BALE

Ce qui paraît donc, à notre point de vue, caractériser les premières lois révolutionnaires sur l’organisation financière des communes, c'est d’une part la libéralité de leurs dispositions qui remettent à des autorités locales élues et indépendantes vis-à-vis du pouvoir central l’administration des communes, et d'autre part c’est l'esprit dans lequel a été conçu tout ce système financier qui est entièrement dirigé contre le gaspillage possible des deniers communaux par ces administrateurs indépendants (1). Cette méfiance s'explique d’ailleurs suffisamment par l'importance du patrimoine des communes au début de la Révolution, patrimoine qui s'accrut encore par l'effet des décrets de 1790, 1791, 1792 qui tiraient de l'abolition du régime féodal toutes les conséquences favorables aux communes (2). Mais cette défiance persiste

fonctions et l'administration d'un grand nombre de communes, principalement des petites, laissait beaucoup à désirer. Par crainte d’indisposer les habitants elles ne leur demandaient jamais d'impositions : aussi les propriétes communales dépérissaient faute d'entretien. Les budgets étaient dressés irrégulièrement et on ne prenait même pas toujours la peine d'en établir, de sorte que le gouvernement ignorant les revenus et les besoins réels des localités manquait de base pour l'application des secours à leur distribuer. » Béquet, p. 137 et 138. à

(1) Cf. sur ce point, Bonnier, Principes d'administration publique, DCS NL PUS LeUISTE Mt OI p.597

(2) Ces décrets abolissent, avec effet rétroactif, les droits de triage et de tiers denier, suppriment le droit seigneurial d’appropriation des terres vaines et vagues et admettent les communes à faire la preuve de leurs droits de propriété. Cf, Dalloz, Rép., V° Commune, p. 1482. — Cf. sur ces lois et décrets, £co!e des communes, 1835, p. 37.

« Les nouvelles lois s’appliquèrent à enrichir les communes. On leur attribua la propriété des terres vaines et vacantes et on leur assura les moyens de rentrer dans tous les biens et droits qui pouvaient avoir été usurpés par les seigneurs. Mais, en 1793, dans la

après le partage des biens communaux el la nalionalisation d’une partie des biens patrimoniaux des communes pour payer leurs dettes, et c’est un reste de vieux préjugé contre la mauvaise administration des municipalités qui sera exploité par le gouvernement du consulat et de l’'Empire (1).

Quoi qu'il en soit, nous devons reconnaître que si parfois le législateur de la Révolution a paru porter atteinte à l'indépendance des communes en limitant par exemple les pouvoirs des corps municipaux en matière de finances, il l'a toujours fait dans leur intérêt. Il avait en somme prévu tous les besoins des communes, il avait donné les autorisations nécessaires pour que les corps municipaux puissent engager les dépenses commandées par ces besoins et il ne soumettait la gestion de ces corps municipaux qu'à la surveillance et à l'inspection d’autorités locales supérieures.

C'est en ce sens que l’on a pu parler, avec raison, de autonomie financière des communes sous la Révolution

$ 2. — Résultats du système révolutionnaire. — Le régime de l’an VIII. — Le Consulat et l'Empire.

Les résultats d’un système si libéral ne devaient pas répondre aux espérances du législateur. Tous les auteurs du temps s'accordent à constater « l’inertie » des corps municipaux surtout dans les petites communes, le désordre

vue de multiplier le nombre des petites propriétés, on partagea les propriétés des communes. »

(1) Sur le partage des biens communaux et des revenus, Cf. les décrets des 14 août 1792 et 10-11 juin 1793. — Sur la nationalisation des dettes des communes, cf. décrets des 15 août 1793 et 24 août

de l'administration, le mauvais état des propriétés communales pendant la période révolutionnaire.

Napoléon a jugé ce régime plus sévèrement que tout autre si l’on admet l’authenticité de la note à son frère Lucien qui lui. est généralement attribuée (1). « L'intérêt personnel du propriétaire, dit-il, veille sans cesse, fait tout pour fructifier ; au contraire, l'intérêt de communauté est de sa nature somnifère et stérile : l'intérêt personnel n'exige que de l'instinct, l'intérêt de communauté exige de la vertu, elle est rare.

« Depuis 1790, les 36.000 communes représentent en France 36.000 orphelines, héritières des vieux d roits féodaux, filles délaissées ou pillées depuis dix ans par les tuteurs municipaux de la Convention ou du Directoire.

«En changeant de maires, d’adjoints et de conseillers de commune, elles n'ont guère fait en général que changer de mode de brigandage ; on a volé le chemin vicinal, on a volé le sentier, on a volé les arbres, on a volé l’église, on a volé le mobilier de la commune et on vole encore sous le flasque régime municipal de l'an VIII.

« Que deviendraient les communes si un tel régime subsistait dix ans encore ? Ce ne seraient plus que des héritières endettées, obérées, sollicitant l'aumône de l'habitant au lieu de la protection et du secours qu'elles lui doivent : ayant vendu ou engagé comme les mauvais sujets de fa-

(1) Cette note, dont nous donnons le texte complet à la suite de notre étude, a été publiée par le journal l'Ecole des communes, en 1833. Bien que le journal n'en indique pas l'origine el n'en affirme pas l'authenticité, nous croyons que l'on peut admettre cette authenticité. Le ton de la note est bien dans la manière de Napoléon et le fond s'accorde très bien avec l'œuvre de centralisation qu'il a réalisée sous le Consulat et sous l'Empire dans l'administration municipale.

mille jusqu’à leurs dernières hardes et ne pouvant même plus vivre d'emprunts qu'on leur refuserait... »

IlLest permis toutefois de trouver ce tableau un peu trop poussé au noir (1), et Napoléon était trop intéressé luimême à critiquer le système libéral de la Révolution pour être cru sur parole quand il accuse les administrateurs municipaux de concussion. Fiévée a vivement relevé ces reproches injustifiés à ses yeux : « Ge système de dénigrement des maires pour arriver à l’asservissement et à la spoliation des communes est le plus grand attentat commis contre le caractère français. » Etilciteun fait : le procès des municipaux d'Anvers, accusés de dilapidation des revenus communaux et particulièrement des octrois. L’accusation était si insoutenable que le préfet d'Anvers, d'Argenson, prit leur défense et fut destitué (Gi

Ces reproches ne peuvent donc être retenus que pour une certaine part. S'il y eut des dilapidations commises dans l'administration municipale sous la Révolution, ce ne fut nullement une conséquence nécessaire du système libéral de la Constituante.

(1) Les vues émises par Napoléon en 1800 ne different guère du jugement porté sur l'administration des communes par Thiers en 1833, quand il était chargé, comme ministre, de défendre la centralisation administrative contre les attaques des libéraux. Dans ces deux circonstances, les administrateurs des communes devaient être trop sévèrement jugés par les représentants d'un pouvoir qui étail le premier intéressé à maintenir la centralisation.

(2) Fiévée, Correspondance politique et administrative, &. 1, p. 30. — Sur cette affaire des magistrats municipaux d'Anvers, cf. Bull. des lois, L.IV, p.519, n° 9543.— Sénatus-consulle qui annule la déclaration du jury et l'ordonnance d’acquittement relative aux prévenus de dilapidations commises dans la gestion et l'administration de l'octroi d'Anvers et renvoie les accusés devant une autre Cour impériale pour être jugés sans jury (28 août 1813).

Ce qui est vrai, c’est l’inertie des administrations locales, « l'indifférence municipale », dira-t-on plus tard, et l’état « d'abandon dans lequel furent laissées toutes les propriétés communales pendant plusieurs années » (1). Maisilne fallait pas attribuer ces défauts au libéralisme de la loi, libéralisme qui ne pouvait que déplaire au premier consul. Il serait même inexact de déclarer que l'élection ne pouvait pas mettre à la tête des communes des administrateurs actifs, agissants et décidés à prendre la défense des intérêts communaux même contre leurs électeurs. La vérité est que « l'indifférence municipale » provenait de l'ignorance des administrateurs, particulièrement dans les petites communes,et surtout de l'insuffisance des ressources communales. N’avait-on pas diminué les revenus des communes par la suppression des octrois, par le partage et la nationalisation des biens communaux ? L'impôt, même perçu par les municipalités, était trop impopulaire pour que les administrations locales puissent se procurer facilement, par ce moyen, même en restant dans les limites légales, les ressources dont elles auraient eu besoin. Ces ressources-impôtsétaient d’ailleurs la plupart dutempsillusoires.Que pouvaientrapporter quelques centimes,quelques

LS

(1) Cf. Ferdinand Dreyfus, Ætudes administratives, p. 22. — « Sous la Constituante, la machine administrative étail savamment construite, mais les ressorts qui devaient communiquer le mouvement n'existaient point. Le gouvernement central placé au sommet et théoriquement responsable, n’avait pas la puissance nécessaire pour se faire obéir. Les pouvoirs locaux étaient des obstacles au bien-être des auxiliaires. Etant collectifs, ils étaient presque indépendants et par suite plus portés à la résistance qu’à la soumission... », et cf. sur l'état des bâtiments communaux à Bordeaux à la fin de la Révolution, Administration financière des communes de France, Bordeaux, 1816, p. 32 à 36 (Bibl, nat., LF 136, 4).

sous additionnels à des impositions dont le chiffre au principal montait pour toute la France à 300 millions.

Le législateur de l’an [IT pensait remédier à cette inertie municipale et en même temps diminuer les frais de l’administration en centralisant au chef-lieu du canton l'administration de plusieurs communes. Ce n'était là d’ailleurs qu'une centralisation apparente, puisque les administrateurs des municipalités de canton restaient indépendants vis-à-vis du pouvoir central.

Le législateur de l’an VIT allait appliquer un remède qui lui paraissait plus efficace (1). Il allait remplacer les magistrats municipaux élus par des agents directement nommés par le gouvernement (2). C'était bien là un acheminement vers la centralisation, et un arrêté du 17 ventôse an X allait préciser sur ce point les intentions du gouvernement en décidant qu'un conseiller d'Etat attaché au ministère de l’intérieur aurait la direction de l'administration communale : budgets, recettes, dépenses, comptabilité.

Ce directeur des communes allait préparer la main-mise du pouvoir central sur l’administration des communes.

(1) « Si le système de 1789 était plus propre à la délibération qu'à l'action, dit le président Bonjean dans son rapport sur la loi de 1867, celui de l'an JIT n'était propre ni à l’une ni à l’autre. »

(2) Le choix des maires et des conseillers municipaux appartenait au premier consul où aux préfets, selon l'importance des communes. La Constitution de frimaice an VIIL aurait disposé qu'ils seraient choisis sur des listes de confiance. Mais il n’est plus question de ces

listes dans la loi de pluviôse.

Il parut le 13 vendémiaire an IX une loi sur la formation et le renouvellement des listes d'éligibilité, mais les nominations étaient déjà faites conformément à l'arrêté du 19 floréal an VIII,

Désormais l'impulsion en matière de finances comme en toutes choses allait venir du centre (1). L’inertie municipale disparut-elle pour cela ?

La loi nouvelle supprimait presque complètement la liberté des communes ; allait-elle en échange leur assurer l’aisance et une bonne administration ?

Remarquons tout d’abord que la tendance centralisatrice qui inspirait le gouvernement du Consulat et qui devait aboutir sous l'Empire à l'oppression et à la spoliation des communes n'eut pas pendant plusieurs années d'autre résultat que des mesures d’organisation municipale. Le législateur de l’an VIII s'était contenté d'assurer au gouvernement la nomination des maires, des membres des conseils municipaux et de donner aux préfets le droit de régler le budget des communes. L'application de la loi de l’an VIIT montrera du reste qu’un changement dans le mode de recrutement des agents municipaux ne peut conduire seul ni à la centralisation, ni à la décentralisation communale.

Le droit reconnu aux préfets de régler le budget paraît compromettre plus gravement la liberté des communes et cependant il n'était pas encore suffisant pour assurer l’autorité de l'administration centrale dans la commune tant que les préfets n’eurent à dépenser que les maigres ressources des budgets communaux sous le Consulat (2).

(1) « La loi du 28 pluviôse an VIII... sacrifie complètement la vie locale à la toute puissance du gouvernement central. » Ferd. Dreyfus, op. cit., p. 23.

(2) Cf. sur ce point la circulaire sur La comptabilité arriérée des communes du 15 germinal an XI : « Le principal,le seul revenu même de la plupart des communes consiste en centimes additionnels aux contributions nationales. »

Les revenus des communes ne suffisaient même pas le plus souvent à faire face à leurs dépenses ordinaires, et le texte de la loi de l’an VIII qui donna aux préfets le droit de régler le budget des communes restait lettre morte tant que l’on n’augmentait pas leurs revenus ordinaires. C'était en effet un principe qui paraissait intangible alors de ne pas admettre d’impositions extraordinaires pour couvrir des dépenses ordinaires au delà de certaines limites assez étroitement fixées par la loi.

C'étaient les revenus ordinaires des communes que l’on aurait voulu augmenter par la création de taxes locales : location de places aux halles, foires et marchés, établissement d’un service de poids public, octrois, etc.

Aussitôt après la loi du 28 pluviôse an VIII des mesures d'exécution avaient été prises en ce qui concernait l'organisalion municipale. Elle devait être réalisée sans difficulté. Lesconditionsdanslesquelleslesanciennesadministrations municipales cesseraient leurs fonctions furent fixées par un arrêté du 17 ventôse. Dès le 19 floréal fut réglée, pour les communes de moins de 5.000 habitants, la nomination des maires et des adjoints par les préfets.

Mais il en fut autrement pour ce qui regarde l’administration proprement dite et surtout les questions d’impôts, les questions d'argent.

Le préfet allait régler, arrêter définitivement le budget préparé par le maire, mais l'essentiel était d'assurer des recettes correspondantes aux dépenses, et l’on se rendait bien compte que si beaucoup de services ou de travaux communaux étaient restés en souffrance pendant les années précédentes, c'était faute d'argent ; il fallait done songer tout d’abord à augmenter les ressources ordinaires des communes. Or le conseil municipal dont le rôle était