AVANT-PROPOS

La représentation des intérêts locaux aux Colonies

La représentation de la population française et indigène de Madagascar, auprès des autorités locales est assurée depuis 1924 par des délégations économiques et financières, qui sont consultées sur les principales questions intéressant l'administration de la colonie.

Bien que le nombre des Français établis à Madagascar soit relativement élevé et que le niveau intellectuel et social des Malgaches

soit supérieur à celui de beaucoup de nos populations d'outre-mer,

ce n’est que 40 ans après l'établissement du premier protectorat, et

28 ans après l'annexion que l'on a estimé possible d'y créer une assemblée locale représentative.

Cette prudence, que certains ont critiquée, était commandée en réalité par les conditions de la vie sociale, la situation politique, le degré d'évolution de l'esprit public.

La question de la représentation coloniale, d’ailleurs qu'on l’envisage pour une seule colonie ou pour l’ensemble de l'empire, ne peut se contenter de solutions hâtives.

La représentation de nos possessions d'outre-mer auprès des gouvernements locaux est l'un des sujets les plus complexes et les plus délicats de la législation coloniale. Elle soulève une foule de problèmes d'ordre juridique, administratif et politique, qui divisent les meilleurs esprits, car leurs données diffèrent quelquefois radicalement d'un pays à un autre et se modifient rapidement dans le temps.

Aussi, avant d'aborder l'étude des délégations économiques et financières de Madagascar, il n'est pas inutile de déterminer les éléments du problème de la représentation locale aux colonies et de caractériser les tendances actuelles de notre politique en cette ma-

fière.

Les données du problème

On n'a jamais contesté sérieusement que les habitants des colonies n'aient leur mot à dire dans la gestion des affaires publiques. La doctrine de l'assujettissement na jamais été intégralement appliquée. Sous l’ancien régime, au moment où ces idées avaient le plus de crédit, il existait dans nos possessions de la mer des Antilles des organismes plus ou moins représentatifs, conseils, chambres de commerce et d'agriculture, assemblées coloniales, permettant aux colons français de participer au gouvernement de la colonie.

Les limitations des libertés locales que l’on constate dans l’histoire souvent mouvementée de nos assemblées coloniales, sont plutôt des réactions contre les excès d'un libéralisme généreux mais inconséquent que l'effet de variations sur les principes essentiels de notre politique coloniale.

Les difficultés ne commencent vraiment que lorsqu'il faut déterminer le statut politique des habitants, et de fixer leurs droits, quant à la gestion des affaires publiques. Il ne s'agit plus ici des controverses qui, dans la métropole, divisent les partisans de tel ou tel régime politique, ceux qui préconisent l'autorité et ceux qui penchent vers la liberté. Le problème des rapports entre gouvernants et gouvernés ne doit pas être envisagé aux colonies sous le même angle que dans la métropole car les milieux ne sont pas comparables. Alors que la plupart des pays d'Europe forment des communautés homogènes, les sociétés coloniales se caractérisent par l'hétérogénéité de leur peuplement.

Deux populations que tout sépare en apparence, dont la couleur, la race, la langue, la civilisation, la religion, la mentalité, les aspirations diffèrent, cohabitent sur le même territoire sans qu'il soit possible d'envisager leur fusion. Si Européens et Indigènes, citoyens et sujels ont droit à une égale sollicitude de l'Administration, on ne peut les traiter de la même façon.

La condition des Français émigrés aux colonies doit se rapprocher le plus possible de celle qu'ils ont dans la Métropole. Le statut politique des indigènes doit être réglé en tenant compte à la fois des traditions auxquelles, en majorité ils demeurent attachés, et des aspirations de ceux d'entr'eux qui ont évolué à notre contact.

La création d'une assemblée représentative là où les autorités étaient jusqu'ici à peu près omnipotentes, amène dans l'organisation administrative d'une colonie des changements d'autant plus profonds, que les pouvoirs accordés aux représentants sont importants. On ne peut administrer une colonie de la même façon qu'un département, le gouvernement métropolitain doit donc déléguer à ses représentanis d'outre-mer des pouvoirs souvent considérables que justifient l'éloignement de la métropole, l'urgence des tâches à accomplir et enfin, presque partout, le retard intellectuel et matériel de la population autochtone.

Dans ces conditions, l'établissement d'un régime représentatif va modifier parfois du tout au tout les rapports entre l'administration et les administrés. Une partie des pouvoirs détenus par les autorités vont passer aux représentants de la population qui, du même coup, vont supporter les responsabilités du gouvernement. En tout cas, l'autorité jusqu'ici incontestée du chef de la colonie sera battue en brèche, discutée. Cet état de choses peut être une source de multiples conflits, si on ne prend pas certaines précautions et si les iniéressés ne sont pas pénétrés du souci de servir l'intérêt général.

Enfin, lorqu'on organise la représentation des intérêts locaux, on doit se préoccuper des conséquences plus ou moins lointaines que la participation des habitants européens et indigènes peut avoir sur les destinées de la colonie, dans ses rapports avec la métropole, et à l'intérieur dans les relations entre colons et indigènes. Il faut donc êire en mesure de lutter contre tout ce qui serait nuisible à l'intérêt bien compris des colonisateurs et des colonisés.

L'intervention des habitants de la colonie ne doit pas être en effet un moyen pour une partie de la population d’opprimer l'autre, ni une occasion de se révolter contre l’état de choses établi et d'essayer de se débarrasser d'une tutelle parfois gênante, mais presque toujours indispensable.

La représentation des intérêts locaux ne se justifie pas seulement pour des raisons d'équité sur lesquelles il n'y a pas lieu d’insister, tant elles sont évidentes, maïs elle présente une utilité incontestable pour les habitants de nos colonies, les gouvernements locaux et le pouvoir métropolitain.

Pour les premiers, c’est le moyen de faire connaître leurs opinions et leurs besoins et même d'imposer leur volonté. Les avis et les suggestions de leurs mandataires, si ceux-ci comprennent bien leur

rôle, pourront avoir une influence déterminante dans le gouvernement de la colonie.

Dépositaire des pouvoirs de la République, le gouverneur d'une colonie a des attributions très étendues, mais n'étant ni infaillible ni omniscient, il a besoin d'être renseigné et souvent conseillé.

Grâce à l'assemblée représentative, le chef de la colonie sera fixé sur l'état d'esprit de la population, et il pourra vérifier l'exactitude des rapports qui lui sont fournis par les administrateurs. Les représentants des colons et des indigènes apportent encore aux autorités le concours de leur expérience et celui de leur compétence professionnelle. En s'appuyant enfin sur l'assemblée, le gouverneur pourra obtenir plus facilement l'assentiment de la Métropole pour des propositions dont l'intérêt ou l'opportunité risquaient d'être ignorés ou minimisés.

Pour le pouvoir central, la participation des habitants au gouvernement de la colonie, c'est la certitude d'un contrôle efficace et permanent de ses agents, dont l'éloignement rend la surveillance difficile et qui, en raison des pouvoirs étendus qui leur sont conférés, pourraient se livrer à de graves abus.

Le principe en étant définitivement admis, la représentation des intérêts locaux dans son application n'est plus qu'une question d'opportunité. Il s'agit dorénavant de savoir à quel moment la participation des habitants présentera plus d'avantages que d’inconvénients dans une colonie donnée et ensuite de l'organiser en tenant compte de son degré d'évolution. À cet égard, ce problème doit être examiné en considérant, d'une part la situation des colonisateurs et, d'autre part, celle des colonisés.

Nos compatriotes qui vivent dans nos possessions d'outre-mer ont, en principe, la même condition juridique que dans la Métropole, is ont les mêmes droits, ils bénéficient des mêmes garanties, des mêmes libertés. En fait, presque partout ils ne peuvent les exercer ou en jouir ; ce ne sont plus que des citoyens diminués. Cette situation désavantageuse est imposée par les circonstances.

Dans les colonies récemment annexées, comme c'est le cas pour une grande partie de notre empire constitué dans la seconde moitié du xXIV° siècle et au début du xx°, il faut, du moins à l’origine, même lorsque l'administration militaire a cédé le pas à l'administration civile, que les autorités locales soient à même de centraliser tous les pouvoirs sans que leur action puisse être limitée, discutée ou con-

trôlée. L'autorité est indispensable au colonisateur pour affirmer sa prise de possession, organiser la mise en valeur du pays ; le gouvernement d'un pays neuf pose des problèmes trop différents de ceux de la Métropole, pour qu'on puisse laisser des colons récemment arrivés de la Mère Patrie se prononcer sur la direction à donner aux affaires publiques, alors qu'ils sont encore ignorants des conditions de la vie locale.

Dans la plupart des colonies, la population blanche esg, dans les premières années de la prise de possession trop faible ou trop mobile pour que l'on puisse, abstraction faite d'autres motifs, y établir les mêmes institutions que dans la Métropole. Généralement à leur arrivée dans une colonie, les colons n'ont guère d'aspirations politiques. Venus avant tout pour faire fortune, les préoccupations matérielles chez eux dominent toutes les autres. Plus tard, leur état d'esprit se modifiera surtout si la réussite tarde ; plus souvent hélas qu'on ne le croit, les déboires aux colonies tiennent lieu de bénéfices. Comme le travail use vite sous les tropiques, le colon, constatant son impuissance, se retournera vers l'administration pour demander un appui, pour obtenir des terres, de la main-d'œuvre et d'autres avantages. Impatient et aigri, il finira même par trouver que l'aide que lui apportent les autorités locales est insuffisante, il revendiquera alors une part dans le gouvernement de la colonie.

Au point de vue indigène, l’organisation de la représentation des intérêts locaux est encore plus délicate à régler, parce que nous sommes en présence de populations dont la mentalité est différente de la nôtre. Nos conceptions politiques, en particulier, sont étrangères aux populations plus ou moins arriérées, qui vivent dans nos différentes colonies. Alors que notre gouvernement repose Sur la démocratie et l'égalité, les institutions de nos sujets reflètent l'absolutisme et la hiérarchie. Pour nous, le pouvoir vient d’en-bas, pour eux il vient d'en haut. Aussi, les noirs comme les jaunes au premier abord ne réalisent-ils pas toujours le sens et la portée du droit de suffrage : üs n'y voient souvent qu'un moyen de contrôler les décisions de l'autorité établie, qu'ils ont toujours connue, et qui doit être, à leur avis, toute puissante et indiscutée.

Pour eux, l'individu n'a quère d'existence propre en dehors du groupement familial ou social auquel il est attaché. Il ne Saurail donc avoir de droits propres. Lui en donner immédiatement et sans préparation serait de notre part une grave erreur. Nous briserions

les cadres dans lesquels il a toujours vécu sans pouvoir lui en donner d'autres, qui soient aussi bien adaptés à ses besoins ; ce qui Tisquerait de créer un état anarchique dont il serait le premier à pâtir. La tâche du colonisateur est donc délicate, comme le soutient très justement M. Albert Sarraut (1) « Nous ne pouvons sans une gTave erreur et sans risques mortels pour elles-mêmes appliquer de « plano » à des races hier encore si arriérées, les formes de vie sociale ou politique auxquelles nous ne sommes arrivés qu'après un long effort rempli de difficultés, de réactions et d'épreuves. Notre devoir n'est pas en abdiquant notre pouvoir entre leurs mains inexpérimentées, d'imposer les mêmes épreuves et les mêmes difficultés à nos protégés par le don prématuré de libertés dont ils ne sauraient pas se servir ; notre devoir est au contraire de leur éviter le tourment et la douleur des expériences par lesquelles nous avons dû passer.

Pour cela, il faut, par une juste compréhension de leurs traditions, laisser nos sujets et protégés évoluer dans leur cadre social et se servir de ce que nous avons créé, en le modifiant par de longues retouches à mesure que le progrès même de leur évolution fait apparaître l'utilité de ces corrections ».

En tout cas, on ne peut envisager pour eux l'octroi de droits politiques et leur participation par l'intermédiaire de représentants choisis par eux sans prendre de précautions.

Aucun résultat utile ne sera obtenu, si on n'a pas pris soin d'éduquer l’indigène. Il faut lui donner une connaïssance au moins élémentaire des questions pour lesquelles, directement ou indirectement, ü sera consulté et l’habituer à s'élever au-dessus des multiples intérêts particuliers ou secondaires qu'il n'avait guère connus jusque là pour acquérir le sens de l'intérêt général.

Au point de vue politique, la solution qui doit intervenir doit tenir compte à la fois des justes prétentions de la puissance colonisatrice et des droits évidents des populations indigènes. Il est indispensable, pour que l’on obtienne des résultats concrets, que le loyalisme des populations soumises ait été mis à l'épreuve, sinon ce serait, non plus un moyen de collaboration et d'association entre les deux races, mais un instrument d'opposition, un agent de séparation. Cela ne veut pas dire que l'institution de la représentation locale doive servir de paravent à la puissance colonisatrice pour justifier des agisse-

(1) A. Sarraut : Grandeur et Servitude coloniales, p. 167.

ments même injustles, une oppression plus ou moins caractérisée. Du moment que les circonstances intérieures permettent son application, l'institution de la représentation locale n'a de sens, que si elle permet aux Indigènes comme aux Européens de faire connaître leurs besoins et leurs sentiments même s'ils n'approuvent pas entièrement la politique suivie par l'administration.

11. —— Les nouveaux aspects de la représentation locale aux colonies

Les Français de la Métropole habitués en matière politique à des principes simples, à des solutions d'ensemble dont la logique le dispute à l’uniformité, peuvent s'étonner de la variété sans cesse grandissante des institutions représentatives dans nos possessions d'outre-mer.

Si le principe de la participation des habitants paraît définitivement admis, l'accord est bien difficile à réaliser lorsqu'il s'agit de l'organiser ; la nature des choses ne recommande-t-elle pas d'ailleurs la diversité dans l’action.

Même si on limite l'étude de l'histoire des assemblées coloniales à la troisième République, on s'aperçoit que les tendances de notre politique ont évolué, soit pour des raisons idéologiques, soit devant la réalité des faits.

De 1870 à 1890, reprenant à leur compte la doctrine d'assimilation à outrance chère à la Révolution, les gouvernements inexpérimentés pour la plupart qui se succèdent à la tête de notre pays, suivent une politique dictée par des sentiments louables mais qui aboutit malheureusement à des résultats décevants. Sous prétexte de libéralisme, on entend en effet traiter les colonies comme n'importe quelle autre partie du territoire national.

C’est ainsi qu'un spécialiste averti des questions coloniales, M. Dislère, écrit dans la première édition de son traité de législation coloniale paru en 1886 (2) « l'idéal est de créer progressivement (aux colonies) de véritables départements ». Brülant les étapes, on a transplanté purement et simplement et quelquefois sans préparation nos institutions de la Métropole dans nos possessions d'outre-mer. C'est ainsi que les conseils généraux des Antilles, de la Réunion sont

(2) Dislère : Traité de législation coloniale (1re éd., 1886, p. 15).

réorganisés sur le type des assemblées départementales. Pour nos autres colonies où il n'y avait pas d'assemblées représentatives, on crée des conseils généraux en 1878, à la Guyane, en 1879 au Sénégal, à la Nouvellg-Calédonie, à St-Pierre. de Miquélon et aux Indes, en Océanie en 1885. Le conseil colonial de Cochinchine institué en 1880, par contre se caractérise par un souci louable de tenir compte des contingences locales, tendance qui devait s'affirmer dans la conférence consultative de Tunisie (1897) et dans les délégations financières d'Algérie (1898).

Les mécomptes enregistrés avec certaines des nouvelles assemblées représentatives, qui amenèrent même la suppression des conseils généraux d'Océanie (1887) et de Saint Pierre et Miquelon (1903), et surtout l'extension de notre empire colonial, firent abandonner la politique d’assimilation dont la générosité est conforme à notre civilisation chrétienne ainsi qu'à nos principes philosophiques et dont l’universalité satisfait notre goût de la logique. IL est juste toutefois d'observer que les données du problème de la représentation locale vont quelque peu se transformer. À partir de 1880, à côté de nos vieilles colonies imprégnées depuis longtemps du sang français, c'est un nouvel empire qui s'édifie en Afrique comme en Asie. Dans nos possessions nouvellement acquises, aussi vastes que diverses vivent des populations plus ou moins évoluées dont la civilisation et la mentalité sont partout fort éloignées des nôtres. Du fait que ces pays sont situés dans des régions tropicales et équatoriales, la colonisation européenne ne peut s'y développer que très difficilement et il y aura toujours une très forte disproportion entre l'élément colonisateur et l'élément colonisé. Pour toutes ces raisons, les questions purement indigènes vont avoir une place de plus en plus importante dans notre politique coloniale. Une connaissance chaque jour plus complète des choses coloniales va amener le législateur français à abandonner le domaine de l'idéologie pour celui de la réalité. Au lieu de rechercher des solutions d'ensemble, il se livre à l'étude des cas particuliers, il adopte des formules souples qui lui permettent de tenir compte du degré d'évolution de chaque colonie.

C'est en se basant, en tout cas, sur ces considérations, que l'on a aménagé depuis une trentaine d'années et notamment depuis la guerre, la participation des populations de nos colonies au gouvernement local. Cette politique se caractérise d’abord par son souci de tenir compte des situations particulières à chaque possession. L'orga-

nisation de la représentation des intérêts locaux, par opposition à la solution assimilatrice, est en conséquence multiforme.

Dans nos colonies et protectorats d'Afrique et d'Asie, où vivent côte à côte une population européenne assez nombreuse et stable et une population autochtone d'un niveau social relativement élevé dont da mentalité a évolué à notre contact, on a créé des assemblées représentalives au sens complet du mot (conseils coloniaux de la Cochinchine, du Sénégal, délégations d'Algérie, de Madagascar, d'Océanie, grand conseil de Tunisie, grand conseil des intérêts économiques et financiers en Indochine). Ces organismes sont composés de représentants élus ou nommés à l'exclusion de tout fonctionnaire. La désignation des élus français se fait selon les cas au suffrage universel, au suffrage restreint, ou encore au suffrage indirect à plusieurs degrés. Pour nos sujets, le suffrage est toujours restreint. On exige d'eux pour faire partie du collège électoral des garanties d'ordre social et intellectuel.

Dans celles de nos possessions où la colonisation française est peu développée et où les indigènes sont très arriérés ou insuffisamment éduqués, ùü n'y a pas à proprement parler d'assemblée représentative. Les intérêts des habitants sont défendus néanmoins auprès des autorités locales par des notables choisis par le chef de la colonie ou par des délégués élus dans des conditions analogues à celles que nous venons d'indiquer.

Les représentants de la population siègent dans des organismes d'ordre administratif dont font partie les principaux fonctionnaires de la Colonie (conseil de gouvernement d.A.O.F. et d'A.E.F., conseils d'administration des colonies de ces groupes, des Somalis...) Ces conseils ont pour tâche d'assister le Gouvernement obligatoirement ou facultativement selon le cas dans l'étude des principaux problèmes intéressant la colonie.

Les nouvelles assemblées coloniales ont une deuxième caractéristique : ce ne sont pas des assemblées politiques mais des assemblées d'ordre économique et financier. Le nom de plusieurs d’entre elles est déjà symptômatique : délégations financières d'Algérie, délégations économiques et financières de Madagascar et d'Océanie, grand conseil des intérêts économiques et financiers d'Indochine, etc. Certaines d'ailleurs, comme le grand conseil de Tunisie, ou les délégations économiques et financières d'Algérie, sont issues

d'une extension progressive de la représentation des intérêts économiques et professionnels.

C’est dans l’organisation des assemblées que. se manifeste d’abord cette tendance. En ce qui concerne les élus français, un peu partout la représentation des intérêts professionnels a été substituée à la représentation politique des individus — ou combinée avec elle, soit que l’on groupe les électeurs d’après leurs intérêts économiques (Algérie, Tunisie, Maroc), soit que l'on s'en remette aux organismes économiques (chambres de commerce, d'agriculture et d'industrie) pour désigner des délégués (Madagascar, Indochine).

Dans la détermination des attributions, la volonté du législateur apparaît avec non moins de certitude. La compétence des représentants des intérêts locaux est limitée (la compétence générale est la caractéristique essentielle d'une assemblée politique). Ils n'ont à s’occuper uniquement que des questions d'ordre financier ou économique (budgets, impôts, emprunts, travaux publics, problèmes commerciaux, agricoles, industriels, main-d'œuvre). Il n'y «a pas à s'étonner dès lors que les pouvoirs des nouvelles assemblées soient limités. à encore, on a envisagé la situation particulière de chaque colonie. En se basant sur le degré d'évolution de l'esprit public, on est amené selon le cas à instituer dans une colonie soit une assemblée délibérative, soit seulement une assemblée consultative. Même lorsqu'on leur a accordé le droit de prendre des décisions, on s’est arrangé pour qu'elles ne puissent se conduire comme un petit parlement. Sur les sujets essentiels, la parole appartient toujours en dernier ressort aux autorités locales, soit au pouvoir métropolitain. Toutes les questions dont le règlement peut avoir une influence décisive et une répercussion générale sur la situation de la colonie sont en dernier lieu de leur ressort.

Pour des motifs que nous avons déjà signalés, la tutelle exercée par l'administration à l'égard des assemblées coloniales est plus étroite que jadis. En les organisant, on a reconnu des pouvoirs très étendus au chef de la colonie. Il appartient à celui-ci de désigner un certain nombre de membres de l'assemblée qui, dans la pensée du législateur, doivent constituer dans son sein un élément compétent et stable, plus favorable aussi aux vues de l'administration.

Le gouverneur a également des pouvoirs importants en ce qui concerne la fonction des nouvelles assemblées, notamment l'ouverture et la clôture des sessions, la convocation des membres, la règle-

mentation intérieure, etc. Enfin, les limitations imposées à l’activité des représentants des intérêts locaux seraient dérisoires si on n'avait pas pris soin de fournir des moyens aux autorités de sanctionner leurs excès de pouvoir. Aussi leur reconnaît-on le droit de déclarer nulle, toute délibération prise en contravention avec la loi. C’est donc plutôt sous le signe de la prudence que se développe à l'heure actuelle la représentation des intérêts locaux aux Colonies. Il y a là sans doute la conséquence d'une certaine défiance de la Métropole vis-à-vis des assemblées coloniales, à la suite des excès commis par les conseils coloniaux et généraux de nos anciennes colonies, mais surtout l'effet d'une connaissance plus complète de milieux très différents du nôtre.

Le problème ayant été posé d’une façon générale, il ne reste plus qu'à voir son application dans le cas particulier de Madagascar.