CHAPITRE X

L'Etat, quel que soit le nom qu'on donne à la chose, quelque soin qu'on prenne pour la gazer ou pour l'embellir, se trouve toujours en dernière analyse un arrangement par lequel un nombre quelconque de personnes arrive à pouvoir contraindre les autres habitants de faire ce qu'elles ordonnent et de s'abstenir de ce qu'elles défendent. Si l'on voit avec nous dans la liberté personnelle le premier des biens naturels, en tant qu'elle est la condition indispensable et suffisante du seul bien réel, positif,

absolu : la bonté , l'excellence morale, le bien, tout court; on confessera que l'Etat est un pis-aller, un mal nécessaire, ou pour mieux dire un très grand bien, certainement; puisque nous tremblons tous à l'idée de passer un quart d'heure sans sa protection dans le voisinage de nos frères; mais un bien relatif, dont un mal est l'origine; puisque ce qui se fait sons l'empire de la contrainte ne saurait participer au bien positif, dont le champ se trouve ainsi diminué.

Pour échapper à cette conséquence, il faudrait attribuer à TEtat une personnalité morale, une conscience morale distinctes de celles des individus qui prennent en son nom des décisions obligatoires à titre de souverains, de fonctionnaires, de juges, de représentants ou de citoyens.

Cette personnification mythologique séduit encore bien des gens, même parmi

ceux qui ne gagnent rien à s'y tromper. Toutefois, l'enflure du discours, les superstitions métaphysiques ne sauraient abuser longtemps un esprit ferme qui ne veut pas se payer de mots et qui tient à voir clair dans la vie. Comprenant que tout le domaine où règne la contrainte est perdu pour la spontanéité , sentant bien que d'identifier sa volonté personnelle avec le règlement, la conscience avec la consigne, implique le sacrifice de l'individualité morale et la négation de sa valeur propre, celui-ci voudra borner la compétence des pouvoirs publics au strict nécessaire : le maintien de la paix extérieure et le respect des engagements. Si le pouvoir n'a pas toujours commencé par là, s'il fut un temps où le droit de guerre privée était considéré comme le privilège de tout homme libre, aujourd'hui nul gouvernement n'hésite à s'attribuer ces deux fonctions. La plupart se sont chargés de bien d'autres soins encore ; mais les

compétences supplémentaires varient trop d'un pays à l'autre pour qu'il soit possible d'en considérer aucune comme véritablement essentielle, à l'exception toutefois de celles qu'un examen attentif des faits montrerait pratiquement inséparables des offices indispensables et primordiaux.

Dès lors, à ces fonctions normales, dont la nécessité se confond avec la nécessité de l'État lui-même et tient à la condition morale de l'humanité, nous en joindrons une troisième, d'ordre accidentel ; la défense du territoire ; parce que dans la division des Etats, elle est effectivement inséparable des précédentes. Les voies de communication, dont l'utilité principale est économique, servent aux. mouvements des armées, et leur bon état facilite la protection de l'ordre public. Sans que cela soit absolument nécessaire, la voirie rentre ainsi dans les attributions régulières du gouvernement. Des considérations analogues s'offrent aisé-

ment à l'esprit pour la monnaie et les autres instruments d'échange. Il est permis d'aller plus loin : sans contredire notre conception des justes rapports entre le droit et la morale, entre la liberté personnelle et l'Etat, on peut admettre en principe la compétence de celui-ci pour réglementer, et par conséquent pour absorber toutes les entreprises économiques où les intérêts particuliers n'entrent pas en concurrence avec d'autres intérêts particuliers seulement, mais avec l'intérêt public ; ainsi les banques d'émission, l'exploitation des canaux, des chemins de fer. L'intérêt du public est. d'obtenir au plus bas prix le meilleur service, l'intérêt des entrepreneurs est simplement de gagner le plus d'argent possible aussi longtemps qu'ils le pourront, collision d'intérêts qui se résout en harmonie lorsque le trésor public est l'entrepreneur] Un chemin de fer ne saurait s'établir sans une faculté d'expropriation que l'Etat

confère ; ce n'est donc pas simplement une propriété privée, aussi l'Etat lui fait-il ses conditions. Sans trop se demander si de telles dispositions s'accordent ou se contrarient, il prétend en même temps limiter les droits de la Compagnie et participer à ses bénéfices. Il dispose absolument du matériel et du personnel pour le cas de guerre. Sa surveillance est de tous les instants, sa responsabilité fort engagée, sans prévenir ni l'exploitation du public, ni la destruction des capitaux affectés à l'entreprise. En principe, il vaudrait donc mieux que la gestion des voies ferrées, comme celle des autres moyens de transport, relevât exclusivement de l'Etat propriétaire. On objecte que l'Etat paie toujours le travail qu'il commande plus cher que les particuliers, puis, que sa surveillance est moins sérieuse. Cela n'est pas également vrai de tous les pays. Il en est auxquels leurs lignes procurent de beaux bénéfices, et l'œil du mai-

tre n'est pas sensiblement plus éloigné dans le cabinet d'un chef de division ministérielle que chez le directeur d'une compagnie occupant quarante ou cinquante mille ouvriers. Si le contrôle du gouvernement est moins effectif, c'est qu'il y a dans le mécanisme gouvernemental ou dans le personnel en office quelque défaut grave à corriger. Le départ des attributions et des compétences variera donc suivant les circonstances particulières de chaque pays.

L'intervention de l'Etat est justifiable partout où il s'agit d'un intérêt vraiment public, qui ne saurait être satisfait sans briser quelque résistance des particuliers, ou sans devancer leur trop lente initiative. Mais il ne faut pas que l'Etat fasse concurrence à ces derniers avec l'argent qu'il prend dans leurs poches; mais il ne faut jamais oublier qu'à tout élargissement de l'Etat répond un rétrécissement delà liberté privée, et que si la liberté ne vaut réellement que par son em-

plol, cependant elle constitue en elle-même un bien supérieur à toutes les commodités matérielles. Tuteur de la liberté, l'Etat a qualité pour prendre à lui toutes les entreprises qui tendent par la nature des choses à constituer des monopoles, mais il n'est jamais que le tuteur de la liberté; il n'a jamais charge de réaliser directement le bien positif, ni dans Tordre moral, ni dans l'ordre économique. Aussi, contrairement à l'opinion du socialisme d'Etat, la présomption est-elle toujours en faveur de l'initiative individuelle ; et soit prescription , soit entreprise, l'intervention des pouvoirs publics ne peut se justifier dans aucun domaine que par sa nécessité bien démontrée.

Les fonctions du pouvoir ainsi limitées, qui donc a qualité pour s'en charger? — Hors d'une mission surnaturelle, souvent

invoquée, mais qu'il faudrait prouver chaque fois à des esprits devenus peut-être exigeants, nous ne saurions où chercher pour le gouvernement une autre base que la volonté nationale. Volonté expresse chez quelques-uns, implicite chez tous les autres, les seuls gouvernements légitimes sont les gouvernements consentis, et tous les gouvernements consentis sont légitimes. Le droit d'un régime politique à subsister et à se défendre ne dépend donc ni de sa forme ni de sa valeur intrinsèque, ou de son fonctionnement plus ou moins correct; c'est une simple question de fait. Ce qui intéresse les droits de l'humanité, c'est de savoir quelle est la constitution du pouvoir la plus favorable à leur exercice.

Pour assurer la paix, ce qui est La propre fonction de l'Etat, il est indispensable que chacun sache ce qui est permis et ce qui est délendu. Il faut donc qu'une ordonnance générale, également applicable à

tous, détermine les obligations des particuliers et la compétence des fonctionnaires. L'ordre est incompatible avec l'arbitraire ; pour échapper à l'arbitraire, il faut des lois, la première fonction du pouvoir est la fonction législative.

Appliquer ces lois générales aux contlits entre particuliers où l'intervention du magistrat est invoquée, ainsi qu'aux rapports entre les particuliers et l'autorité, voilà une seconde fonction, bien distincte de la première, et. qu'il convient d'attribuer à d'autres hommes, parce que la loi n'étant que l'expression de la volonté du législateur, si le législateur l'appliquait lui-même, il se sentirait libre à son égard; les changements éventuels de son , opinion résultant d'un changement dans son personnel ou de toute autre cause se refléteraient dans ses jugements et la loi manquerait de la fixité nécessaire. Nous séparons donc le juge du législateur.

Enfin, il faut pourvoir à l'exécution matérielle des lois et des jugements, diriger la force publique et les travaux publics, en un mot administrer. Ici le nombre des offices se multiplie avec les directions de l'activité, mais le besoin d'harmonie et de contrôle conduit à placer dans les mêmes mains la bourse et l'épée. L'autorité supérieure chargée ainsi de faire exécuter les lois constitue le gouvernement proprement dit. Celui-ci, disposant de la force à l'intérieur, se trouve également appelé à garantir la sûreté du pays, et conséquemment à représenter le pays dans ses relations avec l'étranger.

La distinction des offices législatif, administratif et judiciaire tient à la nature des choses ; leur répartition sur des têtes différentes, plus ou moins ébauchée un peu partout, résulte des causes qui ont conduit à la division du travail dans tous les domaines. Un seul homme ne peut pas tout faire,

et celui qui n'a qu'un métier y devient plus habile que s'il en exerçait un grand nombre tour à tour. Ensuite, arrivés à l'idée que les gouvernements sont faits pour eux et que leur véritable raison d'être consiste à procurer la liberté, les peuples, instruits par l'histoire, ont senti le besoin de se prémunir contre le gouvernement lui-même ; ils ont compris que si leurs délégués n'étaient pas contrôlés ils deviendraient aisément des maîtres. Aussi ont-ils chargé ceux-ci de se contrôler les uns les autres, en statuant l'indépendance de chaque autorité supérieure, qui a reçu de là le nom de Pouvoir. Sans que les faits correspondent jamais bien exactement à la doctrine, on parle du pouvoir législatif, du pouvoir exécutif, du pouvoir judiciaire, pour marquer que ces autorités ne sont pas subordonnées les unes aux autres, mais uniquement à la nation.

Nous ne saurions appliquer sans commentaire et sans réserve aux constitutions

où existe la séparation des pouvoirs la vieille distinction en monarchiques, aristocratiques et démocratiques, division fondée exclusivement sur le nombre des personnes investies de l'autorité ; puisque chaque pouvoir peut y être organisé suivant un principe différent des autres. Mais cette possibilité théorique n'est peut-être pas, en fait, bien réelle, la constitution de chaque peuple étant dès l'origine ou devenant à la longue l'expression de ses tendances et de son histoire. Aussi nous en tiendrons-nous aux désignations consacrées, qui suffisent à notre besoin. Examinons les donc dans l'ordre où nous les avons nommées.

Que l'origine en soit violente ou pacifique, qu'elle procède d'un développement de la famille, d'un libre choix ou de l'usurpation, la monarchie est sans contredit le