AVANT-PROPOS

Notre ambition, en étudiant au point de vue de leur nature, les diverses « commissions » contentieuses du Droit public français, n’est pas d’avoir découvert une matière neuve.

Il n’est que de feuilleter les collections du Recueil Sirey ou de la Revue de Droit Public pour mesurer l'intérêt qu’elle a toujours présenté pour les plus savants dissertateurs du Droit administratif. Mais si chacune de ces études a le mérite d'éclairer d’un jour parfois définitif une partie, une face de Ja question (1), leur accumulation forme une masse incomplète, vague. souvent contradictoire, et le moment nous a semblé venu de reprendre le problème dans son ensemble et par sa base. Nous nous sommes efforcés de découvrir, dans la loi comme aans la jurisprudence, des faits, Les ayant trouvés, en très grand nombre, nous avons choisi ies plus caracté-

(1) On trouvera toutefois un examen d'ensemble de notre problème dans un article de M. J. Laferrière. Revue de Droit Public 1921 p, 133 5.

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ristiques. Nous les avons classés, ordonnés, pour les exposer le plus clairement possible. Ensuite, nous avons tenté de les ramasser en quelques principes généraux, sans nous dissimuler combien ces principes sont vagues, incertains, et montrent des fissures par lesquelles, comme l’eau d’un vase fêlé, les réalités s’échappent de tou-

tes parts.

Nous n’indiquerons que d’un mot la position de notre problème dans l’ensemble du contentieux adminisitratif. Nous n’étudierons pas comment, historiquement, deux recours se sont formés contre les décisions administratives, comment celles-ci se sont, de ce fait, trouvées réparties en deux catégories : actes administratifs proprement dits, et actes Juridictionnels ; quelles ont été les étapes de cette distinction progressive, et quel est l’état actuel de la question. Cet exposé théorique a été déjà maintes fois fait et nous ne pensons pas qu’il soit à refaire.

Précisons enfin, pour dissiper toute équivoque sur le contenu de ce travail, que notre intention est d’étudier ‘moins « les >» Commissions administratives, en -particulier, que « la » Commission administrative en général, en tant qu'institution originale de notre droit administratif. Il existe de nombreuses règles et discussions touchant les détails d'organisation et de fonctionnement de chaque Commission. Nous n’avons indiqué ces détails, et le plus souvent par simple allusion, que dans la mesure où ils sont indispensables à la solution de notre pro-

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blème, et-nous sommes attachés spécialement aux traits caractéristiques communs à tous ces organismes. Pour les autres, on pourra se reporter utilement aux nombreux ouvrages spéciaux qu’ils ont inspirés.

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Introduction

.l. Pour exécuter sa mission, qui est d'assurer au mieux de l'intérêt général le fonctionnement des Services Publics, l'Etat doit faire appel à une prérogative de Puissance Publique : prendre des décisions exécutoires. |

Mais ces décisions ne sont pas arbitraires. Sous un régime d’ « état de droit » elles ne peuvent être fondées que sur la loi, qui seule, expression de la volonté générale, a le pouvoir de fixer une limite à la liberté de l’homme.

Pour que cette suprématie de la loi soit effective, il faut qu’il y ait un contrôle, une autorité chargée d’examiner les décisions qui lui sont déférées et de vérifier qu’elles sont conformes au droit. Cette autorité est-elle, théoriquement, un pouvoir au sens propre du mot ? On en a beaucoup discuté sans finalement pouvoir apporter une certitude. En tous cas, il existe dans notre droit positif actuel, une autorité qui surveille les actes de la puissance publique, et dont les décisions, en droit comme en fait, s'imposent à celle-ci.

2. Cette autorité de surveillance est représentée par différentes assemblées, dont les principales sont le Conseil d'Etat et le Conseil de Préfecture. Toute personne qui se croit atteinte dans les droits qu'elle tient de la loi peut leur déférer l’acte qu’elle accuse de léser

ces droits : c’est le recours contentieux.

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Mais avant d’en venir à cette extrémité, cette personne peut essayer de faire revenir la puissance publique sur sa décision, en s’adressant soit au fonctionnaire lui-méme qui a rendu celle-ci, soit au supérieur de ce dernier: c’est le recours gracieux et le recours hiérarchique.

Une pareille distinction existe en droit civil, et elle n’a jamais causé de difficulté. Le serviteur de mon voisin prétend m'interdire lexercice d’une servitude que je crois m’appartenir. Je m'adresse d’abord, par la voie amiable, à mon voisin lui-même, en le priant de modifier la décision de son préposé. S'il s’y reluse, je saisis alors l’autorité judiciaire : c’esl celle-ci qui ous départagera.

3. Rien de plus simple, et il serait heureux qu’il püt en être de même en droit administratif. Malheureusement, ici, la question se trouve obscurcie, par le fait que « le particulier ne peut s'adresser qu’à l’adruinistration elle-même, soit à l’administration active statuant par voie gracieuse et hiérarchique, soit à ladministration délibérante statuant au contentieux » (1). La puissance publique joue les deux rôles de juge et de partie. Coimment différencier ces deux activités ?

4. Il serait facile de le faire si dans notre droit, les deux séries d'organes, chargés les uns d'examiner les recours hiérarchiquement et amiablement, les autres de trancher définitivement la question litigieuse en qualité de juges, se trouvaient séparées. On sait qu’il n’en

(1) Jacquelin « Les Principes dominants du Contentieux administratif ». Giard 1899, p. 113.

est rien. Ceux qui ont construit notre organisation administrative ne distinguaiènt pas comme nous. Henrion de Pansey estimait qu’ « on administre de deux manières : par des ordonnances en forme de loi et par des décisions en forme de jugement » (1). Portalis n’était pas moins net lorsque, parlant à la Chambre des Pairs, il disait : « L’administration ne cesse pas d’administrer, même quand elle statue sur des matières contentieuses.. la décision des matières contentieuses administratives appartient au Gouvernement, il ne saurait la déléguer sans abdiquer ; le Conseil d'Etat est l’instrument dont il se sert pour la rendre, mais c’est en définitive le Gouvernement seul qui la rend » (2). Cette confusion des fonctions entraîna naturellement la confusion des organes, et les rôles d'administrateur et de juge furent confiés aux mêmes conseils et aux mêmes hommes: Si une séparation se fait peu à peu, encore est-elle loin d’être achevée ; il existe de très nombreux organismes qui tantôt jugent, tantôt administrent ; il en est d’autres dont on ne sait au juste ce qu’ils font. Le problème de la nature de leurs décisions s’est posé dès que les fonctions administrative et juridictionnelle ont été théoriquement différenciées. Il a suscité de nombreuses discussions. |

5. Un des aspects les plus fameux en fut la vieille controverse, aujourd’hui tranchée et, semble-t-il, défini-

(1) « De l’autorité Judiciaire », t, 2, chap. XI, 3° éd. 1829.

(2) Rapport sur le projet de loi modifiant le Conseil d'Etat. Moniteur Officiel du 26 janvier 1834.

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tivement, au sujet des pouvoirs juridictionnels des Ministres. Avant d’intenter devant le Conseil d'Etat un recours pour excès de pouvoirs, l’intéressé doit avoir vu sa prétention repoussée par une décision du Ministre. On se demanda longtemps si le ministre rendait cette décision comme un administrateur, partie au litige futur, ou comme juge de premier degré. L’arrêt Cadot mit fin au débat en décidant que le ministre était dans ce cas administrateur. D’autres arrêts, allant plus loin, décidèrent que même dans le cas où la loi confère expressément au ministre le droit de « juger », ce dernier ne faisait que donner son opinion, l’opinion de l’administration, et non juger au sens étroit du terme.

6. Mais au moment où la controverse était tranchée sur.ce point important, elle renaissait sur un autre terrain.

Les fonctionnaires et les corps constitués de l’ordre administratif, accaparés par les multiples activités qu’assume. l'Etat moderne, par la foule de litiges, de conflits, de heurts d’intérêts, de discussions auxquels donne lieu chacune d’elles, se trouvent de plus en plus débordés. Le Conseil d'Etat en particulier, quoique rendant chaque année un nombre plus grand d’arrêts, ne peut cependant pas arriver à juger les recours sans un retard considérable. Dans ces conditions, à mesure que des lois accordaient aux citoyens de nouveaux droits, ou leur imposaient de nouveaux devoirs, il est devenu de moins en moins possible d’en confier le fonctionnement et le contentieux aux organes de droit commun. Ala réorganisation d’un système administratif devenu insuf-