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DU

Sommaire. — La première des Constitutions écrites : L'Instrument of government ; sa place dans l'histoire du droit constitutionnel. — % i. Le pouvoir constituant.

— 1. Comment Cromwell en était arrivé à vouloir la séparation des pouvoirs.

— II. La séparation du pouvoir constituant et du pouvoir législatif ; les précédents ; la préparation de l'Instrument. — III. Comment le respect de la Constitution était imposé au Parlement. — IV. Caractère constitutionnel de l'Instrument, d'après Cromwell : les fundanientals et les circumstancials . — | 2. Les pouvoirs publics organisés par /'Instrument. -- I. Le lord Protecteur. Le Parlement. Le Conseil. — II. Les attributions respectives de ces trois pouvoirs; la formation de la loi; le vote de l'impôt. — III. Les actes de gouvernement : le Protecteur et le Parlement. La nomination aux emplois; le droit de grâce; la disposition de la force armée; la guerre, la paix et les traités.

— I 3. L'humble Pétition and Advice. — La question de la royauté. — Le rétablissement du droit public traditionnel ; l'autre Chambre. — Ce qui reste du droit introduit par l'Instrument. — Nouvelles difficultés. — |4. Le dernier plan de République. — Milton et ses écrits de l'année 1660. — Son plan de Constitution : le grand Conseil ; décentralisation politique ou fédéralisme. — Réflexions finales.

[La première constitution écrite qu'aient connue les temps modernes est née dans le pays qui, depuis, s'est montré obstinément réfractaire à cette forme du droit constitutionnel, c'est-à-dire en Ang-leterre (1). C'est V Instrument oj govern-

(1) DiccY, Introduction to the sludy of tlie law of the constitution, 3= édit. p. 6.5. Frédéric Harrisson, Oliver Cromwell, p. 190. Dans sa récente et remarquable biographie de Cromwell (Oliver Cromwell, London, 1899), M. Samuel Rawson Gardi- NER relève cette répugnance profonde de l'Angleterre pour les constitutions écrites, p. 206 : « Il (Cromwell) pouvait pour un temps, et seulement ] our un temps, gouverner l'Angleterre avec l'armée. Il ne pouvait pas la gouverner avec un morceau de papier ». M. Gardiner est le plus récent historien de Cromwell; il est celui qui a étudié cette époque avec le plus de science et de perspicacité. J'aurai souvent l'occasion de citer ses ouvrages : History of tlie Commonwealth and the Protectorate, London, 1897 vol. I, II ; Oliver Cromwell, London, 1899 ; The constitutionnl documents of the pnritan Révolution, Oxford, Clarendon Press,

ment que Cromwell promulgua en 1654 et par lequel il établit les règles de sou protectorat. C'était bien, en etîet, ce qu'on entend de nos jours par une constitution écrite : un texte organisant de toutes pièces et dans son ensemble une nouvelle forme d'Etat et de g-ouvernement, créant ou confirmant tous les principaux organes de la souveraineté, déterminant leurs attributions respectives et leurs mutuelles relations. En même temps ce texte était conçu et présenté comme supérieur aux lois ordinaires, qui ne pouvaient l'abroger ou le modifier, tandis qu'il limitait au contraire, à certains ég-ards, le domaine de la puissance législative établie par lui (1). Il était enfin donné comme immuable, ou du moins comme ne pouvant être modifié que d'une manière tout à fait particulière, différente de la procédure suivant laquelle se faisaient les lois.

Par là même, la distinction du pouvoir constituant et du pouvoir lég'islatif, la théorie des constitutions écrites, faisaient leur première apparition dans la Commonwealth d'Ang-leterre; et les écrivains anglais de notre temps n'ont pas manqué de sig-naler, dans V Instrument of government, ces caractères notables et précurseurs. Plusieurs même sont allés plus loin. Dans cette Constitution qui, réagissant contre la toute-puissance parlementaire dont le Long Parlement avait présenté le type le plus complet, établissait, en effet, une indépendance réelle et une séparation assez tranchée des pouvoirs exécutif et législatif, ils ont vu (fédéralisme à part), le prototype de la constitution des Etats-Unis d'Amérique. Ce serait là la première manifestation de l'une des conceptions politiques que

1889. Dans celle élude, je Iraduirai conslammenl les citalions que je ferai des auteurs anglais.

'1) M. Gardiner présente les choses un peu différemment. Il considère Cromwell, en 1654, comme investi d'un pouvoir de fait absolu, d'une complète dicta- ~\—^ ture militaire. Par la promulgation de Vlnstriitnent, sorte de charte octroyée, ce serait simplement cette dictature qui se restreindrait elle-même; History of the Commonwealth, t. II, p. 282: «Par l'abdication du Parlement nommé il était une fois encore en possession d'une dictature absolue et la question n'était plus de savoir si un pouvoir qu'il ne possédait pas lui serait conféré, mais si un pouvoir qu'il possédait serait constitutionnellement restreint. Si l'on pouvait attribuer à Cromwell des principes constitutionnels quelcontjues, il ne serait pas inutile de noter qu'il faisait reposer la base du nouveau gouvernement non sur {'Instrument, mais sur la qualité de général en chef qu'il avait déjà. En d'autres ; termes l'expérience qu'il allait tenter était celle dans laquelle un despotisme militaire, actuellement existant, consentait à s'imposer des limites à lui-même. Le nouveau gouvernement ne fut jamais capable d'éliminer ce vice'originel ». i

portait en elle la race ang-lo-saxonne. Ayant alors échoué sur le sol natal, cette conception, au siècle suivant, aurait trouvé sa réalisation chez les Anglo-Saxons du Nouveau-Monde, tandis que sur le sol de la mère-patrie, se développaient successivement, avec la monarchie constitutionnelle, l'autre conception politique, dont la race était grosse, la toute-puissance constitutionnelle du pouvoir législatif et le gouvernement parlementaire (1).

Cependant tous les historiens ang-lais ne se rang-ent point à cette dernière idée. M. Gardiner, dont l'autorité est si haute en ces matières, estime, au contraire, que les auteurs de V Instrument of governnient avaient pour but de rétablir, autant que possible, la forme de gouvernement pratiquée par la reine Elisabeth (2). Ainsi V Instrument regarderait non vers l'avenir, mais vers le passé. Voici comment, tout récemment, le même auteur apprécie la comparaison qu'on en fait avec la constitution des Etats-Unis : « L'idée, dit-il, a été souvent produite que VInstrunient était le premier échantillon de ce système de constitutions fixes, dont l'exemple le plus notable est celle des Etats-Unis, et qu'il doit, par conséquent^ être rapproché de ces constitutions plutôt que du système de suprématie parlementaire qui a été définitivement adopté en Angleterre. La comparaison avec la Constitution américaine, cependant, n'est soutenable que pour ceux qui, de parti pris, fixent leur attention sur les ressemblances et ignorent les dift'érences. L'Instrument, il est vrai, ressemblait à la Constitution des Etats-Unis en ce qu'il refusait de soumettre les titulaires du pouvoir exé-

(lï Voyez en particulier F. Harrisson, Oliver Cromwell, p. 193 : « Du premier au dernier jour après la clôture du Long Parlement, il lutta pendant cinq ans pour réaliser son idée fixe d'un gouvernement dualiste, ni une dictature sans Parlement, ni un Parlement sans un chef de l'exécutif. Il répète avec une intention obstinée : Le gouvernement consistera en une seule personne et un Parlement, le Parlement faisant toutes les lois, votant tous les subsides, coordonné avec l'autorité de la personne-chef et n'intervenant pas dans l'exécutif. C'était son idée, une idée que le peuple anglais a repoussée, mais que le peuple Américain a adoptée. Plus d'un siècle plus tard, les fondateurs des Etats-Unis ressuscitèrent et réalisèrent l'idéal d'Olivier, en lui donnant pour base l'élection populaire, chose qui, en 1654, était impossible en Angleterre ». J

(2) History of the commonwenlth, t. II, p. 291 : « Alarmés, en songeant à l'action despotique d'une chambre unique et n'osant pas appeler la nation à contrôler les divagations de ses représentants apparents, ces hommes, reprenant les traits fondamentaux de la- constitution d'Elisabeth, cherchèrent à établir une autorité executive indépendante des exigences parlementaires, et assurée, au moins en temps de paix, contre la ruine financière ». Cf. p. 285.

cutif au contrôle constant de la lég'islature et en ce qu'il déterminait dans un document écrit les relations entre les corps de l'Etat. Sur des points plus importants, la différence est vaste comme le monde. En Amérique la Constitution fédérale tout entière sent le contrôle populaire. Tous les quatre ans le président est réélu ou changé, et, bien que le Congrès ne puisse pas renvoyer le président, si ce n'est par un impeachment judiciaire, il a un contrôle complet sur les finances et peut le laisser sans subsides. Ajoutons à cela l'habitude invétérée du peuple américain de donner libre cours à l'opinion populaire et de l'imposer à la considération du gouvernement qu'il s'est donné, et nous aurons peu de motifs pour chercher dans la Constitution des Etats-Unis la justification de V Instrument, un document rédigé par les soldats et qui dote le chef de l'Etat et ses conseillers d'une magistrature viag-ère, d'une force armée abondante et d'un pouvoir d'imposer suffisant pour faire face à tous les besoins ordinaires en temps de paix. La question qu'il soulevait n'était pas de savoir si le contrôle national serait exercé indirectement par le Parlement ou directement par le vote populaire, mais bien s'il serait ou non exercé. Les principes constitutionnels respectés aussi bien en Amérique qu'en Angleterre, sont diamétralement opposés à ceux sur lesquels le g-ouvernement du Protectorat était fondé (1) ».

Ce jugement, qui vise plutôt le principe que la nature du gouvernement, comme aurait dit Montesquieu (2), me paraît contenir une certaine exagération. V Instrument et la Constitution des Etats-Unis dérivent de la même technique constitutionnelle qui, sous Cromwell, était appliquée pour la première fois. La ressemblance ne s'arrête pas à la forme ; quelquesuns des principes essentiels qu'appliquent les deux constitutions, sont les mêmes de part et d'autre, celui de la séparation des pouvoirs en particulier. Certaines institutions que contient seul l'Instrument avaient leurs partisans convaincus, lorsque fut rédigée la Constitution des Etats-Unis^ où l'on

(1) Oliver Cromivell, p. l.ol-2.

(2) Esprit des lois, L. III, ch. 1 : « Il y a ceUe différence entre la nature du gouvernement et son principe, que sa nature est ce qui le fait être tel, et son principe ce qui le fait agir. L'une est sa structure particulière et l'autre les passions humaines qui le font mouvoir ».

essaya de les introduire. Enfin la révolution puritaine avait tellement fait fermenter les idées politiques, que nous verrons Milton, à la veille même de la restauration des Stuarts, proposer aux Anglais un système de décentralisation, qui touche de bien près au fédéralisme.

Mais il ne faut pas non plus attacher trop d'importance aux ressemblances intérieures ou formelles Nous trouverons dans V Instrument et dans les constitutions qui l'ont remplacé, sous le Protectorat, un assez g-rand nombre de traits qui offrent une ressemblance non moins frappante avec les dispositions de plusieurs de nos constitutions françaises : nous serons amenés à en rapprocher ainsi, de temps à autre, soit nos constitutions de la Kévolution, soit même nos lois constitutionnelles de 1875. Cependant il est bien clair que là il ne peut être question d'aucune filiation historique ou intellectuelle ; les milieux et les races sont trop différents. 11 y a là simplement un produit de la logique des institutions. Les hommes, placés en face du même problème politique, ou à peu près, quoique dans des milieux différents, nont de choix qu'entre un petit nombre de solutions possibles.

Je voudrais rechercher d'abord comment Cromwell et ses conseillers furent amenés à proclamer le principe de le séparation des pouvoirs, exécutif et lég-islatif, et comment ils furent conduits à appliquer la séparation du pouvoir constituant et du pouvoir lég"islatif. J'étudierai ensuite, en luimême, V Instrument of government et les autres combinaisons constitutionnelles que Ton rencontre jusqu'au rétablissement de la royauté en Angleterre.

1 1 . — Le pouvoir constituant.

Cromwell, selon M. Gardiner (1), n^avait point à proprement parler, de principes constitutionnels ; son esprit, doué d'une élasticité particulière (2), s'attachait surtout aux

(1) Ci-dessus, p. 2, notel.

(2j Gardi>-er, Oliver Cromwell, p. 189, 190.

fa A. ESMEIN

réalités pratiques ; il savait, avant tout, choisir les hommes et s'en servir. \J Instrument of governnient n'est pas son œuvre. Il fut rédigé, comme on le verra, par quelques-uns des officiers qui l'entouraient et qui y firent entrer des principes proclamés au nom de l'armée déjà depuis longtemps. Cromwell l'écarta même d'abord et à plusieurs reprises. Il avait cependant, comme le dit Harrisson (1), en matière constitutionnelle, une idée fixe qui le conduisit à adopter V Instrument . Il voulait, de sa volonté ferme, la séparation des pouvoirs ; il voulait surtout l'indépendance du pouvoir exécutif par rapport au législatif. C'était d'ailleurs le sentiment des nécessités pratiques et non la spéculation théorique qui avait fait entrer cette conception dans sa tête puissante.

La nécessité de la séparation des pouvoirs s'imposait à son esprit, comme une réaction nécessaire contre la forme antérieure de gouvernement. Le Long Parlement, assemblée souveraine, avait exercé simultanément tous les pouvoirs, après avoir successivement aboli la royauté et la chambre des lords, et s'être, réduit ainsi à une assemblée unique, épurée ellemême à plusieurs reprises. Le Conseil d'Etat, établi par lui pour expédier les affaires relatives à l'exécutif, n'était en réalité que son délégué ; les divers comités du Conseil d'Etat n'étaient que des sous-commissions de la Chambre des communes. Peu s'en était fallu que cela ne devînt la forme définitive du gouvernement. Le Long Parlement avait eu la pensée de se changer en un corps souverain et perpétuel, dont les membres seraient élus à vie, de nouvelles élections venant seulement combler les vides qui se produiraient (2). Sans doute ce projet n'avait pu se faire accepter ; bien que, long-

{\) Ci-dessus, p. 3, note 1.

(2)Garlyle, Oliver Cromwell's letters and speeches, Discours de Cromwell, du :>[ avril 1657 (éd. Tauchnilz, t. IV, p. 02) : « Ce que je vous dis est vrai : je fus sollicité de m'associer à ce plan, et il devait être exécuté par le moj'en suivant, lisse seraient adressés au pays pour que leur nombre fût renforcé et que le Parlement fût remis au complet par de nouvelles élections. On donnait pour e::cuse que cela n'était joint contre la liberté du peuple, ni contre le principe d'une succession d'hommes venant régir et ii^onverner ; car, quand les membres de la Chambre venaient à mourir, ils devaient être remplacés par d'autres. Et telle était la meilleure r.'-poiise qu'il pouvaient faire à toutes les objections: « Que le vrai moyen de gouverner était d'avoir des membres permanents (/c /e.r/e dit: successifs) dans les ijrands corps comme le Parlement; des hommes qui apprissent à savoirobéir aussi bien qu'à gouverner. Et véritablcmenl l'expédient qu'ils proposaient alors était ce que je viens de vous dire ».

temps après, il conservât encore des partisans convaincus, comme on le verra plus loin. Mais on avait alors eu recours à un autre plan, qui allait passer en loi, lorsque Cromwell intervint avec ses mousquetaires. Les Parlements devaient être renouvelés périodiquement et intég^ralement, mais ils devaient se succéder sans interruption, de manière qu'il y en eût toujours un qui siég'eât (1).

Or, celte forme de gouvernement était pour Cromwell, la tyrannie la plus dangereuse et la plus odieuse, surtout, semble t-il, à raison des attributions judiciaires que s'arrogeait le Parlement ainsi compris : « Nous aurions eu alors de bel ouvrage, dit-il dans un de ses discours (2). Nous aurions eu un Conseil d'Etat et un Parlement de quatre cents membres, pratiquant un gouvernement arbitraire, sans interruption, sauf quelque changement quant à une partie d'entre eux... En vérité je pensais, et je pense, bien que certains soient amoureux de cette forme de gouvernement — Quoi ! ce n'était pas autre chose que ceci 3) : Que les Comités du Parlement prendraient tout sur eux et seraient à la place des Cours qui siègent à Westminster. Quelqu'un pensera peut-être qu'il n'y a aucun mal dans le pouvoir arbitraire des comités? Là où un homme ne peut venir, ni pour faire la preuve, ni pour se défendre, ni connaître ses juges; par ce qu'il y a un groupe d'hommes qui jugent aujourd'hui, et un autre groupe d'hommes demain. Cela aurait été là le droit anglais ; cela aurait été

(Il (-ARLYLE. op. cit., IV, p. 94 ; discours de 'Cromwell du 2i avril 1657 : « A cette fin il fut rédigé un bill portant que les Parlements pourraient toujours être en session, que, dès qu'un Parlement laisserait la place vide, un autre y sauterait aussitôt. Lorsque nous vîmes cela, nous jugeâmes que le changement n'était qu'une feinte, et que cela n'apportait point de remède aux choses. Cependant le projet fut poussé dans la Chambre avec une telle ardeur, que j'ose le dire, il fit plus de progrès en un mois que n'en avaient jamaisfait en quatre de pareilles affaires, tellement ils étaient ardents à en hâter la réussite, à obtenir un pareil Parlement, à conduire la nation à ce résultat : un Parlement siégeant continuellement ». Il faut ajouter que le Long Parlement, lorsqu'il fiit décidé à prononcer sa dissolution et à ordonner de nouvelles élections, voulait user d'un procédé, qu'employa plus tard la Convention française (par la logique des institutions les procédés de gouvernement employés par ces deux grandes assemblées souveraines et révolutionnaires se ressemblent souvent). Les membres restants du Long Parlement devaient, sans être soumis à la réélection, siéger dans la nouvelle Cliambre des Communes ; Harrisson, Oliver Cromwell, p. 180.

{2) Carltle, op. cit., Discours de Cromwell du 21 avril IB.oT, t. IV, p. 9.5.

(3) Comme le remarque Carlyle, il va là le style brisé, les phrases inachevées d'un homme que pénètre une passion profonde.

la manière de rendre la justice à cette nation... Des (comités érigés pour aller chercher les hommes aux extrémités du pays pour les amener à Londres à la suite des (Comités établis pour décider de toutes choses. Et cela sans satisfaclion d'aucune sorte... Sans doute une pareille chose était nécessaire dans une certaine mesure. Quelques Comités étaient nécessaires pour rég'ler les questions « d'indemnité », et autres semblables ; mais il n'y avait aucune nécessité de substituer des Comités aux Cours de justice ! Cependant, il en était ainsi ; c'était le cas du peuple anglais à cette époque, le Parlement assumant à lui tout seul l'autorité des trois Etats (1), qui étaient auparavant. Il avait ainsi assumé cette autorité et si quelqu'un était venu et lui avait demandé : d'après quelles règ"les jugez-vous ? Quoi ! nous n'en avons aucune, nous sommes souverains, nous, pour la législature et la judicature I » (2).

Pour éviter le retour d'un pareil état de droit, Cromwell voulait deux choses. y)

Il voulait d'abord la séparation des pouvoirs, celle du législatif et de l'exécutif avant tout (3) Il l'a dit d'une façon formelle : a II en sera toujours ainsi... là où les pouvoirs législatif et exécutif seront toujours le même pouvoir. En vérité, je crois que le pouvoir législatif pourrait tout aussi bien être placé dans les quatre Cours de Westminster Hall ! Si elles pouvaient faire les lois et les juges aussi, vous auriez d'excellentes lois et les hommes de loi seraient capables de donner d'excellents conseils » (4). Pour assurer cette séparation, il voulait donner au titulaire du pouvoir législatif, comme nous le verrons, l'indépendance et la durée.

(1) Three Estâtes, le sens de cette expression sera donné plus loin.

(2) Traitant la même question dans un discours antérieur du 12 septembre 16.54 (Carlyle, 0/3. cit., III, p. 246), Crom^vell avait dit : «.Ainsi on aurait jugé de la liberté, des intérêts, de la vie des hommes, non d'après des lois et par un pouvoir connu et déteripiné, mais par un pouvoir arbitraire, qui est inhérent et nécessaire aux Parlements. Je dis : par un pouvoir arbitraire, de façon à rendre la fortune des hommes sujette à confiscation et leur personne à l'emprisonnement, parfois d'après des lois faites après l'acte commis; souvent par le Parlement s'arroçeant le droil de donner justement dansles causes capitales et criminelles, alors que jadis on ne l'avait jamais vu exercer une pareille judidiction ».

i3} Bien que tenant essentiellement, on vient de le voir, à l'indépendance des cours de justice Cromwell ne paraît pas en faire un troisième pouvoir, à côté du législatif et de l'exécutif.

(4j Cabltle, op. cit., IV, 'M, discours du 21 avril 1657.

LES CONSTITUTIONS DU PROTECTORAT DE CRONHVELL î»

En second lieu, il voulait que le Parlement (le corps lég-islatif) ne fût pas toujours en activité, considérant sa permanence comme conduisant inévitablement à son omniptence et. par suite, à la confusion des pouvoirs : « Il en sera ainsi, disaitil, partout et toujours où vous aurez un législatif perpétuellement en exercice » (1). —-

Mais comment atteindre ce but? Cromwell, tous les historiens le reconnaissent aujourd'hui, n'avait jamais soni^é à établir un y^ouvernement régulier sans l'intervention, pour le vote des lois et des impôts, d'une Chambre des communes élue par la nation. Or, dès qu'une pareille chambre entrerait en action, ne revendiquerait-elle pas la souveraineté qui lui appartenait d'après la tradition ang-laise, et ne rétablirait-elle pas le gouvernement par le Parlement? En effet, d'après la constitution ancienne et traditionnelle, le Parlement, en qui résidait la souveraineté, se composait de trois branches ( Three Estâtes^ dit Cromwell) (2). dont la volonté concordante était nécessaire pour faire la loi : la Couronne, la Chambre des Lords et la Chambre des communes ; le roi se trouvait par là même garanti contre les entreprises de cette dernière. Mais le Parlement dorénavant se concentrait tout entier dans ce qui en restait, c'est-à-dire dans la Chambre des communes, qui par là même devenait souveraine. Alors même qu'elle eût consenti à établir un pouvoir exécutif distinct du lég-islatif, ne pouvait-elle pas toujours le détruire, le supprimer à son gré ? ,

C'est pour obvier à ces dang-ers que les conseillers de Cromwell imag'inèrent un titre [Instrument), qui créerait un nouveau Parlement, de même qu'il créait un nouvel exécutif (3), conférant au premier un pouvoir dont il fixerait les limites, de même qu'il en serait la source. La Chambre des communes, convoquée en vertu de ce titre, ne pourrait revendiquer les pouvoirs que possédait le Lony Parlement, dont en droit elle ne serait pas le successeur. Par là était fondée la théorie des constitutions écrites, la distinction du pouvoir constituant et du pouvoir lég-islatif.

(1) Carlyle, op. cit., IV; Cf. p. 94, III, 246.

(2) Voyez ci-dessus, paçe 8, note 1.

(3) Voy. cependant ci-dessus p. 194, note .

Mais les hommes, qui appliquèrent ces principes dans V/nstrument, n'étaient point eux-mêmes des inventeurs. Comme le dit M. Gardiner, l'idée de fixer, dans un document écrit, les limites des différents pouvoirs qui participaient en Ang-leterre à l'exercice de la souveraineté, était née avec la Révolution (1). Avant la dissolution violente du Long Parlement, elle s'était traduite formellement dans deux projets, deux pétitions qui l'une et l'autre émanaient de l'armée. Le premier c'est The Heads of the Proposais offeredbij the Army du i^"" août 1647 (2). En dehors des dispositions qui tendaient à donner aux différents comtés, dans la Chambre des communes, une représentation proportionnelle à leur population, le but poursuivi était de restreindre les droits du pouvoir exécutif, d'accroître ceux du Parlement et d'assurer aux Anglais les libertés nécessaires. Les principes considérés comme essentiels à ce point de vue étaient proclamés, et il était dit que des actes du Parlement devraient en faire l'application. On peut noter que pendant dix ans le droit de disposej" de la force armée et des fonds destinés à l'entretenir (S) était donné aux deux Chambres, qui pouvaient élire à cet effet des commissaires exécutifs. Un Conseil d'Etat était imposé au roi, sans lequel il ne pouvait gouverner ni au dedans ni au dehors ; les deux Chambres devaient participer, au même titre que le roi, à la nomination des fonctionnaires les plus importants. Le roi ne pouvait faire la paix et la guerre sans le consentement du Parlement. Enfin certains droits étaient affirmés, dont il ne sera plus question dans la suite : le droit de pétition, la liberté du commerce et la suppression des monopoles, la péréquation de l'impôt

(1) Historij of the (^ommnnwealth, t. Il, p. 283 : « L'idée d'une constitution écrite était absolument contemporaine de la Révolution elle-même. Dès que le roi et le Parlement en furent arrivés à se regarder l'un l'autre comme des pouvoirs en conflit, il fallait s'attendre à ce que les tentatives de conciliation prendraient la forme d'essais en vue de fixer les limites de leur autorité respective. 11 fallait aussi s'attendre à ce que le Parlement chercherait par là à conquérir le contrôle sur l'exécutif, qu'il n'avait pu jusque-là s'assurer si ce n'est parle remède exceptionnel de Viiiipeachment. »

(:i) Gardkneu, The constitational documents of the puritan Hevolation, p. 232,

(3 La Chambre des lords existait encore.

par rapport aux divers comtés, la suppression de l'excise sur les objets de consommation nécessaires à la vie du commun peuple, l'adoucissement de la contrainte par corps, d'autres encore (1). Il faut ajouter d'ailleurs que quelques-unes de ces demandes figuraient déjà dans les Nineteen propositions sent bij the tioo Houses oj Parlianient to the king ai York en 1642(2).

En 1648 une autre pétition présentée au nom de l'Armée, The Agreement ofthe people (3), allait beaucoup plus loin. Non seulement elle contenait le système électoral le plus large qui ait été proposé à cette époque (4)j mais surtout elle visait à restreindre constitutionnellement l'action du pouvoir lég-islatif (5), Elle proposait en effet de donner le pouvoir législatif exclusivement et intégralement à la Chambre des communes, excluant ainsi de son exercice le roi et la Chambre des Lords (6).

(1) Gardiner, Constitiitional documents, p. 139, 140.

(2) Ibidem, p. 170.

(3) Gardi.ner, Conxtitutional documenls, p. 270. D'après M. Gardiiier l'Af/reement of the pejple aurait été rédigé en octobre 1647 ; il fut présenté à la Chambre des communes en janvier 1647 (ancien style). Le titre complet est : an agreement of the people of England and the pinces therewilh incorporated for a secure and présent peace, iipon (/rounds of common rigJit and snvety.

(4) P, 274. (III, 1» : « Les électeurs dans chaque circonscription seront les Ana^lais de naissance ou denisen, personnes ne recevant pas d'aumônes, mais telles C[ui sont imposées d'ordinaire pour l'assistance des pauvres ; qui ne soient pas domestiques (servants) ou aux gages d'une personne particulière ; dans toutes les élections, excepté celles pour les Universités, ce devront être des hommes âgés de vingt ans et au dessus et maîtres de maisons (Housekeepers) habitant dans la circonscription où se fait l'élection ». D'après M. Gardiner V Agreement contiendrait à peu près le même système électoral que celui actuellement admis en Angleterre, History ofthe Commonwea/th. t. I, p, 286, note 1 : a h' Agreement of the people contenait par avance le système actuel, sauf en ce qui concerne les électeurs non résidents (oufvoters) et les personnes recevant des gages, qui étaient exclus. » En général, et par ce dernier trait en particulier, ce système électoral me rappelle plutôt celui qui est contenu dans nos constitutions delà Révolution, celles de 1791 et de l'an III. Il leur ressemble encore par la manière automatique de convoquer à jour fixe les électeurs tous les deux ans et aussi les députés élus.

(o) C'est sans doute, par suite d'une faute d'impression qu'on lit dans M. Gardiner {History of the Commonvealth), t. II, p. 268 : « En 1G48 ceu.x qui rédigèrent The agreement of the peyple s'étaient simplement préoccupés d'établir des freins quant au pouvoir exécutif. « Cela n'est vrai que des Heads of proposais, comme le même auteur l'explicjue très clairement ailleurs.

(6) Gardi.ner Const. documents, p. 279 : « Huitièmement. Que les assemblées représentatives ont et seront considérées comme ayant reçju le suprême pouvoir {trust) en vue de la conservation et du gouvernement de tous ; et que leur pouvoir s'étendra sans le consentement ou la concurrence d'aucune autre personne ou personnes à l'éreclion et à la suppression des cours de justice et des offices publics, à l'établissemenl, l'amendement, l'abrogation et l'interprétation de lois, et au suprême et final jugement concernant toutes choses naturelles et civiles, mais non les matières spirituelles ou évangéliques. »

Mais, sentant le danger de remettre ce pouvoir à une assemblée unique et souveraine, les auteurs de la pétition proposaient de lui imposer un certain nombre de limitations ; ils posaient un certain nombre de principes contrairement auxquels il ne lui serait pas permis de légiférer et au nombre desquels étaient l'égalité devant la loi, la séparation et l'indépendance du pouvoir judiciaire, le respect de la propriété individuelle, l'acquittement des dettes de l'Etat, la liberté de conscience et de culte, sauf pour les Papistes et les partisans de l'Episcopat. Dans la législation se rapportant à toutes ces matières considérées comme d'importance fondamentale (iondamenial concernment), les membres de l'assemblée représentative devaient avoir le droit de faire constater leurs protestations contre le vote de la majorité. Les lois, statuts et ordonnances contraires à certains points de la liberté de conscience étaient déclarées nulles et sans force.

Tels étaient les précédents que Cromwell et ses conseillers trouvaient dans la voie des constitutions écrites et limitatives. On sentait que le moment allait venir de faire passer ces idées dans la pratique. Avant même la fin du Long Parlement, Cromwell chercha à les faire aboutir. Au mois de décembre 1651, il réunit en conférence chez le Speaker ôe la Chambre des communes les principaux légistes de cette assemblée et un groupe d'officiers supérieurs de l'armée. On y discuta les l>ases de la future constitution. Les légistes soutinrent que, si elle ne contenait pas uri élément monarchique, le droit et la liberté seraient compromis. On proposa même d'appeler au gouvernement le fils aîné ou le second fils du prétendant. Les officiers, de leur côté, tenaient fermement pour la République. Cromwell conclut en disant : « Cela sera une affaire d'une difficulté plus qu'ordinaire ; mais je pense réellement que si cela peut se faire avec sûreté et en garantissant nos droits à la fois comme Anglais et comme chrétiens, une constitution [settlement) ayant en elle quelque chose d'un pouvoir monarchique serait efficace, » Songeait-il déjà à son futur protectorat ? Cela est douteux ; mais dès cette époque ses flatteurs suggérèrent aux officiers influents l'idée de rétablir à son profit le titre de roi (1).

(1) Gardiker, History oj the Commonvealth, t. II, p. 1-3.

Après le coup d'Etat qui dispersa les restes du Long- Parlement,il essaya d'un autre système de gouvernement, en faisant appel à l'élément puritain le plus pur. Celui-ci lui fournit le Parlement nommé {Petit Parlement, Barebone parliamentj, véritable assemblée de notables, dans le sens que ce mot avait en France à cette époque. Mais le succès ne répondit guère à ses espérances. Aussi quelques-uns de ses partisans les plus chauds, le major-général Lambert et quelques autres officiers avaient repris, de leur propre chef, l'idée précédemment émise, et préparé la rédaction d'une constitution écrite et limitative. Cela se fit d'abord, en dehors de Cromwell, comme il l'a raconté lui-même (1). Dans cette première forme, comme M. Gardiner l'a démontré d'une façon précise (2), V Instrument of Government lui donnait le titre de roi. Il lui fut communiqué, soumis à son acceptation ; mais il refusa le 1"" décembre 16o3 (3). Sans doute ce titre de roi, devant lequel il devait reculer jusqu'au bout, l'offusquait : sans doute aussi il répugnait à dissoudre par la force le Parlement nommé, j comme il avait dissous précédemment le Long Parlement. —

Mais ce n'était que partie remise. Le 10 décembre un vote particulièrement intransigeant et inacceptable ayant été émis par le Parlement nommé, Lambert reprit l'affaire. On obtint, paruntourde passe, dirigé par le Speaker, que la majorité de ce Parlement abdiquât spontanément ses pouvoirs entre les mains de Cromwell. La minorité, restée sur les bancs,

(1) C.uiLYLE, o/>. cj7. III, p. :249, discours du 12 septembre I(j.ï4 : a Les Gentlemen qui entreprireat de combiner cette forme de gouvernement discutèrent plusieurs jours entre eux (des hommes d'une capacité et d'une intégrité reconnue) pour combiner quelque chose qui pût nous donner une constitution définitive settlementj. Ils discutèrent, et je n'étais pas partie dans leurs conseils, ils le savent bien. Lorsqu'ils eurent, dans une certaine mesure, mis la dernière main à levir œuvre, ou du moins en eurent fait une bonne préparation, ils devinrent communicatifs. » — Ludlow, Meinoirs, éd. London, 1751, p. 182, dit de son côté : «Ainsi cette importante affaire, qui concernait si hautement la nation et, dans une certaine mesure, l'Europe entière, fut traitée et bâclée d'une façon clandestine par deux ou trois personnes ; car il n'y en eût pas davantage qui furent admises dans le secret, si bien que cela peut justement être appelé une œuvre de ténèbres ».

(2) History ofthe Cornmonweath, t. II, p. 271, note I, cf. Oliver Cromwell, p. 149.

(3) Carlyle, op. cit., III, 249, discours du 12 sept, 1634 : « ils me dirent que, à moins que je voulusse accepter le gouvernement, ils pensaient que les choses en viendraient difficilement à un accommodement et à une solution, et que nous retomberions dans le sang et la confusion. Je refusai obstinément et non pour faire des façons, — comme ils le savent et Dieu le sait ! »

abandonnée par le Speaker, fut expulsée par une poignée de soldats. Cela se passait le 12 décembre. Le même jour, Lambert et ses adhérents obtinrent de Cromwell qu'il acceptât VInstrument, moyennant certaines modifications. Le 13, au matin, Lambert se rendit au Conseil d'Etat, dont les membres avaient été précédemment élus parle Parlement nommé (1) et y apporta V Instrument. Les 14 et 15 il fut discuté, quant aux détails, par un Conseil d'officiers (2) en présence de Cromwell qui alors accepta définitivement. La principale modification qu'il subit, par rapport au premier schéma, fut que le titre de roi, qui avait dabord été remplacé par celui de Gouernor, fit définitivement place à celui de Protector of England (3).

La Constitution était faite. Mais comment l'imposer au Parlement qu'elle prévoyait, lorsque celui-ci serait réuni ? Comment conférer une pareille autorité à un document simplement émané d'un pouvoir de fait, et cela contrairement à la tradition certaine et constante, qui confondait lasouveraineté et le pouvoir lég^islatif? La Chambre des communes, une fois élue et réunie, ne se considèrerait-elle pas simplement comme rentrant dans ses droits anciens, et son premier soin (elle n'y manqua pas en effet) ne serait-il pas de discuter Vl/istrunient et de l'écarter, pour y substituer ses propres décisions ? A cette prétention Cromwell avait une réponse toute prête, qu'il produisit devant son premier Parlement ; c'était tout simplement que,

(1) Gardinek, History ofthe Commonwealth, t. II, p. 258.

(2) LuDLOw, Memoirs, p. 181, après avoir raconté la dissolution du Parlement noirimé, ajoute que quelques jours après un Conseil de field-officers fut convoqué, auquel le major-général Lambert présenta VlnstJ'Uinent. Les officiers auraient exprimé leur désapprobation de ce plan, « mais ils furent interrompus par le major-général et informés qu'il n'y avait pas présentement à discuter si ce serait là ou non la forme de gouvernement, car cela était déjà résolu ayant été mis en discussion depuis deux mois, et que V Instrument était simplement porté devant eux pour leur permettre d'y proposer les amendements qu'ils croiraient convenables, avec la promesse qu'ils seraient pris en considération. » Cela paraît une information exacte ; la suite du passage mérite moins de créance, on y sent l'adversaire irréconciliable de Cromwell.

(3) Gardi.neh, History of the Coinmonvealth, t. II, p. 271, 272, 283. L'auteur fait observer (p. 271-2 note 1), que « le titre de Gouverneur est intermédiaire entre celui de Roi et celui de Protecteur, ce dernier étant l'ancien équivalent anglais du Régent moderne, et par suite impliquant un office temporaire, non permanent ».

la Chambre ayant élé élue seulement en vertu et en exécution de l'Instrument, d'après les writs émis par le Protecteur conformément à cette Charte, les députés ne pouvaient contester celle-ci sans anéantir par là même leur existence lég^ale (1). C'est le raisonnement même sur lequel Siéyès en 1788 fera reposer la distinction entre le pouvoir constituant et le pouvoir lég-islatif, dont il se prétendait l'inventeur (2).

Cromwell avait même pris une précaution particulière. V Instrument (art. 12) disposait que dans les indentures signées par le sheriffel par les députés élus, et constatant l'élection de ceux-ci, ils reconnaîtraient expressément qu'ils n'avaient pas le pouvoir de changer le gouvernement établi c'est-à-dire le gouernment hy a single person and a Parliament (3). Cromvv^ell ne manqua pas de rappeler cet engagement aux députés qui l'oubliaient (4).

Cet argument ad homines était comme un coup droit, et paraissait irrésistible. Il n'était cependant pas péremptoire. En effet, si V Instrument était sans valeur juridique, les clauses qu'il contenait, les engagements qu'il imposait, tombaient deux-mêmes ; et, pourtant, on pouvait soutenir que les pouvoirs de la Chambre élue ne tombaient pas du même coup, qu'elle conservait, au contraire, son entière souveraineté. Sans cela, la nation n'eût pu reconquérir sa liberté que par l'intervention d'un pouvoir de fait, qui eût bien voulu remettre en vigueur les lois anciennes pour l'élection de la Chambre des communes. Le Parlement de Cromwell pouvait anticiper le raisonnement que firent nos Etats-Généraux en 1789 : élus

(1) Carlyle, op. cit., III, 241, discours du 12 sept. 1654 : « Entre autres choses que je dis alors de vous, je dis que vous étiez un libre Parlement. Et en vérité c'est ce que vous êtes tant que vous reconnaissez le gouvernement et l'autorité qui vous ont appelés ici ».

(2) Qu'est-ce que le Tiers-Etat ? 3e édit. 17S9, p. 111 : « Ces lois sont dîtes fondamentales, non pas en ce sens qu'elles puissent devenir indépendantes de la volonté nationale, mais parce que les corps qui existent et agissent par elles ne peuvent point y loucher ». — P. 121 : « Celle-ci (la législature ordinaire) ne peut se mouvoir que dans les formes etaux conditions qui lui sont imposées.

(3) G.AJiDiNKR, Cunstitutional documents . p. 318 : « où il sera contenu que les personnes élues n'auront pas le pouvoir de changer le gouvernement tel qu'il est ici établi dans une seule personne et un Parlement ».

(4) Carlyle. op. cit., III, 256, discours du 12 septembre 1634 : «Là aussi ils signèrent V indenture avec cette clause « que les personnes choisies n'auraient pas le pouvoir de changer le gouvernement, tel qu'il est actuellement établi dans une seule personne et un Parlement. » Ainsi j'ai justifié ma seconde assertion, à savoir que je ne porte pas témoignage moi-même en ma faveur ; mais que le bon peuple d'Angleterre et vous tous êtes mes témoins. »

pour siéger dans une forme déterminée, avec des pouvoirs limités, ils ne tardèrent pas, une fois réunis, à se déclarer la représentation indivisible et souveraine de la nation. Pourtant, en 1789, il s^ag-issait pour eux d'opérer une Révolution ; en 1654, le Parlement pouvait soutenir qu'il accomplissait une Restauration.

Aussi Cromwell, pour soutenir son œuvre, s'adressait plus haut. 11 invoquait d'abord le droit divin, sous une forme particulière, qui lui était familière. C'était, on le sait, l'habitude de son esprit, dans les scènes diverses de cette longue tragédie où il jouait le principal rôle, d'attribuer chaque péripétie à l'intervention divine. C'était Dieu qui menait tout. C'est d'ailleurs, an même point de vue, que la Révolution puritaine était appréciée par l'esprit catholique, de l'autre côté de la Manche. Dans V Oraison funèbre de Henriette de France, comme dans les lettres et les discours de Cromwell, ces événements sont présentés comme décidés par la providence elle-même (1); l'orateur catholique et l'homme d'Etat puritain différent sans doute quant à l'interprétation que chacun d'eux donne des desseins de Dieu, mais ils s'accordent à voir là la inain du Seigneur.

Cromwell ne manqua pas de relever ce titre devant le Parlement de 1654. Il rappela comment lui-même, en convoquant le Parlement nommé, avait voulu déposer le pouvoir absolu que Dieu et le Long Parlement avaient mis entre ses mains; et peut-être était-il un serviteur infidèle de Dieu, en déposant avant l'heure la puissance que celui-ci lui avait confiée (2). Le

(1) BossuET, Oraison funèbre de Henriette de France, (passini), et particulièrement ce passae:e : « Je ne suis pas ici un historien qui dois vous développer le secret des cabinets, ni l'ordre des batailles, ni les intérêts des partis ; il faut que je m'élève au-dessus de l'homme pour faire trembler toute créature sous les jugements de Dieu... et j'ai à vous faire voir les merveilles de sa main et de ses conseils; conseils de juste veng-eance sur l'Angleterre ; conseils de miséricorde pour le salut de la reine ; mais conseils marqués par le doigt de Dieu, dont l'empreinte est si vive et si manifeste dans les événements que j'ai à traiter, qu'on ne peut résister à cette lumière ».

(2) C.iULYLE, op. cit., III, 247, discours du 12 sept. 1054: « Si le but principal en convoquant cette assemblée était la constitution définitive {seftlement) de la nation, en ce qui me concerne, le but capital était de déposer le pouvoir que j'avais entre les mains. Je vous le répète en présence de ce Dieu qui m'a béni et qui a été avec moi dans toutes mes adversités et mes succès : c'était, en ce qui me concerne, le principal but. Le désir, peut être assez coupable, j'en ai peur, de quitter le pouvoir, que Dieu, par sa Providence, avait mis très clairement entre mes mains, avant qu'il m'appelât à le déposer.... L'autorité que j'avais dans ma main était tellement illimitée, car, par Act du Parlement, j'étais général en chef de toutes les forces d'Angleterre, d'Ecosse et d'Irlande.»

Parlement nommé, à son tour, avait résigné ses pouvoirs au profit de Cromwell, qui se trouvait par là investi de nouv eau de la toute puissance (1). C'est alors, dit Cromwell, que « sur les instances de diverses personnes d'honneur et de qualité, sur les instances d'un grand nombre des officiers supérieurs de l'armée alors présents, j'acceptai la place et le titre de Protecteur (^2j,

U Instrument n'était ainsi que la limitation, consentie par le titulaire, d'un pouvoir émané de Dieu.

Pour soutenir V Instrument, Cromwell invoquait aussi l'autorité directe du peuple. Il soutenait, en réalité, la thèse sur laquelle les Américains font reposer la force de leurs Constitutions, limitatives du pouvoir législatif : à savoir qu'il avait été accepté par la nation elle-même ; il s'imposait donc à ses représentants. Il rappelait les adhésions qu'avaient données les grands corps de l'Etat à son installation solennelle en qualité de Protecteur (3). Mais il déclarait aussi avoir organisé une sorte de plébiscite, avoir soumis sa constitution ellemême aux électeurs. «Je vous demanderai, disait-il aux députés de 1654, si vous n'êtes pas venus ici en vertu de mes Writs adressés aux divers Sherijfs des Comtés, et, par les Sheriffs^ aux autres officiers des cités et franchises (Liberties). Auxquels Writs le peuple a doYiné obéissance, ayant également reçu communication de V Act of Government ', à cette fin un grand nombre d'exemplaires en furent envoyés pour leur être communiqués (aux électeurs). Et il fut aussi ordonné que l'Instrument ofgovernment serait lu distinctement au peuple au lieu de l'élection, pour éviter les surprises ou les méprises provenant de leur ignorance » (4). Bien que le vote formel ne portât que sur les candidats à la Chambre des communes, c'était bien implicitement un véritable plébiscite constitutionnel que Cromwell avait organisé. Mais cette logique des

(1) M. DicEY, Introduction to the study of tke law of the constitution, 3* édit., p. 65, note 1, reproduit à peu près le raisonnement de Cromwell. Il dit qu'un corps souverain, comme le Parlement ne pourrait pas purement et simplement abdi quer son autorité... Il pourrait seulement se dissoudre dans les formes légales et ne laisser après lui aucun moyen d'en convoquer un nouveau * c'est à peu près ce que fit le Barebone Parliantent lorsqu'en 1653 il résigna ses pouvoirs entre les mains de Cromwell ».

(2) Caklyle, op. cit., III, 230.

(3) Carlyle, op. cit., 250, 233, 234, Discours du 12 septembre lo54.

(4) Carltle, op. cit., m, 235-3, Discours du 12 septembre 1654.

constitutions écrites était tellement éloignée des idées anglaises, que la précaution prise devait paraître sans valeur à la plupart des contemporains, ou même contraire aux principes du droit ; c'est encore le jugement que portent sur elle d'éminents écrivains (l).

Il en résulta que le Parlement convoqué en 1654 prétendit immédiatement discuter V Instrument, lui donner ou lui refuser son appprobation. Il semble môme que Gromwell, spontanément, se soit décidé d'abord à le soumettre à son approbation, et l'ait déclaré dans son discours d'ouverture. C'est ce que M. Gardiner soutient avec de bons arguments, bien que cela paraisse en contradiction avec les événements qui suivirent. « Gela est clair, dit-il, si l'on accepte le témoignage de l'ambassadeur Hollandais, d'après lequel Olivier — dans une phrase postérieurement supprimée du discours publié — conclut en invitant directement la Ghambre à prendre Vlnstniment en considération, espérant, sans doute qu'il serait aisément accepté par des hommes qui étaient aussi désireux de l'ordre que lui-même. Gomme confirmant cette inférence, on peut relever ce fait que, lorsque les débats parlementaires s'ouvrirent et que la question fut posée de savoir si la Ghambre était disposée à laisser le gouvernement sous la direction d'un seul homme, ce fut un membre du Gonseil (d'Etat) qui demanda que, toute affaire cessante, V Instrument, ïxxVsonmïs à l'approbation de la Ghambre (2) ».

Quoi qu'il en soit, la Ghambre des communes discuta V Instrument^ mais cette discussion même montre que l'idée d'une constitution écrite était alors parfaitement acceptée par l'esprit anglais. Sans doute la Ghambre soutenait qu'un pareil titre ne pouvait valoir que par son autorité ; mais elle admettait fort bien qu'elle pouvait voter une loi qui, acceptée par Gromwell, l'enchaînerait elle-même, ainsi que les Ghambres futures, etqu'elle ne pourrait point modifier de sa seule volonté,

(1) Gardiner, Oliver Gromwell. p. 163 (L'auteur parle surtout de la clause portant que les députés élus n'auraient pas le pouvoir de changer la forme du gouvernement : « Le fait d'imposer une telle restriction était certainement condamnable d'après le principe que la volonté du corps électoral, exprimée par ses représentants, doit être considérée comme tranchant définitivement toutes les controverses. Cependant, ni Gromwell ni ses adver.saires n'avaient reconnu un tel principe ». Voilà bien la conception anglaise mise en face de la conceptioa américaine, dont Gromwell se faisait par avance l'interprète.

(2/ Oliver Gromwell, p. 161.

ce qui est contraire à la théorie classique du droit ang-lais (1). Le Parlement de 1654, prépara même et vota une constitution, qui nous a été conservée (2j et que je rapprocherai, sur les principaux points, des dispositions contenues dans Vlnstrumeiit of goverment . Le poids des événements l'emportait sur les idées traditionnelles : l'Ang-leterre. après une si long-ue période de lutte et de révolution, essayait, comme essaient aujourd'hui les peuples du Continent et les peuples d'Amérique, de s'assurer par ce moyen, factice mais lég-itime, un état constitutionnel stable et indiscutable.

On sait, d'ailleurs, comment ce débat prit fin. Le 22 janvier 165o,Cromwell, irrité d'une discussion, qu'il avait probablement permise mais qu'il pensait voir tourner autrement, prononça la dissolution du Parlement.

Comment Cromwell et son entourage comprenaient-ils au juste le caractère constitutionnel de Y Instrument ? Le considéraient-ils comme immuable, on admettaient-ils qu'il pût être modifié, et alors comment et par qui? (3j Cromwell a exposé lui-même sa conception à cet égard, dans un discours aux députés du Parlement de lGo4, que j'ai eu déjà l'occasion de citer plus dune fois.

Pour la bien comprendre il faut savoir d'abord, indiquer par avance, que, d'après ['Instrument, le Protecteur n'avait pas le veto sur les bills votés par le Parlement, il avait, seulement, un droit plus faible, qui sera étudié plus loin, et qui ne pouvait pas les empêcher d'acquérir très rapidement force de loi (4;.

(1) DicET, Law ofthe Constitution, p. 64.

i±) Gardi>"er, Constitutional documents, Appendix, p. 353. The Constitutional Bill of the first Parliament of the Protectorate.

(3) M. Gardixek, History of the Comnionwealth, t. II, p. 291, fait cette observation : (IL Ou ne saurait s'empêclier de remarquer que cette Constitution ne contenait aucune provision pour sa propre révision ; mais il n'y a aucune raison de supposer que ses auteurs n'avaient pas envisagé Thypothèse oii elle aurait besoin d'être modifiée. Comme d'autres marchands de Constitutions [Conslitution-niongers), ils ne cherchaient pas le mieux en soi, mais ce qui pouvait le mieux fournir un rempart contre certains dangers dont ils avaient eu l'amère expérience ». Sur ce point je fais des réserves, comme on le verra plus loin.

4 Garl-tle, op. cit., m, 268, discours du 12 septembre 165" : « L'Jnstrument of

Cela dit, Gromwell divisait en deux catégories les dispositions contenues dans V Instrument. Les unes étaient pour lui fondamentales (1); il les considérait, comme immuables, destinées à ne jamais cliang-er et à passer de çénéralion en généralion. On reconnaît là^ comme la terminologie même l'indique, l'intluence des théories de nos anciens publicistes sur les lois fondamentales de la monarchie, qui étaient présentées par eux comme immuables. Cromwell en donne une idée plus familière aux Anglais en les rapprochant de la Grande Charte (2). Voici les règles contenues dans V Instrument qu'il donne comme étant ainsi fondamentales.

1° C'est d'abord le gouvernement par une seule personne et un Parlement (3) ;

2" La non-permanence des Parlements (4) ;

3** La liberté de conscience (5). Cromwell, invoquant sur ce point la théorie, d'où sont sortis les droits de Vhomme de notre Révolution, présente cette liberté comme un droit naturel (6j. \^ Instrument déclarait expressément nulles el de nul effet les dispositions législatives qui y porteraient atteinte (7).

qovernment déclare que vous avez le pouvoir législatif sans aucun veto à mon

profit )i.

(1) Carlyle, op. cit., discours du 12 septembre 1654, III, 238 : « 11 est vrai que, de même qu'il y a certaines choses dans l'Etablissement qui sont fondamentales, de même il y en a d'autres qui ne le sont pas, mais qui sont circonstancielles (CircLiinslancial). Pour ces dernières, cela ne peut pas faire question, je consentirais facilemcHl à les modifier, à les abandonner {Of thèse no i/uestion but I s hall easilii aiiree io vary, to leave ont) suivant que je serai convaincu par raison. Mais certaines choses sont fondamentales. Celles-là, on ne peut pas s'en départir, mais elles doivent, j'en ai la ferme confiance, être transmises à la Postérité comme les fruits de notre sang et de notre travail » ; lll, 261 ; v< Si vous admettez que certaines règles fondamentales doivent rester fixes, comme dignes d'être transmises à la Postérité »; III, 263 : « De celte façon il y a beaucoup de choses circonstancielles, qui ne sont pas comme les lois des Alèdeset des Perses. Mais les choses.qu il sera nécessaire de transmettre à la Postérité, celles-là doivent être inaltérables. Autrement chaque Parlement successif discutera pour modifier le gouvernement ; nous serons ainsi replongés dans la confusion aussi souvent que nous aurons des Parlements et nous ferons de notre remède notre maladie ».

(2) C.VRLYLE, op. cit.. III, 258 : « Dans tout gouvernement il doit y avoir quelque chose de fondamental, quelque chose comme la Magna Charla, qui devrait être fixe et inaltérable ».

(3) Carlyle, op. cit., III, 258 : * Le gouvernement par une seule personne et un Parlement est fondamental. 11 est le esse, il est constitutionnel [Constitutive s^).

(4) Carlyle. op. cit., III, 259 : « Que les Parlemeuts ne puissent pas se rendre perpétuels, c'est une règle fondamentale ».

(5) Ibidem : « La liberté de conscience en fait de religion, n'est-ce pas encore là une règle fondamentale ?»

(6) Ibidem : * La liberté deconscience est un droit naturel, et celui qui veut l'avoir doit raccorderir(aux autres) ».

(7) Garduner, Constitutional documents, p. i'2i : « XXXVIII. Que toutes les lois,

Il inaugurait ainsi le système de protection des droits individuels et la sanction des règles constitutionnelles qui se sont établis aux Etats-Unis (1) ; car il devait en être de même pour toutes les lois votées par le Parlement mais contraires à V Instrument (2j. Il n'est point douteux en effet que les juges anglais se seraient refusés à appliquer de pareils textes. La preuve en est dans ce qui ce passa lorsque le Parlement de 1654 eut été dissous sans avoir approuvé V Inslrument. En effet deux juges émirent, dans le jugement d'un procès criminel, le doute qu'une ordonnance de Cromwell, rendue conformément à V Instrument, eût pu légalement faire de la rébellion contre le Protectorat un crime de haute trahison. Bientôt après le Chief justice Rolle se montra plus qu'hésitant à déclarer abligatoire le paiement de droits de douane imposés par le Protecteur et son Conseil sans l'assentiment du Parlement (3). Sans doute Cromwell se débarrassa de ces magistrats. Mais il y a là une indication précieuse des tendances de la magistrature anglaisequandà l'appréciation de la constitutionnalité deslois. Pour en revenir à la liberté de conscience, celle que reconnaissait et sanctionnait l'Instrument était en réalité fort peu large. En premier lieu, il établissait une véritable religion d'Etat, définie (article 35) « la religion chrétienne telle qu'elle est contenue dans les Ecritures ». Il est vrai que l'article 36 défendait d'employer aucune violence, d'édicter aucune pénalité pour y convertir le citoyens, et l'article 37 disait encore : « Tous ceux qui professent la foi en Dieu par Jésus Christ (bien que différant, dans leur opinion, de la doctrine, culte et discipline publiquement admis) ne seront pas entravés, mais protégés dans la profession de leur foi ou dans

statuts et ordonnances, et les clauses contenues dans une loi, statut ou ordonnance, contraires à la sus-dite liberté seront considérés comme nuls et sans effets ». Cf. ci-dessus, p. 201.

(1) F H.vRRissoN, Oliver Cromwell, p. 196 : « Il devait y avoir ce que Olivier appelait des " rèe:les fondamentales », ou ce que nous appelons maintenant des « e^aranties constitutionnelles » ; bases fondamentales ne pouvant être modifiées comme les lois ordinaires. L'Angleterre est le seul pays dans le monde moderne où les régies fondamentales, ou « les garanties constitutionnelles » sont inconnues. Au début d.'une nouvelle ère républicaine la position d'Olivier était exactement celle de Washington,' d'Hamilton, Jay et Maddison ».

(:i) L'article XXIX (G.^rdiner, Cotistitutional documents, p. 321), porte en effet que les bil/s votés par le Parlement deviendront des lois sans l'assentiment du Protecteur* pourvu que de tels bil/s ne contiennent en eux rien de contraire aux matières contenues dans les présentes ».

(3) Gardiner, Oliver Cromwell, p. 169.

l'exercice de leur relig-ion, pourvu qu'ils n'abusent pas de la liberté jusqu'à causer aux autres un dommag-e matériel {civil injurij) ou jusqu'à troubler actuellement la paix publique )>. Mais le texte ajoutait que cette liberté ne s'étendait pas au Papisme, ni à l'Episcopat {Prelacy), ni à ceux qui, sous profession de croire au Christ, entendaient et pratiquaient la licence ».

4° Le dernier point considéré par Cromwell comme ((fundamental » était la disposition de la force armée, attribuée, à la fois au Protecteur et au Parlement (art. 4), dans des condi tions qui seront indiquées plus loin. C'était là pour Cromwell un point capital. Admettre toujours en cette matière la décision du Parlement seul, c'était de nouveau rendre celui-ci omnipotent (1).

Les autres dispositions contenues dans V Instrument étaient considérées par Cromwell comme circonstancielles . Elles pouvaient par conséquent être modifiées, mais non point, comme les lois ordinaires pouvaient l'être d'après VInstrument. par la seule volonté du Parlement II fallait pour cela à la fois le consentement du Protecteur et celui du Parlement ; la révision supposait nécessairement une entente entre eux. « Certaines choses circonstancielles , dit-il, sont (à débattre) entre le CA<V/'O^CÊT,et le Parlement pour être modérées, réglées^comme l'occasion se présente ». Et plus loin : « Ces choses circonstancielles sont sujettes à débat entre vous et moi » (2).

Telle est la théorie de Cromwell sur la nature et la force des lois constitutionnelles. Elle coïncide avec la théorie moderne française et américaine, en ce qu'elle donne à toutes une force, une stabilité juridique plus grandes que celles des lois ordinaires. Elle en diffère en ce qu'il distingue parmi les dispositions de Vlnstriinient (toutes constitutionnelles) deux catégories : les unes auraient un caractère plus fondamental que

(1) Carlylë, op. cit., 111,201 : « Une autre règle fondamentale yue/Vuir(/s ou6//ee, c'est l'armée (J/iV/'/ml. Elle doit être considérée comme fondamentale entre toutes. Que le pouvoir d'en disposer soit bien et équitablement attribué, cela est nécessaire. Le pouvoir absolu sur l'armée remis à une seule personne, sans aucun contrôle, à quoi cela servirait-il ?.. à quoi servirait une provision contre la perpétuité des Parlements si ce pouvoir sur l'armée n'appartenait ([u'à eux. Supposons que leParlement ail ce pouvoir sans contrôle, n'aura-t-il pas par là même le pouvoir de changer la forme du Gouvernement, en démocratie, en aristocratie, en anarchie, en ce qu'il voudra'?»,

(2) Caklyle, op. cit., m, 262, 263.

les autres, n'étant point sujettes à révision (i). C'était là sûrement un point faible, car aucun siiç-ne extérieur^, aucun critérium certain ne permettait de distinguer celles qui appartenaient à l'une ou à l'autre catégorie, lorsque Cromwell seul fit cette distinction dans son discours du 12 septembre 1654.

Aussi tous les historiens, ne voient-ils pas les choses, telles que je viens de les exposer ; M. Gardiner les présente sous un jour tout à fait différent.

Le discours de Cromwell, dans lequel j'ai puisé sa théorie des lois constitutionnelles, fut adressé par lui le 12 septembre 1654 aux membres du Parlement convoqués devant lui, pour recevoir ses conditions. Il était irrité de ce qu'ils s'étaient mis à discuter V/nsf rament, dans son ensemble et dans son principe, et prétendaient le modifier à leur gré. Mais il sentait en même temps la force de la tradition, qui soutenait les prétentions du Parlement. Selon M. Gardiner, il proposait à celui-ci, dans son discours, une véritable transaction; Il lui permettait de discuter librement Vfnstrument, de faire, pour le remplacer, une nouvelle Constitution, mais à condition qu'il accepterait quatre principes fondamentaux. Voici les termes mêmes de l'auteur : « Après avoir justifié sa propre conduite, en ce qui concerne la préparation de l'Instrument, après avoir arg-umenté de ce qu'il avait été accepté par les électeurs, qui étaient obligés par ses termes de reconnaître l'établissement du gouvernement dans une seule personne et dans un Parlement, il procéda à l'offre d'un compromis. Il était préparé à substituer à la place de VInsfrument, une Constitution parlementaire, pourvu que quatre conditions fussent acceptées comme fondamentales, pour être transmises à la postérité comme inattaquables. La première était que le pays devait être gouverné par une seule personne et par un Parlement ; la seconde que les Parlements ne devaient pas se rendre perpétuels ; la troisième que la liberté de conscience devait être respectée ; la quatrième que ni le Protecteur, ni le Parlement ne devaient avoir un pouvoir absolu sur l'armée. Cela en dit autant que dos volumes sur le pouvoir qu'avait le regard d'Olivier de pénétrer au cœur d'une situation : tandis en effet

(1) D'après M Harisson les seuls « fandamentals » auraient eu, semble-t il, le caractère constitutionnel au sens moderne du mot.

que VInstru/nent et le pouvoir absolu pour une Chambre unique de défier la dissolution ont passé l'un et l'autre dans le domaine de la théorie non r.éalisée, chacun des principes fondamentaux deCromwell a été adopté par la nation, — non pas, il est vrai, dans aucune constitution écrite, mais avec la garantie plus forte et plus durable d'une pratique acceptée et mise hors de dispute par la conscience de la nation ellemême. Les quatre principes fondamentaux, au sujet desquels il faisait alors appel à la Chambre, forment le legs politique qu'Olivier a fait à la postérité. — Pour obtenir l'assentiment à ce compromis, Olivier ordonna qu'aucun membre ne pourrait reprendre son siège s'il refusait de signer la déclaration suivante : «Je promets, et m'y engage librement, d'être fidèle au Lord Protecteur et à la République d'Angleterre, d'Ecosse et d'Irlande, et, conformément aux indentures par lesquelles j'ai été déclaré élu pour servir dans ce Parlement, je ne ferai aucune proposition et ne donnerai aucun consentement tendant à changer le Gouvernement tel qu'il est établi dans une seule personne et un Parlement », Ceux qui refusaient de signer furent exclus de toute participation aux affaires de la Chambre... S'il devait y avoir un test^ celui qui fut ainsi choisi était le moins rigoureux possible ; c'en était même un que chacun des membres avait été déjà requis designer, et sans lequel ils ne pouvaient pas, conformément à V Instrument, occuper leurs sièges. Il les laissait parfaitement libres de proposer tout amendement à la Constitution ; ils pouvaient même voter contre tous les principes fondamentaux d'Olivier excepté le premier « (1).

D'après cela, Cromwell n'aurait pas eu vraiment la conception des lois constitutionnelles proprement dites ; ou, s'il l'avait eue un instant, en présentant d'abord Vfnstrament, il l'aurait bientôt abandonnée, pour revenir aux véritables idées du fonds anglais. Mais il m'est impossible d'accepter cette interprétation. Avec la plupart des auteurs anglais, je crois que Cromwell considérait les dispositions contenues dans VInstru njent, comme ayant une force autie (|ue celle des lois ordinaires. J'ai mis sous les yeux des lecteurs les pièces du pro-

(1) Oliver CromweU,\>. 162-3, '

ces, les passages topiques de son discours ; il me paraissent décisifs.

Sans doute, devant les résistances qu'il rencontra, Cromwell venait proposer une transaction au Parlement ; mais c'était simplement de faire ensemble et dès maintenant la révision, si elle était désirée, des dispositions circonstancielles. Il l'a dit en termes fort clairs : « Il y a donc quelque chose à vous offrir, et j'espère que cela ira, étant compris avec les qualifications que j'ai dites, à savoir de réformer les choses circonstancielles et d'accepter la substance et les règles fondamentales, c'est-à-dire la forme de g-ouvernement actuellement établie, qui ne doit pas être chang-ée, comme il est expressément stipulé dans vos indentiires (1). » En outre certaines phrases de discours ne comportent point une autre interprétation (2). Enfin, la déclaration exigée des députés ne mentionne expressément qu'une des règles fondamentales, celle il est vrai qui formait la clef de voûte, le gouvernement par une seule personne et un Parlement ; n^ais il n'est point du tout certain que l'engagement eut ce sens restreint (3). La preuve en est que, quelques jours plus tard, la majorité de ceux qui l'avaient signée éprouvaient le besoin d'en limiter ainsi la portée par une nouvelle déclaration (4).

Il faut rappeler d'ailleurs que le caractère constitutionnel proprement dit fut aussi attribué par le Parlement de 1654 à

(1) Carlyle, op. cit., III, 267 ; voici, en anglais, le passage topique : « There is therefore somewhat to ,be offered to you ; which I hope will answer, being understood wilh ihe (jualifications I hâve told you, — namely oj refonninçj, as to circiiinstancials. »

i2) Cromwell, dans un passage rapporté ci-dessus, p. 22, note 1, dit qu'il allait oublier l'une des règles fondamentales. Cela peut s'expliquer, s'il s'agissait seulement pour lui de relever celles des dispositions de Vlnstriiment qu'il considérait comme immuables, mais qui gardaient toujours une force particulière par cela seul qu'elles étaient inscrites dans ce document. Cela ne se comprendrait point s'il s'agissait pour lui de poser un certain nombre de conditions essentielles dans une transaction.

(3j Ce qui était visé c'était en efl'el ce gouvernement, tel qu'il était établi par l'Instrument.

(4) LuDLOw, Memoir.t, p. 191 : « Cependant en un ou deux jours celengagement fut signé par environ cent trente membres et, quelques jours après, plusieurs autres le signèrent et prirent leurs sièges dans la Chambre ; là, un débat s'étant élevé touchant la dite reconnaissance, ils passèrent une déclaration portant qu'il ne devait point être entendu comme comprenant l'ensemble du gouvernement compris dans les quarante-deux articles de l'Instrument, mais celui-là seulement qui voulait que la République fût gouvernée par une seule personne et par un Parlement. »

la Constitution qu'il vota pour remplacer V Instrument. Celle-ci portait en effet (ch. 59), qu'aucun des articles qu'elle contenait ne pourrait être modifié, rapporté ou suspendu, si ce n'est avec le consentement du Lord Protecteur et du Parlement, alors que d'après le ch. 1 les bil/s votés par le Parlement devenaient loi en principe sans l'assentiment du Protecteur. D'autre part elle sanctionnait d'une façon plus énergique encore un certain nombre de ces dispositions, qui répondaient aux Fundamentah de Cromwell, elle donnait au Protecteur le droit de veto absolu sur les lois qui pourraient leur porter atteinte (1).

I 2. — Les pouvoirs publics organisés par /'Instrument

Les pouvoirs publics organisés par V Instrument étaient au nombre de trois, le Lord Protecteur, le Parlement et le Con seil. Ce sont les mêmes qui se trouvent dans la Constitution votée par le Parlement de 1654 ; cette dernière en réalité n'était, nous l'avons vu, qu'une révision de Y Instrument et nous la rapprocherons constamment de celui-ci. Il y avait pourtant, en dehors de nombreuses différences de détail, entre ces deux Constitutions, une divergence de principe fondamentale. Cromwell avait voulu opérer une franche et véritable séparation des pouvoirs (2); il avait voulu que le Protecteur et son Conseil fussent largement indépendants du Parlement, lui fussent coordonnés et non subordonnés, comme on disait dans les débats de cette époque. Le Parlement de 1654, au contraire, se considérait comme le pouvoir suprême et souverain, selon le sens traditionnel attaché à son nom même, quoique logiquement sa nature dût être changée, maintenant qu'il ne comprenait plus le titulaire du pouvoir exécutif. Il voulait par suite, que le pouvoir exécutif lui fût subordonné.

(1) C'étaient : le gouvernement par une seule personne et un Parlement (ch. 2'; le revenu annuel fixé pour la liste civile et les dépenses du gouvernement civil (ch. 18), le nombre de soldats sur lequel le Prolecteur et le Parlement se mettraient d'accord périodi((uement (ch. 48) ; enfin certains points concernant la liberté de conscience (art. lij); Gardiner, Constitutionnl documents, p. 3.53, sq.

(2) Carlyle, op. cit., III, p. 237.

qu'il tirât de lui son existence; et, s'il n'allait pas jusqu'à prétendre qu'il pouvait révoquer le Protecteur à sa volonté, il affirmait ce droit de révocation quant aux membres du Conseil, dont le rôle important va être bientôt indiqué.

Le Lord Protecteur était un mag-istrat qui réunissait en lui la double force que donnent l'unité et la durée. Il était investi à vie de ses fonctions, et VInstrunient n'indiquait aucune mise en accusation possible contre lui. Deux causes avaient contribué à créer cet empire viager.

En premier lieu il y avait un fait acquis, analog-ue à celui qui, chez nous, en 1875, conduisit à donner la durée de sept ans aux pouvoirs présidentiels. Cromwell était en possession du pouvoir et il entendait le garder pendant sa vie entière, sans que personne autour de lui song-eàt à l'en dépouiller plus tôt. Pour faire de sa magistrature, non une dictature personnelle, mais la forme normale du pouvoir exécutif dans une Constitution durable, il fallait donner la même durée aux pouvoirs de ses successeurs. C'est ainsi qu'en France, en 1875, le septennat déjà établi au profit du maréchal de Mac- Mahon a tait attribuer la durée de sept ans aux pouvoirs de tous les présidents de la République qui devaient se succéder dans la suite.

L'autre cause, plus profonde, qui conduisit au même résultat, c'est que Cromwell voulait reconstituer à son profit l'équivalent du pouvoir royal, sous un autre nom; et la royauté, la souveraineté personnelle, comme l'a si bien montré Bodin, ne se conçoit que comme viagère tout au moins. Cependant il ne faut pas non plus oublier que lorsque fut discutée la Constitution des Etats-Unis, la proposition fut faite de rendre viagers les pouvoirs du président de la République ; Hamilton voulait qu'il restât en fonctions diiring good behavioiir (quunidia se bene gesserit). Mais en 1654 les rédacteurs de V/nstrnmenf étaient tellement dominés par l'institution monarchique, qu'ils sentirent le besoin de déclarer (art. 32) que

<T l'office de Lord Protecteur sur ces nations serait électif et non héréditaire. »

Comment, pour l'avenir, cette élection était-elle organisée? D'une manière pratique et expéditive. Elle devait être faite par le Conseil qui, aussitôt après la mort du Protecteur, s'assemblait de plein droit dans la Chambre ordinaire de ses séances et là, pourvu que quinze membres au moins fussent présents, procédait, à la pluralité des voix, à la nomination d'un nouveau Protecteur, sans désemparer « sans sortir de la Chambre» (1). Le Conseil rédigeait ensuite une proclamation pour faire connaître aux trois nations quel était leur nouveau maître. Etaient inéligibles les enfants du dernier roi et toute personne de sa lignée et famille. Dans cette procédure simple et rapide, on reconnaît, au premier coup d'œil, une solution dictée, avant tout, par des considérations pratiques; elle est, par là, de la même nature que celle qu'ont établie nos lois constitutionnelles de 1875 pour l'élection du président de la République, et dont l'expérience a montré la stireté et l'utilité. Un autre point de ressemblance avec nos lois constitutionnelles c'est que, comme, chez nous, le Conseil des ministres est investi du pouvoir exécutif pendant la vacance, ainsi d'après V Instrument « jusqu'à ce que la dite élection soit accomplie, le Conseil prendra soin du gouvernement et administrera toutes choses aussi pleinement que le Lord Protecteur » (2) : la même disposition, rédigée d'une façon plus précise, se trouve dans la Constitution votée par le Parlement (3).

Ce qui peut paraître étrange, c'est le corps électoral désigné. Pour continuer une comparaison plus haut produite, c'est comme si nos lois constitutionnelles décidaient que le présinent de la République sera élu par le Conseil des ministres, qui exerce le pouvoir exécutif pendant la vacance. En réalité, cela s'expliquait par le caractère que Vlnstriunent donnait au

(1) Gardiner, Constitutiunal documents, p. 323.

(2) Art. 32, in fine.

(3) Ch. Il (Gardiner, Constitutional documents, p. 355) : « Après la niorl de My Lord Protector et jusqu'à ce que le nouveau Lord Prolecteur ait été élu et ait prêté serment, le Conseil prendra soin du gouvernement et administrera loiiles choses aussi pleinement que le Lord Prolecteur ou le Lord Protecteur el le Conseil ont capacité pour le faire. »

Conseil : il en faisait, comme nous le verrons, le représentant de la nation même, à la place du Parlement, lorsque celui-ci n'était pas en session'; et, bien que la nomination des membres du Conseil reposât sur un système complexe, qui donnait une part d'influence au Protecteur et au Conseil lui-même, la première présentation des candidats appartenait au Parlement. L'élection du Protecteur procédait ainsi, en dernière analyse, de la volonté nationale, dont la Chambre des communes était l'expression : mais que de distance et de branchements entre la racine et le dernier rameau !

Le Parlement de 1654 se montra plus log-ique II entra dans le système de V Instrument, et maintint l'élection du Protecteur par le Conseil, mais seulement, dans le cas, où, lors de la mort du précédent Protecteur, le Parlement ne serait pas en session. Alors il modifiait simplement le système dans le détail, exigeant pour la nomination au moins onze voix (le quorum étant de treize,, et voulant que le Protecteur élu eût au moins vingt-cinq ans et ne tut ni étrang-er ni papiste (1). Mais ce qu'il introduisait de nouveau et d'important^c'est que, si la vacance se produisait pendant la session du Parlement, c'était à celui-ci qu'il appartenait alors de décider comment se ferait l'élection (2). C'était, au fond, admettre en principe l'élection par le Parlement lui-même, l'élection de l'exécutif par le lég'islatif.

D'après l'Instrument le Parlement ne comprenait qu'une seule Chambre, la Chambre des communes, bien que la formule générale employée (art. 6) pour le désigner « le peuple assemblé en Parlement » n'impliquât pas nécessairement cette solution. Pour sa composition et son mode d'élection, les auteurs de ce document avaient à peu près repris les données du 6;'// de réforme électorale, excellent sur ces points, qu'avait jadis préparé le Long- Parlement. La Chambre comprenait 400 membres, 50 sièges étant attribués à l'Ecosse et 30 à l'Irlande (art. 9)(1) ; ce qui était excellent surtout, c'était la répartition des sièges entre les comtés et les bourgs (art. 10). Dans les com-

(1) Ch. 6.

(2) Ch. 0 : « La manière d'élire le Protecteur, en cas que la vacance se produise pendant la session du Parlement sera telle que le Parlement le jugera bon. »

(à) D'après l'art. 2i le quorum des membres présents était fixé à 60. Quelque faible que fût ce chiffre, c'était encore un progrès ; car le quorum traditioiinel,

30 A. ESMKIN

tés la franchise électorale (art. 18) était ainsi déterminée. Etait électeur « tout citoyen saisi ou en possession pour son propre usage d'un estate réel ou personnel d'une valeur de 200 livres et âg"é de 21 ans ». Mais étaient exclus de l'électorat et, par la même, de l'éligibilité (^art. 14 et 15) les catholiques et diverses catégories de personnes ayant pris part aux guerres civiles. En principe tout électeur était élig'ible sans autre condition (art. 17) ; c'était même à l'occasion de l'éligibilité que l'âg'e minimum de 21 ans était fixé. De multiples détails étaient donnés sur les wi^its et la procédure des élections, plus détaillés encore dans la Constitution votée par le Parlement (1). Mais, sur un point fort important, la liberté du Parlement était larg-ement entamée. Le droit de vérifier les élections, ou du moins, l'éligibilité des élus, n'appartenait pas au Parlement, mais au Conseil, qui statuait à la majorité des voix (art. 21): « les personnes qui seront élues pour servir en Parlement seront telles (et non autres) qu^elles soient personnes d'une intégrité connue, craignant Dieu et de bonnes vie et mœurs. » On voit quel pouvoir dappréciation cela conférait au Conseil. Cela lui donnait en réalité la confirmation des élections, telle que l'entend le droit canonique. Il ne faut point voir dans cette disposition une première orientation, encore incertaine, du droit anglais vers le système qui a prévalu de nos jours et qui enlève en partie à la Chambre des communes, pour le transférer à des cours de justice, le jugement des élections de ses membres (la Chambre d'ailleurs reste juge des questions d'éligibilité). C'était simplement une précaution que prenait contre les électeurs et les élus le pouvoir exécutif, et l'art. 21 ne l'édictait que pour les trois premiers parlements du Protectorat. La Constitution votée par le Parlement, sans adopter pleinement ce système, ne le rejetait pas entièrement. Elle restreignait (ch. 34) le pouvoir du Conseil à la vérification des disqualifications précises qu'elle dictait : « touching any articles of popery or delinqiiency » ; et la décision prise par lui, notifiée le premier jour de la session, n'avait pour effet que

celui dont on se contentera encore au xviii'' siècle dans la Chambre des communes, était de 40.

(1) C,t[\.e dernière olait plus libérale que l'Instrument quant à la franchise électorale dans \eà comtés : elle exigeait (art. 3:2), suivant la tradition "antérieure, \xn J'rehold d'un r^^vcuu de 40 shillings.

d'empêcher l'élu, présumé incapable, de siéger jusqu'à ce que la Chambre eût statué sur son cas.

Ce qui était surtout important quant au fonctionnement du Parlement, c'était le système de sessions organisé par V Instrument ; c'était, en effet, on la vu, une des lois fondamentales pour Cromwell que la non-permanence des Parlements. Le système organisé ressemblait, à certains égards, à celui qui est contenu dans notre loi constitutionnelle du 16 juillet 1875. Il comportait des sessions ordinaires et des sessions extraordinaires.

Les sessions ordinaires étaient seulement triennales. La règle qu'avait posée le Long Parlement dans le Triennal Act{\) était maintenue : un Parlement devait être réuni tous les trois ans (art. 7). Mais V Instrument, comme notre loi constitutionnelle, déterminait le point de départ et la durée minima de cette session triennale. Le premier Parlement devait être réuni le 3 septembre 1654 ; et, dans la suite, un Parlement devait être réuni tous les trois ans, comptés à partir de la dissolution du Parlement précédent (art. 7). Quant à la durée de la session elle était la même que pour la session ordinaire de nos Chambres, c'est-à-dire de cinq mois (2). Mais, bien entendu, c'était là un minimum ; le Protecteur pouvait toujours prolonger la session au-delà de ce terme. Il le faisait par cela même qu'il ne dissolvait pas le Parlement. Il pouvait même, au bout de cinq mois, le proroger, sans le dissoudre, et lorsqu'il mettait fin à la prorogation, c'était encore la session ordinaire qui reprenait.

Les sessions extraordinaires, c'était la convocation, l'élection d'un nouveau Parlement avant que les trois ans se fussent écoulés depuis la dissolution du précédent (art. 23j. Il appartenait au Protecteur, sur l'avis de son Conseil, de décider librement si une telle convocation était utile, sauf qu'en cas de guerre il devait nécessairement convoquer un Parlement, pour prendre son avis à ce sujet. Tel est à peu près le principe sur lequel reposent les sessions extraordinaires de nos Chambres (3). Mais entre les deux réglementations il y a une diffé-

(1) Gardiner, Constitational documents, p. 74.

(2) Instrument, art. 12 ; loi constitutionnelle du 16 juillet 187o, art. 1,

(3) Loi du 16 juillet 1875, art. 2.

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reiice juridique. Non seulement, en droit, le président de la République fran(;aise est libre de convoquer ou non une session extraordinaire; mais nos lois constitutionnelles ne fixent pas non plus la durée d'une pareille session ; le président peut, quand bon lui semble, en prononcer la clôture. L'//?striiment portait, au contraire, que le Parlement, extraordinairement convoqué, « ne pourrait être prorogé, ajourné ou dissous sans son consentement qu'au bout de trois mois. »

Ce même système de sessions était précisé et élargi dans la Constitution votée par le Parlement en 1654 (ch. 21-24;. L'ouverture des parlements triennaux était arrêtée à une date fixe, tous les trois ans le 3® lundi d'octobre depuis 1656 La durée jniiiima de la session ordinaire était portée à 26 semaines, celle des sessions extraordinaires à 13 semaines ; mais la combinaison présente ceci de curieux, qu'une fois ce délai expiré il fallait, pour que la session continuât., une décision du Parlement approuvée par le Protecteur et fixant la durée de la prolongation.

\J Instrument, d'autre part, comme l'avait fait le Triennal Act, cherchait à organiser une procédure qui assurât d'une façon presque automatique l'élection d'un Parlement tous les trois ans, même sans une convocation émanée du Protecteur, même contre la volonté de celui-ci.

Le troisième pouvoir public créé par V lastrament était le Conseil, dont le Protecteur devait prendre l'avis pour tous les actes publics de son autorité ; le consentement de la majorité des membres était souvent nécessaire constitutionnellement pour que l'acte fut valable (art. 2 et 3h C était à la fois une garantie de mûre délibération pour les principales mesures et un frein à la libre action du Protecteur. L'institution d'un pareil Conseil exécutif, comme modérateur du magistrat unique investi du pouvoir exécutif, est une de celles qui reparurent et s'implantèrent aux Etats-Unis d'Amérique. En 1787 elle formait le droit commun dans les Constitutions particulières des Etats . « La plus grande partie des Etats de l'Union peut nous servir d'exemple, disait l'un des auteurs du Federalist ; New-York et New-Jersey sont les seuls chez lesquels l'autorité executive soit entièrement accordée à un seul homme (1 )».

(1) Le Fédéraliste, ch . LIX, traduction frant^aise, 179^, t. Il, p. ;;3b.

Lors du vole de la Constitution fédérale, l'institution d'un Conseil, sans l'assentiment duquel le président ne pouvait prendre aucune décision, avait des partisans nombreux et convaincus. Mais elle fut énerg-iquement combattue par les auteurs du Federalist et délinitivement écartée. On prit une autre précaution, en soumettant à l'approbation du Sénat, les actes les plus importants accomplis par le président.

Mais le Conseil, tel qu'il figurait dans V Instrument, ne procédait pas seulement ni principalement dépareilles préoccupations constitutionnelles. 11 avait des origines historiques particulières, qui nous ramènent plutôt vers les précédents du gouvernement parlementaire en Angleterre que vers les antécédents et la logique du gouvernement américain. D'un côté il rappelait une certaine organisation du Conseil du roi, dont le souvenir était présent à l'esprit des hommes d'Etat anglais de cette époque, comme celui de tous les précédents importants de leur histoire constitutionnelle. Au xiv^ siècle et au commencement du xv** le Parlement avait voulu assurer la liberté en forçant le roi à soumettre à l'approbation des deux Chambres le choix des personnages qu'il faisait entrer dans son conseil. Mais, d'autre part, le Conseil de Y Instrument avait un précédent plus rapproché; c'était le Conseil d'Etat du Long Parlement, qui, élu par ce dernier, n'était en réalité qu'une de ses commissions. C'était là le modèle que tout naturellement on avait plus ou moins reproduit ; mais on avait cherché à donner au Conseil une large indépendance à l'égard du Parlement. Néanmoins les rapports qui l'unissaient à celui-ci étaient comme un premier et inconscient essai d'un ministère, tel que l'entend le gouvernement parlementaire. Cela est surtout marqué dans la Constitution votée par le Parlement de 1654. Mais dans le système de Y Instrument, tel qu'il fut appliqué sans discussion, on peut relever un trait notable qui répond bien au génie de cette forme de gouvernement. Bien qu'aucun article ne le permît expressément (aucun ne le prohibant non plus), il fut admis que les membres du Conseil pourraient être élus membres du Parlement et conserver en même temps l'une et l'autre qualité, représentant ainsi le Protecteur dans la Chambre (1).

(1) Gardimer, Oliver CromweH p , 163 : « Au moins le Parlement avait l'avantage

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D'après V Instrument (art. 3) le Conseil devait comprendre 13 membres au moinset 21 au plus. Il nommait les premiers au nombre de 15; mais, jusqu'à la réunion du premier parlement, le Protecteur (art. 26) pouvait, avec l'assentiment de la majorité des membres déjà nommés, faire de nouvelles nominations. Pour l'avenir lorsqu'une place de conseiller deviendrait vacante par mort ou autrement, la nomination du remplaçant devait se faire d'une autre manière (art. 25). Le Parlement devait présenter une liste de six candidats; sur ces six la majorité du Conseil en désignait deux qu'elle présentait au Protecteur; ce dernier choisissait entre eux et faisait l'élection définitive. Si cependant le Parlement, dûment averti, négligeait de faire ses présentations, après un délai de vingt jours, le Conseil présentait trois candidats, entre lesquels le protecteur choisissait. La vacance pouvait durer longtemps, puisque le Parlement, qui avait la première présentation ne siégeait pas toujours; aussi l'/nstrument déclarait que le Conseil, bien que n'étant pas au complet conservait toute son autorité « shall exécute as fullij in ail things as if their nunibers werefull )i.

Les membres du Conseil n'étaient pas . arbitrairement amovibles; ils pouvaient seulement être mis en accusalion rt pour corruption ou autre malversation dans leurs fonctions)). Dans ce cas, le Parlement nommait sept de ses membres et le Conseil six des siens, auxquels s'adjoignait le Chancelier (ou le Lord Keeper ou les Coniniissioners o/'the ffreat Seal qui tenaient sa place). Cela formait un tribunal, qui avait le pouvoir de juger l'inculpé et de lui infliger telle peine que méritait la nature du délit, condamnation dont le Protecteur ne pouvait faire grâce ou remise ( l). La révocation s'en suivait de plein droit. En pareil cas et d'après le même article, la majorité du Conseil pouvait avec l'assentiment du Protecteur, suspendre l'inculpé de ses fonctions jusqu'à ce qu'il fût procédé au jugement, lequel pouvait se faire attendre, puisqu'ici encore le Parlement avait son rôle.

de. pouvoir prêter l'oreille à ce qui pouvait être présumé être ses vues, lorsqu'elles étaient produites par ceux des membres du Conseil qui étaient aussi membres de la Chambre ».

(1) Cf. le Constitutional act ch. 16 (Gardiner, Const. documents p. 356).

Il résulte aussi du texte que l'initiative de cette procédure pouvait être prise par le Conseil; le Parlement l'eût sans doute aussi revendiquée et nous avons là un essai curieux pour reconstituer Y Impeachinent sous une forme nouvelle, l'ancienne forme supposant l'existence de deux Chambres. Des combinaisons analogues furent proposées aux Etats-Unis, lors de la discussion de la Constitution fédérale (Ij; mais on peut •voir dans V Instrument un effort spécial pour organiser la responsabilité pénale des ministres.

La Constitution votée par le Parlement de 1654 retenait l'institution du Conseil, fixant à vingt et un le nombre de ses membres au maximum et le quorum à onze; mais elle lui donnait une autre origine et, par là même, un autre caractère. Elle accordait en effet au Protecteur le droit d en choisir les membres (2), mais sauf approbation du Parlement. Leur indépendance à l'égard de celui-ci était fort atténuée par une autre disposition (ch. 40j : « Aucune personne ne continuera à être du Conseil plus de quarante jours après la réunion de chaque parlement successif sans une nouvelle approbation du Parlement ». Ce n'était point là d'ailleurs une invention du Parlement de 1654: VAgreement of the people proposait la même règle, plus éU'oite encore, quant aux membres du Conseil d'Etat qu'il voulait imposer au roi. Il semble qu'il y ait là en qu-elque sorte, par avance, la responsabilité politique des ministres, mise en forme juridique précise et exagérée dans sa rigueur. Mais il ne faudrait pas trop insister sur ce point ; car on peut attribuer cette règle à une inspiration assez différente. Ludlow dit, en effet, dans ses mémoires, que le Long Parlement, aux derniers jours de sa carrière « avait résolu de laisser au peuple, comme un legs, le gouvernement de la République par ses représentants, tant qu'ils seraient rassemblés en Parlement, et pendant les intervalles, par un Conseil d'Etat qu'ils choisiraient et qui continuerait jusque la réunion du Parlement suivant, auquel le Conseil devrait rendre compte de sa conduite et de son gouvernement (4j ». Voilà, semble-t-il,

(i) Le Fédéraliste.

(2) Ch. 39 : « That the persons who shall be of the Council shall be such as shall be nominated by the said Lord Protector and approved by the Par liament ».

(3) Gafdiner, Conxfitufion^l documents p. 278, art. 5.

(4) Ludlow, Memoirs, p. 173.

le principe auquel se rattacha d'abord cette combinaison. Mais en adjoig^nant le Conseil ainsi conçu à un mai^istrat suprême inamovible, elle prenait forcément un nouveau caractère. Gela devenait quelque chose de semblable au Conseil d'Etat établi par notre Constitution de 1848 (art. 71 et suiv.), dont les membres ordinaires étaient élus pour six ans par le Corps législatif.

Examinons maintenant les attributions respectives et les rapports mutuels de ces trois pouvoirs publics.

En ce qui concerne le pouvoir législatif, V histriiment portait (art.l)« l'autorité lég'islative suprême de la République d'Angleterre, Ecosse et Irlande, et possessions en dépendant sera placée et résidera dans une seule personne et dans le peuple assemblé en Parlement; le titre de cette personne sera Lord Protecteur d'Angleterre, Ecosse et Irlande ». Mais cette formule était peu exacte (1); en réalité le pouvoir législatif appartenait tout entier au Parlement et Cromwell pouvait publiquement affirmer qu'il n'avait pas même le droit de Veto (2).

Il avait seulement un droit beaucoup moins fort, semblable à celui que donnent au président de la République la Constitution de 1848 (art. o8j et la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 (art. 7). Dans les délais fixés pour la promulgation, (qui sont aujourd'hui d'un mois pour les lois ordinaires, de trois jours pour celles dont un vote des deux Chambres a déclaré la promulgation urgente), le président de la République peut réclamer des Chambres une nouvelle délibération, qui, celle-ci, est définitive et s'impose à lui. D'après Vlnstrument (art. 24), les bills votés par le Parlement étaient présentés au Protecteur pour qu'il y donnât son consentement.

(1) M. Gardiner, History of the Corninonwealth. II, p, 285 noie 1, émet l'hypothèse très vraisemblable que « la disposition plaçant le pouvoir législatif dans le Protecteur et le Parlement est un reste d'un premier projet de rédaction qui conférait à Cromwell le titre de roi avec le veto absolu, selon l'ancienne mode. Lorsque le premier plan fut modifié on conserva cependant cette disposition, qui ne cadrait plus avec les changements introduits. »

(2) Carlyle, op. cit, IIl,2t)8 (discours de Cromwell du 12 septembre lti.34) : « L'Instrument oj Government déclare que vous avez le pouvoir législatif sans aucua veto de ma part. »

Un délai de vinçt jours lui était accordé pour qu'il consentît ou donnât satisfaction au Parlement. C'était là l'équivalent de la nouvelle délibération dont parlent nos lois constitutionnelles. Gela voulait dire que le Protecteur, lorsqu'il désapprouvait le bill voté, devait faire connaître ses motifs au Parlement. Si celui-ci les trouvait satisfaisants, il renonçait à la loi ou l'amendait ; dans le cas contraire, le 6/// devenait loi (\). C'était le même système que contenait la constitution votée par le Parlement de l6o4 (2). sauf dans les cas où elle donnait exceptionnellement au Protecteur un veto proprement dit et absolu.

Bien que V Instrument fût muet sur ce point, le Protecteur participait encore d'une autre manière à la léiJ"islation. Le droit d'initiative lui appartenait ; il pouvait saisir le Parlement de projets de loi (2j, et, dans les membres du Conseil qui étaient en même temps membres du Parlement, il avait des représentants tout trouvés pour les défendre. Dans son premier discours à son Parlement, Cromwell. parlant de la réforme urgente de la législation, annonçait expressément les projets de loi qu'il comptait lui soumettre : « Ces choses, disait-il, sont en préparation ; des bills sont préparés qui, lorsque le moment sera venu, je n'en fais pas question, vous seront présentés » (3).

Un autre droit qui, dans les idées de cette époque, était considéré comme le prolono-ement du pouvoir législatif, était, comme ce dernier, réservé au Parlement ; c'était celui de sus-

(di Carltle. op. cit.,\l\, 268 (discours de Cromwell. du M septembre 1654) : « Comme le dit V Instrument, vous pouvez faire n'importe quelle loi ; et si je ne donne pas mon consentement dans les vinçt jours aux lois que vous avez passées, elles deviennent lois ipso facto, que je consente ou non, si elles ne sont pas contraires à la forme du icouvernement >•.

(2) Cela résulte clairement de ce que le Parlement de J6o4 discuta et confirma la plupart des lois que Cromwell avait antérieurement promulg'uées en vertu d'une clause particulière de l'Instrument. M. Gardi>er, Oliver Cromwell, p. lo4, fait la remarque suivante à cette occasion. « En fait le Conseil, comme le cabinet de nos jours, était bien plus capable d'exercer l'initiative en matière de législation qu'un Parlement comprenant plusieurs centaines de membres st. Cependant cette initiative fut fort discutée, en 16.54, dans les débats sur la constitution ; Gree\, Histoire du peuple anglais, trad. Gabriel Monod, Paris. 1888, t. II, p. 140 (L. VIIJ, ch. 10) : V On s'accorda pour prier Cromwell de conserverie pouvoir en qualité de protecteur; la question de savoir s'il aurait le droit de veto et pourrait proposer des lois donna lieu à une discussion très animée, mais relativement modérée, malçré la violence de lançaere d'Haselrie; ».

{3i Caklyle, op. cit., III, 227 ; discours du 4 septembre 1654.

pendre les lois et d'en accorder la dispense (1). Cependant le droit de çràce, qui en était une application, était accordé au Protecteur, comme on va le voir.

De même que le droit de proposer et de voter les lois^ le Parlement avait le droit de voter l'impôt (2). Cromwell pouvait lui dire : « Pas un penny ne peut être levé sur le peuple sans le consentement du Parlement » (3). Cependant ce principe subissait des restrictions notables : le Protecteur ne se mettait pas complètement à la discrétion du Parlement. L'Instrument portait (art. 27j qu'un revenu annuel constant serait assigné et établi pour le gouvernement, lequel se diviserait en deux parties : 200.000 livres pour les dépenses de l'administration, la justice, les frais de maison et de représentation du Protecteur; d'autre part, la somme nécessaire pour entretenir 10.000 cavaliers et dragons, et 20.000 fantassins. Cette somme devait être fournie par le produit des douanes (castoms) et par tels voies et moyens qui seraient agréés par le Protecteur et le Conseil. Cela donnait à ceux-ci, dans cette mesure, uji véritable droit d'établir des impôts, et cette somme ne pouvait pas être supprimée, diminuée ou gagée autrement, sans l'assentiment du Protecteur (4).

M. Gardiner trouve que ces dispositions réduisaient à peu de choses les droits financiers du Parlement, le « pouvoir de la bourse », qui lui est essentiel. « L'intention, dit-il, de ces arrangements quelque peu compliqués était évidemment d'en

(1) Art. 4 : « Les lois ne seront ])as altérées, suspendues, abrogées ou rappelées sans le commun consentement du Parlement ».

(2) Art. 9: « Aucune taxe, charge ou imposition ne sera établie sur le peuple, si ce n'est par le commun consentement du Parlement, sauf ce qui est exprimé dans le trentième article >>.

(3) Carlyle, op. cit., III, p. 202, discours du 12 septembre 16a4.

(4) Cette disposition de V Instrumenterait en effet de celles que Cromwell considérait comme circonstancielles, et qui pouvaient être modifiées par un accord entre lui et le Parlement ; Carlyle, op. cit., III, 2C2, discours du 12 septembre 1654. Lesforces armées, df)nt l'entretien était ainsi constitutionnellement assuré, étaient considérées comme normales; quant aux forces extraordinaires, plus considérables, qui existaient alors, il était dit (art. 30) : n La levée des sommes nécessaires pour défrayer les forces extraordinaires actuellement existantes, sur terre et sur mer, à raison des [guerres présentes, se fera par le consentement du Parlement et non autrement ». Le protecteur conservait seulement, jusqu'à la réunion du premier Parlement, le droit de lever des sommes à cet effet avec- l'avis de la majorité du Conseil,

revenir aux conceptions des souverains antérieurs. Comme le roi, le Protecteur devait « vivre sur le sien » ; mais (( le sien » comprenait maintenant une armée de 30.000 hommes en temps de paix. C'était seulement en cas de g-uerre ou d'autres dépenses extraordinaires que la voix prohibitive du Parlement pouvait s'élever efficacement » (1). On peut constater cependant que, par des moyens différents, la pratique parlementaire anglaise est arrivée de nos jours à un résultat semblable : elle a compris dans des lois permanentes, qui ne sont point votées annuellement et qui ne peuvent être abrogées ou modifiées que par la volonté concordante des deux Chambres et de la Couronne, une grande partie des dépenses et des recettes de l'Etat.

La constitution votée par le Parlement de 1654 suivit, sur ces points, la même voie que V Instrument . Elle maintenait la somme annuelle de 200.000 livres (chap. 19), payable à l'Echiquier sur le warrant du Protecteur et du Conseil, laquelle ne pouvait être ni supprimée ni diminuée sans le consentement du Protecteur et du Parlement. Mais quant à l'armée, elle portait seulement (chap. 49; 400.000 livres pour les garnisons, l'en- Jretien de la flotte et l'encouragement du commerce (2), gagées d'une façon perpétuelle sur les customs et antres recettes publiques. La Constitution accordait en outre 700.000 livres pour le surplus des dépenses de l'armée, gagées sur le produit des excises et autres recettes, mais seulement jusqu'au 2o décembre 1659.

Dans l'art. 30 de V Instrument, Cromwell s'était réservé le droit de lever des taxes de sa seule autorité (avec approbation de la majorité du Conseil) et de faire les lois et ordonnances nécessaires, pour la paix et le bien public, jusqu'à la réunion du premier Parlement, qui serait convoqué en vertu delà nouvelle constitution. C'est ainsi que dans la constitution française de 1852, Louis Napoléon assurait force de loi aux décrets qu'il ferait avant la mise en activité des nouveaux pouvoirs

(1) Gaudiner, Histori/ of t/ie coinmonwealth, t. II, p. 289; Cf. Oliver Cromwell, p. 150, ICi.

f2) La faveur que le Parlement montrait pour la flotte et l'intérêt qu'il témoi- {;iiail nu commerce étaient de sa part une forme d'opposition au parti militaire.

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publics (1). Croniwell usa, d'ailleurs, largement et utilement de cette faculté ; dans le délai fixé il promulgua 82 ordonnances, dont beaucoup fort importantes (2).

On a AU précédemment que V Instrument avait surtout pour but de créer un pouvoir exécutif suffisamment fort et indépendant, analog-ue à la royauté, sauf le nom et Torigine. Par suite, tous les actes individuels par lesquels se manifestait l'autorité royale (ivrits, processes, patents, grants, commissions), et qui, après la suspension puis l'abolition de la royauté, avaient continué à s'accomplir au nom des Keepers oj the liberties of England, par l'autorité du Parlement, devaient être faits dorénavant au nom et par l'autorité du Protecteur. 11 devenait aussi, comme le roi, la source de tous honneurs, dignités et offices (3). Cela était maintenu dans la constitution votée par le Parlement de 1654, sauf que (ch. 15) les titres d'honneur accordés par le Protecteur ne devenaient héréditaires que par le consentement du Parlement.

Mais il ne faudrait pas croire que tous les actes rentrant dans le pouvoir exécutif étaient laissés à la libre décision du Protecteur, assisté de son Conseil. Pour les plus importants, au contraire, il en avait bien l'initiative, mais ils ne pouvaient être légalement accomplis sans l'assentiment du Parlement qui, quant à eux, avait un véritable veto, non pas la faculté de statuer, mais celle d'empêcher, comme dirait Montesquieu. Cela n'était point résulté de spéculations théoriques, mais simplement de ce que, dans la période précédente, le gouvernement tout entier ayant été aux mains du Parlement, il paraissait possible, non de supprimer totalement son influence en ces matières, mais seulement de l'atténuer. Néanmoins, par la force des choses, on arrivait à des solutions analogues à celles que contient la Constitution des

(1) Constitution du 14 janvier 18.ï2, art. 58 : « La présente constitution sera en'viçueur à dater du jour où les grands corj)s de l'Etat qu'elle organise seront constitués. Les décrois rendus par le Président ae la République à partir du 2 décembre jusqu'à celte éjjoque auront force de loi. »

(2) Gardiner, Oliver Cromroell, p. 154.

(3) Art. 2, de V Instrument,

Etats-Unis, lorsqu'elle confère au Sénat certaines attributions gouvernementales, ou encore à celles que fournissent la Constitution française de 1791 et nos diverses constitutions républicaines, lorsqu'elles exig-ent, pour des actes de g-ouvernement importants, le concours du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif.

^[ais,,cV après VInsfrument, le Parlement ne siés^eait régulièrement que cinq mois tous les trois ans : comment le système, qui vient d'être indiqué, pouvait-il fonctionner? D'une façon très simple. Lorsque le Parlement n'était pas réuni, son approbation, nécessaire en principe pour un acte déterminé, était remplacée par celle de la majorité du Conseil. Le Conseil prenait alors une autorité et un caT-actère particuliers; il était le succédané du Parlement et le représentant de la nation, de sorte qu'il avait en réalité deux rôles bien distincts. Lorsque le Parlement siégeait, ou même lorsque celui-ci ne siégeait pas. s'il s'agissait seulement d'actes qui n'exigeaient pas l'approbation parlementaire, le Conseil était un donneur d'avis^ que le Protecteur était toujours tenu de consulter (art. 3), mais sans être lié fsauf exception), par la décision de la majorité. l.,orsque le Parlement n'était pas en session et qu'il s'agissait d'actes soumis en principe à l'approbation parlementaire, le Protecteur devait obtenir l'assentiment de la majorité de son Conseil. Cette approbation était alors, en général nécessaire et suffisante; parfois elle était simplement provisoire, la ratification ultérieure du Parlement étant exigée (1). Voici d'ailleurs la formule que Cromwell lui-même a donnée de ce système : « Le Conseil est le représentant (Trustée) de la République dans les intervalles du Parlement et, dans ces intervalles, a sur les actes de l'officier suprême un veto absolu.

1) M. Gardiner parait croire que dans tous les cas où il devait consulter le Conseil, le Protecteur était tenu de suivre son avis. Il dit, en effet \History of the Cijmmonwenlih, t. Il, j). ;288): « Pour les actes du gouvernement, pour tout ce qui avait trait aux relations extérieures, y compris la conclusion de la paix et la déclaration de E^uerre, et pour émettre les writu destinés à convoquer des Parlements extraordinaires, le Protecteur ne dépendait que du Conseil seul 5>. En effet, l'art. 3 de VInsfrument contient une formule qu'on pourrait interpréter ainsi « Il gouvernera les susdites contrées et possessions en toutes choses par l'avis du Conseil et conformément au présent document et aux lois». Mais les articles postérieurs qui, pour tel ou tel acte, exigent spécialement l'approbation de la majorité des membres du Conseil montrent que ce n'était pas là la règle générale.

comme le Parlement l'a lorsqu'il est en session (1). » Cette idée que le Conseil d'Etat suppléait le Parlement lorsque celui-ci n'était, pas réuni, n'était d'ailleurs pas nouvelle, Vagreement of the people, en particulier, la contenait d'une façon très nette (2) Tel était le contrôle établi ; voici maintenant à quels actes il s'appliquait :

1° Le Protecteur, étant le titulaire du pouvoir exécutif, avait le droit de nommer tous les mag^istrats et fonctionnaires de l'Etat; mais pour les plus importants, en petit nombre d'ailleurs (art. 34), ses choix devaient être approuvés par le Parlement et, dans l'intervalle des sessions, par la majorité du Conseil, sauf ratification ultérieure du Parlement. La constitution votée par le Parlement de 1654 étendait ce système à un plus grand nombre de fonctions (ch. 55-57^. C'est, on le sait, la règle adoptée par la Constitution des Etats-Unis pour la nomination aux fonctions fédérales importantes, sauf que c'est au Sénat, érigé en Conseil de gouvernement, que le Président doit soumettre ses choix ; pour l'approbation, la majorité simple des voix est exigée.

2° \J Instrument donne au Protecteur le droit de grâce, entendu selon la conception anglaise, c'est-à-dire comprenant le droit damnistie générale ou individuelle; il y apportait seulement deux restrictions (3). L'une, qui paraît être dans le génie de la race anglo-saxonne, l'excluait quant aux crimes les plus graves : l'assassinat et la trahison (4). L'autre exception (article 25)^ a déjà été signalée (oi. Elle visait un fait de corruption ou de malversation, commis par un membre du Conseil ; le pardon accordé par le Protecteur ne pouvait pas

(d) Garlyle, op. cit., III, 261, discours du 12 septembre 1654.

(2) Gabdiner, Constifiitional documents, p. 278, art. 5 : « Les représentants du peuple, dans les vingt jours après leur première réunion, établiront un Conseil d'Etat pour administrer les affaires publiques jusqu'au dixième jour après la réunion de l'assemblée représentative suivante, à moins que cette; dernière assemblée ne trouve bon de metirc plus tôt fin à cette délégation. Et le même Conseil agira et procédera en ces matières, conformément aux instructions et limitations que leur imposeront les représentants du peuple et non autrement»,

(3) Art. 3 : « 11 aura le droit de faire grâce (power of pardon), excepté en cas d'assassina't et de trahison ».

(4) Le Fédéraliste, trad. française, 1792, t. II, p. 32;i : « Le gouverneur de New- York peut accorder le pardon de tous les crimes, excepté ceux de Irahison et de meurtre ».ll y a ([iiant à ce dernier mot un contre-sens dans la traduction: le mot anglais murder signifie assassinat et non pas meurtre qui se dit manslaughter.

(5) Ci-dessus p. 34.

valoir pour empêcher une poursuite dans les conditions indiquées plus haut. C'était une première et partielle reconnaissance de la rèçle plus g^énérale plus tard admise et d'après laquelle a.u.cu n pardon sous le g-rand sceau n'est opposable à un impeachment, règle qui fut énerg-iquement affirmée parles Communes dans le procès du duc de Danby sous Charles II et lég-islativement proclamée sous Guillaume III (\). La constitution votée par le Parlement de 1654 (ch. 16), appliquait cette règ-le à tout justement rendu par la Chambre des C(jmmunes et elle rétablissait au profit de celle-ci la procédure d'impeachment proprement dite, lui donnant à la fois l'accusation et le jug-ement. Ce Constitntional Act apportait aussi une autre modification quant au droit de g'râce : il ne permettait au Protecteur de l'exercer qu'avec l'assentiment du Conseil. C'est ainsi que chez nous, lorsque le droit de g'râce, supprimé par la Révolution, reparut dans le sénatus-consulte du 16 thermidor an X, avec le consulat à vie, le premier consul, pour l'exercer, fut oblig-é de prendre l'avis d'un conseil spéciaW2).

3" La disposition des forces armées de terre et de mer appartenait au Protecteur, mais moyennant l'approbation du Parlement ou, dans l'intervalle des sessions, celle de la majorité du Conseil (art. 4). C'était là l'un des points sur lesquels Cromwell avait insisté pour bien faire sentir l'esprit de la Constitution (3). La coopération, en cette matière, des deux facteurs ég-aux, était l'une des règ-les fondamentales. Mais la Constitution votée par le Parlement de 1654 n'accordait le droit de disposer de la force armée qu'à Cromwell personnellement ; à sa mort, ce droit passerait au Conseil jusqu'à la réunion du Parlement et alors (ch. 47) celui-ci règ^Ierait la matière comme il le jug"erait à propos.

4" Quant aux relations extérieures, V Instrument donnait au Protecteur (art. 5) le droit de les dirig^er, de les rég"ler^ ce qui paraît avoir compris le droit de conclure les traités (sauf ceux de paix), puisqu'il n'était rien dit sur ce point. Le

(1) Blakslone, C aninentaries on the Inivs of Enffland, IV, 261.

(2| Senatus-consiilte du 16 thermidor an X, art. 86: « Le premier consul a droit de faire çràce. Il l'exerce après avoir entendu, dans un conseil privé, le grand juçe, deux ministres, deux sénateurs, deux conseillers d'Etat et deux juges du tribunal de Cassation. »

{?,) Ci-dessus p. 22.

Constitutional Act de 1654 l'obligeait seulement en plus à obtenir rasscnliment de la majorité du Conseil pour tous les actes concernant les relations extérieures (ch. 54).

Quant à l'exercice du droit de paix et de guerre, V Instrument l'accordait au Protecteur, avec l'assentiment de la majorité du Conseil (art. 5) ; seulement lorsque la guerre avait été déclarée le Parlement devait être immédiatement convoqué, pour donner son avis (art. 23). Mais la constitution votée par le Parlement de 1654 décidait (ch. 52), que la guerre ne pouvait jamais être déclarée que par la volonté concordante du Protecteur et du Parlement. C'est, on le voit, la même solution que celle adoptée par notre Assemblée constituante, après un solennel débat, au mois de mai 1790, et qui passa dans la Constitution de 1791 (1). D'après le Constitutional Act (ch. 53), les traités de paix devaient aussi, en principe, être soumis à l'approbation du Parlement. Cependant, dans l'intervalle des sessions, le Protecteur et le Conseil avaient le droit de traiter valablement ; mais le Parlement pouvait, à cet égard, leur imposer à l'avance telles limitations et réserves qu'il jugeait convenables.