CHAPITRE Vn

La situation budgétaire, économique et financière commande la prudence, sans éveilîer fînquiétude. — La situation financière des Compagnies. — Les dépenses des nouveaux travaux. -~ Les revenuar probables du nouvean réseau.

Dans la discussion qui s'est élevée à la Chambre, le 4 juillet 1883, au sujet d'un crédit demandé par M. le miuistxe de Tagriculture, M.Rlbot a rappelé que la Commission du budget de I883avaitsupprimé les budgets extraordinaires de la marine et de ragricultuppe. Il rappelait, après M. Rouvier , que les annulations de crédits des budgets extraordinaires de 1881 et de 1882 ne suffiraient sans doute pas pour comhler les 03millions de déficit du budget extraordinaire de 1883, qui étaient imputés sur la dette ilottante.

A la Commission dubudget de 1884 (séance du 4 juillet 1883) , M. AUain-Tarçé a déclaré que le budget des recettes était majoré de IIB millions, et que les conventions ue sauraient équilibrer le budget, puisque, si elles apportaient des ressources, ces ressources étaient affectées à des dépenses de chemins de fer. Selon l'ancien ministre des finances du cabinet Gambetta, il fallait recourir aux emprunts vrais, aux emprunts à ciel ouvert, pour équilibrer le budget de 1884.

Faut-il entrer dans la voie des emprunts quand le budget n'est pas en équilibre, ou chercher à équilibrer le budget ?

Voilà la question.

La poser c'est la résoudre.

Si l'épargne donne chaque année 2 milliards, TÉtat lui prend 600 millions pour ses travaux extraordinaires, et les départonents lui prennent 300 millions pour la même desti* nation, les Compagnies de chemins de fer lui demandent une même somme pour leurs travaux et ie Crédit foncier 500 à 600 millions pour les prêts hypothécaires et communaux. L'industrie et la spéculation prennent le reste, gui peut être évalué de 600 à 800 millions.

Consacrer aux travaux de chemins de fer la somme que peut donner chaque année l'épargne des Compagnies, c'est évidemment la meilleure combinaison financière qui puisse permettre l'achèvement des travaux.

Si, depuis 1876, dans toutes les questions économiques, e particuUërement dans la question des chemins de fer, la Chambre des députés marchait avec autant de hardiesse que d'inexpérience et avec l'illusion que toute innovation constitue un progrès, elle suivait la même voie aventureuse dans les questions financières, et ne rencontrait pas toujours une volonté assez ferme et une résistance assez énei^ique de la part des ministres des finances et des travaux publics. Aussi, après une période admirable de 1870 à 1875, où les budgets étaient équilibrés, et les prévisions de recettes dépassées, malgré des difflcoités immenses et des charges énormes, après une seconde période, de 1875 à 1880, qu fut encore une période de prospérité, parce que le budget continuait à profiter des ressources qui lui avaient été si bien aménagées, avec l'année 1880 c(Hnmence une troisième période, où les excédents sont plus api^arents que réels, et où nos budgets sont menacés d'un déficit.

Pour donner au budget de 1880 l'appaxence d'un excédent de 111 millions, il a fallu porter au budget extraordinaire des dépenses permanentes, qui auraient dû figurer au budget ordinaire, et porter aux recettes du budget ordinaire 80 millions, provenant de reliquats d'exercices antérieurs et ne constituant pas une ressource de l'exercice courant.

Pour diminuer le déficit de 1882, M. le ministre des finances a porté aux recettes du budget ordinaire 111 millions provenant d'exercices antérieurs, a fait figurer 60 millions d'annulations probable de crédit, a inscrit au budget ordinaire des dépenses 70 millions qui devaient figurer au budget extraordinaire, et il est arrivé cependant à avouer un déficit provisoire de 47 millions. M. Leroy-Beaulieu, dans un 1res remarquable article publié dans la Revue des Deux^ Mondes (1), prétend que le déficit réel de 1882 s'élève à 167 millions. Ce n'est pas ici le lieu de discuter ce chiflEre, qui, s'il est diminué des 103 millions versés pour l'amortissement, laisse encore un déficit de 64 millions.

Le budget de 1883, dont les dépenses évaluées à 3 mil- Rards 87 millions , atteignaient , au mois de mars , avec les crédits supplémentaires 3 milliards 87 millions, subissait, en même temps qu'une augmentation des dépenses, une diminution de recettes de 5 millions sur les prévisions, dans l'espace des trois premiers mois de l'année, et se trouvait ainsi en déficit de 48 millions. M. Leroy-Beaulieu, par des prévisions d'une trop rigoureuse exactitude, évalue à 145 millions le déficit probable de l'exercice 1883. La eonversion a réduit ce déficit de 10 millions.

Le budget de 1884, dont les dépenses s'élèvent à 3 milliards >Ô3 millions promet un déficit de 120 millions, si l'on prend le chifire des recettes de 1882, soit 2 milliards 904 millions et si l'on y ajoute 80 millions de plus-values, sans compter les Crédits supplémentaires toujours menaçants et pouvant, sans exagération, être évalués à 30 millions. Mais il y a lieu de déduire de ce déficit 40 millions, résultat de la conversion. Le déficit devrait encore, selon M. le ministre des finances, être diminué d'une somme de 17 millions, reliquats des exercices antérieurs, et d'un remboursement de 35 millions dus par des (Compagnies de chemins de fer pour les avances de la

(1) Le budget de 1884, par M. Paul Leroy-Beaulîeu, JRetJue des Deux- Mondes du 15 mai 1883.

LA QUESTION FINANCIÈBE. 117

garantie dlntérét, remboursement qui devrait figurer au budget extraordinaire. Mais les 17 millions sont empruntés à la dette flottante, et les 35 millions devraient figurer au budget extraordinaire. Le déficit est donc de 115 millions.

Les nouvelles conventions n'assureront pas seulement ce remboursement, malgré les moins-values subies par les Compagnies depuis le commencement de Texercice (1), elles permettront de continuer les travaux, et de ne pas recourir à Temprunt, en même temps qu'elles accroîtront la part de l'État dans le partage des bénéfices.

Ce serait cependant une dangereuse erreur de croire que le vote des conventions suffira pour rétablir l'ordre parfait dans les finances. Il ne faut point se faire l'illusion de penser que le lendemain du jour où ces conventions seront devenues définitives, il nous sera permis de nous livrer à toutes nos fantaisies budgétaires. Les chemins de fer ont sans doute été l'une des causes de l'accroissement si exagéré de nos budgets extraordinaires, mais ils ne sont pas les seuls coupables. Le plan de M. de Preycinet ne comprenait pas seulement des chemins de fer, il comprenait aussi des ports et des canaux. De plus, le ministère des travaux publics, s'il absorbe une part du budget extraordinaire, partage ce budget avec des départements ministériels, qui, s'ils ont de moindres droits, n'ont pas de moindres appétits. Les conventions avec les chemins de fer ne feront donc disparaître qu'une partie du budget extraordinaire des travaux publics et laisseront subsister, avec une partie de ce budget, la totalité des budgets extraordinaires de la guerre, de la marine, de l'intérieur, des postes et télégraphes, des finances et des beaux-arts. Les conventions avec les Compagnies ne sont donc que le premier acte d'une politique financière qui doit être suivie avec persévérance et appliquée à tous les services publics; elles ne sont que le premier anneau d'une chaîne qui doit comprendre un grand nombre d'anneaux semblables.

(4) En 1881, les remboursements des Compagnies à TÉtat pour les avances faites à titre de garantie d'intérêt ont atteint 19 millions.

Pour bien préciser la part des chemins de fer dans le budget extraordinaire, il suffit d'emprunter quelques chiffres aux exercices 1881, 1882 et 1883.

Dans le budget extraordinaire de 1880, qui s'élève à 479 millions et demi.

Le Ministère des finances prend 1.500.000 fr.

Les postes et télégraphes i .100.000

L'intérieur • 3.000.000

La marine 49.000.000

La guerre 108.000.000

Les travaux publics 346 .500 . 000

Sur ce dernier budget, plus de 100 millions sont absorbés par les canaux, ports et routes. Les chemins de fer ne prennent donc que 220 millions environ, c'est-à-dire la moitié du budget extraordinaire.

Dans le budget extraordinaire de 1881, qui, provisoirement, ' s'élève à 707,000,000 fr

Le Ministère de Tagriculture prend.. 5.000.000 fr.

— des arts 9.000.000

— des postes il .000.000

«- de la marine 24.000.000

^ de la guerre 135.500.000

— des travaux publics 521 . 000 . 000

Dans ce dernier budget, la même part proportionnelle que dans le précédent pour les travaux des routes, ports et canaux*

Le budget extraordinaire de 1882 se chiffre provisoirement par la somme de 765,000,000 fr.

Sur cette somme :

Le Ministère de Tintérieup prend, .... 400.000 fr.

— de Tagriculture 6.500.000

— des Beaux-Arts lO.eoo.OOO

— dtspostesettélégraphes. il.OM.OOO

— de la marine 81 .500.000

— de la guerre. 169,000.000

— des travaux publics .... 536 . 500 . 000

Si ce dernier ministère aisorbe en apparence les 5/7 du budget total, il donne près des 3/7 aux routes, ports et canaux, et ne laisse aux chemins de fer que la moitié des 536 millions.

Si, à ces charges persistantes du budget extraordinaire qui subsisteront après le vote des conventions, nous ajoutons la charge de la dette flottante que M. Léon Say, dans l'exposé des motifs du budget de 1833 évaluait à 3 milliards et qui n'a pas diminué depuis cette époque; si nous persistons dans la funeste habitude de dépenser les emprunts avant qu'ils soient réalisés, et d'avoir des budgets enchevêtrés les uns dans les autres; si les crédits supplémentaires, qui étaient de 37 millions et demi en 1874 et qui atteignent 182 millions en 1881 et 243 millions en 1882, continuent leur progression, il est évident que les six milliards de travaux confiés aux Compagnies auront pour résultat de résoudre une difficulté imminente, mais n'auront pas pour conséquence de rétablir définitivement l'équilibre dans nos finances.

Il ne faut pas, en effet, s'exagérer l'accroissement de richesse publique que produira la création du nouveau réseau. S'il était nécessaire — et cette vérité est incontestable — de desservir des régions privées de voies ferrées, les chemins de fer, qui vont pénétrer dans des pays pauvres et privés d'industrie, n'auront pas la puissance magique d'apporter la richesse, de créer des usines et de se procurer le trafic nécessaire à son exploitation. Si un réseau qui relie deux centres déjà prospères peut centupler l'activité commerciale, il n'en est pas de même d'une ligne qui passe à travers des mon-

tagnes arides ou qui dessert des villages où aucune industrie ne peut être créée.

En tenant les engagements pris, en donnant satisfaction aux intérêts légitimes des populations, la France devra suivre le sage exemple de TAngleterre, qui, depuis qu'elle a relié tous ses centres industriels et donné des voies ferrées à tous les pays où une industrie peut naître et se développer, a considérablement ralenti ses travaux, puisqu'elle a réduit à 40O kilomètres par an la construction de ses voies ferrées.

M. de Janzé a dit que la ratification des conventions avec les Compagnies serait « un événement cent fois plus meurtrier ce pour la troisième République que ne Ta été les 45 centimes « pour la seconde ».

M, Roselli-MoUet a écrit, le 4 juillet, à ïa Justice, que le rachat de rOrléans est « l'opération financière la plus simple et « la plus facile ». Selon Thonorable député, ce rachat permettrait de constituer un réseau d'État indépendant et rémunérateur, de résoudre la question des tarifs par les recettes qu'il nous apporterait, de résoudre nos embarras financiers, d'expérimenter l'exploitation économique des chemins de fer par l'industrie privée, de profiter des essais faits en Allemagne, en Autriche, en Hollande et dans tous les pays, pour choisir le meilleur mode d'exploitation.

Pour opérer le rachat de l'Orléans, il faut s'en référer aux . articles 36 et 37 de la convention du 11 avril 1857, qui s'occupe des lignes ayant plus de 16 ans d'existence, à la convention du 26 juillet 1866, qui s'occupe des lignes ayant moins de 15 ans, et à la convention du 11 juillet 1859, qui règle la garantie d'intérêt et le retenu réservé.

La convention de 1851 est applicable à 3,427 kilom et à la part de l'Orléans dans le chemin de petite Ceinture. La convention de 1868 est applicable à une ligne de 35 kilom. et à la part de l'Orléans dans la grande Ce inture.

M. Roselli-MoUet ne dit pas dans quelle catégorie il classe 900 kilom. de la Compagnie d'Orléans, qui, au 31 décembre 1882, avait un réseau de 4,362 kilom.

Le rachat coûterait à l'État : 1* des annuités égales au produit net des 3,427 kilom. pendant les 7 dernières années, déduction faite des 2 années les plus faibles; 2« le remboursement du compte de premier établissement des 35 kilom.; 3® le remboursement du matériel et du mobilier, estimé à dire d'expert.

Le rachat rapporterait à l'État:

1* Le remboursement de ses avances pour la garantie d'intérêt; 2« le revenu net des 3,427 kilom., qui s'élève à 102 millions.

Suivant M. Roselli-MoUet, l'État aurait donc à payer 184,92B,<K)0 fr. et à recevoir 223,795,514 fr. Il aurait donc un profit net de 38,870,514 fr.

L'honorable député voudrait employer cette somme à la reprises dès chemins de fer d'intérêt local de la Sarthe, qui ont déjà coûté 17 millions, et à la diminution du compte de garantie. Il ajoute que les plus-values annuelles de l'Orléans sont de bon augiure et que l'État, s'il se défiait de ses propres mérites comme exploitant, aurait toujours la ressource d'offirir l'exploitation aux Ciompagnies, même à la Compagnie d'Orléans.

Mous avons répondu à ces illusions.

Le but des conventions est de céder aux Ciompagnies un réseau dont l'État s'était réservé la construction et l'administration- Gomme celles qui les ont précédées, les conventions nouvelles confient aux grandes Compagnies l'exploitation du nouveau réseau, en sauvegardant les intérêts économiques du pays. L'État ne conserve pas seulement son contrôle, il donne satisfaction aux vœux des populations avides d'obtenir une voie ferrée, il se dégage des conséquences financières auxquelles il allait être entraîné, et il se prémunit contre le déficit budgétaire dont il était menacé.

En réclamant à la fois, avec une impatience intolérante, le

développement de notre réseau et l'abaissement des tarifs, la Chambre a encouragé M. de Preycinet dans l'exécution de son plan portant création de 6,200 kilom., sans laisser au ministre le temps de mûrir son projet, de relier les lignes entre elles et de coordonner méthodiquement son réseau. En même temps qu'il était encouragé dans la précipitation, le ministre des travaux publics était limité dans sa liberté d'action par les sollicitations incessantes des influences parlementaires.

La révision du plan de M. de Preycinet était nécessaire, dans l'intérêt des Compagnies comme dans l'intérêt de l'État, et une meilleure distribution des lignes devait être l'un des premiers objets des négociations entre les représentants du gouvernement et ceux des Compagnies.

En prenant possession du pouvoir, le 22 février 1883, le gouvernement avait fait la déclaration suivante :

« Nous allons ouvrir des négociations avec les grandes Compagnies de chemin de fer, dans le ferme espoir qu'il en sortira des conventions équitables, respectueuses des droits de l'État, et qui faciliteront l'exécution des grands travaux publics, sans charger à l'excès notre crédit. »

Le gouvernement a tenu les engagements qu'il avait pris et les conventions ont atteint le double but qu'il a poursuivi.

Au cours des conventions entre l'État et les Compagnies, M. Paul Leroy-Beaulieu disait, dans la Revue des Dettx-Mondesy que nous devions nous contenter chaque année de l'ouverture de 5 à 600 kilomètres, représentant une dépense de 150 millions. Il ajoutait que les Compagnies ne pouvaient faire une entreprise plus importante sans grever le budget de l'État par des garanties d'intérêt considérables. Il rappelait que, chaque année, les Compagnies dépensent de 150 à 200 millions pour le doublement des voies, l'agrandissement des gares et l'augmentation du matériel, et que la proportion de leurs frais d'exploitation snbit une progression constante. Il insistait surtout pour que le gouvernement renonçât à exiger un abaissement considérable des tarifs, ne cherchât pas à faire

124 LES CONVENTIOf^S AVEC LES GRANDES COMPAGNIES.

des tarifs de chemins de fer un correctif des tarifs de douane, et il concluait que, si on élevait les tarifs d'importation et de transit, en même temps qu'on diminuait les tarifs d'exportation, on augmenterait, au préjudice de la France, la fortune d'Anvers, du Saint-Gothard et de Gènes.

La question des tarifs est réglée par les conventions de la seule façon admissible, par les engagements pris par les Compagnies, engagements formulés dans des lettres qui seront annexées aux conventions.

L'une des plus graves innovations des conventions nouvelles est assm-ément la confusion de l'ancien et du nouveau réseau. Cette confusion supprime le calcul de la garantie d'intérêt établi suivant le revenu d'intérêt et le déversoir. En bouleversant l'ancien système, il semble faire perdre à l'État des avantages dont il avait jusqu'ici profité. Lorsqu'on 1868 et en 1873 des conventions firent passer dans l'ancien réseau une partie des lignes du nouveau, M. Gandin, au nom du gouvernement, au Corps législatif de l'Empire, et M. Cézanne, au nom de la Commission à l'Assemblée nationale, vinrent déclarer qu'il y avait intérêt à voter les conventions, parce que les Compagnies prenaient à leur charge des lignes improductives en les classant dans leur ancien réseau, et parce que l'État s'.exonérait de la garantie d'intérêt. On a fait observer avec raison que, si l'État avait cet avantage, il subissait une perte éventuelle. Le partage des bénéfices commençait en effet à partir de 8 0/0 pour l'ancien, et de 6 0/0 pour le nouveau. L'État reculait donc le partage des bénéfices en incorporant dans l'ancien réseau les lignes classées dans le nouveau.

Dans les conventions de 1883, la distinction des réseaux est supprimée et la garantie d'intérêt s'applique indistinctement à un minimum de produit net réservé à chaque Compagnie. Le produit net implique donc une garantie pour l'ancien réseau. N'est-ce pas une charge nouvelle pour l'État? — Il est évident que cette charge est purement nominale. Non seulement l'ancien réseau n'avait pas besoin de la garantie, mais il subventionnait le nouveau, et cette subvention était com-

plétée par la garantie de TÉtat, nécessaire au nouveau réseau. Le nouveau réseau continuera à être garanti, Tancien réseau continuera à subventionner le nouveau, bien que les noms d'ancien et de nouveau aient disparu. En fait, ce seront toujours les lignes improductives qui recevront le déversoir des lignes productives et la garantie d'intérêt pour compléter le dévervoir. Le produit net réservé aux Compagnies par les conventions nouvelles est l'exacte reproduction de l'ancien revenu réservé.

L'exemple du chemin de fer des Charentes et celui de la Vendée montre comment l'État est obligé de commettre une série de fautes lorsqu'il a méconnu une première vérité. La loi de 1865 et la circulaire de M. Béhic en date du 12 août de la même année, avaient très nettement déterminé les conditions d'existence des chemins d'intérêt local. Au lieu d'appliquer la loi et la circulaire ministérielle aux chemins de Vendée et des Charentes, l'État viola l'une et l'autre, céda aux sollicitations d'un publiciste influent et vénal, et laissa créer des lignes à grande section, qui aboutirent à la faillite. Quand la faillite fut arrivée, l'État aurait pu recourir au système des conventions et traiter avec la Compagnie d'Orléans, Il préféra appliquer aux chemins de fer la politique exp&i* mentale, àont M. Waldeck-Rousseau est resté l'un des apôtres, et il créa lé réseau d'État, On sait ce que coûte l'exploitation par l'État ! Sachons au moins profiter de la leçon !

Si l'on construit chaque année 7 à 8,000 kilomètres à raison de 150,000 francs par kilomètre, on fera annuellement une dépense de 150 à 200 millions, que l'épargne peut facilement supporter, on rétablira l'ordre dans nos finances et, avant, 20 ans, notre pays aura un réseau de 40,000 kilomètres admirablement distribué.

L'ordre dans la direction des travaux et la répartition calculée des lignes empêcheront : l'entreprise' de voies nouvelles sur des points ne se ramifiant pas entre eux, l'excès des dépenses résultant de la durée trop longue des travaux commencés de trop de côtés différents et avec des ressources

ISft LES CONVENTIONS AVEC LES GRANDES COMPAGNIES.

insufiSsantes, rouverture simultanée de chantiers entraînant l'emploi d'im trop grand matériel. En même temps que les finances retrouveront leur équilila«, Tindustrie nationale sera mieux protégée.

Il est en eiTet permis d'attribuer, — au moins dans une certaine mesure, — l'invasion dans notre industrie des ouvriers I)elges, anglais, italiens et allemands à l'ouverture d'un trop grand nombre de chantiers. Les commandes de rails et de matériel à l'industrie étrangère peuvent être attribuées à un excès de construction ne se trouvant pas en rapport avec la production française.

Avec leiu* expérience des conditions industrielles de l'Europe, les Compagnies, tant qu'elles ont été chargées de construire les voies ferrées, n'ont jamais provoqué de crise analogue à celle qui s'est produite depuis que l'État s'est fait l'entrepreneur de notre réseau.

On a souvent, à l'étranger, rendu jus ice à la bonne organisation des chemin de fer français. Enl8ô5, M. Malou, Mi- «nistredes Finances de Belgique, tenait le langage suivant :

« L'industrie des chemins de fer doit être prospère pom^ être utile, pour rendre les services que l'on peut attendre d'elle. C'est ce que la France a admirablement compris; c'est ainsi , qu'elle a organisé son système, c'est ainsi qu'elle marche, comme bonne organisation de cet immense service des transports, à la tête de toutes les nations. On est arrivé, en France, à placer pour un million de francs d'obligations par jour ; et cela depuis des années, et l'on achève ainsi chaque jour une moitié de ce grand travail* qui s'accomplit, j'allais dire sans .que la France soit appauvrie; mais non, la France s'est enrichie dans des proportions énormes, et, quand un jour le réseau ainsi établi, sagement exploité, s'augmentant sans cesse et accroissant la fortune publique, fera retour au domaine public, calculez, si vous le pouvez, quelle fortune la France aura Conquise ; voyez quelle sera la situation financière, et calculez aussi qu'elle sera la situationéconomique, quelle sera la force de ce pays. »

Pendant que, de 1869 à 1876, le régime des chemins de fer français produisait les meilleurs résultats, l'exploitation par l'Etat des chemins de fer belges conduisait au déficit,ainsi que le constatait récenmaent le ministre des finances belge, M. Graux. Nous n'avons pas à conclure. Notre conclusion est dans les faits et dans les chiffres. L'expérience des différents régimes de chemins de fer a été faite en France et à l'étranger. Voulonsnous profiter des expériences faites aux dépens de ceux qui les ont tentées, ou entrer dans une ère nouvelle d'expérimentations aux risques du Trésor ?

Là est la.question.

Que l'Etat cherche à s'assurer les plus grands avantages dans les conventions: c'est son droit et son devoir ! Que le Ministre des travaux publics et le Parlement imposent aux Compagnies les charges les plus lourdes ; c'est leiu* droit et leur devoir ! Mais il faut maintenir le principe admis, il faut conserver le système actuel. Il faut compléter notre organisation, il faut développer, et non bouleverser, notre régime des chemins de fer. Les conventions présentent cet immense avantage de permettre à l'Etat d'apporter successivement les modifications reconnues nécessaires, d'assurer peu à peu des réformes, et de garantir, sans crise à redouter, sans secousse, sans interruption, le développement normal de notre réseau.

Il n'y a pas de féodalité financière ; il y a des capitaux dans les mains de grands et de petits actionnaires. Il n'y a pas de monopoles; il y a des Compagnies qui, par l'habileté de leur administation, ont grandi, pendant que d'autres, nées dans les mêmes conditions, créées avec les mêmes avantages, aboutissaient à la faillite. Il n'y a pas de puissance menaçante, pour l'Etat ; il y a pour l'Etat un associé, qui est un excellen constructeur, un administratem' intelligent, un gérant d'une habileté consommée. Cet associé laissera en 1956 une succession de 800 millions de revenus nets. C'est une succession que l'Etat ne doit pas dédaigner, à laquelle il ne doit pas renoncer, et qu'il ne doit pas mettre en péril, en voulant réaliser l'héritage avant la mort naturelle de son puissant associé.