L’ADMINISTRATION COLONIALE ALLEMANDE

L’Administration centrale

Un bref historique de l’organisation administrative coloniale révèle ces mêmes périodes hésitantes, faites d’essais timideç et restreints qui caractérisent les débuts de l’Allemagne contemporaine comme puissance coloniale. Ce ne fut que peu à peu que l’assurance vint et que les méthodes d’administration indirecte furent laissées de côté. Bientôt les errements un à un redressés, les Pouvoirs publics conscieAts de leur rôle, se saisissent avec autorité des devoirs administratifs qui leur incombent. Aux procédés de direction lointaine par des Compagnies à charte succèdent ceux d’administration directe, peut-être trop directe même et se ressentant trop c^e la rigidité prussienne. Quelles que soient les critiques que peut soulever l’administration coloniale allemande, il y a lieu de reconnaître les louables efforts faits par elle pour seconder l’œuvre des commerçants et des colons, œuvre d’autant plus remarquable qu’il manquait aux allemands cette tradition acquise par une si large expérience des choses coloniales par les Anglais, et que nousmêmes ne possédons pas encore entièrement.

Pour .juger les difficultés que l’Allemagne a trouvées pour constituer une organisation administrative adéquate aux besoins de son domainecolonial, ilne faut cesser de seremémorer que, jusqu’en 1906, l’esprit public était hostile à tout effort sérieux en matière coloniale, que, jusqu’à cette date, l’Allemagne n’avait pas eu pour ainsi dire de « passé colonial». Il lui manquait même, à défaut de véritables administrateurs coloniaux, cette pépinière remarquable où nous avons puisé les créateurs de notre empire colonial, la Marine française et l’Infanterie de marine. On a médit parfois sur le «règne

des Amiraux ». Mais c’est ce règne qui a permis plus tard à Savorgnan de Brazza, à Paul Bert, à Ballay, à Roume, à Galliéni et à Lyautey de façonner avec la gloire que nous savons, notre grand empire colonial français.

En matière d’organisation administrative coloniale, l’Allemagne a dû improviser. Il n’est donc pas étonnant que cette improvisation se soit ressentie de la hâte avec laquelle il a fallu agir. En abandonnant au personnel des Compagnies à charte, lors des premières années de son expansion coloniale, la gestion administrative, l’Empire faisait œuvre de sagesse, car il n’était guère possible de mettre sur pied pour ainsi dire du jour au lendemain une organisation et un personnel nouveaux. Les agents des Compagnies, par leur habitude du pays, par la connaissance des mœurs et des langues indigènes étaient, au contraire, tout indiqués pour administrer les territoires concédés par l’Empire aux sociétés de colonisation. Mais au fur et à mesure que les dites Compagnies cédaient leurs privilèges à l’État et que celui-ci prenait en mains propres l’administration, l’Allemagne se trouva amenée à organiser des corps administratifs coloniaux. Si jusqu’à cette époque le souci de gouverner les colonies se traduisait pour les Pouvoirs publics en un contrôle élégant dont s’acquittait fort bien le Ministère des Affaires étrangères, il n’en fut plus de même lorsqu’il s’agit, pour le Gouvernement, d’administrer IuLmême. Il fut donc nécessaire de créer tout d’abord au Ministère des Affaires étrangères, une direction spéciale « la division coloniale».

Le 10 octobre 1890 était créé le Kolonialrath dont le principal rôle était d’éclairer le Ministère des Affaires Étrangères sur les problèmes coloniaux.

Le Kolonialrath était composé d’un président et d’un certain nombre de membres, dont les fonctions étaient gratuites et qui étaient nommés par le chancelier de l’Empire. « Les compagnies « coloniales, pourvues d’un èchetzbrief (charte) impérial et celles «qui sont en activité, dans les colonies par des entreprises écono- « miques importantes, seront invitées à proposer, dans leur sein, « des membres pour le Conseil colonial. En outre, ces nominations « auront lieu dans les cercles d’experts, d’après avis du chancelier « d’ Empire».

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Le Kolonialrath formait donc en définitive une véritable assemblée de techniciens coloniaux. Bien consulté cet organisme pouvait rendre de grands services. Pratiquement ses avis furent peu recherchés et l’organe ne donna pas les résultats que l’on croyait pouvoir en attendre.

En présence des problèmes toujours plus complexes concernant les questions coloniales, il devint manifeste que la « division coloniale)) ne pouvait faire face aux multiples travaux qui lui incombaient. Aussi, comme un fruit mur tombant de l’arbre, la « division coloniale», se mua, par ordre impérial du 17 mai 1907, en un ministère des Colonies. L’action du Kolonialrath, en tant que conseiller ordinaire de la division coloniale du département des Affaires étrangères, était par le fait même de la création précitée, des plus réduites ; aussi, le 20 février 1908, von Dernburg, ministre des Colonies, informa la commission du budget du Reichstag que le conseil colonial était dissout par décision impériale du 19 février 1908. Cependant, depuis cette date, le Ministère des Colonies allemand a fait appel aux lumières de certains spécialistes et notamment, en 1911, a été instituée une Commission économique permanente de T Administration des colonies, commission composée d’experts et de hauts fonctionnaires. La présidence de cette commission appartient au Secrétaire d’Ëtat pour les colonies qui peut se faire représenter par un fonctionnaire du ministère. La fonction est gratuite à l’exception des membres appartenant à l’administration de l’État qui ont droit de recevoir une indemnité pour participation aux travaux de la Commission. Les sessions sont de trois ans et les nominations valables pour une session. Le secrétaire d’État peut appeler à prendre part aux discussions certains fonctionnaires. Pendant la première session de 1911, la commission était composée, outre le secrétaire d’État qui occupait le fauteuil de la présidence, de trois «experts» en matière financière coloniale, huit hauts fonctionnaires du Kolonialrath et un haut fonctionnaire de la Trésorerie.

En juin 1913, le nombre des membres de la Commission économique permanente de l’administration des colonies a été porté à 25. Le compte-rendu des sessions de la Commission économique permanente a été publié dans le « Deutsches KolOnialblatt ».

Nous avons vu que le Ministère des Colonies allemand a été créé

par ordre impérial du 17 mai 1907. Son titulaire agit comme représentant du Chancelier de l’Empire. Le pouvoir gouvernemental qui appartient à l’Empereur est délégué au Chancelier de l’empire, celui-ci le délègue au Ministre des Colonies, qui le délègue, à son tour, aux gouverneurs locaux. x

La caractéristique de l’organisation de l’Empire, est l’absence de contrôle parlementaire; la Chambre, en dehors du vote du budget, n’a pas le droit d’interpellation; mais elle doit se limiter à demander des éclaircissements sur les chapitres memes du budget au moment de sa discussion. Le pouvoir exécutif évolue dans de larges limites et empiète même sur le domaine législatif.

Cette succession de délégations de pouvoirs a été établie par la loi du 17 mars 1878, en exécution de laquelle les décrets des 23 juin 1907 et 26 avril 1908 prescrivent qu’en cas d’absence ou d’empêchement du ministre des Colonies et du sous-secrétaire d’État, le Chancelier doit pourvoir à son remplacement.

Le ministère des Colonies se compose de quatre divisions, dont trois représentent l’administration civile et une l’administration militaire. Les trois divisions civiles se répartissent les attributions de la façon suivante :

Première Division : affaires politiques, administration générale, justice.

Deuxième Division : finances, domaine, transports et questions techniques.

Troisième Division : affaires relatives au personnel.

La division de l’administration militaire exerce le commandement des troupes coloniales.

Comme on le voit, en Allemagne, la répartition des affaires à l’intérieur du ministère des Colonies, est faite selon la nature des affaires et non par colonie comme en Angleterre. Le personnel se compose de : 32 fonctionnaires supérietirs, 105 fonctionnaires subalternes, 45 chanceliers, 37 employés. Pour le commandement militaire, nous trouvons 12 officiers, 2 officiers de santé, 6 fonctionnaires supérieurs et une quarantaine de sous-ordres.

C’est à cet organisme ainsi créé qu’échut la responsabilité de la direction des colonies; lors de la promulgation de la loi du 17 avril 1886 sur la situation juridique clés protectorats, il était apparu que

l’administration coloniale allemande

l’Empire devait prendre en main d’une façon plus effective l’administration des colonies. D’après cette loi qui, avec les amendements y apportés par la . loi subsidiaire du 25 juillet 1900 est toujours la base de la constitution et de l’administration des colonies allemandes, les protectorats sont considérés comme des provinces transmarines de l’Empire sur lesquelles ce dernier possède l’entière souveraineté, c’est-à-dire le pouvoir législatif judiciaire et exécutif tout comme sur l’AIsace-Lorraine, territoire d’Empire, qui n’est ni unËtat ni un membre de l’Empire, mais se trouve dans la situation d’une province soumise à la souveraineté de l’Empire. Par assimilation à la situation de droit politique créée à l’ Alsace-Lorraine par la loi du 7 juin 1871 l’exercice du pouvoir souverain sur les protectorats fut confié à l’Empereur au nom de l’État. L’Empereur exerce donc sur les colonies au nom de l’Empire, « le droit d’exercer l’autorité» sur les possessions d’outre-mer, ce droit lui. est expressément délégué par la loi d’empire du 17 avril 1886, article 1. L’Empereur a reçu encore le droit de régler par voie d’ordonnance, les affaires qui, selon les principes fondamentaux du droit constitutionnel allemand nécessitent le vote de la représentation nationale, c’est-à-dire que les lois de l’Empire possèdent la double sanction du Bundesrath et du Reichstag. Pour les colonies, l’Empereur dicte les lois sous forme de simples ordonnances sous le contreseing du chancelier de l’Empire.

Cependant, il y a lieu de signaler qu’en matière de lois civiles et pénales, l’intervention du Parlement allemand peut toujours se manifester. De plus, le Conseil d’État « Staatrath », coopère d’une façon suivie à l’élaboration des diverses ordonnances prises par l’Empereur pour les colonies. Il est aisé d’apercevoir par les quelques lignes qui précèdent quel rôle considérable est attribué au Reichskolonialment.

Tel était l’organisme central colonial de l’Allemagne impériale.

L’Administration locale

L’administration locale de chaque colonie est sous la haute direction d’un gouverneur sous les ordres duquel se trouvent les autorités et les divers fonctionnaires. Le pouvoir des gouverneurs est à peu près absolu, quoique tempéré pour la forme par des con-

seils spéciaux dits conseils locaux. Ces conseils consultatifs n’ont guère qu’une importance nominale, l’élément indigène y est peu ou pas représenté; quant à l’élément allemand, il se compose en majorité des fonctionnaires. C’est en 1903 que ces coinseils furent constitués.

Des assemblées communales furent instituées dans le Sud-Ouest Africain allemand en 1901, mais durent être supprimées en 1909 en présence des conditions essentiellement différentes du développement économique des différentes régions de la colonie, et aussi, du degré variable de civilisation des races habitant ces contrées.

A côté des conseils locaux, il existe des conseils de district depui> 1911;cesontplutôtdes Chambresdecommerceque des assemblées politiques ; leur rôle est d’examiner et de proposer aux pouvoirs locaux l’adoption de certaines mesures économiques favorables à la colonie. Ces assemblées ne comprennent que des membres élus, mais l’éligibilité est réservée aux seuls natipnaux allemands. Ces divers corps consultatifs voient, du reste, leur constitution et leur importance varier de colonie à colonie. Les plus considérables sont ceux du sudouest africain allemand et cela à cause du peuplement européen qui est de beaucoup le' plus important de toutes les possessions allemandes.

L’Allemagne ne possède pas un corps de fonctionnaires coloniaux comparable au célèbre « Civil Service » des Indes ou au corps des administrateurs des colonies françaises. En principe, les fonctionnaires coloniaux allemands sont pris parmi les cadres métropolitains. Ces derniers ne sont versés dans les différentes administrations coloniales que sur leur demande. Pour faciliter leur classement dans les fonctions coloniales les agents administratifs de la métropole désirant servir outre-mer ont été répartis en quatre grandes catégories :

1° Les gouverneurs.

2° Les fonctionnaires supérieurs.

3° Les fonctionnaires de rang moyen.

1° Les. fonctionnaires inférieurs.

Il résulte de ce classement que, suivant sa situation, tel ou tel agent sera appelé à servir aux colonies dans tel ou tel emploi correspondant à celui qu’il occupe en Allemagne

l’administration coloniale allemande

Naturellement, le service colonial implique de nombreux avantages accordés par les différentes administrations à ceux des leurs qui veulent bien s’expatrier. Par exemple, le temps passé aux colonies est compté comme étant le double de la présence effective, le taux de la pension est accru dans des proportions déterminées par le règlement de chaque administration métropolitaine; de, larges indemnités de séjour, suivant les quatre catégories précitées, des congés de six à un an, tels sont les appâts destinés à attirer vers les carrières coloniales les jeunes fonctionnaires allemands. Enfin, il y a lieu d’ajouter, et c’est peut-être un des avantages les plus recherchés, les fonctionnaires coloniaux particulièrement capables ont devant eux la perspective d’être appelés, en cas de vacances, dans le service impérial colonial ou dans celui de l’administration financière de l’Empire allemand, à occuper des situations dans ces administrations centrales. Une loi de 1910 â. cherché à régulariser la situation des fonctionnaires coloniaux, qui somme toute, n’étaient que des «détachés» de la métropole, et commencé la formation d’un corps colonial destiné à stabiliser les agents dans leurs fonctions coloniales.

Tous ces ■ détachés » pe partent pas du jour au lendemain rejoindre leur poste outre-mer. Ils doivent, au préalable, acquérir certaines connaissances, qui leur sont données avant leur départ :

« Peut-on même dire de l’organisation allemande qu’elle est inférieure? De fait, elle n’existe pas. Gomme les fonctionnaires colo- « niaux sont pris dans les cadres métropolitains, du moins de manière « générale, on se contente de leur donner avant leur départ, soit à « l’École des Langues Orientales et à l’École supérieure de Commerce ade Berlin, soit à T Institut Colonial de Hambourg, une préparation «spéciale d’une année, à la fin de laquelle différentes épreuves per- «mettent^de se rendre compte des connaissances acquises par le futur «fonctionnaire. Alors, après un stage (durant les vacances universi- « taires) au Ministère des Colonies et suivant les besoins du service, «celui-ci est envoyé dans la possession (eu dans l’une. des possessions) «constituant le groupe auquel il a été affecté dès l’origine. Ainsi, « actuellement, aucun enseignement spécialement destiné aux fonctionnaires n’existe en Allemagne; ceux-ci reçoivent simplement, «dans les grandes institutions de Berlin et de Hambourg, dont

«nous venons de parler, une sorte d’enseignement pratique, sinon «absolument technique, répondant au moins en partie à leurs « besoins.

« De cet enseignement, je ne dirai rien (car il ne diffère guère du « nôtre, comme on peut s’en rendre compte en étudiant, par exem- « pie, les programmés de l’École des Langues Orientales de Berlin), si «je n’avais remarqué quelques points qui m’ont paru dignes d’être, « Monsieur le Ministre, signalés à votre attention : l’existence de «cours pratiques de Souahili spécialement réservés, les uns aux «officiers, les autres aux missionnaires; l’existence d’une chaire « spécialement consacrée aux religions africaines, voilà les deux prc- «miers de ces points. En voici un autre sur lequel un des maîtres les « plus éminents de l’École a retenu mon attention : le souci que l’on a «d’instruire à la fois fonctionnaires coloniaux et missionnaires, des « rapports qui doivent exister entre eux et de bien délimiter le champ «de chacun. Cet enseignement (donné en quelques conférences) me «semble n’exister qu’à Berlin ; je n’en ai pas trouvétraceà Hambourg, «non plus qu’en Belgique. C’est seulement aux Pays-Bas que l’on «peut, jusqu’à un certain point, en trouver l’équivalent.

« Quant aux fonctionnaires qui n’appartiennent pas à l’ordre admi- « nistratif, ils vont chercher, les uns au Seemannkrankenhaus de «Hambourg, un enseignement médical approprié à leur carrière de « médecins des troupes allemandes dans les pays de protectorat, de «médecins du corps de santé des colonies, etc., les autres au labora- «toire annexé à l’Institut botanique de Dahlem, l’instruction théori- «que et pratique dont ont besoin les futurs agents spécialistes.

«Ces quelques indications suffisent à montrer ce qu’est en Alle- « magne la préparation des fonctionnaires coloniaux : très peu dechose «en réalité, et aucune discipline particulière, mais un enseignement « simplement greffé sur des enseignements beaucoup plus larges (1).»

La haute direction administrative des principales colonies allemandes était, à la veille de la guerre, composée de la manière suivante : au Togo, un gouverneur impérial secondé par un premier secrétaire et un inspecteur des Douanes, assisté, en outre, par un

(1) Rapport de M. Froidevaux, Revue des Colonies et des Questions Coloniales. année 1915.

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conseil local dont 7 membres élus, résidaient à Lomé. 'Au Cameroun l’administration était entre les mains d’un gouverneur aidé dans sa tâche par un chancelier, deux secrétaires et un conseil dont trois membres représentaient les intérêts du commerce; le siège du Gouvernement se trouvait être fixé à Buëa. Nous trouvons la même organisation dans l’Afrique du Sud allemande où résidait à Windhoek le Gouverneur Impérial; c’est dans cette ville qu’avaient lieu les réunions du Co'nseil administratif. A la Colonie de l’Est africain, le Gouverneur est assisté d’un conseil où domine l’élément élu, 15 membres sur 18. La capitale administrative est Rabaul. Dans les autres colonies, l’administration est également entre les mains d’un Gouverneur ; il y a lieu, toutefois, de signaler qu’aux Iles Samoa, il existait une véritable représentation locale qui consiste en un conseil indigène où un c'ertain nombre d’habitants étaient élus et qui était présidé par un chef indigène, l’adininistration locale était assurée par des chefs locaux sous le contrôle des autorités allemandes. Au-dessus de ce conseil indigène se plaçait un conseil de gouvernement dont 8 membres élus représentaient les intérêts du pays et qui tenait annuellement session à Apia, capitale du groupe des Iles Samoa.