Les agents du gouvernement

autres que les minisires ne peuvent tMre poursuivis pour des faits relatifs à leurs fonctions, qu'en vertti d'une décision du Conseil d'État : en ce cas, la poursuite a lieu devant les tribunaux ordinaires.

Titre VII. Dispositions générales.

7G. La maison de toule personne habitant le territoire français est un asile inviolable.

Pendant la nuit, nul n'a le droit d'y entrer que dans le cas d'incendie, d'inondation, ou de réclamation faite de l'intérieur de la maison.

Pendant le jour, on peut y entrer pour un objet spécial, déterminé ou par une loi ou par un ordre émané d'une autorité publique.

77. Pour que l'acte qui autorise l'arrestation d'une personne puisse être exécuté, il faut : 1° qu'il exprime formellement le motif de l'arrestation et la loi en exécution de laquelle elle est ordonnée ; 2° qu'il émane d'un fonctionnaire à qui la loi ait donné formellement ce pouvoir; 3° qu'il soit notifié à la personne arrêtée, et qu'il lui en soit laissé copie.

78. Un gardien ou geôlier ne peut recevoir ou détenir aucune personne qu'après avoir transcrit sur son registre l'acte qui ordonne l'arrestation : cet acte doit être un mandai donné dans les formes prescrites par l'article précédent, ou une ordonnance de prise de corps, ou un décret d'accusation, ou un jugement.

79. Tout gardien ou geôlier est tenu, sans qu'aucun ordre puisse

l'en dispenser, de représenter la personne détenue à l'officier civil ayant la police de la maison de détention, toutes les fois qu'il en sera requis par cet officier.

80. La représentation de la personne détenue ne pourra être refusée à ses parents et amis porteurs de Tordre de l'officier civil, lequel sera toujours tenu de l'accorder, à moins que le gardien ou geôlier ne représente une ordonnance du juge pour tenir la personne au secret.

81. Tous ceux qui, n'ayant point reçu de la loi le pouvoir de faire arrêter, donneront, signeront, exécuteront l'arrestation d'une personne quelconque; tous ceux qui, même dans le cas de l'arrestation autorisée par la loi, recevront ou retiendront la personne arrêtée, dans un lieu de détention non publiquement et légalement désigné comme tel, et tous les gardiens ou geôliers qui contreviendront aux dispositions des trois articles précédents, seront coupables du crime de détention arbitraire.

82. Toutes rigueurs employées dans les arrestations, détentions ou exécutions, autres que celles autorisées par les lois, sont des crimes.

83. Toute personne a le droit d'adresser des pétitions individuelles à toute autorité constituée, et spécialement au Tribunat.

84. La force publique est essentiellement obéissante ; nul corps armé ne peut délibérer.

85. Les délits des militaires sont soumis à des tribunaux spéciaux, et à des formes particulières de jugement

80. f.a nation française déclare qu'il sera accordé des pensions à tous les militaires blessés à la défense de la patrie, ainsi qu'aux veuves et aux enfants des militaires morts sur le champ de bataille ou des suites de leurs blessures.

87. Il sera décerné des récompenses nationales aux guerriers qui auront rendu des services éclatants en combattant pour la République.

88. Un Institut national est chargé de recueillir les découvertes, de perfectionner les sciences et les arts.

89. Une commission de comptabilité nationale règle et vérifie les comptes des recettes et des dépenses de la République. Cette commission est composée de sept membres choisis par le Sénat dans la liste nationale.

90. Un corps constitué ne peut prendre de délibération que dans une séance où les deux tiers au moins de ses membres se trouvent présents.

91. Le régime des colonies françaises est déterminé par des lois spéciales.

92. Dans le cas de révolte à main armée, ou de troubles qui menacent la sûreté de l'État, la loi peut

suspendre, dans les lieux et pour le temps qu'elle détermine, l'empire de la Constitution.

Cette suspension peut être provisoirement déclarée, dans les mêmes cas, par un arrêté du gouvernement, le Corps législatif étant en vacance, pourvu que ce corps soit convoqué au plus court terme par un article du même arrêté.

93. La nation française déclare qu'en aucun cas elle ne souffrira le retour des Français qui, ayant abandonné leur patrie depuis le 14 juillet 1789, ne sont pas compris dans les exceptions portées aux lois rendues contre les émigrés; elle interdit toute exception nouvelle sur ce point.

Les biens des émigrés sont irrévocablement acquis au profit de la République.

94. La nation française déclare qu'après une ventelégalement consommée de biens nationaux, quelle qu'en soit l'origine, l'acquéreur légitime ne peut en être dépossédé, sauf aux tiers réclamants a être, s'il y a lieu, indemnisés par le Trésor public.

9o. La présente Constitution sera offerte de suite à l'acceptation du peuple français.

Commentaire. — La nouvelle Constitution ne fut pas discutée et rédigée comme les deux précédentes par une Assemblée nationale. Elle fut préparée sous l'influence prépondérante de Napoléon Bonaparte, qui en est l'auteur principal, par les deux commissions législatives, que nommèrent, à Saint-CIoud, le soir du 19 brumaire, les membres des Conseils qui avaient adhéré au coup d'État : ensuite elle fut soumise à la ratification de la nation, qui l'adopta. Dans cette occasion, Napoléon usurpa-t-il le pouvoir constituant, comme

avait fait la Convention en 1792 ? Les circonstances et les conditions étaient, en 1799, très-différentes. Napoléon, en 1799, était investi légitimement du gouvernement, de même que la Convention en 1792; mais tandis qu'en 1792, la Constitution de 1791 était toujours légalement en vigueur, celle de 1795, en 1799, n'existait plus. J'ai dit pourquoi. La nation reprenait donc, à juste titre, après le 18 brumaire, sa pleine souveraineté, et Napoléon ordonna à bon droit la rédaction d'une nouvelle Constitution. Il n'usurpa donc pas le pouvoir constituant. Mais quelle autorité serait chargée de l'œuvre constitutionnelle ? La préparation d'une Constitution appartient naturellement à une assemblée délibérante; mais en 1799 les mauvaises dispositions des partis entre lesquels se divisait la classe dirigeante, rendaient impossible la convocation d'une constituante, et Napoléon fit sagement en s'arrogeant, avec l'aide des deux commissions, le travail constitutionnel, quoique l'insuffisance des délibérations dût rendre ce travail très-imparfait. Un mois après le coup d'État, la Constitution était achevée et proposée à l'acceptation du peuple.

Les principaux membres des deux commissions législatives étaient, pour les Anciens, Lebrun, Garât, Lemercier, Régnier, Cornudet, Cornet ; pour les Cinq Cents, Cabanis, Boulay, Lucien Bonaparte, Chénier, Bérenger, Daunou : elles procédèrent d'abord, en dehors de la commission consulaire, à un travail préliminaire; puis elles s'assemblèrent plusieurs fois au Petit-Luxembourg, sans publicité, sous la présidence de Napoléon, en présence des deux autres consuls, et c'est dans ces dernières réunions que le texte définitif fut arrêté.

La base de la délibération des deux commissions fut un plan complet que Sieyès leur présenta, et qu'il avait médité pendant l'expérience des dix années qui venaient de s'écouler. Dans ce projet, Sieyès essayait de remédier à l'instabilité des hommes et des institutions qui est le vice principal de la démocratie.

Pour détruire le mal à la racine, il remplaçait l'élection des trois pouvoirs par l'élection de trois listes de notables, dans lesquelles les trois pouvoirs étaient choisis par un corps supérieur, qui lui-même ne sortait pas de l'élection. Tous les Français, âgés de vingt-un ans, étaient électeurs; tous les électeurs

d'un arrondissement, circonscription de même nature que le district, mais plus étendue, formaient la liste des notables de l'arrondissement, composée du dixième d'entre eux, et dans laquelle devaient être choisis les fonctionnaires de cet arrondissement ; les notables de tous les arrondissements du département élisaient ensuite une liste des notables du département, composée du dixième d'entre eux, et dans laquelle devaient être choisis les fonctionnaires du département; enfin les notables de chaque département élisaient une dernière liste de notables composée du dixième d'entre eux, et la réunion de tous les notables de cette troisième liste, pour tous les départements, formait la notabilité nationale, dans laquelle devaient être choisis les législateurs, les juges de cassation, le grand électeur, les deux consuls, les ministres et les conseillers d'Etat. Les électeurs primaires étant alors au nombre d'environ 5 millions, dansla France agrandie jusqu'à ses frontières naturelles, la première liste de notabilité devait comprendre 500,000 individus, la seconde 50,000 et la troisième 5,000 environ. Sieyès appelait chaque année les électeurs primaires et les notables de la première et de la seconde liste à tenir une assemblée électorale, dans laquelle ils avaient le droit de rayer des trois listes de notabilité qui bon leur semblait, et en outre remplaçaient les notables décédés. Tous les notables étaient donc révocables chaque année. Cette profonde conception conservait au peuple son droit de souveraineté, puisque les fonctions n'étaient distribuées qu'entre des candidats désignés par lui, en même temps qu'elle le préservait des dangers du suffrage universel, quand celui-ci s'exerce au milieu de la licence de la presse périodique et sans le contre-poids de l'autorité monarchique. La nation n'élisant plus directement ses autorités, et toute élection locale se trouvant abolie, Sieyès constituait, sous le nom de Sénat conservateur, un corps supérieur aux trois pouvoirs, dont la fonction était à vie, et incompatible avec toute autre, se recrutant lui-même dans la notabilité nationale, choisissant dans cette même notabilité les législateurs, le grand électeur et les juges de cassation, et annulant tous les actes contraires à la Constitution. Le pouvoir législatif était divisé en deux assemblées, comme il doit l'être

588 CH. IV. PREMIER EMPIRE. [j

dans toute république prévoyante; par une prudente précaution c ontre l'esprit de dispute des démocraties, Sieyès donnait à l'une des Chambres sous le nom de Tribunat, le pouvoir exclusif de discuter, sans les voter, les projets de loi, ou qu'elle préparerait elle-même, ou que le gouvernement lui apporterait; à l'autre Chambre, sous le nom de Corps législatif, le pouvoir exclusif de voter, sans les discuter, les projets d'abord discutés par le Tribunat, et apportés devant lui par les délégués de ce corps avec son avis. Le chef du pouvoir exécutif était un grand électeur à vie, nommé par le Sénat ; mais ce grand électeur n'était qu'un chef apparent; son unique pouvoir consistait à choisir dans la notabilité nationale deux consuls révocables par lui, lesquels à leur tour choisissaient dans la même notabilité les ministres, également révocables par eux : ceux-ci jouissaient de toute la puissance exécutive; ils nommaient dans les trois notabilités, suivant le rang, tous leurs agents et les administrateurs de département et d'arrondissement, ainsi que les conseils municipaux ; mais à l'égard du pouvoir législatif, ils avaient pour intermédiaire nécessaire un Conseil d'Etat nommé par eux dans la notabilité nationale, et qui avait pour attribution d'arrêter et de rédiger les projets de loi que lui apportaient les ministres, et de les présenter à son tour au Tribunat et au Corps législatif, sans que les ministres parussent dans aucune des deux Chambres. Toute usurpation de celles-ci sur l'exécutif était par conséqueni impossible. Le pouvoir législatif était donc moins fort que dans la Constitution de 1795% et le pouvoir exécutif avait beaucoup plus d'attributions; mais comme Sieyès ne voulait pas sortir de la démocratie, il ne lui avait pas donné une autorité réelle : ainsi les ministres n'avaient aucune autorité, parce qu'au-dessus d'eux étaient les deux consuls et le grand électeur, qui les privaient de l'éclat public de la puissance, et à côté d'eux le Conseil d'État qui les privait du droit de préparer et de soutenir les lois ; les deux consuls n'avaient pas davantage aucune autorité, pas plus que le grand électeur, puisqu'aucun d'eux n'avait de pouvoir. Ces précautions étaient nécessaires à l'organisation démocratique que Sieyès voulait maintenir, et il ne crut pas les pousser trop

loin en donnant au Sénat, dans le cas où le grand électeur deviendrait dangereux pour la Constitution, le droit de le révoquer par une nomination qui le forcerait à prendre dans son sein un siège impuissant. Ce même droit d'ostracisme déguisé appartenait au Sénat sur tous les citoyens; car il avait le droit de retrancher, par raison d'Etat, qui il voulait des trois listes de notabilité. Mais le Sénat avec ce grand pouvoir, n'avait point part au gouvernement : de sorte qu'au fond Sieyès anéantissait toute autorité ; son plan aboutissait à constituer sous des semblants aristocratiques une pure démocratie, dans laquelle il n'était possible, ni au peuple de renverser la république par des élections irréfléchies, ni au pouvoir exécutif de la détruire par l'usurpation. C'est par conséquent la plus habile combinaison qu'aucun penseur ait inventée jusqu'ici pour faire vivre sans secousses et sans aventures un gouvernement républicain.

Sieyès avait préparé le coup d'Etat du 18 brumaire, en vue de donner à la France cette nouvelle Constitution démocratique, qu'il croyait meilleure que celle de 1795. Mais l'approbation populaire, qui avait permis à Napoléon d'exécuter le coup d'État, avait sa source dans une réaction monarchique qui ramenait la France, bien loin du plan de Sieyès, à ses traditions et à son génie. Voilà pourquoi dès le 20 brumaire Napoléon, né pour être roi, devint en un instant, par une conséquence irrésistible du mouvement qui venait d'éclater dans la nation, le maître absolu, et Sieyès ne fut plus rien. Lorsque le plan de Sieyès fut mis en discussion dans la réunion du Petit- Luxembourg, Napoléon fit rejeter immédiatement la partie relative au pouvoir exécutif et y substitua une organisation de ce pouvoir entièrement monarchique; mais il ne repoussa pas les parties du plan relatives au Sénat, aux listes de notabilité, à la division des deux Chambres législatives, au Conseil d'Etat et aux rapport de l'exécutif et du législatif : ces parties furent seulement modifiées de manière à s'accommoder à la nouvelle monarchie

La Constitution de Tan VIII confie la puissance exécutive à un premier consul, élu pour dix ans par le Sénat, irrévocable et indéfiniment rééligible, art. 20 et 39. Le premier consul a seul l'initiative des lois, à l'exclusion du pouvoir législatif,

art, ii ; il est chargé de pourvoir à la sûreté intérieure et à la défense extérieure, art. 45; il dirige les recettes et les dépenses, après que le budget a été arrêté par le législateur, art. 45 ; il conduit toutes les négociations diplomatiques, art. 49; il nomme et révoque les ministres, les ambassadeurs, tous les officiers de terre et de mer, les administrateurs de département et d'arrondissement, les commissaires près les tribunaux, art. 41 ; il nomme tous les juges autres que les juges de paix et de cassation, mais sans pouvoir les révoquer, même article ; il déclare la guerre et conclut tous les traités, sous l'approbation du pouvoir législatif, art. 49 et 50 ; il distribue et dirige la force armée, art. 47 ; enfin il est irresponsable, sauf le cas de haute trahison, art. 69. Un tel pouvoir donné à un seul homme renversait le plan de Sieyès et rendait la Constitution monarchique, quoique la durée de la fonction du premier consul fût limitée à dix ans; car, dans la circonstance, la limite de dix ans était une fiction, qui ménageait la transaction avec le gouvernement précédent, et en réalité Napoléon, dès 1799, était empereur des Français. Il est vrai que la Constitution de l'an VIII adjoint au premier consul deux consuls comme lui élus par le Sénat, irrévocables et indéfiniment rééligibles, art. 39 ; mais ces deux consuls n'ont d'autre fonction que de donner leur avis au chef de l'État dans certains cas, art. 42, et de le suppléer au besoin.

C'est par une heureuse imitation de l'ancien régime que notre Constitution, acceptant sur ce point le plan de Sieyès, entoure le gouvernement d'un Conseil d'Etat, indépendant des ministres et délibérant avec eux sur toutes les affaires. La loi du 27 avril 1791 avait attribué aux ministres réunis en conseil, lequel prenait en cette occasion le nom de Conseil d'Etat, la préparation des propositions à soumettre au Corps législatif, la haute juridiction politique et la haute juridiction administrative. L'art. 52 de la Constitution de l'an VIII confère au Conseil d'État qu'elle institue, en dehors du conseil des ministres, ces mêmes fonctions. En effet, il faut entendre par difficultés administratives, et la haute juridiction politique et la haute juridiction administrative : j'ai expliqué le sens et la portée de la juridiction politique; quant à la juridiction administrative,

cet art. 52 ne l'étend pas au dekà de ce qu'avaient fait la constitution de 1791, art. 3 du titre: Du pouvoir judiciaire, et la Constitution de 1795, art. 203, auxquels la loi du 16 fructidor n'avait rien ajouté; il n'institue donc pas un contentieux administratif général; il donne seulement au Conseil d'État, au lieu et place de toute autre autorité, le jugement en dernier ressort du contentieux administratif créé par des dispositions exceptionnelles. Le Conseil d'Etat exerce souverainement cette double fonction de la haute juridiction politique et de la haute juridiction administrative, puisque l'art. 52 ne confère auxconsulsque le droit de le diriger. Notre Constitution rend au pouvoir exécutif le droit naturel de faire les règlements pour l'exécution des lois, dont les Constitutions de 1791 et de 1795 l'avaient privé ; et c'est au Conseil d'Etat, comme faisant partie du pouvoir exécutif, que ce pouvoir de réglementation 'est accordé, art. 52, de même que le pouvoir de préparer toutes les lois. Dans sa juridiction politique, le Conseil d'État peut être saisi tant par le gouvernement que par les intéressés; dans sa juridiction administrative, il ne peut être saisi que par les intéressés ; en ce qui concerne les lois et les règlements, il ne peut être saisi que par les consuls, mais le gouvernement ne pourrait soumettre aux Chambres aucun projet de loi ni promulguer aucun règlement, qui n'auraient pas été approuvés par son Conseil d'État. Les règlements d'administration publique ont pour but unique d'assurer l'exécution des lois par des mesures de détail; ils doivent donc viser la loi spéciale qu'ils réglementent, ne jamais rien y changer, y enlever, y ajouter; ils sont susceptibles de la même sanction que celle que leur loi d'origine a édictée pour soi-même.

Les fonctions des ministres sont de faire exécuter les lois et leurs règlements, art. 54, soit par eux-mêmes, soit par les agents du gouvernement placés sous leurs ordres. Ils n'ont aucune juridiction, mais seulement un pouvoir gracieux, dans certains cas, sur les actes de leurs subordonnés. Ils n'ont le droit de rendre aucun arrêté, puisque l'exécution des lois ne dépend que des règlements votés par le Conseil d'État, et ils doivent eonformer à ces règlements les instructions qu'ils transmettent à leurs subordonnés : cette limitation du pou-

voir des ministres est une précieuse garantie pour la liberté. Notre Constitution n'interdit pas la réunion des ministres en conseil : malgré l'institution du Conseil d'État, cette réunion est nécessaire pour discuter les affaires politiques étrangères à ce conseil. Le chef de l'État étant irresponsable, art. 69, sauf le cas de haute trahison, comme le.roi dans la Constitution de 1791, l'art. 55, en vertu du principe monarchique, ordonne que tout acte du premier consul sera contre-signé par un ministre sous peine de nullité. Le pouvoir exécutif est naturellement chargé de la promulgation des lois, art. 37 et 41, comme dans les deux Constitutions précédentes : cette disposition s'étend aux règlements d'administration publique ; mais l'art. 41 oblige le pouvoir exécutif à faire la promulgation des lois dans le dixième jour de l'adoption de chacune d'elles, tandis qu'il ne fixe aucun délai pour les règlements. Quant aux décisions contentieuses du Conseil d'État dans la' matière politique ou administrative, leur promulgation doit suivre les mêmes règles qui s'appliquent aux jugements des tribunaux .La Constitution ne modifie pas les règles antérieures sur la publication des lois.

L'art. 46 conserve avec raison au pouvoir exécutif le droit que lui avait donné Fart. 445 de la Constitution de 1795, de faire arrêter préventivement les individus soupçonnés de conspiration : il porte de deux à dix jours la durée permise à cette détention préventive.

L'organisation du pouvoir législatif est réglée de la manière suivante. Ce pouvoir est divisé en deux Chambres dont les séances sont publiques, et qui sont également nommées pour cinq ans et renouvelables chaque année par cinquième. Le Tribunatest composé de cent membres, le Corps législatif de trois cents. La discussion des projets de loi a lieu au Tribunal, et le vote sans discussion au Corps législatif, ainsi que le voulait Sieyès; aucune des deux Chambres n'a le droit d'amendement, et les projets sont votés en bloc, sans division par articles. Les ministres n'ont jamais séance dans les Chambres ; celles-ci n'ont pas le droit de les appeler ni de les interpeller; ce sont des membres du Conseil d'État qui soutiennent la discussion des projets devant le Tribunat, et qui, après cette discussion

exposent le même projet devant le Corps législatif, concurremment avec des orateurs du Tribunat. Les chambres sont ainsi privées de toute connaissance des affaires publiques : cette disposition, nécessaire dans le plan de Siéyès, devient vicieuse dans une constitution monarchique où il est sans danger que les ministres servent d'intermédiaires entre le prince et la législature. Quoique l'initiative des lois appartienne exclusivement au chef de l'État, le pouvoir législatif a le droit de présenter des propositions, sous forme de vœux : ce pouvoir rentre ainsi dans son rôle naturel, dont les constitutions de 1971 et de 1795 l'avaient fait sortir. C'est à Tune des deux chambres seulement, au Tribunat, qu'est attribué le droit de présenter ces propositions : en outre le même corps a le droit d'émettre son opinion, également sous forme de vœux, sur toutes les affaires administratives, qui ne pourraient être l'objet d'une proposition de loi. En l'absence des ministres, cette dernière attribution était difficile à exercer. Le Tribunat siège en permanence, comme le Sénat, à cause de ce double droit de formuler des vœux ; lui seul a le pouvoir de se proroger. Le Corps législatif n'a qu'une session annuelle de quatre mois qu'il ouvre à jour fixe, et le gouvernement seul a le droit de le convoquer dans les intervalles des sessions ordinaires. Les membres du Tribunat sont indéfiniment rééligibles, tandis que ceux du Corps législatif ne peuvent être réélus qu'après un intervalle d'un an.

L'organisation du pouvoir judiciaire des deux constitutions précédentes est modifiée avec raison sur deux points. L'art. 61 crée des tribunaux supérieurs d'appel au civil, et l'art. 08 rend viagère la fonction judiciaire : toutefois le maintien du juge dans sa fonction est subordonné à son maintien sur la liste de notabilité parles électeurs. L'établissement d'une hiérarchie judiciaire était la conséquence naturelle de la restauration de la monarchie. L'art. 63 réunit les fonctions d'accusateur public à celles du ministère public: nous reviendrons sur ce sujet sous le code d'instruction criminelle. L'institution de la haute-cour est confirmée, art. 73.

Les trois pouvoirs sortent du peuple, par l'intermédiaire des trois listes de notabilité. Ce mode d'élection sur liste, base du plan de Siéyès, est conservé par notre constitution, parce qu'au

sortir d'une période aussi agitée que les dix années précédentes, l'esprit de parti se serait emparé facilement des opérations du suffrage universel pour les fausser et les dénaturer : l'élection sur les listes de candidats était donc, en 1799, une précaution nécessaire, laquelle ne vicie point le suffrage universel, mais qui ne doit durer qu'un temps, comme la maladie dont elle est le remède. C'est dans la liste nationale que les consuls sont choisis par le Sénat, et le premier consul est tenu de choisir dans cette môme liste les ministres, les conseillers d'Etat, art. 58, et les commissaires près le tribunal de cassation, art. 67, et dans les listes d'arrondissement et de département les administrateurs des arrondissements et des départements, ainsi que ses commissaires près des tribunaux de première instance et d'appel, art. 67. Les membres des deux chambres sont élus, comme les consuls, dans la liste nationale par le Sénat. Quant au pouvoir judiciaire, le Sénat prend dans cette même liste les juges de cassation, art. 20, mais par une confusion des pouvoirs qui augmente injustement les attributions de l'exécutif, celui-ci acquiert le droit de choisir, dans les listes d'arrondissement et de département, tous les juges de première instance et d'appel, art. 67. L'élection de ces juges comme celle des juges de cassation aurait appartenu logiquement au Sénat. Ces trois listes de notabilité dont sortent ainsi tous les fonctionnaires sont formées par le suffrage universel. Tous les trois ans, les électeurs sont appelés à remplacer dans chaque liste les notables décédés depuis la dernière réunion; ils votent individuellement, sans former, comme dans les deux précédentes constitutions, une assemblée délibérante :. en même temps qu'ils remplacent, ils ont le droit de reviser toute la liste, d'en rayer ceux qui ont perdu leur confiance, et de les remplacer par de nouveaux notables, art. 11; cette radiation a pour résultat d'enlever aux fonctionnaires le droit de conserver leur fonction, art. 14. Le droit électoral appartient à tout Français âgé de 21 ans, comme dans la constitution de 1795, tandis que la constitution de 1791 exigeait 25 ans; une seule condition est imposée, celle d'avoir une année de résidence dans un arrondissement communal, art. 6 : ce domicile doit être réel; car il se perd, si l'électeur s'absente de son arrondissement coin-

mu n al pendant une année. Toute condition de contribution est supprimée. La naturalisation est rendue plus difficile que dans la constitution de 179o, car l'art. 3 impose à l'étranger qui la sollicite une résidence préalable non plus de sept années, mais de dix années consécutives.

Au-dessus des trois pouvoirs, dans le projet démocratique de Siéyès, planait le Sénat, qui en était le dominateur et le maître. La constitution de l'an VIII lui refuse le principal pouvoir que voulait lui donner Siéyès, celui d'ostracisme, et en même temps le droit de se recruter lui-même. Le Sénat cesse donc d'être le régulateur suprême de l'Etat, pour devenir seulement le conservateur de la Constitution : il a le pouvoir d'annuler les actes inconstitutionnels de toutes les autorités, mais sans la faculté de prononcer cette annulation d'office : l'annulation ne peut avoir lieu, art. 21, que sur la dénonciation du Gouvernement ou du Tribunat, lorsqu'il s'agit des actes du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif ou des listes de notabilité, et sur celle du Gouvernement seul lorsqu'il s'agit de tous autres actes ; les citoyens peuvent aussi dénoncer les actes inconstitutionnels par pétition, art. 83. Ce droit d'annulation s'exerce également sur les actes des trois pouvoirs et sur ceux de toutes les autorités quelconques dépendant de ces trois pouvoirs, mais pour ceux-ci quand le droit d'appel est épuisé ; donc le Sénat peut annuler les lois faites par le pouvoir législatif, les décrets rendus par l'exécutif, les règlements d'administration publique faits parle Conseil d'Etat, les décisions contcntieuses du Conseil d'Etat, agissant soit dans son domaine politique, soit dans son domaine administratif, les jugements et arrêts du Tribunal de cassation et de tous les tribunaux en dernier ressort, les actes des ministres et de toutes autorités quelconques, enfin ceux du pouvoir municipal. L'annulation ne peut avoir pour motif que la violation de la Constitution; Lorsqu'elle frappe des jugements ou des arrêts du pouvoir judiciaire, ou des décisions contcntieuses, elle ne peut faire grief ni avantage aux parties, à moins qu'elle n'ait été sollicitée par celles-ci. Remarquons qu'à la différence des autres actes, le Sénat ne peut annuler les lois que dans un délai de dix jours à partir de leur vote parle législateur : passé ce délai, le Sénat perd

son pouvoir d'annulation. Ainsi de même que la Constituante a crée la Cour de eassation pour faire rentrer dans le bon ordre tout juge quelconque qui violerait ou la Constitution ou les lois, de même la eonstilution de l'an VIII crée le Sénat pour faire rentrer dans le bon ordre celui des trois pouvoirs ou tout fonctionnaire quelconque qui violerait la Constitution. Cette fonction du Sénat ne s'oppose nullement à ce que la magistrature exerce son pouvoir propre pour maintenir la Constitution, niais elle donne à la magistrature elle-même dans l'exercice de ce pouvoir propre, un maître, de même, qu'au Conseil d'État dans l'exercice de sa juridiction contentieuse soit politique, soit administrative. Avec un tel pouvoir, le Sénat, dans une monarchie, ne saurait se recruter exclusivement lui-même, comme le voulait Siéyès dans sa république; il élit donc ses membres sur une liste de candidats présentés par le premier consul et les deux chambres, art. 16. Outre sa fonction propre et fondamentale, le Sénat est chargé, art. 20, de choisir les membres des trois pouvoirs sur les listes de notabilité. C'était le seul corps à qui une telle fonction pût être confiée dans la nécessité des circonstances. Le Sénat est naturellement permanent : l'art. 23 rend bien à tort ses séances secrètes ; si les passions qui s'y agitent peuvent souvent rendre dangereuse la publicité des séances du Corps législatif, la publicité de celles du Sénat ne peut jamais que donner au peuple d'utiles enseignements. Il en est de même du droit d'interpellation. Ce droit peut toujours s'exercer sans danger dans un corps qui ne doit être composé que de sages vieillards, mûris au service de la patrie et délivrés par l'âge ou par la raison des passions de Ja jeunesse : à défaut du Corps législatif, notre constitution aurait prudemment agi en accordant le droit d'interpellation au Sénat. L'art. 18 qui déclare la fonction de sénateur incompatible avec toute autre convenait au système de Siéyès; mais il s'est glissé mal à propos dans un système monarchique, où la première place appartient au prince, non au Sénat, et où par conséquent les sénateurs peuvent prendre part aux diverses fonctions gouvernementales sous l'autorité du prince, sans que la leur soit diminuée.

La responsabilité des fonctionnaires est réglée ainsi qu'il

suit. L'art. 69 semblerait, au premier abord,, affranchir de toute responsabilité le prince et les membres du pouvoir législatif, ainsi que les sénateurs et aussi les conseillers d'Etat : mais cet article ne doit pas être pris à la lettre, car il conduirait à cette conséquence absurde et immorale, que le chef de l'Etat, par exemple, qui aurait livré la patrie à l'ennemi ne pourrait pas être poursuivi ni puni ; ou qu'un législateur pourrait, avec la même impunité, recevoir une pension de l'étranger pour soutenir ses intérêts à la tribune ou voter en leur faveur. Or les lois ne doivent jamais s'interpréter dans un sens contraire à la raison ou à la morale. Cet art. 69 ne peut donc avoir qu'un sens, c'est que les fonctionnaires y désignés sont affranchis de toute autre responsabilité que celle de la haute trahison. Rien de mieux pour le prince, qui de sa nature est inviolable et sacré : mais il est contraire au droit naturel d'étendre cette inviolabilité aux sénateurs, aux législateurs, aux conseillers d'Etat : ces fonctionnaires, comme tous les fonctionnaires de la nation , doivent répondre jamais de la faute, toujours du dol. L'art. 69 abolit donc bien à tort toute action publique ou privée h l'égard des sénateurs, législateurs et conseillers d'État. L'art. 72 déclare les ministres responsables dans trois cas. Si les ministres ne pouvaient être poursuivis et punis que dans ces trois cas, il en résulterait qu'ils pourraient l'être pour avoir violé un règlement de voirie, et non pour le crime de haute trahison : cet article n'est donc pas limitatif, pas plus que ne l'était l'art. 5 de la sect. 4 du chap. 2 dans le titre III de la constitution de 1791, et il laisse subsister toute autre action publique prévue par les lois pénales; mais pour les trois délits prévus par cet art. 72, la haute cour est seule compétente et le Corps législatif a seul le droit d'accusation, sur la dénonciation du Tribunat, art. 73, à l'exclusion de toute action du pouvoir judiciaire ou de toute action privée. Notre constitution n'édicte aucune règle sur la compétence ou sur l'accusation relativement aux autres délits politiques des ministres, tandis que la constitution de 1791 avait eu soin de dire que tous les délits politiques des ministres seraient justiciables exclusivement de la haute cour, sur l'accusation exclusive du Corps législatif. Nous savons que lacon-

stitution de 1705 avait réduit la haute cour à ne juger que les membres du directoire et ceux des deux chambres : c'est avec raison que la constitution de 1799 rétablit pour les ministres la juridiction de la haute cour. En ce qui concerne l'action civile, personnelle ou réelle, notre constitution laisse subsister les règles de la loi du 7 octobre 1790 : l'action personnelle est subordonnée à l'autorisation du Corps législatif, mais non l'action réelle. Relativement aux fonctionnaires administratifs autres que les ministres, rappelons les règles antérieures à notre constitution. La loi du 22 décembre 1789, celle du 16 août 1790, la constitution de 1791 et celle de l'an 111, et la loi du 16 fructidor an III interdisent à la magistrature de recevoir 1rs actions contre les administrateurs à raison de leurs fonctions : cette disposition ne s'applique qu'aux actions civiles personnelles; elle n'a pas pour résultat de créer un contentieux administratif général qui se trouverait déféré à une juridiction administrative générale, mais seulement de soumettre à une autorisation préalable cette action contre les administrateurs, ainsi que l'explique la loi du 7 otobre 1790. L'art. 75 de la constitution de l'an VIII maintient ce système à l'égard des membres des conseils généraux des départements et des arrondissements, qui ont succédé aux. administrateurs de 1790, et l'étend à tous les agents du Gouvernement, autres que les ministres dont la responsabilité vient d'être autrement réglée : ici gouvernement, comme dans toute cette constitution, s'entend exclusivement du pouvoir exécutif. Les agents du Gouvernement sont donc ceux qui remplissent une fonction faisant partie du pouvoir exécutif : peu importe qu'ils soient, ou non, nommés et révocables par le Gouvernement; car un agent du Gouvernement peut être mis à la nomination du peuple, comme dans la constitution de 1791, et en second lieu, certains fonctionnaires, quand même ils seraient nommés et révocables par le Gouvernement, comme par exemple les professeurs, les officiers de l'état civil, remplissent une fonction qui ne fait pas partie du pouvoir exécutif. Remarquons en outre que certains fonctionnaires, comme les officiers de l'armée, peuvent être agents du Gouvernement dans certains cas, par exemple quand ils sont requis pour l'exécution des lois, et non dans d'au-

très cas, par exemple lors qu'ils soutiennent la guerre contre l'ennemi. Les membres du ministère public sont agents du Gouvernement, à moins que par exception ils ne soient revêtus d'.une fonction judiciaire ; les membres du clergé et les magistrats ne le sont jamais. Relativement aux conseils municipaux, notre constitution ne change rien aux règles de la loi du 14 décembre 1 789; car les membres de ces conseils ne sont que des mandataires des habitants de la commune, et non des agents du Gouvernement. Le pouvoir d'autorisation préalable, relativement à ces agents, est donné au Conseil d'Etat : il ne peut être délégué par le Gouvernement à aucune autre autorité, et c'est à tort que des délégations de cette nature ont été consenties par un règlement du 9 pluviôse an X et plusieurs autres règlements qui ont suivi .

Enfin l'art. 74 modifie les règles antérieures sur la responsabilité du pouvoir judiciaire, en abrogeant la disposition du code des délits et des peines qui, dans les poursuites pour délits relatifs aux fonctions, avait donné au Corps législatif le droit d'autorisation préalable, et il restitue ce droit à la magistrature : c'est le Tribunal de cassation qui l'exerce et qui désigne, en décrétant l'accusation, le tribunal de jugement.

Dans ce qui vient d'être exposé, il ne s'agit que des délits relatifs aux fonctions : quant aux délits personnels, les art. 70 et 71 étendent aux sénateurs, aux conseillers d'Etat et aux ministres, et confirme pour les législateurs le principe de la constitution de 1791, qui soumettait les poursuites pour crimes à une autorisation préalable.

Relativement à l'administration, notre constitution rétablit, par son art. 1er, dans chaque département, conformément au plan de Siéyès, une division plus étendue que les cantons, mais, au lieu de reprendre le nom de district, elle donne à cette circonscription le nom d'arrondissement communal. Les art. 41 et .">9 déclarent que les administrations des départements et des arrondissements sont subordonnées aux ministres, et accorde au Gouvernement le droit d'en choisir les membres dans les l istes de notabilité et celui de les révoquer. L'administration ayant été divisée par la loi postérieure du 28 pluviôse entre des préfets et des conseils généraux, nous examinerons cette disposition sous cette dernière loi.

Relativement à la force publique, l'art. 48 donne au Gouvernemenl le droit île statuer surtout ce qui concerne l'armée, dénommée ici garde nationale en activité, par des règlements d'administration publique ; mais il lui refuse le même droit sur la garde nationale sédentaire, laquelle .reste soumise aux lois. L'art, il abroge la législation de la Convention sur l'avancement des officiers par l'ancienneté et le choix des officiers du grade supérieur, et accorde au Gouvernement toutes les nominations sans exception. L'art. 84 reproduit l'interdiction à l'armée de délibérer. L'art. 80 proclame constitulionnellement, comme l'avait fait la constitution de 1791, le principe des tribunaux militaires spéciaux. L'art. 86 établit aussi constitutionnellement un droit à la pension pour tous les militaires blessés et pour les veuves et les enfants des militaires tués.

Relativement à la comptabilité, le budget des dépenses et des recettes est voté chaque année par le Corps législatif, art. 45, et fixé par genre de dépenses, c'est-à-dire par division n'embrassant chacune pas plus qu'un ministère. Après le vote du budget, le Gouvernement recouvre les impôts par ses agents et en dispose pour les dépenses, pourvu qu'il ne dépasse pas le montant des crédits annuels par ministère, art. 45 et 46. Ensuite chaque ministre rend un compte détaillé et pour chaque année de l'emploi de son budget, lequel compte est publié, art. 570. L' article 56 ordonne que la Trésorerie cessera de former une administration indépendante du ministère, et que par conséquent les attributions des commissaires de la trésorerie passeront à l'un des ministres. L'art. 89 ordonne que la vérification des comptes de l'Etat continuera d'appartenir à une commission de comptabilité, qui sera composée de sept membres au lieu de cinq. La commission de comptabilité est choisie par le Sénat dans la liste nationale. En outre, l'art. 45 reproduit la disposition de la constitution précédente, qui accordait au législateur le droit de régler l'émission des monnaies.

Le titre dernier de notre constitution, consacré à des dispositions générales, statue sur diverses matières. Nous retrouvons dans l'art. 76 l'inviolabilité du domicile, dans l'art. 77 les formalités essentielles des mandats d'arrêt, dans les art. 78

à 82 les règles essentielles sur les prisons, dans l'art. 83 le droit individuel de pétition à l'égard de toutes les autorités, dans l'art. 88 la confirmation constitutionnelle de l'Institut, dans les art. 93 et 94 l'interdiction au législateur de rappeler les émigrés et de déposséder les acquéreurs des biens nationaux. L'art 90 exige, dans tout corps constitué, pour que la délibération soit valable, la présence des deux tiers de ses membres : cette règle s'applique également au Sénat, aux deux chambres, aux tribunaux, aux assemblées départementales, aux conseils municipaux. L'art. 87 pose constitutionnellement le principe de la décoration militaire : les décorations sont un élément de toute constitution monarchique, parce que la monarchie par nature engendre l'honneur et par logique l'encourage et le récompense. La Constituante par une loi du 30 juillet 1791 avait supprimé en principe toutes décorations qui supposeraient des distinctions de naissance, mais en même temps elle avait maintenu la décoration militaire, et ajourné la question de savoir s'il serait créé une décoration unique pour tous les services militaires et civils ; elle avait même fixé par deux décrets du 1er janvier et du 5 février 1791 le nombre des années de service après lesquelles les officiers de terre et de mer pourraient obtenir celte décoration. Mais un décret de la Convention du 28 brumaire an II interdit le port de toutes les décorations de l'ancien régime; depuis ce décret aucune décoration n'avait été en usage, mais la nature des choses avait introduit l'usage de distribuer aux soldats des armes d'honneur qui remplaçaient la décoration.

Aucune des deux constitutions précédentes n'avait prévu le cas où le salut public exigerait la suspension des lois. Celle-ci, plus sage, donne au pouvoir législatif, dans son art. 92, le droit de suspendre la Constitution, dans certains lieux et pour un certain temps, dans le cas soit de révolte à main armée, soit même de troubles graves. Cette disposition fut appliquée quelques jours après la promulgation de la Constitution, par une loi du 23 nivôse an VIII, et pour trois mois, aux départements de l'ouest, où les troubles, nés à la tin du Directoire, cessèrent bientôt. Elle fut ensuite appliquée à la Corse.

La Constitution de 179j s'appliquait aux colonies qui avaient

été ainsi assimilées à des départements français. Notre constitution, revenant aux principes de celle de 1791, déclare, dans Tari. {W, que les colonies ne seront régies que par des lois spéciales.

Sur deux points capitaux, la constitution de 1799 garde le silence : 1° sur les droits naturels, antérieurs et supérieurs au pouvoir constituant lui-même; 2° sur la formation et l'exercice de ce pouvoir constituant. Relativement aux droits naturels, il résulte de l'art. 12 de l'acte du 19 brumaire qui trace le programme du nouvel acte constitutionnel, que cet acte, comme la constitution de 1791, a pour base constitutionnelle les principes de 89; et c'est à cause de cela qu'en présentant la constitution à l'acceptation du peuple, les consuls lui disent dans une proclamation du 24 frimaire : La révolution est fixée aux principes qui Pont commencée ; elle est finie. Relativement au pouvoir constituant, j'ai exposé par quels motifs Napoléon avait dû l'exercer, au lieu de convoquer une seconde constituante. La constitution de 1799 ne parle pas de ce pouvoir, parce que Napoléon, même après cette constitution, voulut le conserver pour la perfectionner et l'achever, sous la réserve d'une nouvelle ratification de la nation. C'est après l'acte du 28 floréal an XII, qui l'a en effet achevée, que j'apprécierai la constitution de 1799.

Notre constitution laisse de côté certaines matières que les deux précédentes avaient résolues constitutionnellement. 11 faut décider sur ces matières que les dispositions des constitutions de 1791 et de 1795 subsistent, mais seulement avec la force ordinaire d'une loi, et non plus avec celle d'un acte constitutionnel : en effet, une constitution nouvelle abroge de plein droit la précédente, en tant que celle-ci prétendrait continuer à régir constitutionnellement l'État, mais elle n'abroge pas de plein droit celles de ses dispositions qui continueraient à être compatibles, en tant que dispositions purement légales, avec la constitution nouvelle.

Diverses lois et règlements d'administration publique complétèrent dans les mois suivants la Constitution. Le 21 nivôse, une loi imposa à tous les fonctionnaires, y compris les officiers militaires et les ministres de tous les cultes, un serment ainsi

conçu : Je promets d'être fidèle à la Constitution. Cette loi abrogea en même temps, principalement en vue des prêtres catholiques, toute autre formule de serment ou de déclaration. Antérieurement à cette loi du 21 nivôse, une loi dictatoriale du 25brumaire, àl'instardelaloidu 15 août 1792dont j'ai parlésous celle du 21 avril 1793, avait ordonné à tous les fonctionnaires de prêter le serment d'être fidèle à la République une et indivisible , fondée sur légalité, la liberté et le système représentatif. C'était une sorte de serment provisoire, qui n'était pas moins tyrannique en 1799 qu'en 1792. Le 19 ventôse, une autre loi régla les rapports du gouvernement et des deux chambres. Les listes d'éligibilité furent organisées parla loi du 13 ventôse an IX : la liste des électeurs primaires est dressée par le conseil municipal de chaque commune tous les trois ans en germinal; ces électeurs primaires élisent tous les trois ans en prairial, au scrutin de liste, à toutes les places de notables vacantes; les notables de chaque arrondissement, lesquels ne peuvent être choisis que parmi les électeurs du même arrondissement, votent ensuite au chef-lieu de cet arrondissement en messidor, et choisissent la notabilité départementale parmi les notables de tous les arrondissements du département; les notables départementaux votent en thermidor, au chef-lieu du département au scrutin de liste double : tous ces votes ont lieu sans délibération ni concert préalables.

Le droit de régler les conflits d'attribution entre la magistrature et les juridictions administratives d'exception, qui sous la précédente constitution avait été donné par la loi du 21 fructidor an III au Directoire, passait naturellement au premier consul comme successeur du Directoire : un arrêté réglementaire du 13 brumaire an X charge le ministère public de requérir le renvoi des affaires administratives, et les préfets, en cas de refus du. tribunal, d'élever le conflit qui force le tribunal à surseoir jusqu'après la décision du Gouvernement, qui décidera en Conseil d'État. Ce corps ne statue donc pas sur ces conflits, en vertu de l'art. 52 de la constitution de Tan Mil, mais comme formant le conseil du prince, qui décide en vertu de cette loi du 21 fructidor an III : il n'est donc dans ces affaires qu'un corps consultatif et non pas un