Le premier consul a droit de faire, grâce

Il l'exerce après avoir entendu, dans un conseil privé, le grand juge, deux ministres, deux sénateurs, deux conseillers d'Etat et deux juges du tribunal de cassation.

(Suit le tableau du nombre des députés à élire par département.)

Commentaire. A la suite de l'élection de Napoléon au consulat à vie, cet acte, sur son initiative, modifia dans le sens monarchique la constitution de 1799. Il ne change rien aux bases fondamentales de cette constitution, mais il la modifie dans ses dispositions secondaires, en ce qui concerne : 1° la composition des listes d'éligibles; 2° les attributions du pouvoir exécutif; 3° le pouvoir législatif et le pouvoir judiciaire ; 4° les attributions du Sénat; 5° les municipalités; 6° le pouvoir constituant.

Au commencement de l'an X (fin de 1801), il avait été procédé, conformément à la Constitution, à la nomination des trois listes de notabilité, mais les électeurs avaient montré peu d'empressement au scrutin, parce que les formalités étaient trop compliquées. Le titre II de cet acte les rend plus simples. Il rétablit le vote par réunion : dans chaqne canton les électeurs primaires votent, sans délibération, dans une assemblée qui peut être divisée en sections. Ils nomment deux espèces d'électeurs secondaires, les uns qui forment, pour chaque arrondissement, un collège électoral composé d'un membre par 500 âmes, les autres qui forment, pour chaque département, un collège électoral composé d'un membre par 1,000 âmes; mais ils perdent le droit d'exclusion triennal vis-à-vis de ces électeurs secondaires : ceux-ci sont nommés à vie, le Gouvernement, art. 21, pouvant provoquer les électeurs primaires à les rayer pour acte commis contre l'honneur ou la patrie. Les électeurs secondaires du collège d'arrondissement ne sont soumis à aucune autre condition d'éligibilité, que le domicile dans l'arrondissement; mais les électeurs secondaires

du collège départemental, outre la condition du domicile dans le département, ne peuvent être choisis que parmi les 600 plus imposés du département. C'était revenir heureusement à la loi du 22 décembre 1789 qui exigeait peur l'éligibilité au Corps législatif le paiement d'une contribution directe de la valeur d'un marc d'argent; mais ce nombre de 600 est trop restreint. Les trois listes de notabilité étant ainsi abolies, ce sont ces électeurs secondaires qui forment les listes dans lesquelles le Sénat se recrute parmi les candidats choisis par le Gouvernement, et nomme directement les législateurs et les tribuns, et dans lesquelles le Gouvernement élit les conseils de département et d'arrondissement. Pour l'élection du Sénat, chaque collège de département, à chaque réunion, met deux candidats sur la liste générale d'où le Sénat doit sortir, et chaque collège d'arrondissement, à chaque réunion, met également deux candidats sur cette même liste générale : les candidats peuvent être choisis hors du département. Pour leTribnnat, ce sont les collèges d'arrondissement qui forment de la même manière une liste générale. Pour le Corps législatif, le sénatusconsulte introduit un changement très-important : les législateurs ne seront plus choisis, comme le Sénat et le Tribunat, sur une liste générale, où tous les départements se confondent; l'art. 69 affecte à chaque département un nombre proportionné de législateurs, et le Sénat ne les choisira désormais dans chaque département, à chaque élection, que sur une liste de candidats domiciliés dans le département et désignés par le collège électoral de ce département, et par les collèges électoraux des divers arrondissements de ce même département : le collège de département et chacun des collèges d'arrondissement présente deux candidats, de manière qu'il y ait une liste totale de candidats en triple du nombre des sièges vacants. Cette combinaison perfectionne heureusement les listes de notabilité : le système des candidatures étant toujours nécessaire, elle rend beaucoup plus efficace le suffrage des citoyens, en ce qui concerne le Corps législatif, mais les collèges d'arrondissement y sont un rouage inutile ; il aurait suffi que les assemblées de canton nommassent les collèges de département, et ceux-ci tous les candidats. En rendant viagère la fonction

d'électeur secondaire, Napoléon voulait, dans une société si passionnée pour la démocratie, élever une digue puissante contre les flots mobiles et impétueux des opinions. Toutes les assemblées d'électeurs, celle du premier degré au canton, celle du second degré à l'arrondissement eu au département, ne se réunissent pas à des époques fixes, mais seulement sur la convocation expresse du gouvernement : celui-ci est obligé à cette convocation pour les assemblées de canton iorsque les collèges des électeurs secondaires sont réduits aux deux tiers, art. 35. Les présidents de toutes les assemblées électorales sont nommés par le Gouvernement, art, 5 et 23, et les deux collèges supérieurs peuventêtre dissous par le Gouvernement : alors ils sont renouvelés en totalité par les électeurs primaires, art. 36.

L'art. 39 consacre le changement que le plébiscite du 2 août 1802 venait d'apporter dans les bases fondamentales de la Constitution en déclarant que désormais les fonctions des consuls seront à vie.

Il n'était pas nécessaire de beaucoup ajouter aux attributions que la Constitution donnait au Gouvernement : le droit de faire grâce lui manquait, et aussi celui d'appeler directement au Sénat les citoyens illustres. Le droit de grâce est une portion naturelle du pouvoir exécutif, que la Constitution de 1791 lui avait enlevé; l'art. 89 de notre acte le rend au premier Consul, mais en lui imposant avec raison l'obligation de ne l'exercer qu'après avoir entendu l'avis d'un conseil privé : le droit d'amnistie ne me paraît pas contenu dans le droit de faire grâce. L'art. 63 accorde au premier Consul le droit de nommer 40 sénateurs en dehors de la liste des candidats nationaux. Voici ce qu'en outre l'acte de 1802 donne au Gouvernement : 1° la présentation exclusive des candidats aux 80 places de sénateur, art. 61, tandis que, d'après l'art. 16 de l'acte de 1799, cette présentation était partagée entre le Corps législatif, le Tribunat et le pouvoir exécutif; 2° la présentation de 3 candidats au Sénat pour chaque place de juge de cassation, en dehors de toute liste d'éligibilité, tandis que l'art. 20 du même acte attribuait les nominations de ces juges au Sénat, sans présentation, sur la liste d'éligibilité nationale; 3° la no-

mination des juges de paix, art. 8, parmi 2 candidats désignés par les électeurs primaires de chaque canton, au lieu que l'art. 60 de l'acte de 1799 conservait à ces électeurs la nomination directe de ces fonctionnaires ; 4° le droit d'adjoindre, art. 27, 10 citoyens à chaque collège électoral d'arroudissement, et vingt à chaque collège électoral de département; 5° enfin le droit de conclure les traités de paix et d'alliance, art. 58, après avis d'un conseil privé, par abrogation de l'art. 50 de l'acte de 1799. Ces nouvelles attributions sont excessives; elles dépassent la mesure de ce qui est nécessaire au pouvoir exécutif pour diriger la nation et y maintenir l'autorité et le respect.

L'art. 68 donne voix délibérative aux ministres dans le Conseil d'Etat, et l'art. 65 leur donne séance au Sénat, mais sans voix délibérative. L'art. 66 limite constitutionnellement le nombre des conseillers d'Etat à 50. En ce qui concerne l'administration, la durée des fonctions des conseils de département et d'arrondissement est portée de trois à quinze ans, et ils sont renouvelables par tiers tous les cinq ans. Le Gouvernement conserve le droit de les nommer: les collèges électoraux de département et d'arrondissement présentent, pour chaque place vacante, les premiers dans le conseil de département, les seconds dans le conseil d'arrondissement, une liste de candidats en nombre double, lesquels doivent tous être domiciliés, soit dans le département, soit dans l'arrondissement, et les choix du Gouvernement ne peuvent sortir de cette liste.

Relativement au pouvoir législatif, je viens de dire quelle modification notre sénatus-consulte apportait au mode d'élection : le renouvellement continuant à se faire par cinquième, les départements sont divisés en cinq séries, art. 71, de manière que chaque députation départementale soit renouvelée la même année en totalité. Le Corps législatif cesse de se réunir à jour fixe, art. 75. L'art. 76 réduit de 80 a 50 le nombre des membres du Tribunat, et divise ce corps en sections pour que l'examen des projets de l©i s'y fasse plus utilement; après l'examen en sections, le rapport est lu en séance générale et suivi d'une discussion publique.

La formation du pouvoir judiciaire est modifiée implicite-

nient par l'acte de 1802 de la manière la plus grave. En effet, cet acte ne contient aucune disposition relative aux conditions d'éligibilité des magistrats, quoiqu'il supprime les listes de notabilité, dans lesquelles la Constitution ordonnait de les élire. De là résulte que le Gouvernement a le droit de choisir les magistrats en dehors des listes de candidatures formées par La nation. C'est une violation des principes de 89, car il est essentiel, et dans le droit naturel et dans notre droit public, que la magistrature sorte indirectement de l'élection de la nation. En outre, l'art. 85 modifie la nomination des juges du tribunal de cassation, et l'art. 78 fait du ministre de la justice un magistrat, sous le nom de grand juge, ayant le double pouvoir : 1° lorsque le Gouvernement le veut, de présider le tribunal de cassation et tous les tribunaux d'appel ; 2° de surveiller et de reprendre tous les magistrats et aussi les juges de paix. Cette institution, qui donne à la magistrature un chef dans la personne d'un des ministres du prince, a pour but d'augmenter l'influence du pouvoir exécutif sur le judiciaire. Ni la Constitution de 1799 ni les deux précédentes n'avaient réglé la discipline de la magistrature : la procédure dans les cas de forfaiture ou de prise à partie avait été organisée, mais les fautes contre l'honneur qui entachent le magistrat sans constituer ni dol ni délit, n'avaient pas été prévus. Les art. 82 et 83 organisent cette juridiction disciplinaire : les tribunaux de première instance ont la surveillance des juges de paix; les tribunaux d'appel ont la surveillance des tribunaux de première instance, et j'en conclus le droit de censure sur les membres de ceux-ci ; le tribunal de cassation a le droit de censure sur les membres de tous les tribunaux tant d'appel que criminels et de première instance, et en outre le droit de les suspendre ; lorsqu'il délibère dans l'espèce, il doit être présidé par le grand juge. L'art. 84 constitue une hiérarchie analogue pour les officiers du ministère public. Dans l'exercice de leur juridiction disciplinaire, les tribunaux ont le droit d'agir de leur propre mouvement.

Le Sénat reçoit de notre acte constitutionnel un accroissement considérable. D'abord ce corps est investi du pouvoir constituant dont je parlerai tout à l'heure. Puis les art. 54 et

55 enlèvent au pouvoir législatif et donnent au Sénat: 1° le droit de régler la constitution des colonies, lequel d'après l'art. 91 de l'acte de 1799 appartenait au pouvoir législatif ; 2° celui de suspendre la Constitution ou seulement le jury, lequel appartenait au même pouvoir législatif en vertu de l'art. 92 du même acte. Aucune raison n'existait pour abroger la disposition qui avait attribué le régime colonial à la législature. Quant au droit de suspendre la Constitution et le jury, il est justement enlevé au pouvoir législatif et placé dans les mains du Sénat ; car celui qui fait les lois n'est pas apte à juger les cas où le salut public exige leur suspension : cette prérogative convient donc mieux au corps conservateur. Mais il n'était pas nécessaire d'ajouter à ce pouvoir dictatorial du Sénat les nouvelles prérogatives des §§ 3 et 4 de l'art. 55 ; car si dans tout Etat sagement constitué le pouvoir dictatorial doit être prévu et à l'avance réglé et organisé, ce pouvoir ne doit pas être permanent. Or le § 3 donne au Sénat le droit d'autoriser la détention indéfinie des individus arrêtés par le Gouvernement en vertu de l'art. 46 de la Constitution, et que le Gouvernement était tenu, d'après cet art. 46, de traduire devant les magistrats dans les dix jours ; le § 4 donne au même corps le droit d'annuler les jugements pour cause d'attentat à la sûreté de l'État, tandis que l'art. 21 de la Constitution limitait le droit d'annulation du Sénat sur les jugements aux cas d'inconstitutionnalité : ces deux nouveaux droits ainsi accordés au Sénat par l'art. 55 de notre acte sont excessifs et insupportables. Quant au droit de dissoudre les chambres législatives, dont le § 5 du même art. 55 investit le Sénat, ce droit appartient naturellement au prince et par conséquent notre acte, réparant l'omission de la Constitution, aurait dû le donner au premier Consul. Telles sont les nouvelles prérogatives que le Sénat reçoit de l'acte de 1802, indépendamment du pouvoir constituant ; mais il ne peut en user sur son initiative, art. 56 : il est nécessaire qu'il soit saisi du projet par le Gouvernement. L'art. 64 abroge l'art. 18 de la Constitution, lequel, sous l'influence de la théorie de Siéyès, rendait les sénateurs étrangers au gouvernement, et privait ainsi l'Etat de ses serviteurs les plus éclairés. L'art. 64 permet donc avec

raison au Gouvernement d'employer les sénateurs dans certaines fonctions.

Nous venons d'étudier les dispositions de la loi du 28 pluviôse an VIII sur les municipalités. L'acte de 1802, dans ses art. 10 à 13, règle constitutionnellement leur nomination et leur durée ; tout en laissant aux préfets le droit de nommer les conseils municipaux, il les oblige, pour les villes de 5,000 âmes, à ne les prendre que parmi des candidats en nombre double, désignés par le suffrage universel ; mais l'art. 10 limite beaucoup trop le nombre des éligibles, en imposant aux électeurs l'obligation de ne prendre les candidats que parmi les cent citoyens les plus imposés. Aucune condition d'éligibilité n'est imposée pour les villes de moins de 5,000 habitants. L'art. 12 porte la durée de tous les conseils municipaux de trois à vingt ans, ce qui est disproportionné avec un mandat d'affaires et anéantit la responsabilité des mandataires : il les déclare renouvelables tous les dix ans par moitié. L'art. 1 3 fixe à cinq ans la durée des fonctions des maires et adjoints, qui sont rééligibles, et oblige avec raison le Gouvernement, tout en lui laissant le droit de les nommer, à ne les choisir que parmi les conseillers municipaux.

Enfin l'acte de 1802 organise le pouvoir constituant sur lequel la Constitution de 1799 ne s'était pas prononcée, parce que Napoléon avait voulu se le réserver. Dans cet acte, il le rend à la nation. Notre sénatus-consulte distingue dans le pouvoir constituant deux parties, l'une comprenant les bases essentielles de la Constitution, et soumise à la ratification de la nation ; la seconde ne s'exerçant que sur les points non essentiels: tel est le sens des § 2 et 3 de l'art. 54, qu'il faut interpréter avec les plébiscites de 1800, de 1802 et de 1804. Cette distinction est profondément sage. La nation ne peut être utilement consultée que sur les bases essentielles, et non sur tous les détails de l'acte constitutionnel, ainsi que l'avait fait la Convention en 1795. La seconde partie du pouvoir constituant est attribuée, par notre sénatus-consulte, au Sénat, corps dans lequel 80 membres sur 120 sortaient indirectement de l'élection du peuple. Le Sénat devient ainsi une assemblée constituante permanente, mais il ne peut user de son pouvoir constituant, tant pour les dispositions qui devraient être soumises à la ra-

tification du peuple que pour les autres, que sur l'initiative du Gouvernement, art. 57. Les projets constitutionnels du Gouvernement doivent être délibérés dans un conseil privé, même article : son droit d'initiative est permanent. Les délibérations constitutionnelles du Sénat, qui prennent le nom de sénatus-consultes organiques, n'ont de force qu'à la majorité des deux tiers des présents.

Tel est l'acte constitutionnel du 16 thermidor an X. L'exposé des motifs du Gouvernement fut présenté au Sénat par Cornudet. Cet acte ne termine pas entièrement la Constitution, qui fut une seconde fois revisée, après l'élection de Napoléon à l'empire, par l'acte du 28 floréal an XII.

Le sénatus-consulte du 16 thermidor an X fut complété par le sénatus-consulte du 12 fructidor an X et du 28 frimaire an XII ci-dessous transcrits, et par les actes suivants.

Un arrêté réglementaire du 19 fructidor an X règle le nouveau système électoral, lequel fut de suite mis en vigueur. Ce règlement décide que l'assemblée primaire et les assemblées secondaires élisent les candidats au scrutin de liste simple et à la majorité absolue, dans autant de scrutins différents qu'il y a de fonctions à remplir : si la majorité absolue n'est pas atteinte, il y a ballottage, au troisième tour, entre les candidats qui ont obtenu le plus de voix. Ce règlement ordonne aussi que toutes les contestations relatives tant au droit électoral qu'à la validité des opérations des diverses assemblées électorales, seront jugées par le Conseil d'Etat.

Un sénatus-consulte du 14 nivôse an XI crée dans chaque ressort de tribunal d'appel une sénatorerie dotée d'une maison et d'un revenu annuel, en domaines nationaux, de 20 à 25,000 francs. Chaque sénatorerie forme la dotation d'un sénateur, nommé par le premier Consul sur trois candidats désignés par le Sénat : le sénateur pourvu d'une sénatorerie est tenu d'y résider au moins trois mois par an. Le même sénatus-consulte affecte air Sénat une somme annuelle de 4 millions, pour le traitement que la Constitution accorde à ses membres et pour ses dépenses diverses.

La division en séries des députés, l'ordre de renouvellement des séries et la réduction du Tribunat furent déterminés par

CH. IV. PKUMIUll EMPIRE.

dos sénatus-consultes des 8, 12 et 14 fructidor an X. Pour la réduction du Tribunat, le Sénat désigna les membres sortants.

La loi de finances du 5 ventôse an XII, qui autorise le budget primitif de l'an XIII, augmente considérablement le pouvoir du Gouvernement et la centralisation administrative en donnant au premier Consul le droit de nommer tous les percepteurs.

L'organisation administrative fut complétée par la création d'auditeurs auprès du Conseil d'Etat et des ministères, laquelle fut décrétée par un arrêté réglementaire du 19 germinal an XI. Ces auditeurs étaient destinés à remplir certains emplois près de chaque ministre et à présenter des rapports, au nom de leur ministre, à la section correspondante du Conseil d'État : ils s'instruisaient ainsi des principes de la politique, et dans la pratique des bureaux et dans les discussions de notre corps administratif, et5 après un certain temps de service, ils entraient dans les places inférieures de l'administration et du ministère public. C'est par cette institution que le Conseil d'Etat est devenu l'école de l'administration française.

Relativement à la magistrature, un arrêté réglementaire du 14 fructidor an X organisa les tribunaux des quatre départements de la rive gauche du Rhin, où la Constitution était mise en vigueur à partir du 1er vendémiaire an XI, et y créa, à Trêves, une trentième cour d'appel. Une loi du 16 ventôse an XI abaissa à 25 ans l'âge nécessaire pour être juge et commissaire du Gouvernement, que les lois du 16 août 1790 et du 27 ventôse an VIII avaient fixé à 30 ans : la même loi fixe à 22 ans l'âge nécessaire pour être substitut. Le sénatusconsulte du 16 thermidor an X ayant implicitement aboli les conditions d'éligibilité pour la magistrature, la loi du 22 ventôse an XII, relative aux écoles de droit, décrète qu'à partir du 1er vendémiaire an XVII nul ne pourra être nommé juge, commissaire du Gouvernement ou substitut, s'il n'est licencié en droit. La même loi rétablit les corporations d'avocats, mais elle a soin de laisser aux avoués dans les affaires où ils occupent, le droit de plaider et de consulter, car jamais la parole ne doit être séparée de la procédure.

Relativement aux municipalités, un arrêté réglementaire du 3 germinal an XI décida que les préfets continueraient à nom-

mer les maires des communes de moins de 5,000 âmes. La ville de Paris n'ayant pour conseil municipal que le conseil général du département de la Seine, un règlement du 2 frimaire an XI déclare que, dans cette ville, les maires et adjoints seront pris sur la liste des 600 plus imposés parmi les citoyens domiciliés à Paris. Un règlement du 29 germinal an XII augmente encore la centralisation administrative créée par Napoléon, en soumettant à l'approbation du Gouvernement les comptes de toutes les communes ayant plus d'un million de revenu. Relativement aux départements, un règlement de l'avant-veille, 27 germinal an XII, déclare que le budget de chaque département sera fixé, chaque année, par un arrêté d'administration publique.

30 août 1802 (12 fructidor an X). — Sénatus-consulte relatif a la tenue des séances et a l'ordre des délibérations du sénat.

Le Sénat conservateur, réuni au nombre de membres prescrit par l'art. 90 de la Constitution;

Vu le projet de sénatus-consulte rédigé en la forme prescrite par l'art. 57 du sénatus-consulte organique de la constitution du 16 thermidor dernier;

Apres avoir entendu les orateurs du Gouvernement, et le rapport de sa commission spéciale, nommés dans la séance du 3 de ce mois,

Décrète ce qui suit :

Art. 1er. Les consuls convoquent le Sénat et indiquent les jours et les heures des séances.

2. Les orateurs du Gouvernement, chargés de présenter et de discuter les projets de sénatus-consulte, adressent la parole au Sénat,

Les sénateurs l'adressent au Consul.

3. Les délibérations sur toutes sortes de matières seront toujours prises, et les nominations des secrétaires et des commissaires toujours faites au scrutin, à la majorité absolue ; et lorsque la délibération aura lieu sur un projet de sénatus-consulte organique, aux deux tiers des voix, comme il est prescrit par l'article 56 du sénatus-consulte organique de la Constitution.

4. Quand le premier Consul ne préside pas, il désigne celui des deux autres consuls qui doit présider à sa place.

L'acte de désignation est lu au Sénat, à l'ouverture de la séance.

5. Quand il s'agit d'élire des membres du Sénat, des députés au Corps législatif, des membres du Tribunat,des membres du tribunal de cassation, des commissaires de la comptabilité, le premier Consul peut désigner un sénateur pour présider à la séance.

Le sénateur désigné prend le titre de vice-président : la durée de ses fonctions est limitée aux

séances pour lesquelles il est dési- dessous de l'estrade, entre les bugné. reaux des deux sénateurs secré-

11 siège à un bureau placé au- taires.

Comuioiitaire. Cet acte fixe les dispositions essentielles du règlement du Sénat, ces dispositions essentielles, pour le Sénat comme pour les autres grands corps de l'État, étant considérées à juste titre comme des parties de la Constitution.

13 juin 1803 (24 prairial an XI.) — Arrêté consulaire qui fixe l'époque a compter de laquelle les actes publics devront être écrits en français dans certaines parties de l'em-