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soins de l'Etat. L’assiette et le mode de répartition appartiennent à la Chambre. » (1)

Sur ces entrefaites, suivant l’ordonnance du 5 septembre, Louis XVIII, poussé par Decazes, déeida de dissoudre la Chambre des députés. Barante nous rapporte que, quand Royer-Collard apprit cette grande nouvelle, il sauta au cou de Decazes, promoteur de l’idée, en criant : € Il faudra lui élever une statue ! » En admettant que Barante ait exagéré, car la gravité que nous connaissons à Royer-Collard s’allie mal avec de tels transports de joie, il n’en reste pas moins prouvé qu'il fut enchanté quand parut l’ordonnance.

Sa joie vint surtout de ce qu'il se rendait bien compte que les réformes trop brusques et trop rapides que voulaient opérer les ultras, allaient amener la France à une réaction violente dans le sens de la Révolution : c’est un fait prouvé, qu’en politique, plus un parti commet d’exactions et de violences, plus la réaction se fait sentir violemment, et dans un plus prochain avenir ; Royer- Collard le savait, et il eraigmait que l’exagération ultra-royaliste n’amène à brève échéance un soulèvement populaire vers les libertés menacées, et il savait aussi que, qui dit soulèvement populaire, dit aussi affolement, haines et crimes.

La joie éclate dans le discours qu’il adresse à

(1) Archives parlementaires. XVI, 641

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ses électeurs, dans le département de la Marne : (€ Dans la situation présente de la France, aucun acte de la puissance royale ne pouvait manifester, avec plus d'éclat, la volonté personnelle du monarque et sa persévérance dans les principes qui dirigent son gouvernement, puisque la dissolution de la Chambre, considérée en elle-même et selon 12 nature de nos institutions, n’est autre chose que l'appel du souverain contredit, à l’opinion de ses peuples... Le Roi, c’est la légitimité ; la légitimité, c’est-lordre; l’ordre, c’est le repos ; le repos s’obtient et se conserve par la modération, vertu éminente que la politique emprunte à la morale, et qui n’est pas moins nécessaire à la stabilité des gouvernements et à la prospérité des Etats qu’au bonheur. des particuliers. La modération, attribut naturel de la légitimité forme donc le caractère distinctif des véritables amis du Roi et de la France ; c’est pourquoi la voix du prince légitime vous avertit que vous les reconnaîtrez à cette marque. » (1)

Cet appel à la modération, blâme indirect des ultras et de leur politique, est l’expression parfaite des idées de Royer-Collard qui fut toujours, certes, mais à ce moment peut-être plus qu’à tout autre, un apôtre du calme et de la sagesse.

Au lendemain du 5 septembre, le livre de Cha-

(4) Barante, Vie politique de Royer-Collura, 1, 68.

teaubriand : « la Monarchie selon la Charte »,. parut. Il contenait toute la doctrine des ultras, qui était d’ailleurs toute la doctrine parlementaire ; il réclame la responsabilité des ministres qui relèvent directement de la majorité. Il réclame l’initiative pour la Chambre, le droit de propriété pour l'Eglise, le droit d’amendement pour les députés, la liberté de la presse. Son livre fit beaucoup de bruit, il était impatiemment attendu, et la dissolution de la Chambre lui donnait un lustre sur lequel l’auteur né comptait pas. La première édition fut saisie, Chateaubriand poursuivi, le résultat était fatal. @ La Monarchie selon la Char-. te » se trouvait dans toutes les mains. |

Royer-Collard était, naturellement, fort loin d'approuver un tel livre qui soutenait toutes les théories qu’il combattait, aussi répétait-il à tout venant, quand on lui parlait de Chateaubriand : «Il n’écrit pas pour moi ! » (1) Néanmoins, nous verrons que plus tard, étant donnée l’évolution pohitique du pays, il changea d’avis, et qu’en 1824, il soutenait, au contraire, les théories qu'avait soutenues, avant lui, Chateaubriand.

Les élections, ainsi que le craignaient les ultras, leur furent funestes, la nouvelle majorité appartenait au parti modéré, au parti qui veut le règne

(1) Cité par Barante dans une leUre la duchesse de Sagan, Souvenirs, VIL, 479,

de la Charte ; Louis XVIII triomphait contre le comte d'Artois, qui soutenait le parti ultra.

Pourtant, à peine rassemblée, la Chambre allait être témoin d’une tentative faite par l’extrême droite pour se rassembler et reprendre son ancienne force : Villèle présenta un amendement à la loi des élections, pour ordonner que les députés qui accepteraient un emploi amovible, cessassent de faire partie de la Chambre. C’était là un projet fort raisonnable, après tout, tiré de la législation anglaise, et bien dans l’esprit du régime parlementaire. [Il est toujours à redouter, sous quelque gouvernement que l’on vive, que le pouvoir se serve des nominations aux emplois amovibles, pour se créer wne majorité factice. Un député qui, outre ses fonctions de député, cumule avec une autre fonction rétribuée et d’où il peut être révoqué du jour au lendemain, a-4l toujours l’indépendance nécessaire pour assurer la sincérité de ses votes ? La chose est au moins douteuse. Villèle et ses amis espéraient que, s'ils pouvaient faire passer leur amendement, l’ancienne majorité se reformerait au moins pour un temps ; et ils pouvaient compter sur le succès de leur projet, car il était difficile de rien lui opposer de raisonnable.

Royer-Collard et de Serre prirent pourtant la parole pour combattre l’amendement Villèle. Mais avec quels arguments pouvaient-ils le faire ? Ils ne purent employer que des raisons manquant de

ra

profondeur : le respect dû au roi, l’honnêteté du souvernement, ete. de Serre déclarait qu'il était bien juste que le roi prît ses fonctionnaires où 1l croyait trouver des hommes capables de l’être, et de lui rendre les services qu’il demandait d’eux, sans s'inquiéter s’il fallait les chercher dans les Chambres où ailleurs. De plus, ‘est-ce une raison de perdre la confiance de ses électeurs, si l’on reçoit du roi, un témoignage de confiance ? Royer- Collard alla même plus lom: On a tort, d’après lui, de croire que ïes Chambres sont opposées au roi, et doivent lui être opposées : « La Charte, Messieurs, est loin de supposer cette inimitié ; elle suppose, au contraire, ou plutôt elle ordonne, elle veut le concours des Chambres avec le gouvernement ; autrement, point de gouvernement. Elles peuvent sans doute rejeter une loi présentée ; mais l’adloption est toujours l’hypothèse nécessaire. La faculté de rejeter a dû être donnée pour que le gouvernement puisse s’éclairer lui-même ; #7141s, en principe, c’est l'adoption qui est présumée. C’est 1e concours des Chambres avec le roi qui est le fondement de notre système ; les Chambres ne peuvent être en opposition avec le Roi !.… Et n’est-ce done pas un principe fondamental et sacré que c’est le Roi qui gouverne ? Le principe reconnu, peut-on dire, peut-on vous proposer de statuer que la nomination du Roi fera tomber un membre de cette Chambre, en état de suspicion nationale ? Il n’y a ni nécessité,

ni même convenance À s’occuper d’un tel amendement. Je demande la question préalable. » (1)

‘On voit jusqu'où pouvait aller cetle théorie de l’adoption présumée des projets du roi par la Chambre. C’est la négation absolue du régime parlementaire ; c’est admettre le rôle presque consultatif de la Chambre des députés. C’est accorder au Roi, un pouvoir souverain et absolu, plutôt consolidé que limité par le pouvoir des Chambres.

Néanmoins, à une assez forte majorité, l’amendement Villèle fut repoussé.

Au lendemain de cet échec pour la droite, une nouvelle discussion vint passionner la Chambre : ie ministre de la police déposa, au nom du roi, un projet de loi tendant à proroger d’un an la suppression de la liberté individuelle. C’était à la fois un prolongement et une amélioration de la la loi de 1815), et Villèle, Castelbajac, de la Bourfaire arrêter les gens considérés comme dangereux pour l’ordre public. La nouvelle loi décidait que la signature d’un préfet ne suffisait plus et exigeait la signature du président du conseil et celle du ministre de la police.

Ce projet de loi fut très violemmert attaqué par l’extrême droite (qui avait pourtant soutenu la loi de 1815), et Villèle, Caselbajac, de la Bourdonnaye, Corbière, Salaberry, prirent successive-

(1) Archives parlementaires, XVUI, 92.

ment la parole pour critiquer le projet du gouvernement. Royer-Collard, avec d’autres membres du centre et de la gauche le défendit. Mais Royer- Collard se plaçga à un point de vue tout spécial. Dans tous les gouvernements de tous les pays, la présomption de sagesse est en faveur de l’organe qui a le droit d’initiative. En Angleterre, c’est Ja Cliambre des communes et la Chambre des lords qui ont le pouvoir de proposer les lois ; elles doivent done les examiner de très près et ne les voter que quand elles paraissent avoir atteint leur suprême degré de perfection. S’il en était de même en France, si la Chambre avait l'initiative, les députés devraient, avant de voter la loi, voir si elle | répond réellement à un besoim, et si elle doit contribuer au bonheur de la nation. Mais, il n’en est pas ainsi : le droit d'initiative appartient au Roi; « différence immense, qui ne permet guère de raisonner d’une constitution à l’autre. Ce qui ferait en Anetleterre le devoir de la Chambre est donc: ici le devoir du gouvernement. Il y a toujours présomption qu'il a rempli ce devoir quand il propose une loi extraordinaire, parce que le pouvoir légitime est présumé sage et fidèle ; et la force de cette présomption commande la confiance, jusqu’à ce que la proposition soit convaincue d’erreur. S'il en était autrement, notre gouvernement serait done un pouvoir d’une mauvaise nature, ou’il faudrait se hâter de réformer ou d’extirper de nos institutions. Je ne sais si la défiance érigée en principe

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est aussi républicaine qu’on l’a dit quelquefois, mais à coup sûr, elle est anti-monarchique » (1). , Puis, il attaque directement la théorie que soutenaient certains ultras. Corbière et Salaberry ne voyaient dans l’initiative royale que le droit de mettre en mouvement les Chambres. Le roi ne peut que donner une impulsion au pouvoir élu ; une fois qu’il a proposé un sujet à la libre discussion des députés, son rôle est fini. Le Roi propose, les Chambres discutent, voilà quelle était la théorie de certains membres de l’extrême droite.

Ce principe choque Royer-Collard : la proposition d’un projet de loi par le Roi (ne tirerait aucun avantage de sa noble origine!» La Chambre serait l’égale du Roi ! Voilà des apophtegmes qui n'étaient certes pas pour lui plaire. Maïs enfin, it admet, sans le croire, que cette théorie est soutenable pour les matières ordinaïres, pour les lois courantes. Dans tous les cas, elle est fausse quand il s’agit d’un projet concernant la sûreté de l'Etat, la sécurité publique. Si elle est vraie pour des lois, elle est fausse pour des mesures en preserivant la suspension. En effet, la nécessité d’une loi peut se démontrer par le raisonnement, la forme de cette loi doit être recherchée, en considérant les bons et les mauvais côtés de la question. IT v a. plusieurs points de vue à examiner, pour cela, l’in-

(1) Archives parlementaires, XVII, 166,

mue

tervention des députés est utile, elle est même nécessaire. Mais, s’il s’agit d’une mesure de suspension, concernant une loi, il n’en est plus de même : «La nécessité de semblables mesures ne se démontre point par le raisonnement ni par les notions communes à tous les hommes éclairés, elle résulte uniquement d’un certain état de la nation, au dedans et au dehors. » Dans ce cas, la discussion des Chambres n’est d'aucun secours, il ne peut plus y avoir controverse, il n’y a qu'appréciation d’un fait social et politique. Pour cette appréciation, le pouvoir royal est foréément bien mieux placé que ne peuvent l’être les députés. En effet, il a à son. service une organisation d’enquête que n’ont pas les Chambres. Il connaît mieux qu’elles ne peuvent les connaître les ressources et les difficultés qu'il peut trouver. Il connaît mieux que personne les moyens dont il dispose pour arriver à se maintenir. S'il se sent en péril, et avec lui l’avenir du pays, il doit avoir pleins pouvoirs pour proposer tel ou tel projet de loi, et le devoir de la Chambre des députés, c’est de voter le projet sans hésitation ni murmure. Tout ce qu’elle peut faire, c’est de démontrer que la mesure n’est pas nécessaire, mais, Jusqu'à preuve contraire, le projet doit être considéré comme bon et indispensable.

Cette doctrine était, on le voit, un véritable plaidoyer pour assurer au roi le droit d'initiative. Le droit de discussion des Chambres n’était plus, selon cette théorie, qu’un vain mot, et les ultras

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se rendaient bien compte qu’admettre ées princei-

pes, c'était tendre à ne reconnaître aux Chambres qu’un droit d’enregistrement des volontés royales ; cette présomption du bien-faire en faveur du pouvoir royal était une restriction à la liberté de discussion, c'était une idée dangereuse pour l’avemr du régime parlementaire.

Selon le désir de Royer-Collard, la loi fut votée, mais avec une très faible majorité.

our ces entrefaites, le ministre de la police dé-: posa un projet de loi, ordonnant que, jusqu’au 1°* janvier 1818, les journaux et autres écrits périodiques ne pourraient paraître que munis d’une autorisation du roi. C'était le complément de la loi, dite loi de sûreté, qui permettait l’arrestation par ordre des ministres. Ce projet avait pour but de bâillonner le parti ultra, qui, naturellement, se servait de la presse pour exprimer ses idées. Comme ce parti disposait, à Paris surtout, d’un assez grand nombre de Journaux, le procédé était commode pour le réduire au silence. Mais l’extrême droite protesta bruyvamment. La Bourdonnave et Castelbajac défendirent avec énergie la lJiberté de la presse menacée. |

Royer-Collard leur répondit, et il estimait que la hberté des journaux doit être supprimée, au moins momentanément, si certains partis peuvent user de ce moyen pour mettre en péril la légitimité et la Charte. Il constate que, depuis la Révolution, les partis se disputent la France ; ils luttent entre

eux pour conquérir lè pouvoir, et nul ne veut obéir aux victorieux. Mais un nouveau parti se lève, celui des hommes .« qui n’ont été ni Mazarins ni Frondeurs, et qui n’ont voulu que le bien de l’Etat ». Ce parti veut, par le Roi, l’ordre et la Hberté. « D'un côté, le Roi et la nation étroitement unis, et qui veulent s’unir plus étroitement encore ; de l’autre, des partis visibles ou cachés qui veulent asservir à leurs intérêts et à leurs vues le Roi et la nation. » (1)

L’allusion était claire à l’extrême droite, et nul ne s’y trompa. Mais Royer-Collard continue : les partis se serviront des journaux comme de machines de guerre pour jeter. bas le gouvernement et l’ordre lui-même. Il faut done réglementer l’apparition des écrits périodiques ; et répondant à une objection des ultras, qui se plaignaient qu’alors il n’y aurait que le parti gouvernemental qui pourrait se servir de journaux, et qu’il s’en servirait, er fait, au détriment des autres partis, Royer- Collard ajoutait que le gouvernement n’agissait pas pour un parti, mais pour la France, ce qui est mieux. Nous retombons done, ici, dans la théorie du régime parlementaire.

Ainsi, pour Royer-Collard, le pouvoir ne doit pas être l'organe d’un parti, il doit être l’organe de la nation. Il ne doit pas être aux mains de certains, il

(1) Archives parlementaires, XVTII, 332,

one

doit être entre les mains du Roi, qui ne doit obéir qu’à sa conscience pour Je plus grand bien de ses sujets. D'ailleurs, Louis XVIII a déjà donné la preuve qu’il entendait dorénavant agir ainsi quand il a signé l’ordonnance du 5 septembre « Nous avons la juste confiance que les pouvoirs extraordinaires dont nous investissons le gouver- ‘ nément seront exercés non par et pour un parti, mais par le Roi, pour la nation, contre tous les partis. » (1)

Puis, comme les ultras avaient reproché aux doctrinaires de s'être ralliés an gouvernement, avec certaines stipulations, d’avoir conclu un traité avec les ministres, Royer-Collard ajoutait : « Voilà notre traité, voilà les stipulations dont on a parlé ; elles sont publiques comme notre confiance, et nous remercions ceux qui les ont rappelées d’avoir fait remarquer à la France que nous lui sommes fidèles et que nous ne négligeons ni ses intérêts ni nos dévoirs. » (2)

Et, en terminant son discours, Royer-Collard ajoute que la volonté royale et la volonté ministé: rielle ne sont qu’une. On ne peut séparer l’une de l’autre ; les ministres ne sont que les organes du roi, non ceux de la Chambre : € Si dans un gouvernement constitutionnel, le Roi n’agit que par

(1) Archives parlementaires, XVI.

" (2) Lbid.

des ministres responsables, dont ù ne peut être séparé, ceux-Ci, à leur tour, ne peuvent être séparés de la volonté royale, dont ïls sont les organes né cessaires. Cette séparation n’est pas sans danger. lors même qu’elle n’est qu’une erreur (certains ultras, tels La Bourdonnaye et Castelbajac, avaient affecté, contrairement au projet de loi, de mettre en jeu l’autorisation ministérielle et non l’autorisation royale) ; maïs quand elle amène l’insulte, elle est une offense à la majesté. C’est, en effet, une croyance à la fois française et constitutionnelle que le Roi gouverne son royaume, et qu’il parle et agit par ses ministres, à moins que les actes et les paroles de ceux-ci ne soient contraires aux lois de l'Etat ; ceux qui ébranlent cette croyance sont aussi mauvais interprètes de la Charte que mauvais serviteurs de la légitimité. La France nouvelle, comme l’ancienne, est sous l’empire de ce principe dont elle a besoin. Aujourd'hui comme autrefois, la volonté royale est le premier anneau de la chaîne immense qui suspend tout au trône. » (1) ;

Cette confusion que faisait Royer-Collard entre la volonté ministérielle et la volonté rovale était la négation absolue du principe parlèmentaire. M. Mac-Carthy, député siégeant à droite, le fit remarquer : € Malgré la théorie reproduite par

(1) Archives parlementaires, XVHI.

Monsieur Royer-Collard, je sépare les ministres du roi ; car, sans cela, le roi serait responsable et cela ne se peut. » (1)

Royer-Colilard retournait directement, dans son discours, à la théorie du pouvoir absolu. La volonté royale ne devait pas être tout, elle avait à composer avec la volonté de la Chambre, et c’est ce qu'il oubliait. Mais il l’oubliait, croyons-nous, volontairement, parce que l’alliance venait de se faire entre doctrinaires et ministres, et que Royer-Collard tenait à soutenir de toutes ses forces le cabinet tel qu’il était composé.

Néanmoins, (il ne voulait être ni paraître dans des rapports de soumission avec les ministres » 2), nous dit Barante, et la rigueur de ses principes, sa fierté aussi, pouvaient faire prévoir que cette alliance ne serait pas de longue durée. L’entente était précaire, un faible choc d’idées pouvait la faire rompre. Royer-Collard et ses amis, « quelle que fut la confiance qu’ils accordassent sincèrement aux ministres et surtout à M. Decazes, conservaient un caractère d’indépendance, et l’on pouvait prévoir qu'il se présenterait telle question où ils ne feraient pas le sacrifice d’une opinion absolue, et telle occasion où ils seraïent peu complaisants pour les moyens termes et les transac-

(1) Archives parlementaires, XVHT.

(2) Barante, Vie de Royer-Collard, X, 328.

— 194 — ‘ tions que conseille parfois l’esprit de gouvernement. » (1)

Les élections du 10 septembre 1817, si elles écartèrent quelques députés ultras, firent arriver à la Chambre à peu près le même nombre de libéraux. Ainsi, la majorité ministérielle restait à peu près la même, maïs la situation générale du gouvernement allait être légèrement orientée plus à gauche.

Il semble que cela n’aurait dû que rapprocher encore Royer-Collard du ministère, mais son intransigeance politique l’empêchait d’adopter entièrement un ministère qui ne partageait pas complètement ses vues, et la nomination du maréchal Gouvion-Saint-Cyr et de Molé pour remplacer dans le cabinet Dubouchage et le duc de Feltre, ne suffit pas pour cimenter l’alliance.

Une des premières lois qui fut présentée, après, la réunion de la Chambre, fut une loi tendant à faire juger les délits de presse par les tribunaux de première instance, ou la Cour d'assises, sui-

s‘vant les cas, et tendant aussi à proroger de trois ans la condition imposée aux journaux d’être autorisés par le souvernement.

Royer-Collard présenta un amendement pour obtenir que tous les délits de presse soïent justiciables de la Cour d’assises, et, à cette occasion, il eut à soutenir les théories sur le droit qu'ont les

(1) Barante, Vie poliliqué de Royer-Ccllar1, 1, 328,

députés de corriger par voie d’ amendement les lois présentées.

D’après lui, (la vraie théorie de l’ Mod doit se trouver dans sa cause, c’est-à-dire dans les considérations qui ont fait attribuer à la Chambre des députés le pouvoir extraordinaire de réformer la proposition royale » (1). Sous l’Empire, le corps législatif ne pouvait qu’adopter ou rejeter en bloc la loi qu’on lui présentait. Il ne pouvait la modifier à son gré. Il était obligé de subir les propositions du gouvernement, pouvant, il est. vrai, les repousser, maïs ne pouvant jamais les corriger. En fait, le corps législatif fut toujours un instrument docile, maïs il aurait été en droit de rejeter les lois qu’on lui présentait, indéfini-. ment, et jusqu’à ce que le gouvernement ait cédé et qu’il suive les inspirations des députés. Ce pouvait donc être une source de lenteurs infinies et de conflits sans cesse renaissants.

La Charte est plus libérale, et elle admet que “la Chambre, sans rejeter toute la loi, ni sans l’admettre en entier, indique ses vues et précise la façeon dont elle croit que la loi doive être corrigée. C’est là un amendement.

Les modifications indiquées par la Chambre, ajoute Royer-Collard, ne sont pas par le fait même des articles de loi, elles doivent être admises et

(1) Archives parlementaires, XX, 11%

consenties par le roi. Il est seul juge de leur justesse et de leur opportunité.

« Aïnsi l’amendement, ramené à son principe, n’est autre chose qu’une condition d’adoption, ou une adaptation conditionnelle. » (1) En effet, l’amenderment a pour résultat immédiat de dire implicitement au gouvernement : « Nous acceptons bien la loi que vous nous proposez, mais elle nous semble incomplète ou imparfaite, telle qu’elle nous est présentée, et nous croyons y ajouter cet artiele, ou corriger cet autre. Nous l’acceptons, toutefois, à la condition que vous accepterez, vous, la correction que nous y avons ajoutée ; sinon, non. »

Il est évident qu’une Chambre de mauvaise foi profitera de ce droit pour créer toutes sortes de difficultés au Gouvernement, elle proposera des amendements inacceptables, parce que absolument contraires à l’esprit primitif de la loi ; ou bien elle tâchera d’empiéter par ce moyen sur les droits de l’exécutif ; ou bien elle essayera de faire passer, grâce à une loi quelconque, un amendement qui sera lui-même toute une loi sur un autre sujet.

Royer-Collard reconnaît, certes, que si une Chambre emploie de tels moyens, elle en a constitutionnellement parlant, le droit. Mais elle abuse de son droit, elle le dénature, elle à tort, moralement parlant. |

(1) Archives parlementaires, XX, 114,

Voilà évidemment un très gros inconvénient du

droit d’amendement. Mais ce n’est pas une raison suffisante pour le supprimer ou même pour le restreindre. Vouloir enlever ce droit aux Chambres parce qu’on craint qu’elles en abusent, ce serait: éviter Charybde pour se jeter sur Sceylla. « La Chambre étant appelée par la Charte à prononcer, si elle le juge convenable, une adoption conditionnelle ausi bien qu’une adoption pure et simple, toutes les conditions qu’elle met à ses votes, toutes sans exception sont légitimes, pourvu qu’elles ne dénaturent pas la proposition, qu’elles ne la détruisent pas, qu’elles n’en fassent pas, enfin, une autre proposition. Ce ne sont pas les conditions elles-mêmes qu’il faut considérer, ni leur objet, ni leurs conséquences, maïs uniquement si elles naissent de la proposition, et si elles s’y rattachent Dans ce cercle, elles sont aussi étendues et aussi variées que la pensée humaine. » (1) On ne peut done reprocher à un amendement d’être grave.

C’est là un reproche qui-ne porte pas. De même si l’amendement fait sortir de la Chambre du cadre de la loi proposée, si la Chambre est appelée par un amendement à modifier une loi déjà existante, elle ne fait qu’agir en vertu de son droit.

Enfin, on ne peut reprocher à l'amendement de confier l'initiative à la Chambre. En effet, la Char-

(1) Archives parlementaires, XX, 114.

: 498 — 4 te réserve au pouvoir reyal le droit d'initiative, et c’est lui seul qui l’a, en réalité. Maïs quand la Chambre vote une loi en la modifiant, peut-on dire qu’elle empiète sur les prérogatives du monarque ? Royer-Collard ne le pense pas, car, pour qu’un amendement ait force de loi, il faut qu’il soit accepté par l’autre Chambre et par le roi lui-même. De plus, la caractéristique de l'initiative, c’est de donner une impulsion, c’est de mettre en branle la machine législative ; le roi seul peut le faire, et il le fait quand il propose une loi ; mais quand la Chambre vote un amendement, elle ne fait qu’agir sur un objet qu’on lui a soumis. « Il y a cette différence entre l’initiative royale et celle de la Chambre, que l’une est spontanée, absolue, illimitée, tandis que l’autre est à la fois provoquée et limitée par la première, à laquelle elie est relative..» (1)

Ce qui fait que le pouvoir de la Chambre n’est pas trop absolu, c’est qu’elle n’agit pas par ellemême, mais il faut que ses actes soient approuvés par le Roi, qui sert de pouvoir régulateur.

# M. de Courvoisier répondit à Royer-Collard que le roi seul a l’initiative ; que l’amendement n’est parfois qu’un empiètement sur ses droits et que, souvent, amender, c’est « dicter des conditions, imposer des lois » (2). Puis, Lainé, ministre de

(1) Archives parlementaires, XX, 115.

(2) Ibid. XX, 116.

| — 199 — l'Intérieur, vint préciser le sens du mot amende: ment : &« Amender la loi, c'est la modifier, tenter de l’améliorer, mais non la réformer ; c’est la rejeter que l’amender de cette manière ; réformer la loi, c’est avoir plus de pouvoir que de la rejeter, car, c’est à la fois rejeter la loi proposée et en présenter une nouvelle ; c’est excéder toutes les bornes du droit qu’on invoque. » Pour lui, « un amendement n’est et ne peut être qu’un accessoire de la loi, et conçu dans le sens de la loi » (1). L’amendement n’est pas une condition, c’est surtout ce mot qui avait paru dur à cextains partisans du ministère. Enfin, Camille Jordan vint à son tour: soutenir les théories de Royer-Collard et il spécifia que « l’amendement doit naître directement de la loi proposée. Il ne doit pas en détruire l’essence » (2). iris À

Ces discussions étaient, évidemment, surtout des querelles de mots. Elles étaient stériles et ne pouvaient servir à rien de constitutionnellement pratique. Le droit d’amendement que l’on soutenait ou que l’on attaquait, que l’on voulait agrandir ou restreindre, n’était en réalité qu’un moyen d’atteindre la puissance du ministère. L’attitude de Royer-Collard entre autres et celle de Camille Jordan avaient bien montré que la situation du mi-

(1) Archives parlementaires, XX, 117.

(2) Ibid., XX, 120.

nistère était précaire, que sa majorité s’effritait et qu'il pouvait se trouver, presque du jour au lendemain, abandonné des doctrinaires. Cette ins- -tabilité de la majorité allait encore être prouvée par la discussion de la loi du recrutement.

Royer-Collard prit part à la discussion, et, suivant son habitude, l’éleva considérablement. Il veut que le recrutement annuel soit soumis à la Chambre, Car c’est un avantage pour le gouvernement de faire intervenir les Chambres le plus souvent possible. À cette intervention, il ne peut ‘que gagner en sécurité, autorité et influence. Le Gouvernemient doit savoir qu'il n’a pas à considérer les Chambres comme un obstacle : € Tout ce qu'il fera par les Chambres aura le principe de vie ; ce qu’il voudrait faire sans elles languirait. C’est dans son accord, dans sa correspondance facile et assidue avec elles, que se fera sentir chaque jour davantage l’union intime du Roi et de la Nation: condition absolue de la paix au dedans, de la dignité au dehors. » (1)

Tout ce que ferait le Roi en dehors de la nation serait par avance frappé de stérilité. Il ne doit agir qu'avec le concours des Chambres. Mais ce concours des Chambres, Royer-Collard ne l’admettait que dans la délibération ; non dans la décision. Le roi doit consulter les Chambres, et il dé-

(1) Archives parlementaires, XX, 28.

cide seul. C’est le « père commun » prenant l’avis de ses enfants et agissant au mieux de tous.

On avait proposé de réserver un certain nombre de nominations à certains grades, à l'ancienneté : mais la commission avait repoussé cette question, en disant qu’elle était contraire à la prérogative royale: « En effet, disaïit-on, de par la Charte, le roi nomme à tous les emplois, il doit donc nommer aux divers grades de l’armée, sans être tenu par la règle de l’ancienneté.» Royer- Collard fait justice de cette prétention. D’abord, la Charte dit : « Le Roi nomme à tous les emplois d'administration publique: » (1) Or, les grades militaires ne sont pas « d'administration publique », ensuite, l’ancienneté confère des droits qui sont au-dessus ‘du pouvoir. royal. Ces droits, il faut les garantir par la loi, et on ne peut les laïisser à la merci G’une ordonnance royale.

Quelques jours plus tard, parlant sur le même sujet, Royer-Collard fait ressortir la différence de la monarchie parlementaire à la monarchie abso- Jue : « Elles ont l’une et l’autre, ou peuvent avoir les mêmes principes ‘; la différence n’est pas là. Mais le principe qui, dans la Monarchie absolue, n’est qu’une maxime, une vérité morale, prend, dans la monarchie constitutionnelle, un autre caractère ; dès qu’il est reconnu, il crée des droits en

(1) Charte, art. 14.

faveur des sujets ; ces droits vivent dans des lois qui les définissent, et ils acquièrent, comme tous les droits, la garantie de la responsabilité. » (1) C’est la première fois que l’on trouve dans la bouche de Royer-Collard ce mot de responsabilité. Evidemment, il le prend, ici, dans un sens un peu vague et indéterminé. Mais enfin, l’intangibilité du monarque lui paraît moindre puisqu'il accepte ce principe de responsabilité. Dans son esprit, cette responsabilité devait, bien certainement, s’appliquer aux ministres, organes du pouvoir royal. Néanmoins, la tendance est intéressante à constater. ù Quand survint le projet de nouyeau concordat entre le gouvernement et le Saint-Siège, projet présenté par le ministère, la scission entre Royer- Collard et le cabinet s’accusa encore. Le nouveau concordat abolissait celui de 1801, rétablissait celui de François 1%, abolissait les articles organiques, rétablissait tous les anciens évêchés. Rome demandait, de plus, qu’on lui rende Avignon. Enfin, l’Eglise rentrait dans ses anciens biens, non vendus. Ceux qui avaient été achetés par des tiers restaient à leurs propriétaires. ( L'effet de cette tentative de concordat fut désastreuse, la Chambre s’émut très fort et blâma

(1) Archives parlementaires, XX, 633.

les ministres de vouloir rétrograder de trois siè- “cles. k

Royer-Collard, dont l’austère piété était très connue (d’aucuns le disaient même janséniste), ne prononça aucun discours, mais il prit nettement parti contre le projet : « Signer ce concordat, disait-il à qui voulait l’entendre, était un crime politique, le soutenir est une bêtise. » (1) On conçoit facilement que cette vivacité d’opinion devait choquer les ministres et les éloigner encore des doctrinaires.

La commission du budget de 1818 demandait que les comptes des opérations financières exécutées par les ministres pendant l'exercice précédent soient chaque année présentés aux Chambres dès l’ouverture de la session, pour que les députés puissent examiner ces comptes avant de discuter le budget. : |

Royer-Collard soutint cette opinion. I déclare: que c’est le seul moyen de justifier le vote de la Chambre. En effet, pour les dépenses connues d’avance, le vote de la Chambre est définitif, pour les autres, il n’est que provisoire et reste subordonné «à l’événement de la dépense ». € Pour qu’il y ait un vote véritable, un jugement définitif de la dépense, il faut qu’elle comparaisse, si j'ose dire,

. (1) Rapporté par Barante, Vie de Royer-Collard, 1, 406 et Duvergier de Hauranne, Histoire du Gouvernement parlementaire, IV, 328.

en personne. Or, elle ne peut comparaître que dans le compte qui en sera rendu après qu’elle aura été faite. » (1) Pour pouvoir voter définitivement sur les exercices antérieurs, la Chambre doit connaître le détail des comptes. Sinon, si on se contentait du vote provisoire sur l’exercice suivant, sans jamais rendre ce vote définitif, ce serait «un marché entre le souvernement et la Chambre, une espèce de forfait qui ne donnerait lieu à aucune répétition de part et d’autre » (2). Les comptes ont un double caractère : à l? égard du budget, simples documents qu’il suffirait de publier ; à l’égard des exercices antérieurs, justification nécessaire qui doit être présentée à la Chambre, et qui est soumise à son jugement, puisqu'elle a pour objet de déterminer de sa part un vote d'approbation ou d’improbation. » (3)

On voit combien cette justification est proche du principe de responsabilité ministérielle. En effet, si la Chambre a le droit de vérifier les comptes réglés par les ministres, son jugement se terminera fatalement par un vote qui sera un blâme pour le ministre ayant mal conduit ses affaires. Puisque la Chambre a le droit d’approuver ou d’improuver les comptes d’un ministre, elle approuve ou improuve par le fait le ministre lui-même. Sans pro-

(1) Archives parlementaires, XXII, 304.

(2) Ibid.

(3) Jbid,

‘noncer le mot de responsabilité politique, Royer- Collard la laisse entrevoir ici et l’ajoute à la Charte, qui ne prévoyait qu’une responsabilité pénale.

Quand prit fin la session de 1817, la situation du ministère paraissait fort compromise. La majorité s’émiettait chaque jour, à tout instant on apprenait une défection nouvelle. Royer-Collard, par son intransigeance, s'était aliéné le duc de Richelieu et Laîné. Survinrent les élections qui augmentèrent à la Chambre le nombre des députés libéraux. Il devenait évident que le ministère ne pouvait plus durer tel qu’il était et qu’un remaniement était indispensable.

Dès que la Chambre fut réunie, elle se divisa en deux coalitions : le centre droit s’allia avec Îles ultra-royalistes, et le centre gauche avec les libéraux. Cette dernière coalition était la plus forte des deux, à la fois par le nombre et par la qualité: Royer-Collard, Camille Jordan et les doctrinaires n’avaient pas craint de se rallier à ce parti que les élections venaient d’enrichir de quelques notables personnalités. Le ministère, perdu, se divisa : d’un côté, Richelieu et Laîné penchaient vers la droite. D’un.autre côté, Decazes inclinait fortement vers la gauche.

Finalement le cabinet dut démissionner et on dut en reformer un nouveau. Richelieu ne put y aboutir. Decazes ne voulait s’en occuper, enfin, il finit, le roi le lui ayant formellement ordonné, par former un cabinet avec Dessoles à la présidence

du conseil. La situation moyenne des ministres était plus à gauche que ceux du ministère précédent. La nomination de Serre à la justice prouvait le triomphe des doctrinaires.

Royer-Collard ne s’était pas occupé, du moins’ d’une façon pratique, de la crise ministérielle. Nul ne songea à lui confier un portefeuille. S'il n’en montra rien, il dut néanmoins en être un peu froissé, mais ce qui le blessa lle plus, ce fut que son vieil am? de Serres ne le consulta même pas avant d’accepter le ministère de la justice. -

En somme, s’il était ravi d’avoir enfin un gouvernement qui soit proche de ses idées, il était néanmoins froissé de la conduite générale de certains membres du cabinet. Il s’apercevait ensuite qu'il n’y avait plus de majorité véritable. Certains membres du centre, redoutant les théories libérales vont se rapprocher des ultras. D’autres, au contraire, craignant les excès de la contre-révolu- | tion, vont se joindre aux libéraux. Ainsi, on n’aura qu’une Chambre divisée, qu’une majorité faible et disparate, prête à se désagréger au premier choc.

Néanmoins, sa conscience l’obligeait à s’occuper des affaires et comme on le consultera sur tous les projets, il le fera volontiers.

Royer-Collard apporta d’abord son concours au cabinet, lors de la discussion qui eut heu sur une résolution de la Chambre des pairs, tendant à refaire la loi des élections. Les ministres soutinrent, au contraire, que cette loi était excellente, et qu’il

dE DONS n’y avait rien à lui reprocher. Royer-Collard prit la parole dans ce sens, déclarant que la résolution de la Chambre des pairs était inconstitutionnelle et dangereuse. Quand on passa au vote, la résolution fut repoussée par la majorité composée des doctrinaires et de la gauche toute entière.

Royer-Collard :soutint encore le ministère dans la discussion, longue et pénible, des lois sur la presse. Cela n’avait d’ailleurs rien d’étonnant, car ces lois avaient été inspirées par ses doctrines, c’étaient la substance même de ses idées. Le projet de loi portait que la preuve de la diffamation ne pouvait être faite que quand le diffamé était « dépositaire ou agent de l’autorité, ou une autre personne ayant agi dans un caractère publie, au sujet d’un fait relatif à ses fonctions ». La droite protesta disant que l’on ne pouvait mettre ainsi les fonctionnaires en état de suspicion perpétuelle ; que cela permettait à tout le monde de faire des enquêtes sur leurs faits et gestes ; que c’était ad-

mettre que la diffamation était vraisemblable quand elle s’attaque à un individu revêtu de fonctions publiques.

A cela, Royer-Collard répondit en paraphrasant ce qu'avait déjà dit le rapporteur de la commission, M. Cassaignolles : « La vie privée des citoyens leur appartient, ils ne peuvent être obligés de la laisser dérouler, censurer, diffamer publiquement, au gré de leurs ennemis ; la vie publique des dépositaires du pouvoir, appartient au publie, et le

publie a le droit de leur demander compte d’une vie qui leur est consacrée. » (1) |

Royer-Collard développe cette idée et l’applique aux ministres : d’après la Charte, ïls ne sont responsables que des crimes de trahison et de concussion. Maïs est-ce à dire que ce sont les seuls crimes qu’ils peuvent commettre ? À part ces deux fautes sont-ils infaillibles pour le reste ? Ne peuvent-ils se livrer à aucun acte répréhensible, à part ces deux-là ? Ne peuvent-ils jamais se tromper ? Evidemment, il n’a jamais été dans la pensée des auteurs de la Charte de soutenir pareille théorie. Et, dès lors, s’ils sont faïllibles, s'ils peuvent mal agir et faire erreur, n’est-il pas juste que n’importe qui puisse le dire et en faire la preuve. C’est même un devoir que d’éclairer la nation sur les fautes cominises par un ministre passé ou présent.

Si Royer-Collard repousse encore la responsabilité politique, on voit qu’il admet une sorte des responsabilité publique : le ministre coupable de n’importe quel crime ou même de simple négligence où erreur, peut être cloué au pilori en face du pays ; c’est la vengeance de la nation sur le fonctionnaire infidèle ou incapable.

(1) Archives parlementaires, XXIV, 103.