Les communes de plein exercice de l'Algérie sous l'empire de la loi municipale

La commune française, « préexistante à la loi, n’a pas été » créée, dit M. Ducrocq (1), mais seulement reconnue, con- » sacrée et réglementée par la législation moderne ». Il n’en est pas de même de la commune algérienne, sauf en Kabylie. C’est par une série de décrets que l’organisation communale et la vie municipale se sont constituées dans nos possessions du nord de l’Afrique. C’est dire que l’histoire en est particulièrement sèche et aride ; elle ne peut, en effet, consister qu’en une nomenclature d’arrêtés et de décrets et en chiffres de statistique permettant d’apprécier les progrès de nos coutumes politiques dans notre conquête.

Le manque d’aptitude de la plus grande partie de la population pour la vie municipale telle que nous l’entendons a rendu nécessaire en Algérie la création d’états juridiques intermédiaires par lesquels passe le centre de population avant d’être une commune véritable, une commune de plein exercice. Les deux périodes de cet enfantement sont l’état de commune indigène et l’état de commune mixte, qui, après quelques tâtonnements, ont été réglementés par l’arrêté du gouverneur général du 20 mai 1868, rendu en exécution du décret du 27 décembre 1866, puis par l’arrêté du 13 novembre 1874, spécial aux communes indigènes. Nous nous proposons seulement d’étudier la situation juridique actuelle de la commune de plein exercice.

Son institution en Algérie est antérieure à celle de la commune indigène et de la commune mixte. L’autorité française, en effet, ne trouva pas en Algérie uniquement des populations nomades et réfractaires à tout esprit municipal ; elle fut, dès le début, en présence de villes importantes où l’élément étranger et l’élément juif avaient déjà produit une certaine civilisation. Dans ces localités, l’organisation municipale était dans

(1) 6« éd., t. I, p. 181.

la nature des choses ; aussi voyons-nous dès le début de la conquête le maréchal de Bourmont donner une sorte de municipalité à la ville d’Alger (1), puis un arrêté ministériel du 1®*’ septembre 1834 s’occuper de l’organisation communale des trois grandes villes qui étaient alors en notre pouvoir ; Alger, Bône et Oran.

Mais l’organisation d’ensemble ne date que de l’ordonnance du 28 septembre 1847, dont l’art, l®** pose en ces termes le principe de l’organisation communale de l’Algérie : « Les » centres de population en Algérie pourront être érigés en » communes par ordonnances royales, lorsqu’ils auront » acquis le degré de développement nécessaire. » Cette sage disposition, dont l’application progressive et régulière a été l’origine de tout le développement municipal de l’Algérie, fut un instant remplacée par le texte bizarre et sans application possible de l’arrêté du chef du pouvoir exécutif du 16 août 1848, qui était ainsi conçu ; « Tout le territoire civil de l’Algérie est érigé en communes. La circonscription administrative des communes non encore érigées sera fixée par des arrêtés ultérieurs du ministre de la guerre. » Cet arrêté ne modifia pas en fait la marche régulière des choses; il ne reçut, en effet, que quelques applications particulières qui en étaient, à vrai dire, la violation, puisqu’il contenait l’érection en communes de tout le territoire civil, quitte à préciser ensuite ce qu’on érigeait. Un décret du 8 juillet 1854 l’abrogea expressément.

A partir de cette époque, l’étendue du territoire civil et le nombre des communes de plein exercice s’accrurent constamment (2). La création des communes mixtes et des communes subdivisionnaires, en 1868, et les différents développements que prirent ces deux institutions furent d’un très grand secours pour l'extension du régime municipal. Il faut signaler aussi comme ayant exercé une heureuse influence sur le développement communal l’organisation éphémère des circonscriptionscantonnalesparleregretté amiral de Gueydon, dont le résultat fut d’amener le système de la commune mixte à produire des résultats plus prompts en admettant ce type municipal en territoire civil (3).

(1) Ménerville, Dictionnaire de la législation algérienne, t. I, p. 206.

(2) V. notamment : Cire, du gouv. gén. du 21 mai 1868; décr. des 24 déc. 1870, 11 sept, 1873. 10 août 1875; arr. du gouv. gén. des 25 août, l®*" et 21 déc. 1880 et 7 mars 1881.

(3) De Peyre, Administration des communes mixtes, p. 6.

Au 30 septembre 1887, il y avait, en Algérie:

En territoire civil :

239 communes de plein exercice, comprenant 2,219,861 hectares et 1,101,375 habitants ;

78 communes mixtes, comprenant 10,372,536 hectares et 2,201,181 habitants. '

En territoire militaire :

6 communes mixtes, comprenant 5,796,716 hfectares et 73,219 habitants ;

10 communes indigènes, comprenant 35,297,259 hectares et 449,640 habitants (1).

En ce qui concerne leur législation, les communes de plein exercice ont suivi pas à pas les progrès accomplis par la législation communale de la France.

L^ordonnance du 28 septembre 1847 sur l’organisation municipale et l’arrêté du chef du pouvoir exécutif du 4 novembre 1848 sur la constitution de la propriété communale reproduisent, en général, les règles applicables à la matière en France ; toutefois, l’ordonnance de 1847 eut à tenir compte, au point de vue de la composition des municipalités, de la présence des indigènes musulmans, qui demeure la cause priri-^ cipale de dissemblance entre la législation des communes françaises et celle des communes algériennes, et l’arrêté de 1848 dut édicter des règles spéciales, dont plusieurs subsistent encore, pour assurer des ressources aux communes.

Le décret du 27 octobre 1858, qui coïncide avec l’existence éphémère du ministère de l’Algérie, n’est que l’application des idées de décentralisation du décret du 25 mars 1852.

Celui du 27 décembre 1866 a pour but, d’une part, d’appliquer à l’Algérie le plus grand nombre des dispositions de la loi du 5 mai 1855; d’autre part « d’émanciper la commune algérienne » en lui permettant de nommer les membres des conseils mu- » nicipaux » (2).

L’essai malheureux du régime électif qui avait été fait par l’arrêté du 16 août 1848, dont nous avons parlé plus haut, est alors sérieusement repris, et le régime des commissions municipales cesse définitivement pour les communes de plein exercice de l’Algérie.

Le décret du 19 décembre 1868 vient appliquera l’Algérie les principes de la loi du 24 juillet 1867 sur les attributions des

(1) Tableau général au 30 septembi'e 1887 des communes de l’Algérie publié par le gouvernement général.

(2) Lettre de l’empereur Napoléon III du 20 juin 1865.

conseils municipaux et, selon l’expression de la lettre impériale, « permettre à la commune de s’imposer pour ses besoins comme elle l’entendra et de contracter des emprunts. » (1).

Depuis 1870, une tendance de plus en plus marquée se manifeste pour appliquer à l’Algérie la même législation municipale qu’à la métropole. — La loi du 14 avril 1871 sur les conseils municipaux est déclarée législativement applicable à l’Algérie; on y insère seulement une réserve de la législation antérieure, en ce qui concerne les indigènes et les étrangers. — Un décret du l®*" août 1874 promulgue en Algérie la loi du 7 juillet 1874, relative à l’électorat municipal. — Les lois du 12 août 1876 sur la nomination des maires, du 28 mars 1882 sur le même objet, du 5 avril 1882 sur les plus imposés ont été étendues à l’Algérie par le législateur lui-même.

Enfin, la loi du 5 avril 1884, qui est venue codifier toutes les dispositions relatives à l’organisation municipale, est déclarée applicable aux communes de plein exercice de l’Algérie, sous certaines réserves dont le but de cette étude est de préciser la valeur et la portée juridiques.

Notre point de départ est l’art. 164 de cette loi, qui est ainsi conçu : « La présente loi est applicable aux communes de » plein exercice de l’Algérie, sous réserve des dispositions » actuellement en vigueur concernant la constitution de la » propriété communale, les formes et conditions des acquisi- » lions, échanges, aliénations et partages, et sous réserve des » dispositions concernant la représentation des musulmans » indigènes. — Par dérogation aux art. 5 et 6 de la présente » loi, les érections de communes, les changements projetés » à la circonscription territoriale des communes quand ils » devront avoir pour effet de modifier les limites d’un arron- » dissernent seront décidés par décret, après avis du conseil » général. — Par dérogation à l’article 74, les conseils munici- » paux peuvent allouer aux maires des indemnités de fonc- » lions, sauf approbation du gouverneur général. »

Les difficultés soulevées par ce texte tiennent à la combinaison de la législation générale des communes de France avec la législation spéciale des communes de l’Algérie, qui reste nécessairement en vigueur pour les communes mixtes et indigènes, et aussi pour les communes de plein exercice dans les matières réservées par la loi de 1884. Toutes les parties d’une

(1) Rapport du maréchal Niel, ministre de la guei’re, du 19 décembre 1868 (Ménerville, op. cit., t. II, p. 78).

législation sont en effet solidaires, et, toutes les fois qu’il intervient une disposition spéciale à telle ou telle partie du territoire, cette disposition spéciale se répercute, pour ainsi dire, sur tout l’ensemble de la législation. - Pour peu que ces dispositions spéciales deviennent aussi nombreuses que celles qui concernent l’Algérie, il en résulte un véritable chaos lorsqu’il faut les combiner avec la législation générale. Surtout peut-"être dans les matières administratives, il est impossible de laisser les solutions des questions dans le vague, et, quand ces solutions ne sont pas dans les textes, ou, ce qui est plus grave, quand les solutions qui y sont implicitement contenues aboutissent à des impossibilités ou à des anomalies, alors la solution administrative intervient, et, on peut le dire, elle se présente avec toute romnipotence sinon de droit, du moins de fait de l’ancien droit prétorien adjuvandi vel supplendi, vel corrigendi juris civilis gratia. Celte situation est regrettable à une époque et dans un pays comme les nôtres où l’on aime la logique avant tout et où les mœurs répugneraient avec juste raison aux conséquences extrêmes d’une institution analogue au droit honoraire. Une préparation minutieuse des lois pourrait seule y remédier.

Nous nous proposons d’examiner ce qui dans notre grande loi municipale du 5 avril 1884 concerne l’Algérie; mais nous n'avons pas la prétention d’éviter toute omission et de signaler dans ce travail toutes les difficultés qui peuventrésulterdu texte de notre article 164. Nous nous bornerons en effet à signaler celles qui concernent les points spécialement visés par les réserves contenues en cet article ; mais les plus nombreuses et les plus graves parmi ces difficultés ont peut-être leur source non pas dans ces réserves, mais dans la partie générale de l’article qui déclare purement et simplement toute la loi applicable aux communes de plein exercice. Il résulte en effet de là que juridiquement la loi de 1884, dans toutes les parties qui ne contiennent pas d’exceptions relatives à l’Algérie, doit s’appliquer avec toutes ses conséquences aux communes de plein exercice comme à chaque commune de France. Cette conséquence rigoureuse et absolue des textes est-elle possible dans la pratique? Ne se beurte-t-elle pas constamment à des dispositions spéciales et nécessaires auxquelles le législateur n’a pas songé? C’est ce qui est probable. Mais la recherche de ces circonstances ne rentre pas dans notre cadre, parce que notre but est uniquement de préciser la solution juridique qui doit être donnée dans chaque espèce se rapportant à notre sujet ; or, pour tout l’ensemble de la législation municipale, la

solution juridique que nous venons d’indiquer est certaine, et, si difficile qu’en puisse paraître l’application, il est impossible d’en donner une autre, à moins que la loi de 1884 ne contienne elle-même une exception relative à l’espèce proposée.

Nous aurons donc à étudier :

1° La procédure à suivre pour les érections de communes et pour les changements apportés à leurs circonscriptions.

2° La composition des municipalités.

3° La constitution de la propriété communale.

4° Les formes et conditions des acquisitions, échanges, aliénations et partages.

5° Le budget communal dans ses différences avec le budget des communes françaises ; nous aurons alors à examiner non-seulement la dérogation à l’art. 74 dont parle l’art. 164, mais encore certaines particularités qui résultent d’autres dispositions de la loi du 5 avril 1884.