Tout citoyen actif pourra si

gner et présenter contre les officiers municipaux la dénonciation des délits d'administration dont il prétendra qu'ils se seraient rendus coupables; mais, avant de porter cette dénonciation dèvant les tribunaux, il sera tenu de la soumettre cà l'administration ou au directoire de département, qui, après avoir pris l'avis de l'administration de district ou de son directoire, renverra la dénonciation, s'il y a lieu, devant les juges qui en devront connaître.

62. Les citoyens actifs ont le droit de se réunir paisiblement et sans armes en assemblées particulières, pour rédiger des adresses et pétitions, soit au corps municipal, soit aux administrations de département et de district, soit au Corps législatif, soit au Roi, sous la condition de donner avis aux officiers municipaux du temps et du lieu de ces assemblées, et de ne pouvoir députer que dix citoyens pour apporter et présenter ces pétitions et adresses.

Commentaires. Les dispositions de cette loi furent adoptées, sur le rapport de Thouret dont j'ai parlé; ci-dessus, à peu près sans discussion.

La commune n'est pas un être moral comme la famille, la nation, le genre humain. Elle est une association de voisins dans un intérêt commun. Sa fonction est donc d'administrer la jouissance commune. Cette jouissance consiste dans certaines propriétés acquises en vue d'une exploitation indivise, telles qu'un bois ou un pâturage, et dans certains établissements fondés dans le même but, tels qu'une route, un pont, un port, un marché, une promenade, une fontaine, un théâtre. Ces propriétés et ces établissements donnent lieu à une gestion, à des travaux, à des dépenses, par conséquent à des cotisations ou des impôts particuliers et à un budget. La portion de la police administrative, qui varie avec les localités et qui regarde notamment la propreté et la salubrité, la sûreté et la tranquillité des lieux publics, est au^si un objet d'intérêt commun. L'administration des propriétés et des établissements communs et la police locale constituent donc la fonction propre de la commune , et forment son domaine naturel, indépendant de l'État qui ne peut ni l'étendre ni le restreindre. Cette fonction est exercée par le pouvoir municipal.

Aux fonctions communales, le législateur de 1789, afin de centraliser le moins possible l'administration, a ajouté quelquesunes des attributions du pouvoir exécutif, qu'il a déléguées au

pouvoir municipal, en l'autorisant à les exercer en même temps que ses propres attributions.

L'art. 51 énumère les fonctions ainsi déléguées aux municipalités. Ce sont : la répartition des contributions directes entre les habitants de la commune ; la perception de ces contributions ; la direction de certains travaux entrepris par l'État ; la régie de certains établissements de l'État, tels que l'école et l'hospice; la réparation et la reconstruction des édifices et des objets destinés à la religion publique. Le législateur peut, d'après ses convenances, étendre ou restreindre cette délégation. Aucune portion du pouvoir législatif ni du pouvoir judiciaire n'est déléguée : la nature de ces deux pouvoirs n'en permet pas le démembrement. De même, aucune fonction militaire n'est déléguée parce que le commandement de la force publique tout entier, armée, garde nationale, gendarmerie, ne doit jamais quitter les mains du prince ; le démembrement de cette attribution nécessaire du pouvoir exécutif conduirait l'État à l'anarchie. Les officiers municipaux n'ont donc que le droit de requérir la force publique, jamais celui de la commander (art. 52).

La municipalité est un corps délibérant composé d'un certain nombre de membres, en proportion de la population. Les communes de moins de 500 âmes ont un corps municipal de 3 membres; celles de plus de 100,000 âmes, un corps municipal de 21 membres. Quelle que soit l'importance de la population, toutes les municipalités sont régies par la même législation, soumises aux mêmes obligations, et l'État ne pourrait accorder aucun privilège à aucune d'elles, sans manquer au principe de l'égalité devant la loi : l'art. 21 annonce un règlement particulier pour la ville de Paris, mais il dit que ce règlement n'aura d'autre but que d'édicter les mesures spéciales qui sont nécessaires pour appliquer la loi commune à une énorme agglomération.

Le pouvoir appartient tout entier au corps délibérant. L'exécution des délibérations est confiée au maire qui est le chef de la municipalité : mais dans toutes les communes de plus de 500 âmes, un tiers des membres du conseil municipal est adjoint au maire et est chargé avec celui-ci de l'exécution, sous le nom de bureau (art. 35). Ni le maire ni le bureau d'exécution n'ont aucun pouvoir propre ; ils ne sont que les agents du conseil dont ils ne

LOI DU 14 DÉCEMBRE i~89.

cessent pas de faire partie (art. 37). Dans toutes les municipalités, un procureur de la commune, qui n'est pas membre du corps municipal, a la charge spéciale de poursuivre et de défendre en justice les intérêts de la commune (art. 26).

Le conseil municipal se réunit de plein droit au moins une fois par mois. Il délibère à la majorité des voix. La présence de la moitié plus un des membres valide les délibérations, sauf lorsqu'il statue sur les comptes du bureau : dans ce cas, la présence des deux tiers au moins des membres est nécessaire (art. 40). Il règle dans ses délibérations tous les objets dépendant des fonctions propres de la commune et de celles qui lui sont déléguées. Mais son pouvoir expire lorsqu'il s'agit des intérêts les plus importants : les acquisitions et aliénations d'immeubles, les emplois du prix des ventes, les emplois des remboursements, les impositions extraordinaires et les emprunts, les travaux à entreprendre, les procès. Pour ces affaires, un corps de notables est adjoint au corps municipal, en nombre double des officiers municipaux : les deux corps réunis forment le conseil général de la commune qui est alors seul compétent pour délibérer (art. 54). C'est aussi le conseil général qui nomme et révoque le secrétaire et le receveur de la commune (art. 32 et 33) : il peut en outre être convoqué par le bureau pour délibérer sur toutes les affaires ordinaires. Je ne vois pas l'utilité ni d'adjoindre au corps municipal un corps de notables pour les délibérations importantes, ni d'adjoindre au maire un bureau pourl'exécution. Il me paraît préférable pour la délibération de rendre le conseil municipal plus nombreux, pour l'exécution de laisser le maire agir seul.

Le pouvoir municipal est constitué par l'universalité des habitants de la commune votant directement (art. o). Le maire ne devrait pas sortir de l'élection au même titre que le conseil et les notables, puisqu'il n'est que l'agent du conseil ; il devrait être choisi par le conseil municipal ou oar le conseil général dans son sein. La loi du 14 décembre statue autrement. Elle crée deux élections distinctes (art. 16 et 17), l'une du maire h la majorité absolue des votants, la seconde du conseil municipal et des notables, celle du conseil au scrutin de liste double, à la majorité absolue pour les deux premiers tours, relative pour

68 CH. [. COiNSïITUTION DE 1791.

le troisième, celle des notables par un seul scrutin de liste, à la majorité relative (art. 30). Le scrutin individuel par quartier est proscrit avec raison. Le procureur delà commune est, comme le maire, élu à la majorité absolue. Les électeurs sont tous les citoyens appelés aux élections législatives. Il n'y a pas de raison pour que l'électorat municipal diffère del'électorat législatif. La durée des fonctions du maire, du conseil municipal, des notables et du procureur est de deux ans (art. 42 et 43) ; les conseillers municipaux et les notables sont renouvelés chaque année par moitié ; ils sont toujours rééligibles ; le maire et le procureur sont aussi rééligibles ; mais après leur second exercice, ils ne peuvent être élus qu'après un intervalle de deux ans. Cette disposition a l'inconvénient de priver les communes des longs services d'un boa administrateur. Les éligibles au corps municipal et au corps des notables sont tous les citoyens éligibles aux assemblées départementales, pourvu qu'ils habitent la commune depuis au moins un an (art. 13). La condition, pour l'éligibilité, d'une habitation réelle et continue depuis un an au moins avant l'élection me paraît une garantie nécessaire. J'examinerai, sous la loi du 22 décembre 1789, si elle est suffisante. A plus forte raison après l'élection, l'élu doit continuer d'habiter réellement la commune. Les art. 14 et 53 créent deux incompatibilités qui excluent du corps municipal, mais non du corps des notables, l'une les juges, l'autre les officiers de la garde nationale. La force publique étant sujette à la réquisition des officiers municipaux, ceux-ci ne peuvent à la fois commander et obéir. Quant à la magistrature, pour conserver son autorité, il faut qu'elle demeure étrangère aux agitations populaires ; elle ne doit donc jamais affronter le scrutin direct de la commune pas plus pour le corps des notables que pour le conseil municipal. Je dirai de même du clergé. Mais afin que les communesne perdent pas les lumières de leurs magistrats et de leurs prêtres, il importerait que les présidents des tribunaux et les curés siégeassent de droit dans toutes les municipalités.

Les officiers municipaux ont-ils le caractère représentatif comme les membres du Gouvernement ? Les questions qui s'agitent dans l'État dépendent de la morale et de la justice; c'est à cause de cela qu'elles ne sont pas de la compétence du nombre, et que la délibération dans l'État n'appartient pas aux citoyens,

mais aux pouvoirs qu'ils nomment. La commune n'agite que des questions d'intérêt. Donc les habitants sont compétents pour prononcer directement, et les officiers municipaux sont des mandataires, non des représentants. De là découlent les conséquences suivantes relativement à l'exercice du pouvoir, à la responsabilité des officiers municipaux, aux droits des habitants dans la gestion des affaires communales. Le pouvoir municipal devrait être révocable; néanmoins la loi du 14 décembre l'a rendu inamovible, à cause des fonctions déléguées qui sont confiées aux municipalités et qui ne pourraient être abandonnées à la volonté changeante des électeurs; mais la durée n'est que de deux ans avec renouvellement partiel. Cette durée, beaucoup trop courte pour le Corps législatif, est ici en accord avec la nature du pouvoir. La responsabilité, en ce qui concerne les fonctions propres, non les fonctions déléguées, doit s'étendre non-seulement au dol, mais aux fautes. Enfin l'art. 24 de notre loi accorde aux habitants de la commune un droit tout particulier dont les citoyens ne jouissent pas dans les affaires de l'Etat, celui de se réunir en corps, dans l'intervalle des élections, soit à l'hôtel de ville, soit à la section de vote, pour discuter les intérêts municipaux. Cette discussion en corps a lieu toutes les fois que le conseil général veut avoir l'opinion des habitants, ou bien à défaut de convocation par le conseil général, toutes les fois qu'un certain nombre de citoyens requiert la réunion. La discussion n'aboutit pas à une délibération, mais seulement à un vœu qui est adressé au corps municipal, mais qui n'oblige pas celui-ci : telle est, avec l'exercice du suffrage direct, la part des habitants dans la conduite de leurs affaires. Ce système de réunion ne s'applique qu'aux affaires municipales et ne saurait sans usurpation s'étendre au delà. J'expliquerai plus loin l'art. 62 qui régit les réunions publiques d'autre espèce. C'est encore par une conséquence de la nature particulière de la société communale, que le pouvoir municipal est incomplet et imparfait et soumis à la tutelle de l'État. L'art. 56 place les communes sous la tutelle des assemblées départementales qui agissent ici comme déléguées du gouvernement. Cette action s'exerce sur tous ceux de leurs actes dans lesquels le conseil général de la commune est seul compétent. L'État a-t-il le droit d'imposer ainsi sa tu-

telle aux communes, toutes les fois que celles-ci, sans usurper, ne règlent que leurs affaires particulières ? La commune, ne formant qu'une association d'intérêt, est une société imparfaite ; elle n'a pas une fin morale et divine comme la famille, l'État et le genre humain. Voilà pourquoi elle est en minorité perpétuelle, mais il importe à l'État de limiter sa tutelle aux objets strictement nécessaires, afin qu'une surveillance trop étroite n'éteigne pas la vie communale. Les art. 56 et 57 me paraissent avoir trop étendu la tutelle. L'énumération de ces articles est limitative, de sorte que la décision de toutes les affaires propres à la commune qui n'y sont pas comprises appartient en dernier ressort à la municipalité.

Dans leurs fonctions déléguées, les municipalités n'ont point la liberté imparfaite que leur laisse la tutelle. Elles sont placées sous la pleine autorité des assemblées départementales (art. 55).

Les délibérations de tous les corps soumis au renouvellement électoral doivent être ou publiées, ou communiquées aux citoyens, sans quoi ceux-ci ne pourraient juger la capacité de leurs représentants. Cette règle s'applique à plus forte raison aux conseils municipaux et aux conseils généraux des communes. La publication ou la communication ne sont pas moins nécessaires pour que le recours judiciaire ou administratif puisse être exercé contre qui de droit. Notre art. 58 prescrit la publication de certaines délibérations municipales, celles relatives au compte des recettes et des dépenses, et l'art. 59 ordonne de communiquer toutes les délibérations, sans aucune exception, avec les pièces justificatives, à tous les électeurs. La loi du \ 4 décembre n'a pas décrété la publicité des séances du corps municipal; je pense que cette omission est une faute, car il importe à l'État que la vie communale ait la plus grande activité, et, pour qu'elle soit active, il faut qu'elle répande quelque éclat et quelque renommée. Mieux les citoyens pourront dans la commune discuter les intérêts qu'ils connaissent, moins ils viendront dans la capitale discuter les principes du gouvernement qu'ils ignorent.

Nous avons vu sous l'acte du 1er octobre que le pouvoir judiciaire est, d'après le droit naturel, le juge unique, exclusif, universel de toutes les actions des citoyens, quelle qu'en soit la nature, criminelle ou civile; si l'action est civile, quel qu'en soit

l'objet, réel ou personnel, et dans tous les cas criminels ou civils, quel que soit le défendeur. Quand cette protection manque aux citoyens, la liberté est atteinte, la pondération des pouvoirs est compromise ; l'arbitraire et la paresse, la faveur pour les riches et les grands, l'insolence envers le peuple, s'introduisent dans l'administration. Dans les art. 60 et 61 de notre loi, la Constituante, par crainte de l'esprit aristocratique des anciens parlements, a méconnu ce principe essentiel du gouvernement représentatif. L'art. 60 enlève à la magistrature la connaissance des actions personnelles dirigées contre les officiers municipaux et en attribue le jugement aux assemblées départementales ; l'art. 61, sans instituer de tribunal d'exception, assujettit à l' autorisation préalable des mêmes assemblées, l'action criminelle privée contre les mêmes officiers municipaux. Il existe une autre action différente de l'action civile et de l'action criminelle : c'est l'action politique. L'action civile restitue ce qui est dû ; l'action criminelle punit le coupable : ni l'une ni l'autre n'annule l'acte administratif incriminé. Pour obtenir cette annulation, l'action politique est nécessaire; elle n est pas de la compétence du pouvoir j udiciaire ; ce pouvoir ne statue au civil que sur des droits individuels ; or l'action en annulation n'est pas fondée sur la violation d'un droit individuel, mais sur l'incompétence, l'excès de pouvoir ou la violation de la Constitution ou des lois; elle n'est pas ouverte seulement au particulier lésé, mais à tous les citoyens. Le juge naturel de cette action, c'est l'administration supérieure, et en vertu de l'art. 60, à l'égard des corps municipaux, c'est l'assemblée départementale. L'art. 60 ne s'applique qu'aux fonctions déléguées, mais l'action en annulation contre les actes relatifs aux fonctions propres est analogue à celle contre les actes relatifs aux fonctions déléguées, et elle ne peut être portée devant une autre autorité que l'assemblée départementale.

La loi du 14 décembre n'a donné lieu presque à aucune discussion spéciale, parce que ses principes fondamentaux sont contenus dans la loi du 22 décembre sur les élections et sur les administrations départementales. Les articles spéciaux aux municipalités furent détachés le 25 novembre, sur le rapport de Target, du projet général qu'avait présenté Thouret le 29 sep-

tembre au nom du comité de constitution : ils furent discutés successivement et coordonnés le 14 décembre, sur un nouveau rapport de Thouret.

22 décembre 1789. — 8 janvier 1790.