CHAPITRE VIII

Les possibilités d'une législation internationale. — Conclusion.

En examinant quelle pouvait être l'étendue de la fraude fiscale, nous nous sommes trouvés en face d’une absence de chiffres précis qui réduit tout ce côté de la question à des hypothèses. Si, cependant, on tient à se faire une idée approximative de ce que le trésor pourrait perdre (pure supposition d’ailleurs) du fait du titre au porteur, on peut admettre comme des limites maxima les sommes suivantes : 50 millions du fait de l'impôt global, 100, 200, même, si l’on veut, du fait des impôts successoraux. À côté de ces nombres, l’évasion fiscale du fait des coupons payés à l'étranger peut être considérée comme insignifiante. Ce pourraient donc être, au total, 250 millions que l’Administration pourrait recouvrer en plus.

En regard de cet accroissement de rendement des contributions, au simple point de vue du fisc, voici, par contre, ce que ce dernier risquerait d’abord de perdre à la suppression du titre au porteur : 1° Une partie notable de l'impôt, sur les opérations de Bourse, dont le rendement est prévu pour 1922 à 33 millions ; 2° tout impôt de transmission sur les titres au porteur. L’existence de ce droit

fait supporter à cette forme de titre une taxation double de celle du titre nominatif. Les droits de transfert ne compenseraient pas, même de loin, la perte qui résulterait de cette mesure ; la plus grosse partie de l'impôt sur les mutations des valeurs mobilières (à titre onéreux), soit pour 1920, près de 211 millions étant représentée par la perception du droit de transmission ; 3° la disparition des doubles impositions. Cette question mérite un examen.

Les adversaires du titre au porteur se rendent bien compte, en dernière analyse, que sa suppression dans un pays, risque de rester une mesure incomplète et inefficace, tant que ce pays aura des voisins, de chez qui le coupable ne sera pas banni. À quoi bon proscrire ce dernier, si une bonne partie de la matière imposable — celle qui compose les grosses fortunes — passe la frontière et s’irstalle en des endroits hospitaliers pour y vivre tranquillement et impunément, loin des atteintes du fise, qui n’en saura jamais rien. Qu’y faire, à moins d'interdire toutes les transactions commerciales ? Dans la répression de la fraude, c’est le « trou » dont parlait M. Loucheur.

Supposons, au contraire, que toutes les nations du monde — ou seulement de l'Europe — s'entendent entre elles, suppriment le titre au porteur et conviennent de se communiquer tous les renseignements fiscaux qui peuvent leur être réciproquement utiles, chacune consentant, par exemple, à dénoncer les capitaux fraudeurs qui viennent : se réfugier dans les Banques de son territoire. Voilà l’évasion fiscale rendue à peu près impossible et de ce fait tous les peuples contractants s’en trouvant mieux, puisqu'ils ont tous intérêt à faire disparaître cette « fuite » si pernicieuse pour leurs recettes.

« La suppression des titres au porteur, disait M. Ch.

Dumont à la Chambre (séance du 15 avril 1920) (1), ce n’est pas une question qui peut être résolue en France seulement, c’est une question internationale, c’est une question qui ressort de la conférence de la paix, de la section financière des nations. »

Les parlementaires qui avaient pris l'initiative de la réforme dont il s’agit songèrent donc à utiliser l’existence de la Société des Nations pour jeter les bases d’une organisation internationale. Le 29 avril 1920, ils déposaient une proposition de résolution dont voici la teneur :

La Chambre invite le gouvernement français à entrer en relation avec les autres gouvernements pour organiser sous la direction de la Société des Nations, dans le cours de l’année 1926, un office international chargé de déterminer et d’appliquer toutes mesures législatives ou administratives nécessaires pour prévenir et réprimer les fraudes et les évasions fiscales, notamment pour organiser l'échange de tous documents et recueillir tous renseignements susceptibles d’aider à la perception loyale, régulière et complète des droits établis par les pays respectifs, pour transmettre aux nations intéressées les documents relatifs aux mutations ou aux attributions de propriété et au dépôt de valeurs quelconques existant à l’ouverture des successions des nationaux de chaque Etat, pour transformer les titres au porteur en titres nominatifs, pour percevoir, au besoin, au Trésor des nations adhérentes, l’impôt sur les revenus ou sur les capitaux créés ou établis dans un pays voisin, par leurs nationaux respectifs (2).

Cette conception est séduisante. Ce sont bien des pro- Hlèmes résolus d’emblée, d’une façon élégante et si l’humanité raisonnable n’était pas un vain mot, elle devrait être immédiatement adoptée. Mais si l'humanité raisonnable existait, il n’y aurait peut-être pas de fraude fiscale.

Il ne semble pas cependant que les nations s’empressent à réaliser cette idée. Si même cette réalisation paraît jamais devoir aboutir, on est en droit de se demander si elle serait durable et efficace.

(1) Déb. parlementaire. Ch. des Députés, Session de 1920. (2) Doc. parlem. n° 842, 1920, Chambre.

Dès avant la guerre, le gouvernement français s'était préoccupé de conclure des accords avec certains de ses voisins pour assurer la répression de l'évasion fiscale.

Il existait d’abord entre la France et la Belgique un traité qui datait de 1843 (1). Par ce traité cette dernière s’engageait à communiquer à notre gouvernement tous les renseignements qu’elle aurait pu recueillir à l’occasion des successions de Français qui s'ouvriraient sur son territoire et toutes les constatations auxquelles ces successions auraient donné lieu. Et réciproquement. On ne s'était jamais beaucoup intéressé à l’exercice ide ce traité jusqu'au moment où le Ministère des Finances français de 1907 y fit allusion en paraissant vouloir y veiller de plus près. Un certain nombre de nos compatriotes qui avaient des fonds en dépôt dans les établissements de crédit belges s’alarmèrent, mais ils furent promptement rassurés. Le ministre des finances de ce pays leur fit entendre de la tribune parlementaire d'intéressantes précisions. C’est qu’en effet les sociétés belges ne sont pas tenues d’avertir leur gouvernement des décès de leurs déposants pas plus que de lui faire parvenir des déclarations sur le montant des successions. Quant au gouvernement, il n’a pas le droit d'investigation chez elles pour ce qui touche à l'impôt sur les successions.

Le même ministère français de 1907 conclut un traité analogue avec l'Angleterre (25 novembre 1907). Le gouvernement anglais doit indiquer à propos des successions de Français (2) qui s'ouvrent en Angleterre les qualités du défunt et tous les renseignements utiles concernant la désignation des héritiers et le montant de l’hérédité en valeurs mobilières. Le gouvernement anglais a droit de communication dans les sociétés pour le recouvrement de Pimpôt successoral. Toute ouverture de succession par décès

(1) Cf. Lescœur: Ouvrage cité.

(2) Dont le domicile est la France et quand le total des valeurs mobilières composant l’hérédité dépasse 100 livres sterl,

du propriétaire d’un compte doit être signalée au fisc (1). I1 semblait donc que le résultat obtenu fût important. En réalité, il était mince. Toute succession à Londres fait l’objet d’une déclaration contrôlée, dont les termes sont tenus à la disposition du public : les testaments disposés à Somerset-House peuvent être feuilletés ; on peut même en prendre copie, moyennant redevance. Le gouvernement anglais ne s’engageait donc à faire que ce que tout fonctionnaire des finances français aurait pu faire par luimême. ;

L'exemple de ces deux traités est instructif parce qu’il fait ressortir combien des accords internationaux en cette matière sont sujets à ne contenir que des « faux-semblants », comme disaient nos pères. C’est qu’il y a trop d'intérêts différents en jeu. Les besoins et les désirs d’une nation sont rarement conformes à ceux de ses voisines, quand ils ne leur sont pas opposés. Ce sont les lois de la concurrence. Elles font partie de la réalité comme l’existence de peuples différents et de langues différentes. Et, sans doute, ne changeront-elles pas de quelque temps.

Dans la question qui nous occupe, les grandes nations comme la France, l’Angleterre, etc, pour lesquelles le premier objectif est le meilleur recouvrement de l’impôt et, par suite, la suppression de la fraude, n’auront probablement jamais le même intérêt que de petits pays comme la Suisse ou la Belgique, pour qui l'impôt représente une moindre ressource que l’arrivée des capitaux étrangers qui fuient devant l’administration de leurs pays. Même devant les prescriptions d’un office international, ils conserveront toujours une grande indulgence — plus ou moins dissimulée — pour ces derniers.

Entre les grands Etats eux-mêmes, les opinions diverseront. Tel pays, l'Angleterre par exemple, accepte l’idée

(1) Mais cette déclaration n’a pas lieu s’il s’agit du décès d’un propriétaire de compte-joint. Il faudrait pour qu’elle devint nécessaire que tous les propriétaires du compte fussent décédés.

de réprimer la fraude fiscale, mais elle se rend bien compte de l'utilité du titre au porteur et met à plus haut prix celle-ci que celle-là. Sa politique actuelle, celle de l’Amérique, inclinent au développement de cette forme de titres. L'Allemagne, dont le marché devait beaucoup au titre au porteur, sera, comme les deux autres, moins pressée que certains parlementaires français de réaliser la nominativité exclusive. Si ces nations sentent que la suppression du titre au porteur est une faute, elles n’auront garde de s’y laisser entrainer.

Enfin, une pareille mesure demanderait à toutes les nations une mise au point parfois laborieuse de la législation en vigueur. Il y aurait, là encore, inégalité d’efforts, et ceux à qui cet effort serait demandé ne se trouveraient pas tous aussi convaincus de son utilité. ; «

Jusqu'à présent nous n'avons pas entendu dire que la Société des Nations se soif intéressée à ce problème. Elle en a d’autres à résoudre et qui sont autrement pressants, même et surtout au point de vue financier.

L'intervention de vues politiques contraires, l’abstention de certaines nations comme les Etats-Unis, la désorganisation actuelle de toute une partie du monde : autant d’écueils redoutables qui mettent à l’épreuve la nouvelle barque, concentrent toute l’attention de ceux qui la conduisent et leur recommandent la prudence. Sur des points quelquefois secondaires, l’accord est difficile à obtenir alors que des considérations morales entrent seules en jeu. Elle devient autrement difficile quand des intérêts sont débattus.

Quoiqu'il en soit, supposons le problème résolu, l'office créé, la nominativité universelle devenue autre chose qu’un mythe, la fraude pourchassée. Qu’y gagnera la France ? Elle y récoltera, entre autres choses, la disparition des doubles impositions. La France reçoit chez elle un grand nombre d'étrangers, dont beaucoup résident un temps appréciable, achètent des immeubles, dés valeurs, exercent des professions. Elle touche, de ce fait, de nombreux

impôts, sur toutes les sources de revenu, pendant le séjour des étrangers et des droits successoraux importants après leur décès. Impôts cédulaires, impôt global frappent les étrangers ayant une résidence habituelle. L'impôt successoral frappe tous ceux qui ont en France « leur principal établissement », c’est-à-dire qui y sont domiciliés.

Certains pays sont plus hospitaliers que d’autres et épargnent les capitaux étrangers : la Suisse, par exemple, ou plutôt la majorité des cantons suisses. En Angleterre, au contraire, un étranger supporte la double imposition.

Du jour où une entente internationale supprimera le titre au porteur, un autre accord ne tardera pas à supprimer la double imposition. C’est la logique même. L'existence de ce titre seule, lui est un obstacle. L’élévation conti-, nuelle des droits successoraux achemine de son côté d’une facon certaine à cette seconde suppression.

Au simple point de vue fiscal, ce sont encore des sommes considérables que la France perdra de ce chef.

Qu'on mette, maintenant, en regard d’un gain hypothétique, et dans tous les cas assez mince, auquel il faudrait d'autre part apporter toutes les soustractions qui viennent d’être énumérées, le dommage économique et financier qui résulterait pour le pays de la suppression du titre au porteur. Si l’on veut absolument chiffrer, ce sont des milliards qu’on risquerait de voir disparaître en face de quelques centaines de millions obtenues.

« Acte de régression économique », dit M. Vidal (1), parlant de la suppression du titre au porteur, le titre au porteur est un progrès parce qu’il réunit au plus haut point les qualités qui rendent rapide la circulation d’une valeur mobilière (du latin : mobilis). Il est dans le domaine du titre le meilleur instrument d’échange, le plus simple, le plus sûr, le plus souple. Il se prête à toutes les transactions, à toutes les opérations.

(1) Cote DEsrossés, art. cité.

L'orientation commerciale est assez nette en sa faveur dans nos pays d’abord, où le développement industriel, le développement du crédit public et du crédit privé lui doivent beaucoup; il est la clé de la puissance et de Pactivité de notre marché et de l'influence que celui-ci nous acquiert dans le monde. « On ne change pas, écrivait Bagehot (1), un système qui s’est plié au courant des affaires et qui s’est empreint, pour ainsi dire, de l’esprit du monde commercial parce que des théoriciens ne l’approuvent pas ou parce qu’on a écrit des ouvrages contre lui. »

Loin d’être enfin un titre « immoral », il est le titre moralisateur, dont l’attrait a intéressé le moindre citoyen à la conduite des affaires publiques et des entreprises de son pays. Parce qu’il morcelle la fortune mobilière et la met à la portée de tous, il encourage l'épargne, lui donne un but et en fait l'instrument d’une grande œuvre. Il est le litre démocratique par excellence.

« Acte de régression économique », la suppression du titre au porteur ne pourrait être qu’une tentative condamnée à avorter comme tous les essais du même genre, comme les lois du maximum sous la Révolution ou le Bland-bill aux Etats-Unis.

On a dit que le crédit n’aimait pas le mystère. Mais vis-à-vis du crédit le titre au porteur ne présente rien de mystérieux. Le crédit personnel exige sans doute que le créancier connaisse son débiteur. En matière de « crédit public », le créancier, parfaitement inconnu bien souvent, fait confiance au débiteur qu’il connaît, mais qu'importe au débiteur de savoir le nom de son créancier, puisque les droits de ce créancier sont limités avec précision par les clauses du contrat. Faut-il rappeler par ailleurs que, si le crédit n’aime pas le mystère, les opérations commerciales tiennent au contraire au secret. |

(1) Lombard Streel:

Quelles seraient les conséquences d'une mesure comme celle qui vient d’être prise en Italie ? Nous venons de les étudier, autant du moins qu’on le peut, sans trop faire œuvre d'imagination. Beaucoup de personnes pensent qu'il ne faut rien exagérer et nous nous souvenons que M. A. Loria, l'éminent professeur de la Faculté de Turin, considérait que l'Etat, par les réformes qu'il entreprend, ne peut jamais faire ni beaucoup de bien, ni beaucoup de mal. Même limité, le mal est à éviter s’il dépasse le bien attendu.

Le professeur regrettait, cependant, que l'Etat se mêlât de toucher aux « entrailles de la vie économique », parce qu'il prévoyait qu’un trouble en résulterait et, sans doute, aurait-il préféré la manière adoptée en France. Mais celle-ci même est-elle défendable et surtout ne restera-t-elle pas impuissante ?

Ce qui donne à de pareilles mesures un caractère pernicieux, artificiel et peu viable, c’est que ceux qui en prennent l’initiative, s’hypnotisent sur un côté seulement de la question et quelquefois secondaire, c’est qu’on les envisage uniquement sous l’angle fiscal ou politique.

Ce qui les voue également à un échec, c’est qu’elles sont hâtives. L'homme, disait M. Loria, n’agit pour changer ou s’améliorer, que sous la pression de la nécessité, et toutes ses réformes offrent un caractère d'improvisation et de précipitation. C’est malheureusement assez vrai. Avant de se laisser acculer à des expédients dangereux, il faudrait avoir su prévoir.

Quand au reste, une réforme économique de ce genre s'impose véritablement, elle finit toujours par aboutir. Mais elle s’opère progressivement et non tout d’une pièce; d’ellemême, pourrait-on dire, c’est-à-dire. à la suite d’efforts individuels et non à coup de lois ou de décrets. Il faut qu’elle ait pénétré tous les esprits. Enfin, la durée même de son succès justifiera de la nécessité à laquelle elle correspondait.

Ce n’est pas au législateur de décider s’il importe de sup-

primer le titre au porteur. Si son œuvre dans ce sens est inopportune, aucun texte ne saurait empêcher une réforme malencontreuse de disparaître aussi rapidement qu’elle a été conçue. Si cette mesure, au contraire, répond à un besoin de notre temps, elle s’imposera impérieusement au législateur lui-même. Elle lui sera demandée non plus seulement par quelques hommes aux vues exclusivement politiques ou financières, mais par tous les producteurs et tous les épargnants de ce pays. Rien ne saurait alors l’entraver.

Est-ce trop d’optimisme que de répéter avec Montaigne, qui était le bon sens français : « La plus part des choses du monde se font par elles mesmes. Fata viam inveniunt. » (1)

(1) Essais, III, 8.

Vars Lyon, le 5 Novembre 1921. * Pour LE DoYEN, L’ASSESSEUR, PAHUVEEIN:

Vus:

Lyon, le 4 Novembre 1921.