CHAPITRE PREMIER

Érection des communes de plein exercice et changements dans leurs circonscriptions territoriales

D’après le § 2 de Part. 164 de la loi nouvelle, la seule différence qui existe à ce premier point de vue entre les communes de France et les communes de plein exercice de l’Algérie consiste en ce que les érections de communes et les changements à leurs circonscriptions, quand ils devront avoir pour effet de modifier les limites d’un arrondissement, seront décidés par un décret pris après avis du conseil général au lieu de l’être par une loi après avis du conseil général et du conseil d’État. Cette dérogation aux art. 5 et 6 de la loi est de peu d’importance, et rien ne paraît plus simple au premier abord que son application. Toutefois, lorsqu’on examine de près les différentes hypothèses qui peuvent se présenter, la combinaison de la loi de 1884 avec la législation spéciale à l’Algérie en matière communale peut soulever certaines difficultés qu’il importe de résoudre.

Il existe en effet en Algérie, à côté des communes de plein exercice, régies par la loi de 1884, les communes mixtes, régies par l’arrêté du gouverneur général du 20 mai 1868 et les communes indigènes, régies par le même arrêté et par celui du 13 novembre 1874. Les territoires de ces différentes communes s’enchevêtrent dans toute l’étendue de l’Algérie, et, bien que d’après l’intitulé de notre étude nous n’ayons à parler que de

l’érection des communes de plein exercice et des modifications à leurs circonscriptions, nous sommes amené par la force des choses à examiner certains points de la législation des communes mixtes et indigènes.

En effét, une portion de territoire peut être érigée en commune de plein exercice, alors qu’elle appartenait pour la totalité à des communes mixtes ou indigènes; — une nouvelle commune de plein exercice peut aussi être créée uniquement aux dépens d’autres communes de plein exercice. La procédure administrative n’est pas la même dans l’un et l’autre cas. De même, des modifications de circonscription apportées à une commune de plein exercice peuvent n’atteindre que des communes de plein exercice voisines; elles peuvent aussi atteindre des communes mixtes ou indigènes.

Nous devons donc, pour être complet sur les communes de plein exercice, nous occuper successivement des trois hypothèses suivantes :

1*^ Création d’une commune de plein exercice avec des territoires pris uniquement dans des communes mixtes ou indigènes ;

2° Distraction ou réunion de communes, changements dans les circonscriptions communales ne concernant que des territoires appartenant déjà à des communes de plein exercice;

3° Distraction ou réunion de communes, changements dans les circonscriptions communales concernant à la fois des communes de plein exercice et des communes mixtes ou indigènes.

§ I. Création d'une commune de plein exercice avec des territoires pris uniquement dans des communes mixtes ou indigènes.

Ici la loi de 1884 doit être écartée; son art. 164 en effet la déclare applicable seulement aux communes de plein exercice; elle ne concerne donc pas les autres communes tant qu’elles n’ont pas reçu la qualité de communes de plein exercice conformément à la législation préexistante.

Les textes à appliquer sont ici : l’art 1®*’ de l’ordonnance du 28 septembre 1847, le décret du 27 février 1866 et l’arrêté du 20 mai 1866.

Remarquons tout d’abord que l’initiative de l’opération n’appartient qu’à l’administration, en l’absence de texte qui donne capacité aux habitants ou aux municipalités pour exiger

l’enquête. Cette enquête a donc lieu suivant les règles contenues dans la circulaire ministérielle du 20 août 1825 (1).

Quelles sont les autorités qui ont un rôle à jouer dan 3 l’opération ?

Les commissions municipales des communes mixtes et des communes indigènes doivent-elles être consultées? Dans la pratique, il est certain que ces commissions municipales sont toujours consultées; leur délibération ^st toujours visée dans le préambule des décrets d’érection. Cependant, un doute peut s’élever sur la nécessité de cette consultation. En effet, en ce qui concerne les commissions municipales des communes mixtes, l’arrêté du 20 mai 1868 (art. 11), pris en vertu de l’art. 16 du décret du 27 février 1866, se borne, pour régler leurs attributions, à renvoyer à celles des conseils municipaux des communes de plein exercice, qui étaient alors réglées par l’ordonnance du 28 septembre 1847. Or cette ordonnance, dans l’énumération qu’elle contient des attributions des conseils municipaux, ne mentionne pas qu’ils doivent donner leur avis au sujet des changements à apporter dans les circonscriptions communales; l’énumération de ces attributions se termine par ce paragraphe assez vague : « 11° Les » actions judiciaires et transactions, et tous les autres objets » sur lesquels les lois, ordonnances et arrêtés appellent les » conseils municipaux à délibérer. » Ce n’est que le décret du 19 décembre 1868, qui remplace l’ordonnance de 1847 au point de vue des attributions des conseils municipaux, qui parle très explicitement, dans son art. 8, de l’attribution qui nous occupe. Était-ce une innovation? Si l’affirmative est exacte, il est certain que l’avis des commissions municipales des communes mixtes n’est pris que facultativement.

Malgré ces arguments, nous pensons que l’on doit voir dans les expressions vagues du § 11 de l’art. 34 de l’ordonnance du 28 septembre 1847 un texte suffisant pour admettre que, dès cettef époque, les conseils municipaux des communes algériennes devaient être consultés sur les changements à apporter dans les circonscriptions communales; il y avait, en effet, à cette époque une loi, la loi du 18 juillet 1837, qui, dans son art. 2, exigeait que les conseils municipaux fussent appelés à délibérer sur cet objet; et, puisque ce § 11 confère d’une manière générale aux conseils municipaux de l’Algérie compétence pour délibérer sur tous les objets sur lesquels la loi aj^pelle les conseils municipaux à délibérer, puisque, d’autre part, Tarrêté du 20 mai 1868 confère aux commissions municipales

(1) De Peyx'e, op. cit., p. 337.

des communes mixtes les mêmes attributions qu’aux conseils municipaux des communes de plein exercice, nous en concluons que leur avis doit être jjris par l’autorité supérieure, et que l’érection de tout ou partie d’une commune mixte en commune de plein exercice sans que sa commission municipale ait été consultée serait entachée d’excès de pouvoir. La pratique administrative est d’ailleurs en ce sens.

Si des territoires faisant partie d’une commune indigène entrent dans la composition de la nouvelle commune de plein exercice, la commission municipale de cette commune indigène devra-t-elle être consultée? Nous pensons que cette consultation n’est pas nécessaire ; en effet, l’arrêté du 13 novembre 1874, qui substitue les communes indigènes aux anciennes communes subdivisionnaires, ne modifie les attributions ni de l’administrateur (commandant supérieur du cercle ou chef de l’annexe), ni de la commission municipale, qui est l’ancien conseil subdivisionnaire. Ces attributions restent donc telles qu’elles étaient énumérées dans l’arrêté du 20 mai 1868 (art. 24 et 29), et on ne voit rien figurer dans cette énumération touchant la constitution du territoire en commune de plein exercice.

En 'Algérie comme en France, il existe des sections de communes, et l’art. 4 de la loi du 5 avril 1884 établit les règles suivant lesquelles le préfet devra instituer des commissions syndicales chargées de représenter leurs intérêts dans l’enquête dont nous nous occupons. Mais la loi de 1884 ne s’applique qu’aux communes de plein exercice; en ce qui concerne les communes mixtes ou indigènes, nous ne voyons aucun texte qui ordonne au préfet d’instituer des commissions syndicales pour les sections qu’elles peuvent contenir ou qui l^autorise à le faire (1) ; l’arrêté du 20 mai 1868, qui énumère dans son art. 63 les attributions des djemâas (municipalités indigènes) des douars, qui sont de véritables sections de communes mixtes ou indigènes, ne leur confère non plus aucune compétence pour donner leur avis en cas de rattachement de leur territoire à une commune de plein exercice. Nous pensons donc que l’usage de l’administration d’instituer des commissions syndicales pour les sections de communes mixtes ou indigènes et de les consulter sur les projets de

(1) Nous n’avons pas à nous occuper ici des commissions syndicales du décret du 16 avril 1856. Dans ce texte, en effet, l’expression « commission syndicale » correspond à ce que nous appelons aujoui'd’hui « commission municipale » et n’a aucun rapport avec la représentation des sections de communes.

changement de circonscriptions n’est en aucune façon suivi d’une manière obligatoire.

Il peut aussi paraître douteux que le conseil général soit appelé à donner son avis; en effet, l’art. 50 § 1 du décret du 23 septembre 1875 sur l’organisation des conseils généraux en Algérie est ainsi conçu : « Le conseil général donne son avis : » 1° sur les changements proposés à la circonscription du » territoire du département, des arrondissements, des dis- » tricts et des communes, ét la désignation des chefs-lieux, » sauf le cas où il statue définitivement conformément à l’art. » 46 n° 25 » (changements à la circonscription des communes des mêmes arrondissements ou districts et à la désignation de leurs chefs-lieux lorsqu’il y a accord entre les conseils municipaux). Cet article ne paraît s’appliquer qu’aux changements à la circonscription des communes déjà érigées en communes de plein exercice, ce qui est en dehors de notre hypothèse présente; la réserve concernant l’art. 46 n° 25 semble indiquer en effet que le décret ne prévoit ici que des hypothèses dans lesquelles des conseils municipauæ sont appelés à jouer un rôle; or il n’y a de conseils municipaux que dans les communes de plein exercice déjà constituées. La pratique est contraire à cette manière de voir et le conseil général est toujours consulté. On peut la justifier par la généralité des termes du décret de 1875 que nous venons de citer. D’ailleurs, si l’érection en commune de plein exercice de territoires faisant partie de comnunes mixtes ou indigènes modifiait les limites de l’arrondissement ou du département, il ne pourrait y avoir de doute sur la nécessité de consulter le conseil général qui résulte évidemment de l’art. 50 du décret du 23 septembre 1875.

L’ordonnance de 1847 veut que le décret d’érection soit rendu sur la proposition du gouverneur général. Cette disposition est-elle toujours en vigueur depuis que le décret de rattachement du 26 août 1881 a fait passer sous Vautorité directe du ministre de l’intérieur l’administration départementale et communale en territoire civil et en territoire de commandement? Ce décret de rattachement a été suivi, il est vrai, d’un arrêté du même jour du ministre de l’intérieur qui délègue au gouverneur général la plus grande partie des attributions qui lui ont été conférées par le décret ; mais, sur la matière qui nous occupe, nous ne trouvons dans cet arrêté que la mention suivante : « Le gouverneur général de l’Algérie statuera par * délégation du ministre de l’intérieur et des cultes sur les » objets déterminés ci-après : — proposition concernant les » annexions à la zone soumise au régime civil des portions

» de territoire à détacher de la zone de commandement. — » Délimitation, organisation et fonctionnement des commu- » nés mixtes. » Malgré ce texte, il est certain que, quand l’annexion en territoire civil d’une partie de territoire à détacher de la zone de commandement se fera par l’érection de ce territoire en commune de plein exercice, le gouverneur général ne sera plus appelé à statuer, car, s’il a compétence pour statuer sur l’annexion à une commune mixte située en territoire civil de telle ou telle partie de commune mixte faisant partie du territoire militaire ou de commune indigène (toutes les communes indigènes font partie du territoire de commandement), il ne s’ensuit pas qu’il ait compétence pour en faire une commune de plein exercice. Mais, si ce dernier cas se présente en effet, s’il s’agit d’en faire une commune de plein exercice, son droit de statuer se change-t-il en obligation de donner son avis ? De même, étant donné que le texte de l’arrêté ministériel de délégation attribue au gouverneur général compétence pour statuer sur la délimitation des communes mixtes, lorsqu’une modification à la circonscription d’une de ces communes a pour résultat la création ou la modification du territoire d'une commune de plein exercice, le droit de statuer du gouverneur général, qui disparaît évidemment, se transforme-t-il en obligation de donner son avis?

Nous ne croyons pas qu’il soit possible de faire sortir de l’arrêté de délégation la nécessité pour l’administration supérieure de provoquer l’avis du gouverneur général, car cet arrêté ne s’occupe que du pouvoir de statuer qu’il confère à ce fonctionnaire dans certaines hypothèses ; dès que ce pouvoir de statuer vient à cesser, Tarrêté n’a plus d’objet. Il nous semble donc qu’il faut écarter l’arrêté de délégation et chercher ailleurs le rôle du gouverneur général et du conseil de gouvernement. Ce rôle était clairement indiqué par l’ordonnance du 28 septembre 1847 (art. 1 § 2), qui s’exprimait ainsi :

« Ces ordonnances (d’érection) seront rendues sur le rapport » du ministre de la guerre et sur la proposition du gouver- » neur général, le conseil supérieur (aujourd’hui conseil de » gouvernement) entendu. » Mais faut-il considérer cette disposition, confirmée en ce qui touche le conseil de gouvernement par les décrets de 1861 et de 1871, comme toujours en vigueur depuis le décret du 26 août 1881 ?

Cette question n’est qu’une face de la grande question de savoir quelle est la situation du gouverneur général en présence du décret de rattachement de 1881, en ce qui concerne les matières dont la connaissance ne lui a pas été spécialement attribuée par les arrêtés de délégation qui l’ont suivi.

Un savant jurisconsulte (1) y répond en ces termes : « La règle » générale de l’arrêté du 1^*' septembre 1834 subsistant tou- » Jours, les services rattachés ne cessent i^as d’être sous la » direction effective du gouverneur général. Et cette direction » paraît être tellement dans la nature des choses, que l’on doit » considérer comme établi que le gouverneur général est tou- » jours, en Algérie, le représentant direct et l’intermédiaire » de tous les ministres auprès de tous des chefs de service. » Et quant aux actes de haute administration et de gouverne- » ment qui doivent émaner du président de la République, à » l’exception de ceux qui intéressent la justice, les cultes et » l’instruction publique des Européens, les décrets présentés » à la signature du président de la République doivent l’être » par le ministre compétent, qui contresigne le décret, sur » l’avis du gouverneur général. »

D’après cette explication, le décret du 26 août 1881 a eu pour but et pour effet non pas d’annihiler le gouvernement général et en quelque sorte de faire passer les affaires par dessus sa tête, mais de lui donner, au lieu d’un chef unique: le ministre de l’intérieur, tous les ministres, chacun en ce qui le concerne, et de le placer ainsi dans la situation d’un préfet. Cette interprétation a l’immense avantage d’être conforme à la pratique et au bon sens, mais, s’il la faut considérer comme exacte, on peut exprimer le regret de voir l’art. 1®*' du décret de 1881 placer en termes formels les différents services sous Vautorité directe des différents ministres. Le sens grammatical des termes employés implique évidemment la suppression de certains intermédiaires; quels intermédiaires a-t-on pu vouloir supprimer sinon le gouverneur général et le conseil de gouvernement? Ce n’est qu’avec beaucoup de bonne volonté que l’on peut entendre ces mots : « autorité directe » dans le sens de « répartition entre les dijfferents ministres » d’attributions qui précédemment n’appartenaient qu’au ministre de l’intérieur. Le conseil d’État n’a pas encore eu à se prononcer sur le sens du décret de 1881 ; il est certain que, si son interprétation n’était pas celle de M. Béquet, on aboutirait dans la pratique à des résultats au moins bizarres.

Si donc l’art. 1®'' de l’ordonnance de 1847 est toujours en vigueur en ce qui concerne le rôle du gouverneur général en notre matière, non seulement ce fonctionnaire doit être consulté, mais encore ce n’est que sur sa proposition que le ministre peut soumettre à la signature du président de la République le décret d’érection.

(l) M. Béquet, Répertoire de droit administratif, v" AUjérie, n** fOO.

Quant au conseil de gouvernement, il doit être consulté, mais son avis n’est point obligatoire (1).

Le conseil d’État n’a aucun avis à émettre sur l’érection d’une commune mixte ou indigène en commune de plein exercice. Par suite, dès que le conseil de gouvernement a exprimé son avis et que le gouverneur général a fait ses propositions, le ministre de l’intérieur n’a plus qu’à faire rendre par le président de la République le décret d’érection (ordonnance du 28 septembre 1847, art. 1). C’est en effet le ministre de l’intérieur qui a pris en ces matières la place du ministre de la guerre nommé dans l’ordonnance de 1847 (décret du 24 octobre 1870).

En présence du texte formel de l’ordonnance de 1847, on peut s’étonner que la question se soit posée de savoir si des communes pouvaient être constituées par arrêtés du gouverneur général ; on peut s’étonner encore plus que, comme le constate M. §autayra dans sa Législation de U Algérie^ la pratique l’ait admis quelquefois. Quoiqu’il en soit des errements du passé, le conseil d’État, par un arrêt du 27 février 1880 (2), a formellement reconnu qu’il faut en Algérie un décret pour faire une commune de ijlein exercice.

Telles sont les règles à suivre’ pour l’érection d’une commune de plein exercice. Le législateur n’a pas prévu l’hypothèse inverse : faire redescendre une commune de plein exercice au rang de commune mixte ou indigène. En l’absence de toute disposition expresse de la loi, il y aurait lieu de se référer aux principes généraux du droit: par suite, cette déchéance ne pourrait résulter que d’un décret rendu sur l’avis de toutes les autorités qui doivent être consultées au sujet des réunions et distractions de communes de plein exercice. 11 en serait de même s’il s’agissait seulement d’appliquer cette déchéance à une portion du territoire de la commune en question : le décret d’érection a créé en effet pour toutes les parties de ce territoire une situation juridique qui ne peut cesser que par l’effet d’un acte de même valeur.

(1) Ordonnance du 28 sept. 1847, art. 1; — Décret du 30 avril 1861, art. 1 ; — Décret du 7 oct. 1871 .

(2) Recueil des arrêts du conseil d'Élat, Panhard et Hallays Dabot, 1880,

g II. Distraction ou réuniori de communes , changements dans

les circonscriptions communales ne concemiant que des

territoires appartenant déjà à des communes de plein exercice.

Dans cette seconde hypothèse, la loi de 1884 est seule et complètement applicable.

Au point de vue de l’initiative de l’opération, il y a lieu d’appliquer purement et simplement l’art. 3 de la loi; il en résulte que l’enquête de commodo et incommodo doit être prescrite dans trois cas :

1® Lorsque le préfet le juge utile, alors même que pas un seul habitant de la commune n’en fait la demande;

2° Lorsqu’un tiers des électeurs de la commune ou de la section intéressée le demande; dans ce cas, l’enquête est obligatoire pour le préfet, qui est tenu d’y procéder;

3° Lorsque le conseil municipal d’une des communes intéressées le demande.

Le dossier de l’affaire doit être constitué ainsi que le prescrit la circulaire du ministre de l’intérieur du 29 août 1849.

La circulaire prescrit de soumettre à une instruction simultanée et l.e projet de modification aux circonscriptions et les conditions auxquelles ces modifications doivent être opérées. Cette recommandation a pour but de prévenir les difficultés qui s’élèvent souvent après la nouvelle délimitation, notamment à propos du partage des biens communaux indivis.

Puis, l’enquête de commodo et incommodo est prescrite par le préfet. Les formes en sont indiquées par la circulaire du 20 août 1825, qui recommande de ne jamais choisir pour commissaires enquêteurs les maires des communes intéressées; la prohibition ne s’étend pas aux juges de paix (1).

L’enquête ayant eu lieu, les conseils municipaux sont consultés et donnent leur avis. Si le projet concerne une section de commune de plein exercice, en vertu de l’art. 4 de la loi de 1884, le préfet prendra un arrêté pour la création d’une commission syndicale qui représentera cette section ou la section du chef-lieu si les représentants de la première sont en majorité dans le conseil municipal. Cet arrêté déterminera le nombre des membres de la commission qui seront élus par les électeurs qui y sont domiciliés; la commission nommera son président et donnera son avis sur le projet.

(1) André et Marin, Commentaire de la loi municipale, p. 53 et suiv.

L’avis des sous-préfets n’est jamais exigé; quant au préfet, il se peut qu’il soit tenu de soumettre l’affaire au conseil général sans avoir à donner officiellement son avis; ce cas se présentera si l’initiative de l’érection ou du changement de circonscription a été prise non par lui, mais par un conseil municipal ou par un tiers des électeurs d’une des communes ou sections intéressées.

L’affaire étant ainsi instruite arrive au conseil général, qui, dans tous les cas, donne au moins son avis, qu’il s’agisse soit d’une érection de commune (art. 5 et 1G4 delà loi de 1884), soit d’une modification à la circonscription et quelles que soient les conséquences de cette modification (art. 6 et 164). Dans un cas, il statue définitivement. L’art. 5, g 4 de la loi de 1884 s’exprime en effet ainsi : « Le conseil général statue définiti- » vement s’il approuve le projet lorsque les communes ou » sections sont situées dans le même canton et que la modifl- » cation projetée réunit, quant au fond et quant aux conditions » de la réalisation, l’adhésion des conseils municipaux et des » commissions syndicales intéressés », et l’art. 164 n’y déroge pas en ce qui concerne l’Algérie. Il est donc incontestable que ce paragraphe s’applique, comme tout l’ensemble de la loi, aux communes de plein exercice de l’Algérie et, par suite, aux changements dans la circonscription de ces communes. Seulement, par la force des choses, il est des termes dans ce texte qui n’ont pas de sens en Algérie; au-dessus de la commune, la première circonscription territoriale est l’arrondissement; il suffit, dès lors, pour que le texte s’applique et que le conseil général soit souverain, que tous les territoires soient situés dans le même arrondissement.

Si les conseils municipaux et commissions syndicales consultés ne sont pas d’accord soit sur l’opération en ellemême, soit sur les conditions auxquelles elle doit s’accomplir, ou bien si, ces assemblées étant d’accord, le conseil général ne partage pas leur avis, ou bien encore si le projet en question doit modifier les limites de l’arrondissement ou consiste en une érection de commune, il faut continuer à remonter l’échelle administrative ; mais ici des doutes sérieux s’élèvent. L’affaire doit-elle être envoyée au gouvernement général de l’Algérie ou directement au ministère de l’intérieur?En d’autres tei*mes, faut-il appliquer à la lettre la loi de 1884, qui ne nomme ni le conseil de gouvernement, ni le gouverneur général? Faut-il au contraire les considérer comme des intermédiaires obligés dans ces sortes d’affaires entre le préfet et le ministre? La question que nous avons examinée plus haut sur la situation du conseil de gouvernement et du gouverneur général en pré-

sence du décret de rattachement de 1881 se pose ici de nouveau. Mais elle devient beaucoup plus délicate encore sous l’empire de la loi de 1884, qui passe complètement sous silence ces deux autorités.

Avant la promulgation de cette loi, les dispositions en vigueur sur le point qui nous occupe étaient les articles 6 et 8 du décret du 19 décembre 1868 sur les -attributions des conseils municipaux en Algérie, aux termes duquel les décrets impériaux portant érection des communes ou changement dans leurs circonscriptions devaient être rendus « d’après » les propositions du gouverneur général de l’Algérie, le » conseil de gouvernement entendu », et le décret du 30 avril 1861, confirmé par* celui du 15 août 1875, en vertu duquel le conseil consultatif institué auprès du gouverneur général était appelé à donner nécessairement son avis sur l’établissement ou la modification des circonscriptions communales. — Écartons complètement le décret de 1881 et admettons avec M. Béquet (1) qu’il ne porte aucune atteinte à l’autorité du gouverneur général ; il n’en est pas moins vrai que la loi de 1884 abi’oge le décret de 1868 et qu’elle ne fait aucune mention du gouverneur général. Or la loi de 1884 se suffit à elle-même, et l’intention plusieurs fois exprimée du législateur a été d’en faire un code complet de l’organisation municipale, de faire un pas de plus dans la voie de l’assimilation des communes de l’Algérie à celles de la France continentale et de simplifier autant que possible les opérations dont nous nous occupons. Quant au décret de 1861, qui mettait les changements aux circonscriptions communales au nombre des matières sur lesquelles le conseil de gouvernement devait donner son avis, on ne peut s’y arrêter : il n’est pas rare en effet de voir les attributions données à telle ou telle autorité par la loi ou le décret qui institue cette autorité augmentées, modifiées ou diminuées implicitement ou exiJlicitement par une loi ou un décret qui vient par la suite réglementer d’une manière complète telle ou telle partie de ces attributions (2) ; il nous paraît donc impossible d’ajouter aux formalités que la

(1) Loc. sup. cit.

(2) Nous en avons un exemple dans les modifications que la loi de 1884 a apportées à la compétence des conseils généraux en matière d’octroi, compétence qui avait été réglée par la loi sur les conseils généraux du 10 août 1871. 11 est vrai qu’en l’espèce la loi de 1884 abroge expressément le texte de 1871 auquel nous faisons allusion. Mais cela n’affaiblit pas notre raisonnement parce que cette abrogation expresse était certainement inutile.

loi de 1884 énumère d’une manière précise et complète la nécessité de l’avis préalable du conseil de gouvernement et du gouverneur général, nécessité qui ne résultait que de décrets, et de décrets rendus à une époque où l’organisation communale de l’Algérie ne reposait que sur des actes du pouvoir exécutif (1). L’administration n’adopte pas cette manière de voir et considère que la loi de 1884 n’a eu ni pour but, ni pour effet de modifier les attributions et la compétence du conseil de gouvernement et du gouverneur général.

Nous arrivons au conseil d’État. Quand son intervention est-elle nécessaire?

Ici la solution à donner est simple et incontestable, quoique manquant un peu de logique. L’art. 164 de la loi de 1884 est muet à son égard; il en résulte que, lorsque cet article, spécial à certaines hypothèses, est applicable, il y aura lieu à un décret après avis du conseil général sans que le conseil d’État soit entendu; au contraire, quand il faudra appliquer l’art. 6 de la loi, le conseil d’État devra être consulté aussi bien pour les communes d’Algérie que pour celles de France.

Il résulte de la conférence des articles 5, 6 et 164 de la loi que le conseil d’État sera consulté en cas de changement à la circonscription modifiant le département (art. 6) et en cas de changement à la circonscription dans l’intérieur de l’arrondissement si les conseils municipaux ne sont pas d’accord entre eux ou avec le conseil général (art. 6). Au contraire, le conseil d’État ne sera pas consulté pour les érections de communes (art. 164), pour les changezrients à la circonscription modifiant les limites de l’arrondissement (art. 164), pour les changements de circonscription dans l’intérieur des limites de l’arrondissement en cas d’accord entre les conseils municipaux et le conseil général (art. 6).

Quant au ministre de l’intérieur, il est clair qu’il doit toujours intervenir en cette matière puisque tous les actes du président de la République doivent, aux termes des lois constitutionnelles, être contresignés par un ministre qui en est responsable; ce sera toujours lui qui provoquera le décret rendu en vertu de l’art. 6 ou de l’art. 164. Mais, lorsqu’il y a lieu à intervention du législateur (changement de circonscription modifiant les limites du département, art. 6), on peut théoriquement supposer que la loi soit provoquée par l’initiative parlementaire; alors le rôle du ministre se bornerait au contre-seing apposé sur l’acte de promulgation de la loi.

Pour nous résumer et pour conclure, nous n’avons plus qu’à

(1) Conlrà Morgand, Loi municipale, t. II, p. 540.

indiquer, d’après les art. 5, 6 et 164 de la loi de 1884, quelle est l’autorité qui statue dans les différentes hypothèses que nous avons envisagées ;

Pour une érection de commune, il faut un décret après avis du conseil général (art. 164); en France il faut une loi après avis du conseil général et du conseil d’État (art. 5).

Pour un changement de circonscription modifiant le département, il faut une loi après avis du conseil d’État et des conseillers généraux, en Algérie comme en France (art. 6).

Pour un changement à la circonscription modifiant l’arrondissement, il faut un décret après avis du conseil général (art. 164); en France il faut une loi après avis du conseil d’État et du conseil général (art. 6).

Pour un changement de circonscription dans l’intérieur de l’arrondissement en cas de désaccord des conseils municipaux entre eux ou avec le conseil général, il faut, en Algérie comme en France, un décret après avis du conseil général et du conseil d’État (art. 6).

Énfîn, pour un changement de circonscription dans l’intérieur de l’arrondissement en cas d’accord des conseils municipaux entre eux et avec le conseil général, la délibération du conseil général suffit (art. 6); en France il faut de plus, pour que le conseil général soit souverain, que les communes ou sections soient situées dans le même canton ; si elles étaient situées dans le même arrondissement mais dans des cantons différents, il faudrait un décret rendu en conseil d’État.

§ III. Distraction ou réunion de communes, changements dans les circonscriptions communales concernant à la fois des communes de plein exercice et des communes mixtes ou indigènes.

Cette troisième hypothèse est la plus compliquée : les opérations que nous examinons peuvent comporter à la fois des modifications aux circonscriptions de communes de plein exercice et des modifications aux circonscriptions de communes mixtes ou indigènes. Supposons en effet que le projet ait pour but d’augmenter le territoire d’une commune de plein exercice, en y faisant entrer des portions de communes limitrophes mixtes ou indigènes; cette opération, qui n’est qu’une modification de territoire en ce qui concerne la commune de plein exercice, est une véritable érection en ce qui concerne le territoire qu’il s’agit de lui annexer, bien qu’on ne crée pas là une nouvelle personne morale. A l’inverse, le projet

peut avoir pour objet de diminuer le territoire d’une commune de plein exercice, en en détachant certaines portions trop peu considérables pour former de nouvelles communes et qui devront dès lors être nécessairement rattachées aux communes mixtes ou indigènes voisines ; cette opération est à la fois un changement de circonscription à une commune de plein exercice et une déchéance pour le territoire qui en est détaché et rattaché à une commune mixte ou indigène.

Trois opinions peuvent être soutenues sur la procédure à suivre :

La première, qui est celle de l’administration, se formule ainsi : la loi du 5 avril 1884 ne s’appliquant qu’aux communes de plein exercice, il n’y a pas lieu de sY référer lorsque, des deux communes dont il s’agit de modifier le territoire, l’une est commune mixte (1).

La deuxième opinion, au'fesi radicale que la première, consisterait à dire que, la loi de 1884 étant seule applicable aux communes de plein exercice et à toutes les parties de leur territoire, ce serait porter atteinte aux franchises municipales qui leur sont octroyées que de ne pas s’en tenir uniquement à son texte, et d’en modifier l’application en tenant compte des règles qui régissent les communes mixtes et indigènes. Il résulterait de ce système que, par ce seul fait qu’une commune de plein exercice serait intéressée au changement de circonscription, la législation des communes mixtes ou indigènes devrait être complètement laissée de côté et que des modifications seraient apportées indirectement au territoire de ces communes sans que cette législation fût mise en œuvre.

Il nous semble que la vérité réside dans une opinion intermédiaire qui consiste à combiner les deux législations quand les deux sortes de territoires sont intéressées à la même opération; ce système nous paraît avoir le double avantage de ne pas restreindre arbitrairement la sphère d’application de la loi de 1884, et, d’autre part, de ne pas porter atteinte aux droits de l’administration sur les communes mixtes et indigènes.

Nous combinerons donc la loi de 1884 avec l’arrêté de 1868 et l’arrêté du 13 novembre 1874.

L’initiative de l’opération, sTl ne s’agissait que de communes mixtes ou indigènes, n’appartiendrait qu’au préfet; mais,

(l) En ce sens : Décision du ministre de l’intérieur du 3 décembre 1884 ; — Avis du conseil de gouvernement du 24 octobre 1884; — Morgand, op, cit., t. II, p. 540.

comme il s’agit aussi, dans notre hypothèse, d’une commune ou section de commune de plein exercice, nous croyons qu’elle appartient aussi aux électeurs et au conseil municipal de cette commune. La loi de 1884 confère en effet une véritable capacité aux électeurs et aux conseils municipaux pour exiger cette enquête; or aucun texte ne nous apprend que cette capacité vienne à cesser par ce fait que le projet concerne partiellement des territoires appartenant à des communes mixtes ou indigènes. Le préfet ne pourrait donc, sans commettre un excès de pouvoir, refuser l’enquête qui lui serait demandée par un tiers des électeurs d’une commune ou d’une section de commune de plein exercice, ou par le conseil municipal d’une de ces communes (1). Mais la capacité dont nous venons de parler ne s’étend pas aux habitants des communes mixtes et indigènes ni à leurs commissions municipales. Une demande d’enquête formulée par eux n’aurait donc rien d’obligatoire pour le préfet.

Les autorités à consulter sont à la fois celles qui doivent être consultées quand on modifie le territoire des communes de plein exercice et celles qui doivent être consultées quand on modifie le territoii’e des communes mixtes ou indigènes, c’est-à-dire les commissions municipales des communes mixtes, les conseils municipaux des communes de plein exercice et les commissions syndicales des sections de ces communes, le conseil général, le conseil de gouvernement et le gouverneur général, enfin le conseil d’État dans le cas où le sort nouveau des territoires faisant précédemment partie de la commune de plein exercice aurait pour effet de modifier le département, et dans celui où, l’arrondissement n’étant pas modifié par le sort nouveau de ces territoires, les conseils municipaux des communes de plein exercice intéressées ne seraient pas d’accord entre eux ou avec le conseil général.

Le conseil général, qui, lorsque certaines conditions sont réunies, statue définitivement sur la modification aux circonscriptions des communes de plein exercice, ne pourrait le faire dans l’hypothèse que nous examinons ici, parce qu’il n’a aucune compétence en ce qui concerne les communes mixtes ou indigènes; il faut donc toujours un décret, qui sera rendu en conseil d’État dans les deux cas que nous venons de préciser, à raison de la mise en cause de territoires faisant antérieurement partie de communes de plein exercice, et une loi lorsqu’on modifie le département.

(l) Contrà: Décision du ministre de l’intérieur du 3 décembre 1884 ; — Avis du conseil de gouvernement de l’Algérie du 24 octobre 1884.

TeUe est, nous semble-t-il, la procédure à suivre pour toutes les érections de communes de plein exercice en Algérie et pour toutes les modifications territoriales intéressant ces communes.

Il y aurait lieu de former un recours devant le Conseil d’État contre le décret qui n’observerait pas ces formes. S’il était statué par une loi, il est certain qu’il n’y aurait de recours qu’au législateur, qui seul pourrait abroger par une autre loi celle qui aurait abusivement lésé des droits. Pour le cas où c’est le conseil général qui statue, on admet généralement que le débat public est là aussi un moyen suffisant de faire respecter les prescritions de la loi, et que le préfet seul, par application de l’art. 47 de la loi du 10 août 1871, aurait le droit de former un recours pour excès de pouvoir (1).

C’est à l’autorité qui statue sur les opérations que nous venons d’étudier qu’il appartient d’arrêter les conditions auxquelles elles sont accomplies. Elles ne pourraient être réglées sans excès de pouvoir par une autorité inférieure à celle qui aurait statué (2). D’ailleurs, les questions de propriété sont toujours réservées (3).

Nous n’avons pas à traiter la question de la désignation de nouveaux chefs-lieux ni de changements de noms des communes; l’art. 164 n’ayant rien édicté sur ces points de spécial à l’Algérie, il y a lieu de faire l’application pure et simple des art. 2, 3, 4 et 6 de la loi du 5 avril 1884.

(1) De Raniel, Commentaire de la loi du 5 avril 188i.

(2) Cons. d’État, 27 février 1880, sup. cil.

(3) Morgand, op. cit., t. I, p. 95.