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La question de la décentralisation dans la commune s’est posée en France dès les premiers jours de la Restauration ; elle a donné lieu depuis à des discussions passionnées,à des études approfondies(r),et l’on peut pourtant dire qu'elle n’est pas encore définitivement résolue. Car, l'Etat, ou du moins l'administration qui personnifie l'Etat en ces matières, tient à son rôle, à ses prérogatives ; et d'autre part les partisans d’une plus grande liberté communale réclament toujours plus de liberté pour les villes, plus d’activité, plus de vie locale dans les communes rurales.

A vrai dire, la décentralisation a fait pendant le x1x° siècle des progrès qui paraissent considérables. Les communes ont obtenu le droit d’élire leurs conseils municipaux, puis leurs maires. Le cercle des attributions du Conseil

(1) Cf. M. Sauzet, Cours à la Faculté de Droit de Paris, 1901-1902 et 1902-1903.

municipal s’est développé. Mais en réalité les progrès ne se sont guère manifestés qu'en matière d'élection des autorités locales et d’organisalion municipale. En fait d’attributions les progrès furent seulement apparents.

Cette inégale progression s'explique. Tout l'effort des décentralisateurs a longtemps porté sur des mesures d’organisalion municipale ; ce que l’on supportait le plus difficilement sous l’Empire c'était bien de voir l’administration de la commune, la délibération des dépenses et des impositions communales aux mains d'agents directement nommés par le gouvernement et qui, dans les grandes villes,n'étaient pas toujours choisis parmi les habitants de la commune (1).

Et l’on pensait, non sans raison d’ailleurs, que des magistrats municipaux choisis parmi leurs concitoyens et surtout élus par eux sauraient défendre contre le gouvernement les intérêts de leurs communes. Malheureusement on attachail trop d'importance à celle question de recrutement municipal, d'élection, et l’on s'attachait trop peu à la détermination précise et au développement des attributions municipales surtout en matière de budget. Sans doute il nous est facile aujourd'hui d’apercevoir et de

(4) Parent Réal, Du régime municipal et de l'administration du département, 1818, p. 19. « Bonaparte ne s'astreignit pas même toujours à prendre les maires parmi les domiciliés des communes auxquelles les municipalités appartiennent... C'était faire exercer par commissariat les droits du peuple. » « On peut dire que depuis le gouvernement consulaire les Français n'eurent plus de corps municipaux. Le chef de ce gouvernement avait besoin pour agents d'esclaves envers lui, de despotes envers les autres, et la destruction du régime municipal fut conséquent à son système. »

INTRODUCTION à

juger la faute commise par les libéraux sous la Restauration. Mais l'on peut s'étonner cependant qu'à cette époque des esprits judicieux et clairvoyants comme Dupin s'y soient trompés (1).

La question avait été cependant posée avec clarté par un ancien conseiller d'Etat et préfet de l'Empire : Fiévée.

Ce publiciste a souvent critiqué la centralisation excessive de l’administration sous le Consulat et l'Empire, conservée d'ailleurs par le gouvernement de la Restauration. Dans ses Lettres sur l'organisation municipale il montre nettement l'importance capitale des questions d’attribution, tandis qu'il estime secondaires les réformes portant sur l’organisation municipale.Ill écrit (2) : «Libres de toute fiction comme de toute sujétion inutile, c’est alors que les autorités communales et provinciales auraient acquis de l'importance, soit qu'elles fussent élues, soit qu'elles fussent nommées ; car des attributions à défendre, des intérêts à régler, du bien à faire sont la première condition de tout pouvoir local ; la deuxième est que les membres de ces pouvoirs ne soient pas soldés ; la troisième et la moins importante est le mode de créer ces pouvoirs. Qu'une loi fixe les attributions, et il importe peu que les muires des villes, les conseils de département soient nommés par le roi... Y eût-il élection partout, si l'administration publique absorbe l’administration locale dans tous ses détails, on

ne voit pas trop à quoi serviraient les élus. »

(4) Cf. Dupin, /ntroduclion aux lois des communes, p. %; et Des+ sauret, De l'organisalion des communes et du pouvoir municipal selon la charte. Cet auteur ne s’est guère occupé dans son ouvrage que de l'élection des officiers municipaux.

(2) Lettres sur le projet d'organisation municipale, p. 37.

l INTRODUCTION

Ces conseils ne furent malheureusement pas écoutés. Les « libéraux » du temps qui s'étaient déclarés les champions de la liberté des communes, s’efforcèrent d'obtenir l'élection des conseils municipaux. Le gouvernement céda d'abord sur ce point. La loi sur les attributions municipales suivit et régla à l'avance les actes les plus importants de la vie communale, et parmi eux le budget, qui, pour couvrir les dépenses d'intérêt général ou local, absorbait le plus clair des revenus communaux. Vivien, rapporteur de la loi de 1837 à la Chambre des députés n’ignorait pas cependant « qu'en matière administrative, la plupart des droits se résolvent en dépenses ». La loi de 1857 n’en laissa pas moins les communes sans ressources appréciables une fois les dépenses obligatoires soldées et par conséquent sans droits réels.

Et la « désespérante inertie » de la vie communale s’est perpétuée. Cependant les communes avaient conquis le droit délire leurs conseillers municipaux !

Un publiciste anonyme le constatait dès 1844 : « On a pu croire pendant longtemps, écrit-il, que cette inaction des communes tenait au mode de nomination des conseils municipaux... mais aujourd'hui que l’élection… peut communiquer aux conseils municipaux l’énergie qu'elle donne ordinairement aux pouvoirs dont elle est la source, la langueur des communes indique assez que si l'élection des communes, était une réforme indispensable, elle n'était pas la seule que leur état réelamât » (1). Et l’auteur attribue l’inertie communale, entre autres causes, à l'insuffisance de leurs ressources. C'était bien montrer que la liberté, indispensable à l’activité de la vie communale,

(1) De l'importance des communes, etc., in-8°, Tulle, 1844, p. 5.

la liberté des communes, c’est de l’argent. On l’a souvent noté depuis ; c’est une façon de restreindre les pouvoirs des conseils municipaux, de diminuer les libertés communales, que d'inscrire une nouvelle dépense obligatoire à leur budget. Toute diminution de ressources équivaut à une restriction de l’action communale (1).

Nous voudrions développer et préciser ce point.

L'objet de notre travail sera donc de montrer d’abord l’origine et les développements successifs des dépenses obligatoires dans le budget de la commune. Après avoir ensuite énuméré et pour ainsi dire additionné ces dépenses obligatoires, nous essayerons de montrer comment elles absorbent, dans la plupart des communes, tout le revenu disponible et ne laissent rien à l'initiative des conseils municipaux.

Il apparaîtra par là avec assez d’évidence, croyons-nous, que la décentralisation dans la commune doit consister avant tout à donner aux conseils municipaux la libre disposition d’une grande partie des ressources communales, à augmenter au besoin les ressources communales, et, si l’on ne peut songer à restreindre les dépenses actuellement obligatoires, il faudrait clore du moins la liste des lois spéciales fort nombreuses qui disposent sans compter des maigres recettes des communes.

Peut-être apparaîtra-t-il ainsi que les partisans de la décentralisation ont trop longtemps fait fausse route et qu'il est moins important pour l'indépendance de la commune d'assurer par exemple aux autorités locales la nomination des fonctionnaires municipaux (ce quine peut

(4) Cf. M. Sauzet, à son cours, 1902-1903 : « Sans moyens financiers, pas de décentralisation réelle ».

servir qu'à augmenter les influences personnelles), moins important même d'étendre le cercle des attributions actuelles du conseil municipal que d'augmenter les ressources dont pourra librement disposer ce conseil, ressources sans lesquelles d’ailleurs les droits théoriques les plus étendus ne sont que textes vains et ne servent à rien.

$ 4. — Les lois révolutionnaires. — En quoi consistait l'auto: uomie relative des communes avant l'an VIII.

Le succès de la Révolution de 1789 avait été considéré comme le triomphe de la « liberté », et ce fut naturellement un principe de liberté qui inspira les premières assemblées révolutionnaires dans leur œuvre de réorganisation politique et administrative.

On attribuait à la centralisation excessive de la monarchie absolue les abus et les maux de la France sous l’ancien régime (1), et l’on pensait que l'application dans les institutions nouvelles d'un principe vivifiant de liberté (2) suffirait pour assurer la vie locale et le bon fonctionnement de tous les rouages de l'administration.

Aussi, dès le mois de décembre 1789, le décret qui organisait les municipalités accordait-il aux habitants des com-

(1) On se souvenait que des ministres libéraux comme Turgot avaient essayé de décentraliser en créant des assemblées provinciales qui auraient collaboré à l'administration du pays.

(2) La plupart des publicistes du xvur° siècle, ceux particulièrement qu'on a appelé les « Economisles », croyaient que la liberté était le principe bienfaisant dont l'application apporterait l'ordre et l'harmonie dans tous les domaines de l’activité humaine,

munes la plus grande liberté dans le choix des magistrats municipaux et reconnaissait-il à ces autorités locales des « pouvoirs propres ». Parmi ces fonctions propres au pouvoir municipal, l’article 50 du décret du 14 décembre 1789 rangeait le droit de régir les biens et revenus communs des villes, bourgs, paroisses et communautés ; de régler et d’acquitter celles des dépenses locales qui doivent être payées des deniers communs.

El l'Instruction sur la formation des nouvelles municipal lés, qui suivait le décret du 14 décembre, commentait cet article 50 en des termes destinés à préciser la portée de ces dispositions légales qui allaient accorder aux communes une autonomie financière assez étendue : « Ces fonctions sont propres au pouvoir municipal parce qu’elles intéressent directement et particulièrement chaque commune que la municipalité représente. Les membres des municipalités ont le droit propre et personnel de délibérer et d'agir en tout ce qui concerne ces fonctions vraiment municipales. La Constitution les soumet seulement dans cette partie, à la surveillance et à l'inspection des corps administratifs... » Tandis que l’administration municipale était « entièrement subordonnée » à l'autorité des mêmes corps pour tout ce qui concernait les pouvoirs délégués d'administration générale.

Le décret du 14 décembre prenait cependant quelques précautions pour prévenir les abus de pouvoir des corps municipaux ou le gaspillage des fonds communaux. Elles consistaient surtout dans une surveillance générale des directoires de district ou de département sur la gestion des corps municipaux. On ne décrétait de mesures spéciales que pour certaines délibérations, « des objets d'importance majeure ». Ces objets, détaillés dans l’article 54 du décret,

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HISTORIQUE DU PRINCIPE DE L'OBLIGATION (o)

c'étaient par exemple, les acquisitions ou aliénations d’immeubles, les impositions extraordinaires pour dépenses locales, les emprunts. Il ne pouvait être délibéré sur ces objets que par le conseil général de la commune, c'est-àdire par le corps municipal auquel s’adjoignaient, en nombre double, les notables également élus par les habitants. Ces délibérations ne devenaient d’ailleurs exécutoi-res qu'après avoir reçu « l'approbation de l’administration du département ou de son directoire qui la donnait, s’il y a lieu, sur l'avis de l’administration ou du directoire du district ». IL n’était pas encore question de budget communal dans la loi du 14 décembre 1789, cela tient à ce qu'on ne savait encore rien de précis, ni sur les besoins des communes, ni sur leurs ressources, une fois réalisées les réformes indispensables.

Mais un décret du 29 mars-3 avril 1791 (1) contient assez nettement exprimée l'intention de la Constituante de réaliser l'autonomie budgétaire des communes.

Le gouvernement ne se réservait donc pas le contrôle des administrations locales, il ne réclamait pas pour lui ces souvoirs et cette influence, il l’abandonnait à des autorités locales supérieures élues elles-mêmes et auxquelles il supposait une suffisante autorité et un souci assez orand de la bonne gestion des intérêts communs (2).

(1) Rondoneau, Collection générale des lois RICA MES DaxUre; perdre

(2) On a quelquefois essayé de montrer l'intervention directe du législateur dans l'administration financière des communes en citant des décrets où l’on créait d'office certaines ressources affectées spécialement à certaines dépenses. Mais outre qu’il s’agit là toujours de sous ou de centimes additionnels au marc le franc des contributions foncière, personnelle ou des patentes, il s’agit le plus souvent de dépenses comme les frais de perceplion, les dettes de la com-

Si le décret de décembre 1789 n’accordait pas aux administrations municipales une indépendance complète, il leur laissait cependant, comme on le voit, une très grande liberté, une liberté qui leur sera bientôt ravie et que ne retrouveront jamais dans la suite les communes même sous les régimes les plus libéraux.

Il ne sera rien changé en principe à ces dispositions qui forment la base de l’administration financière des communes jusqu'au Consulat. Mais il n’est pas à dire que cette administration n’ait pas, pendant les années qui vont s’écouler jusqu’à l’an VIIT, préoccupé le législateur.

Dans l'application du décret de décembre 1789, on s’est aperçu qu'il ne suffisait pas de créer des autorités locales pour qu'elles agissent, mais qu'il fallait encore préciser leurs pouvoirs, régler les conditions dans lesquelles devait s'exercer leur action. Aussi paraît-il dès la Constituante (décrets des 29 mars et 5 avril 1791), sous la Législative et la Convention (décret du 27 juillet 1792, décret du 24 avril 1793, décret du 14-16 frimaire an IT) et sous le Directoire (loi du 11 octobre 1795, du 21 fructidor an II, du 10 vendémaire an IV, du 15 frimaire an VI et du 11 frimaire an VIT) de nombreuses lois dont l’objet sera de donner de l'impulsion à la vie municipale en déterminant exactement la sphère d’action des pouvoirs locaux, en divisant les dépenses publiques en dépenses nationales, dépenses départementales, municipales ou communales.

On a dit parfois que la Constitution de l’an III avait opéré ou du moins préparé la centralisation administra-

mune, les chemins et les gardes champêtres. Et quand la commune n'est pas libre de statuer elle-même sur la nécessité de la dépense, c'est le directoire de département qui statue, Cf. Bigard, Thèse, p- 37 et sq.

tive en supprimant l’individualité des communes de moins de 5.000 habitants. On peut constater en effet que l’administration des petites communes rurales était dans la nouvelle organisation centralisée à la municipalité de canton. Mais c'est là une centralisation d'un caractère bien différent de celle qui sera réalisée en l’an VIIT.

Dès l’an IIT on cherchait un remède à l’inertie des petites communes, trop peu importantes pour que l’on püt recruter parmi leurs habitants des administrateurs éclairés et aussi assez aisés pour prendre en main la gestion des intérêts communaux. On imagina donc de transporter l'administration de ces petites communes au chef-lieu de canton. Mais en l'an IIT les principes libéraux de la première organisation de la Constituante furent encore respectés. Des administrateurs élus se trouvaient en effet à la tête des municipalités, l'élection conférait toujours aux magistrats locaux leurs pouvoirs. À partir de Pan VIIT il en sera autrement, l’autorité des corps municipaux, l’impulsion de la vie municipale viendra d’en haut, du gouvernement, et c'est là proprement ce que nous entendons par centralisation.

Notre sujet nous engage surtout à noter dans ces premières lois révolutionnaires l’esprit qui inspirait alors le législateur.

Les constituants étaient restés sous l'impression des critiques adressées dès l’ancien régime à la gestion municipale des grandes villes. Presque toutes s'étaient alors endettées (1); aussi ne songeait-on qu'aux précautions à

(1) Thiers, Histoire de la Révolution. — « Les administrations communales sont en principe toujours ennemies de la règle commune, dès que l'autorité centrale se retire d'un pays, il n’est sorte de désordres auxquels les intérêts locaux ne soient prêts à se livrer, leur

prendre contre la prodigalité des administrateurs communaux. Si le législateur en vient donc à énumérer les dépenses municipales ce sera pour les limiter et les restreindre. Sa pensée était bien d'imposer aux administrateurs des communes les règles de la plus stricte économie. On limita, par exemple, à cinquante centimes par habitant les dépenses d'administration accordées aux corps municipaux (2).

Un autre exemple dégagera cette tendance. Promesse fut faite aux communes qui se rendraient adjudicataires de biens nationaux pour les revendre qu'un seizième du prix de vente leur reviendrait comme bénéfice. Mais le décret des 5 et 10 août 1791 priva les communes de la libre disposition du seizième pourtant promis : l’article 1° dispose : « Les villes et communes auxquelles il a été adjugé des domaines nationaux seront tenues d'appliquer au paiement de leurs dettes le bénéfice qui leur est attribué

propre ruine comprise. »

« En 1789, partout où les communes avaient joui de quelques libertés, elles étaient en état de banqueroute. »

Portiez, t. Il, p. 52. « Jusqu'en 1683, les communes furent libres de disposer comme elles le jugeaient à propos, de leurs biens et de s'engager par emprunts ou autres traités onéreux, mais l'édit d'avril 4685, confirmé par la déclaration de 1687, leur ôta cette faculté. »

(2) Il faut d’ailleurs noter le caractère des précautions prises par le législateur de la Constituante. Tout en exigeant l'autorisation législative pour la validité des impôts (Déc. 21-27 juillet 1791) ou des emprunts municipaux (Déc. 17-25 juillet 1792), on associait étroitement les municipalilés aux différentes formes de la perception de l’impôt (Déc. des 16-24 novembre 1790, 22 et 27 mars 1791, 20 juillet et 2 octobre 1791). — De même nous lisons dans la Constitution de l’an [IT : « En matière de dépenses, les administrateurs ne peuvent faire aucune réparlition au delà des sommes fixées par le Corps législatif ni délibérer ou permettre sans autorisation légitime aucun emprunt local à la charge des citoyens du département, de la commune ou du canton, »

dans la revente de ces domaines. » Et l'on craignit même que les communes qui n'avaient pas de dettes à rembourser fissent un mauvais usage de celle ressource mise par la loi à leur disposition, Un décret de la Convention des 17 et 19 novembre 1792 décida que le bénéfice de la revente serait encaissé par le Trésor qui paierait seulement aux communes un intérêt de { 0/0.

Et, dans le cas où une municipalité voudrait affecter ce seizième à des dépenses communales, le décret dans son article 8 admettait cette affectation « uniquement à des dépenses extraordinaires relatives à des objets stables d’une nécessité reconnue par les directoires de district et de département ». Encore fallait-il l’autorisation du gouvernement pour toucher aux caisses du trésor les sommes appartenant de ce chef aux communes.

Cet exemple montre le luxe de précautions du législateur défiant de la prodigalité des corps municipaux.

Il ne songeait nullement au contraire à se prémunir contre la parcimonie des mêmes corps municipaux, COntre leur résistance à certaines dépenses même d'intérêt local. Le gouvernement allait pourtant être obligé de classer parmi les dépenses municipales ou communales les frais de services publics qui dépassaient les ressources ordinaires des communes. On a souvent en elfet remarqué avec raison l'insuffisance de l’organisation financière pendant la Révolution. L'Etat ne pouvait faire face à ses dépenses générales avec un impôt de 300 millions. On songea à rejeter une partie de ces dépenses sur les budgets locaux, et c’est à ce fait qu'il faut surtout attribuer le mauvais fonctionnement de l'administration locale que créa la Constituante. Elle a été étouffée sous la charge des

services publics qu’on lui imposait sans lui assurer des

ressources correspondantes (1).

Pour y faire face les communes allaient être contraintes de s'imposer extraordinairement. On accordait, il est vrai, aux communes le droit de s'imposer, mais là encore on ne craignait que les exagérations et l'on exigeait que les impôts communaux fussent approuvés par l’autorité législative. Le refus du vote des impôts par les assemblées locales ne paraît pas avoir été redouté. Il était pourtant à prévoir qu'une loi autorisant les municipalités à s'imposer pour subvenir à des dépenses publiques, dont l'utilité n'apparaissait pas loujours avec évidencé, ne pouvait pas être exécutée partout avec empressement (2).

(1) Béquet, Rép. Vo Commune, n° 66. « Dans le système de la Constituante les communes perdent les droits qu’elles perçoivent sous des formes variées sur les transports, sur les consommations ; droits de messageries, droits d'octroi, On peut dire qu’au début de la période révolutionnaire les finances des communes sont en l'air... ce n’est qu'au bout de deux années que la Constituante détermine les nouvelles ressources des communes, et encore à titre provisoire et pour pourvoir au plus pressé et au vide que va laisser à cette époque la suppression des taxes que les villes perçoivent soit à l'entrée, soit sur les consommations. »

(2) La gestion financière des communes fut d'ailleurs rendue fort difficile par la suppression de certains impôts : « Après avoir supprimé les impôts indirects assis sur le sel, les boissons et les objets de consommation en général, l’Assemblée constituante attribua aux administrations locales la confection des rôles de la contribution foncière et des autres contributions directes, C'était leur abandonner en quelque sorte le soin de s'imposer elles-mêmes. Les municipalités avaient apporté à l'exécution de ce travail une lenteur et un manque de régularité dont il résultait chaque année des difficultés de toute nature pour la perception des sommes dues par les contribuables. Le rendement diminuait constamment, les déficits s’accumulaient et d’autre part le recouvrement confié à de nombreux agents municipaux revenait fort cher... Les nouvelles municipalités ne s'élaient pas mises partout promptement au courant de leurs