la suppression des intendants; cette

institution tenait par un lien étroit à une autre plus puissante encore, celle du conseil d'État ou conseil du roi, dont les intendants n'étaient que les délégués^ et il fallait s'attendre à une résistance violente de la part du corps tout entier. C'était parmi les intendants et les conseillers d'État que se recrutaient jusqu'alors les ministres, et en particulier les contrôleurs généraux des finances. Les intendants de province avaient d'ailleurs une utilité réelle, comme représentants de l'autorité centrale, à la seule condition que leur pouvoir cessât d'élre absolu. Au moment où il soumettait au roi son plan de réforme, Necker rendit une ordonnance pour porter leur traitement de 15,600 livres à 20,000 livres ; en même temps, le roi leur défendait de venir à .Paris sans autorisation, et de passer plus de trois mois par an hors de leur généralité, ce qui les troublait fort dans leurs habitudes.

Le ministre n'avait pas cru devoir s'occuper des assemblées secondaires de paroisse et d'arrondissement dont Turgot avait proposé la création ; il s'était borné, pour le moment, aux assemblées de province, pensant bien que le reste viendrait naturellement plus tard. Pour la composition de ces assemblées, il acceptait le principe des trois ordres, mais en y apportant un changement profond qui pouvait heureusement s'appuyer sur une origine historique. Dans les états généraux du royaume et dans la plupart des états provinciaux, les trois ordres délibéraient à part, de sorte que les deux premiers ordres, en se réunissant, avaient

toujours la majorité contre le troisième. Dans une seule province, le Languedoc, les états ne formaient qu'une seule assemblée, où Ton votait par tête et non par ordre, et les députés du tiers état y égalaient en nombre ceux du clergé et de la noblesse réunis. C'est sur ce modèle que Fénelon avait proposé, dans ses plans de réforme, de constituer tous les états provinciaux ; c'est aussi ce modèle que Necker adoptait, érigeant ainsi en principe, dès 1778, ce qui devait triompher dix ans plus tard à TAssemblée nationale, la double représentation du tiers, la réunion des ordres et le vote par tête.

Quant à la grande municipalité ou assemblée générale du royaume, qui devait, d'après le plan de Turgot, émaner des états provinciaux, Necker n'en parlait pas, quoiqu'il songeât dès lors, comme toute la France, aux états généraux; il n'avait pas voulu trop entreprendre à la fois, de peur d'effrayer le roi et la cour. Louis XVI n'avait encore que vingt-quatre ans, et sa jeunesse ajoutait à sa timidité naturelle.