L'ÉTUDE DES PROBLÈMES DE CHOMAGE

Il serait évidemment très exagéré de prétendre que l’on a attendu Ia guerre et les crises exceptionnelles, que nous venons de décrire, pour étudier ces phénomènes.

Avant 1914, dans la plupart des grands états des juristes et des économistes avaient énoncé tous les problèmes politiques et sociaux que soulève le chômage. Ils avaient même indiqué leur caractère international. Non seulement ces problèmes sont, dans leurs causes et leurs conséquences, en liaison avec des évènements étrangers, mais les solutions qu'ils supposent, doivent lier tous les peuples, si l’on veut que Îles nations les plus généreuses ne subissent pas la concurrence de celles qui laissent exploiter les classes ouvrières. Dans cette direction s’orientèrent des savants, des hommes d'état, des philanthropes.

En 1900, à l’occasion de l'Exposition Universelle, s'était constituée l'Association internationale pour la protection légale des travailleurs, association qui se doubla d’un Office international du travail à Bâle Son programme d'étude était d'ordre très général. Cependant, en 1910, paraissait sous son patronage et sous le nom de « Problèmes du chômage »

un ensemble de rapports qui constituaient un premier exposé méthodique de ces questions (1).

L'année 1910 est vraiment dans cette histoire une date importante. D'autres sociétés s'étaient formées ou se formaient en effet sur des bases plus restreintes: l'Association internationale des Assurances sociales, avec un comité permanent et un bulletin, et surtout l'Association internationale pour la lutte conre le chômage. Une première conférence da chômage avait été convoquée à Milan, en octobre 1906, sous les auspices de la célèbre société « Umanitaria » de Moïse Loria. Une seconde conférence, réunie à Paris en 1910, aboutit à la fondation de la société et à la publication de volumineux rapports. « Cette Association avait pour but de centraliser, de classer et de publier les documents relatifs aux divers aspects de la lutte contre le chômage dans les divers pays, d'organiser des réunions internationales périodiques, de faire des études sur certains points particuliers du chômage et de les publier, enfin de faire des démarches auprès des institutions privées et des pouvoirs publics en vue àu progrès de la législation du . Chômage ». De même que l'Association pour la protection légale des travailleurs, elle était formée de sections nationales, qui furent bientôt au nombre de 16. Elle fut subventionnée par 21 gouvernements, se réunit en 1911, 1912, 1913 et publia un bulletin imestriel, qui parut d'abord avec le ütre de Revue inlernalionale du chômage. La section française eut aussi un bulletin à Paris, tandis qu’à Gand la section belge faisait paraître « la Lulle contre le chômage » (2).

Ces conciliabules entre économistes et philanthropes n’abourent pas seulement a des études et à des conférences internationales. Ils ameneèrent les états à s'entendre sur les queslions sociales, comme sur les questions politiques, au moyen de traités du travail. Dès le 15 avril 1904 une convention franco-ilalienne consacrait un de ses articles à [a question de l’assurance-chômage, el anticipant hardiment sur l'avenir, puis-

(1) Rapports de MM. F. Fagnot, Max Lazard et Louis Varlez. (2) D'après Rabinovitch, op. cit. p. 61.

que cette inslitution n'était alors dans les deux pays qu'à l'état de projet, admettait le principe de la réciprocité pour le jour où ces assurances fonclionneraient (1). Toutefois il faut convenir qu'avant la guerre tout ce travail de préparation n'avait pas eu grand retentissement. Le chômage apparaissait comme un phénomène intermittent et, tout compte fait, peu dangereux.

Avec la guerre ces associations disparurent ou du moins cessèrent momentanément de vivre. Mais l'après-guerre donna une impulsion nouvelle aux organisations internationales. Des conférences ouvrières iravaillèrent à créer des Fédérations internationales de syndicats, dont la plus connue est celle qui fut fondée en 1919 à Amsterdam. La même année s’élaborait à Berne la Charte du travail, préludant à ce droit ouvrier universel que les traités de paix allaient essayer de constituer.

Les négociateurs de Versailles, désireux d'établir la paix sociale aussi bien que politique, organisèrent le Bureau inlernational du travail, qui prit en somme la place de l’ancien office international de Bâle, se divisa en plusieurs sections d'études, par exemple la section du chômage, et se doubla de conférences périodiques.

Une première conférence internationale {1° session) fut ouverte à Washington 2n octobre-novembre 1919, Parmi les 5 questions inscrites à l’ordre du jour figurait celle-ci: Moyens de prévenir le chômage et de remédier à ses conséquences. Mais si le problème était devenu plus inquiétant, il se compliquait d'éléments nouveaux, qui en augmentaient la difficulté, de telle sorte que le dél at faillit être ajourné. Finalement la conférence ne prit que des décisions d'ordre très général: projet de convention en trois articles et recommandation en quatre articles (2), concernant la documentation du B. I. T., l’organisation du placement et des autres moyens pre-

(1) Vabre: l'internationalisation de la législation du travail, p. 61.

(2) A. F. chômage. N° 34, février 1920, p. 3.

ventifs. Deux articles seulement de ces textes sont consacrés à l'assurance. L'article 3 du projet de convention invite les nations, qui possèdent des inshtutions de cette nature, à s’accorder le bénéfice de la réciprocité. L'article 3 de la recommandation se borne à inviter les états, membres de l'organisation permanente du travail, à créer un système effectif d’assurance contre le chômage. Signalons enfin deux résolutions à l'adresse du B. I. T., dont l’unc préconise la création d’une Commission technique du chômage.

C'est surtout à la demande de l’'Italle, spécialement intéressée au sort de ses nombreux nationaux à l'étranger, que le principe de la réciprocité fut admis. L'Italie proposait aussi des mesures en faveur de tous les chômeurs étrangers, mais elle se heurta à l'opposition irréductible des pays neufs d’'Amérique, très jaloux de leur droit de souveraineté et qui entendaient réglementer à leur guise les migrations. Sur la question particulière de l’assurance-chômage la conférence n'avait pas d’idée précise et fut obligée de convenir qu'à cette heure si l’on devait souhaiter que cette institution fût généralisée, par contre il était malaisé de choisir parmi les méthodes exislantes.

La seconde conférence (2° session), réunie à Gênes en Jjuinjuillet 1920, fut entièrement consacrée aux gens de mer. Il s'agissait de leur appliquer les principes formulés à Washington, application difficile en raison du caractère spécial de la vie et du travail à bord des navires. D'abord la Conférence, d'une manière générale, vola une recommandation, qui précisait celle de Washington, et engageait les nations, membres de l’organisation internationale du travail, à organiser en faveur des marins un système effectif d'assurance, soit au moyen d'une institution d'élat, soit à l’aide, de subventions gouvernementales aux associalions professionnelles, dont les statuts prévoient en faveur de leurs membres le paiement d'indemnités de chômage.

Puis un cas particulier atlira l'attention. « Ta situation du marin au point de vue de l'assurance n'est pas la même en effet que celle des travailleurs terriens. Il connaît moins le

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: chômage provoqué par la surabondance de main d'œuvre. Par contre, il est plus exposé à un genre snécial de danger, qui brusquement détruit l'exploitation à laquelle il est attaché », le naufrage. Sous la forme d’un projet de convention en 3 articles, la conférence élabora une solution positive immédiate et d'un grand intérêt.

En même temps, ayant décidé de créer une Commission paritaire internationale d’armaleurs et de gens de mer, elle invilait ce comité à étudier toutes ces questions avec le concours de la Commission technique du chômage précédemment créée, et surtout à chercher les moyens d’internationaliser les diverses institutions maritimes, ce résultat étant plus nécessaire 1C1 que dans toute autre profession. « Le marin est aussi souvent dans un pays étranger que dans le sien. C’est souvent dans un pays étranger qu'il se trouve sans emploi. Le pavillon, sous lequel 1l navigue, est souvent d'une autre nationalité que la sienne ».

Une recommandation engageait les puissances à préparer l'établissement d’un statut ou code international des marins (1).

La conférence de Genève (3 session), octobre-novembre 1921, fut surtout consacrée aux paysans. Elle admit que le projet de convention et les recommandations de Washington, concernant le chômage, devaient s'appliquer au travail agricole. D'autre part le chômage dans les campagnes n'ayant pas le même caractère que dans les usines, une recommandation spéciale en 6 articles énuméra aux gouvernements divers pro-

cédés de nature à l’atténuer (2).

Mais à cette époque la crise de 1920 s'était déchaînée partout. Depuis un an le chômage était devenu le grand fléau que les états devaient combattre ct appréhender. I! passait au premier plan de toutes les préoccupations. C’est pourquoi, bien qu'il ne fût pas, sauf pour les questions agricoles, au

(1) A. F. chômage N° 43, novembre 1920.

(2) Vabre : op. cit. p. 204.

programme de la conférence de Genève, sur la proposition de M. Schurch, délégué ouvrier suisse, une résolution invita le Conseil d'administration du B. I. T. à préparer immédiatement, pour l'étude de celle crise, une enquête préliminaire et une nouvelle session.

Or quelques mois plus lard, en janvier 1922, le Conseil suprême des alliés, réuni à Cannes, d'autant plus préoccupé des conséquences du chômage, qu'il était inspiré par le ministre anglais, M. Lloyd George, décidait de convoquer une conférence économique internationale

Déjà il y avait eu, en dehors de l'organisme permanent du travail, des assises internationales financières à Bruxelles, destinées à faciliter l'application des traités de 1919 et la liquidation de la guerre, mais les questions de chômage n'avaient élé abordées que d’une manière très indirecte, derrière celles du change, du crédit et des transports. Cette fois, dans l'œuvre de reconstruction économique, les problèmes du chômage avaient chance d’être au premier plan, car dans le discours par lequel il annonçait la future réunion, M. Lloyd George insistait sur le danger qu'ils faisaient courir à l'Europe et sur l'urgence des mesures à prendre.

Le Conseil d'administration du B. I. T., estimant que la convocation de la conférence de Gênes répondait pleinement au vœu de la motion Schurch et rendait ainsi inutile une 4° session, offrit sa collaboration aux hommes d'état, qui devaient se réunir si nombreux sur les côtes ligures.

Mais la Conférence de Gênes causa de grandes désillusions. La préoccupaion dominante fut la reconstitution de la Russie, projet, qui d’ailleurs n’aboutit pas. Une sous-commission d’experts élabora, non sans peine, une série de résolutions relatives au chômage. Elle déclarait constater une situation troublante, qui se résumait en deux propositions contraires. « La restauration économique de l'Europe exige une produclion intense », et cependant les sans-travail se multiplient partout. En raison de l'intensité de la crise, l'heure n'était plus aux considéralions sur les meilieurs modes d'indemnisation. Ce qu'il fallait obtenir, c'était circonscrire le mal le plus ra-

pidement possible. Laissant de côté « les institutions d’assurance el de secours », la sous-commission préconisait un certain nombre de mesures, susceptibles de diminuer le nombre des chômeurs, mais il faut reconnaître que ces propositions étaient bien vagues.

La conférence de Gênes ne fut peut-être pas complètement inutile en ce sens qu'elle recommanda aux 34 états présents, parmi lesquels la Russie soviétique, de ratfier les décisions de la conférence de Washington, de faire parvenir périodiquement au B. I. T. toutes informations intéressanies et de par- Uciper à l'enquête préliminaire décidée l’année précédente.

N'ayant pas tiré de cette assemblée ce qu’elle espérait, l’organisation internationale du travail dut reprendre et appliquer elle même le vœu de la 3° session. L'enquête aboutit à la publication d'un important rapport, intitulé, les remèdes au chômage, où l’on trouve l'exposé le plus méthodique qui ait été fait jusqu’à présent des remèdes préventifs, destinés à empêcher ou atténuer le mai, et des remèdes curatifs, c’est-à-dire des divers modes d'indemnisation des chômeurs, assistance et assurance.

Quant à la 4° session ou conférence, qui se réunit en 1922 à Genève, comme la précédente, ce fut vraiment la grande conférence du chômage. Son ordre du jour, volontairement resireint, était très différent des programmes précédents. Au lieu d'ajouter de nouveaux projets de conventions ou de recommandations à la liste déjà longue de ceux que les états ont encore à examiner, la 4° session régla l’activité du B. I. T. Diverses résolutions invitèrent celui-ci à poursuivre son effort « afin de rendre plus comparables internationalement et d’améliorer nationalement les statistiques du chômage », à publier périodiquement ses travaux de documentation, non seulement sur le fléau lui-même, mais sur ses causes les plus générales, et dans ce but de collaborer avec la section économique et financière de la S. D. N., à l'examen de diverses questions : crédits internationaux, matières premières, fluctuations des changes, relations avec la Russie, réparations et dettes iInteralliées, avec toutes les répercussions que ces phénomènes peu-

vent avoir sur les possibilités d'emploi pour les travailleurs (1).

La 5° session, ouverte à Genève en octobre 1923, s’est uniquement occupée d'assurer l'application des lois et règlements pour la protection des travailleurs. :

Telle est l'œuvre actuelle de l'Organisation internationale du travail. On a quelquefois critiqué les méthodes employées. En réalité qui dit internationalis: tion du travail n dit pas forcément universalité et uniformité, car il est évident que les peuples n'étant pas au même degré d'évolution ou dans les mêmes conditions économiques, c£ qui convient à l'un ne convient pas à l’autre. On a critiqué aussi l’ingérence de cette législation internationale, qui prétend se superposer à la souveraineté des peuples ou même faire des enquêtes indiscrètes à l’intérieur des états. Le chômage par exemple est un terrain brûlant. C'est une question ouvrière et sociale, qu'il est 1mpossible d'étudier sans examiner dans quelles conditions s’opèrent la production et l'échange des produits (2).

Il faut cependant reconnaître que le B. I. T. a toujours procédé avec une extrême prudence à l'égard des problèmes du chômage. Il a demandé non pas le maximum, mais le minimum. Il s'est borné à recommander l'assurance. Il n’a même pas proclamé le principe de l'obligation. Encore moins a-t-il cherché à imposer une institution particulière. Les textes, volés dans les diverses sessions de la Conférence internationale, sont de portée très générale.

Ces principes ont-ils été bien accueillis ?

La Convention de Washingloa, qui comportait comme date de mise en application le 1° juillet 1921, n'était ratifiée formellement à la fin de l’année 1923 que par la Bulgarie, le Danemark, la Finlande, la Grande Bretagne, la Grèce, l'Inde, la Norvège, la Roumanie, la Suède et la Suisse. On comptait sur

(1) Conférence internationale du travail. 4 session, et Documents

du travail : les débats et les décisions de la 4° session de la Conférence internationale du travail, p. 21.

(2) A. F. chômage. N° 57, 58, janvier-février 1922, p. 73, M. Max Lazard,