Les droits riverains de la Roumanie sur le Danube

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Consignes d'utilisation

Itl.

eilMi'

MiiiiilOlANIE

gsa^ïa^'i^À^Sràïa^^'K^T les traités,

Préface.

Làe Ministère Royal des Affaires Etrangères de Roumanie m'a fait Thonneur de me demander mon opinion, sous forme de consultation ^ sur les litiges soulevée par les questions de navigation sur le Bas-Danube. Plus il a été rare, jusqu'à ce jour, de voir, au cours de différends importants entre Etats, attribuer quelque poids à Fopinion juridique des hommes de science à l'étranger, opinion reléguée d'habitude sous la rubrique d'élucubrations professorales, plus il s'imposait à moi d'examiner en toute conscience si j'étais à même de justifier la confiance témoignée à l'impartialité et au zèle d'un professeur allemand de droit international.

Avant de me décider à assumer la tache qui m'était proposée, j'ai objecté, avec toute la modestie convenable, que vu les circonstances actuelles, je ne pouvais me promettre aucun succès quelque peu notable, de mon travail , dans le domaine pratique , dût il avoir plein effet sous le rapport scientifique.

J'ai cru toutefois de mon devoir de ne pas maintenir le scrupule, devant les instances dont je fus l'objet,

et lorsque j'appris, non sans surprise, qu'un Gouvernement non Allemand avait plus haute idée que moimême de la force de Topinion publique en Europe et de la possibilité d'exercer sur elle une influence scientifique.

A mon avis, les questions déférées à mon examen appartiennent exclusivement au domaine du droit. Même si ces questions relevaient de la zone souvent si difficile à définir entre le droit international et la politique, on serait pourtant fondé à douter encore s'il appartient à la Diplomatie seule de se prononcer sur l'exacte détermination des frontières entre la politique et le droit.

Ma conviction, sortie d'une étude mûrement réfléchie, s'accroît encore par le fait que, quant à moi, je n'ai pu avoir à espérer ou k craindre la possibilité d'un succès dans un sens ou dans Tautre , et que je n^assume aucune responsabilité pratique. Les résolutions finales du Gouvernement Royal Roumain seront à coup sûr encore moins influencées par mon étude, que les sentiments de ses adversaires.

En faisant publier cette édition Française j'éprouve une vive satisfaction à constater, que mes conclusions ont reçu l'appui de mes honorables collègues, Mr. Geffcken de Hambourg et Mr. Dahn de Koenigsberg, dont les travaux éminents sur la question Danubienne publiés presque en même temps n'avaient aucune connexité avec mes études.

Mon plus haut espoir, dans le cas le plus favorable, serait d'avoir quelque peu contribué à porter la lumière sur les notions du juste et de l'injuste. Le simple fait

— vn —

de constater Tinjustice coDsommee ou inévitable, n'est pas sans importance pour le développement des nations. En semblable occurrence ^ le silence, alors qu'on a été invité à parler par la partie menacée dans son droit, équivaudrait à une complicité, dans laquelle doivent se garder de tomber les représentants scientifiques du droit international. En effet, ils doivent toujours avoir présent à la mémoire l'exemple du fondateur de leur science qui a su en sauvegarder de la manière la plus efficace la dignité morale, alors que, contrairement aux intérêts politiques de ses propres compatriotes, et en vertu de la conviction profonde qu'il apporta dans la défense de l'égalité des droits des nations, il combattit les tendances dont le triomphe amena la fermeture de l'Escaut; prolongée jusqu'au jour où les générations suivantes rendirent hommage à la vérité de sa doctrine. La science du droit international n'existerait pas, si l'on devait se borner à enseigner seulement ce qui promet un succès immédiat, ou ce qui complaît à ceux dont la main puissante domine la décision du moment.

Marche et développement

du droit public Européen par

rapport à la navigation des cours d'eau

depuis 1815.

Droits liyerains de la Uoumanle.

Première Période.

Du Ckmgrès de Vienne au Traité de Paris

Lacté du Congrès de Vieniie statue, par rapport à la navigation sur les cours d'eau internationaux, comme il suit:

^Les Puissances^ dont les Etats sont séparés ou traversés par une même rivière navigable, s'engagent à régler^ d'un commun accord, tout ce qui a rapport à la navigation de cette rivière; les commissaires, qu'elles nommeront à cet effet, prendront pour base de leurs travaux les principes établis dans les articles suivants (art. 108).

1. La navigation, dans tout le cours des rivières internationales, du point, où chacune d'elles devient navigable jusqu'à son embouchure, sera entièrement libre, et ne pourra, sous le rapport du commerce, être interdite à personne; bien

entendu, que l'on se conformera aux règlements

relatifs à la police de cette navigaticm, lesquels seront conçus d'une manière uniforme pour tous les intéressés, et aussi âivorables que possible au commerce de toutes les nations (art. 109).

2. Le système^ qui sera établi, tant pour la perception des droits que pour le maintien de la police, sera, autant que faire se pourra, le même pour tout le cours de la rivière, et s'étendra aussi, à moins que des circonstances particulières ne s'y opposent, sur ceux de ses embranchements et confluents qui, dans leur cours navigable, séparent ou traversent différents Etats (art. 110).

3. Les droits sur la navigation seront fixés d'une manière uniforme, invariable, et assez indépendante de la qualité différente des marchandises, pour ne pas rendre nécessaire un examen détaillé de la cargaison, autrement que pour cause de fraude et de contravention. La quotité de ces droits, qui, en aucun cas, ne pourront excéder ceux existant actuellement, sera déterminée d'après les circonstances locales, qui ne permettent guère d'établir une règle générale à cet égard. On partira néanmoins, en dressant le tarif, du point de vue d'encourager le commerce, en âtcilitant la navigation, et l'octroi établi sur le Rhin pourra servir d'une „norme approximative.

Le tarif, une fois réglé, il ne pourra plus être augmenté, que par un arrangement commun des Etats riverains ni la navigation grevée d'autres

droits quelconques outre ceux^ fixés dans le règlement (art. 111).

4. Les bureaux de perception, dont on réduira autant que possible le nombre , seront fixés par le règlement, et il ne pourra s'y faire ensuite aucun changement que d'un commun accord, à moins qu'un des Etats riverains ne voulût diminuer le nombre de ceux, qui lui appartiennent exclusivement (art. 112).

5. Chaque Etat riverain se chargera de l'entretien des chemins de halage, qui passent par son territoire, et des travaux nécessaires pour la même étendue dans le lit de la rivière, pour ne faire éprouver aucun obstacle à la navigation (art 113).

6. On n'établira nulle part des droits d'étape, d'échelle ou de relâche forcée. Quant à ceux, qui existent déjà, ils ne seront conservés, qu^en tant que les Etats riverains, sans avoir égard à l'intérêt local de l'endroit ou du pays, où ils sont établis, les trouveraient nécessaires ou utiles à la navigation et au commerce en général (art. 114).

7. Les douanes des Etats riverains n'auront rien de commun avec les droits de navigation. On empêchera, par des dispositions réglementaires, que l'exercice des fonctions des douaniers ne mette des entraves à la navigation; mais on surveillera, par une police exacte sur la rive, toute tentative des habitants de faire la contrebande à l'aide des bateliers (art. 115).

8, Tout ce qui est indiqué dans les articles précédents, sera déterminé par un règlement conmiun, qui renfermera également tout ce qui aurait besoin d'être fixé ultérieurement.

Le règlement, une fois arrêté, ne pourra être changé, que du consentement de tous les Etats riverains, et ils auront soin de pourvoir à son exécution d'une manière convenable, et adaptée aux circonstances et localités (art. 116).

L'article suivant (117) statue que les règlements particuliers pour la navigation du Bhin, du Neckar, du Main, de la Moselle, de la Meuse et de TEscaut, auront la même force et valeur, que s'ils avaient été textuellement insérés dans le corps même de Tacte du Congrès. Ces stipulations du Congrès de Vienne à l'adoption desquelles Guillaume de Huniboldi prit, en qualité de représentant de la Prusse, une part éminente, se trouvaient déjà en germe dans Tarticle 5 de la Paix de Paris du 30. Mai 1814^). Elles ont toute la portée d'une charte fondamentale du droit destiné à régir la navigation Européenne sur les fleuves internationaux. Ces fleuves, durant les siècles précédents, avant que la première parole libératrice n'eût été prononcée dans la

^) Sur les négociations du Congrès de Vienne concernant les cours d'eau dits conventionnels, v. J. L. Klûber, actes du Congrès de Vienne, Vol. III. Sur rancien droit de navigation, antérieur à Tannée 1815, v. surtout: Et. Carathéodory, Du droit international, concernant les grands cours d'eau. Etude théorique et pratique sur la liberté de la navigation fluviale. (Leipzig 1861) pag. 43—98. — G. Schirges, Der Rheinstrom (Mainz 1857).

Proclamation de Paris du 20. Novembre 1792 oontre la fermeture de rEscaut, avaient été, par suite de vues politiques et commerciales mesquines et sous l'inspiration d'un égoïsme vulgaire ou de cupidités locales, soumis en mille modes divers, et selon les territoires et les villes de leur parcours, à de lourdes entraves provenant de taxes et d^exactions, décorées de dénominations légales.

Les idées dominantes, que le Congrès de Vienne se proposait de réaliser, apparaissent simples et claires,

n est aisé d'y discerner la tendance de mettre eo harmonie la doctrine du droit international sur la communauté du trafic commercial , avec le principe, à la fois de droit international et de droit public, de la souveraineté territoriale, attribut des Etats riverains. Le Congrès de Vienne, dont l'autorité dans notre siècle, n'a été dépassée par aucune réunion de souverains, congrès qui a siégé à une époque, où le pouvoir politique de la plupart des Gouvernements du Continent Européen âo^ rissait sans limites, où la voix de l'opinion publique n'était nulle part à craindre, a mis une sage prévoyance à ne pas vouloir priver les Etats riverains de la faculté de s'entendre entr'eux sur les détails des dispositions, dont l'exécution relevait du domaine immédiat de leur souveraineté territoriale.

De là provient la réserve du Congrès par rapport au droit de navigation des Etats Européens sur les cours, d'eau nationatucy qui ne traversent le territoire que d'un seul Etat, bien qu'au point de vue de l'équité et de la logique, leur ouverture au commerce pacifique de tous.

eât pu être exigée alors comme aujourd'hui. De là son insistance sur le commun accord des Etats riverains pour les mesures relatives à l'application des principes établis, et la décision, formulée trois ans plus tard par un protocole du Congrès d'Aix-la-Chapelle du 15. Novembre 1818, suivant laquelle les puissances réunies au Congrès ne pourraient prendre aucune disposition quant aux droits des tiers sans le concours direct des états intéressés: On n'hésita pas alors, même au risque de voir plus tard, comme il advint en efifet, Tégoïsme particulariste et les convoitises locales toujours hostiles au commerce, s'élever contre les prescriptions du Congrès de Vienne.

Les principes posés par le Congrès en matière de navigation sur les cours d'eau internationaux étaient l'expression réelle de la justice et de l'équité: La preuve en est, qu'ils ne partagèrent pas le sort de ces arrangements caduques, basés uniquement sur des considérations utilitaires du moment et propres à blesser les sentiments nationaux des peuples. Si les règles, relatives à la navigation, établies par le Congrès de Vienne ont survécu aux changements territoriaux des états et aux constitutions solennellement garanties en 1815, c'est uniquement grâce à l'heureuse liaison qu'on avait établie entre les exigences internationales et nationales, et à Taccord, qu'on avait su mettre entre le droit public et le droit international.

Quiconque devrait porter sur l'histoire un jugement, d'ailleurs très-circonspect, et déduire des analogies et des conclusions sur les causes appréciables, qui ont pu pro-

longer l'existence des institutions publiques, serait fondé à penser que les dispositions du Congrès de Vienne, concernant la navigation des fleuves, n'auraient pas conservé cette longue vitalité, si, tant à l'origine que plus tard, elles avaient froissé le sentiment national, au même degré, par exemple, que le partage des territoires Italiens, et la constitution de l'acte de la Confédération Germanique. Si cette conclusion, si ce jugement sur l'histoire sont légitimes, il faudrait, dans les circonstances présentes, si radicalement différentes du passé^ supposer, que la liberté de la navigation sur les cours d'eau ne pourrait être assurée d'une manière durable par des traités, ou garantie par des mesures coercitives de la part des gouvernements que moyennant une condition : C'est que le principe de la liberté du commerce international fut mis d'accord, de la même manière, qu'au Congrès de Vienne, avec les principes de la souveraineté territoriale des Etats riverains, et — ce qui ne présentait pas le même caractère de actualité lors de ce Congrès, — avec le sentiment de nationalité, si fortement développé depuis 1815, des états, qui se trouvent riverains d'un même fleuve: En effet, les Gouvernements se verraient impuissants à réagir, malgré tout l'apparat de leur pouvoir, si venait l'opinion publique, croyant le peuple menacé dans ses droits naturels, s'élever contre des prescriptions portant à ses yeux le caractère d'une atteinte aux droits inhérents à l'état. La mer, le cours d'une puissante voie fluviale ne sont -ils pas comme un miroir naturel, où se reflète

la conscience qu'ont d'elles -mêmes les nations? Les hommes d'état qui si^eaient à Vienne ne se sont assurément pas mépris sur le sentiment qu'avaient alors de leurs droits les Gouvernements aussi bien que les peuples. Le développement des rapports de navigation pendant la période écoulée entre 1815 et 1856 en fait foi. Il faut aussi reconnaître, qu'il eût été vain, par égard pour une formule abstraite, et en méconnaissance de l'état de choses traditionnel, de sacrifier les droits des Etats riverains au simple principe d'une Uberté de commerce illimitée,

La réaction, d'ailleurs inévitable, eût dépassé, en un degré beaucoup plus sensible, celle, qui marqua l'application des principes, établis par le Congrès aux divers fleuves allemands. Les négociations préliminaires de l'acte de navigation du Rhin et plus encore de l'acte de navigation de l'Elbe témoignent, combien les Etats riverains s'attachaient à sauvegarder leurs droits de souveraineté territoriale, et combien étroite était l'interprétation, qu'on donnait aux prescriptions de l'acte du Congrès de Vienne. N'a-t-on pas maintenu sur l'Elbe des droits de péage, entièrement insoutenables au point de vue légale et essentiellement contraires à l'acte de 1815? Le système politiquey prédominant sur la généralité des fleuves Allemands repoussait toute prétention des états, qui ne comptaient pas parmi les riverains à la participation de l'usage des cours d'eau. Les velléités de la Hollande de fermer aux Etats riverains du cours supérieur du Rhin Ift route de la mer, échouèrent tou-

jours, îl est vrai, contre l'attitude et la résistance victorieuses des Grandes Puissances les plus intéressées. Mais la patience même, apportée à prendre au sérieux et à réfiiter les arguties, intolérables à toute intelligence un peu saine, qu'invoquait la Hollande dans l'interprétation de l'expression ^jtisqu^à la mer<^ , témoigne du prix, qu'on attachait, en un cas douteux seulement en apparence, à ménager le principe de la souveraineté territoriale reconnue aux Etats riverains. C'était aller au delà de ce qu'exigeait une pleine conciliation avec les intentions de l'acte du Congrès de Vienne. On peut, comme il est d'ailleurs arrivé maintefois à trèsjuste titre, blâmer cet excès de condescendance du passé envers un particularisme obstiné, qui n'a jamais eu la volonté sincère, ni de prendre en considération la liberté de navigation des fleuves, ni de subordonner des intérêts particuliers à l'ihtérêt de la communauté. Mais il feiut également reconnaître qu'en 1815 attendre les partisans du principe monarchique et les défenseurs de l'utilitarisme devaient assurément les premiers que toute tentative d'imposer par la force une ingérence quelconque fondée sur le principe de la Hberté du commerce, les seconds que tout encouragement aux sentiments populairs d'hostilité envers les étrangers et le trafic commercial, avaient la conséquence inévitable et directe de compromettre la souveraineté territoriale des Etats riverains. Quelle que soit d'ailleurs l'approbation ou Fimprobation, que l'on puisse se sentir appelé à exprimer sur les mesures prises par la diplomatie continentale rela-

tivement à l'application de l'acte du Congrès de Vienne, il demeure constant, que^ dans tous les cas litigieux ou douteux, où il s'agissait de la démarcation entre les principes de la liberté de navigation des fleuves internationaux d'une part, et les droits territoriaux des riverains de l'autre, on ne saurait citer un seul exemple, qu'on ait lésé les droits des riverains, soit en leur imposant d'une manière violente quelque restriction territoriale soit en invoquant Fautorité de la majorité des voix. Tous les actes de navigation, issus des principes du Congrès de Vienne, reposent sur l'idée primordiale d'un accord librement consenti par chacun des Etats riverains et sur la. reconnaissance de leur droit absolu quant au pouvoir exécutif.

Fidèles à une maxime d'interprétation, observée et pratiquée avec une logique tenace et constante, les états les plus intéressés à la navigation fluviale ont eu le système invariable, dans les cas douteux, de donner le pas aux droits du riverain, quant à l'exercice de sa puissance souveraine, sur les exigences du trafic, déduites de la liberté du commerce. Cette interprétation a servi de règle constante dans la solution des réclamations contre les riverains.

Les deux Grands Etats Allemands se sont toujours déclarés partisans du droit des riverains, quant au régime des fleuves Allemands. C'est ainsi, que fit la Prusse, par exemple, lorsqu'il s'agît en 1829, d'applanir un différend relatif, à la navigation du Rhin, dans lequel la Hollande était intéressée à titre principal. Les deux

Gouvernements y Prussien non moins que Néerlandais, reconnurent, que la liberté de la navigation n'avait jamais été interprêtée, qu'en faveur des Etats Riverains. Cette même doctrine fut formulée par le Gouvernement Prussien avec la plus grande précision dans une dépèche du Baron de Manieuffel du 26 août 1857, qui portait: ^Depuis les délibérations du Congrès de Vienne sur VarU 109y il ' reste hors de doute quHl n'est pas entré dans les vues de ce Congr^ d'attribuer aux Etats non -riverains un droit de navigation sur les fleuves internationaux*^

On se trouvait alors en parfait accord avec Tinterprétation restrictive, soutenue en termes si énergiques par TÂutriche dans sa déclaration du 18 Juni 1819 à la Conférence de Dresde:

^L'intention des Hautes Parties Contractantes au Congrès de Vienne semble s'être attachée à n'accorder de droit à la libre navigation qu'aux sujets des Etats riverains^ et nullement de conférer cet avantage aux Etats non- riverains, surtout parcequCy dans toute autre situation, il y aurait défaut complet de réciprocité.^

Le soin, qu'apportaient les Grandes Puissances à tenir compte de la position particulière des Etats riverains, ressort en toute évidence de l'attitude pleine de ménagements gardée, après la révolution Belge, à l'égard d'un état secondaire, qui exploitait sur son propre territoire^ par des droits de péage, les avantages de sa position

géographique, ati détrimeot de TEtat riverain voisin qui avait rompu par les armes les Uens antérieurs^).

Du reste, à la Conférence de Londres de 1831 , lors de leur intervention à la requête par la Hollande, les Grandes Puissances avaient statué, que les principes, établis par le Congrès de Vienne relativement au droit de navigation fluviale, devaient aussi rester en vigueur sur l'Escaut. Le traité de séparation, conclu ultérieurement à Londres le 19 avril 18o9 entre le Roi des Pays-Bas et le Roi des Belges, stipule en son art. IX:

„Les dispositions des art. 108 à 117, inclusivement de Tacte du Congrès de Vienne, concernant la liberté de navigation sur les fleuves et rivières navigables, doivent s'appliquer aux fleuves et rivières navigables, qui séparent ou traversent réciproquement les territoires belge et hollandais."

Pour le maintien des étabUssements nécessaires a la navigation sur Tl^caut et ses embouchures, les deux Parties contractantes convinrent d'instituer une sur-

^) Sur TËscaut, v. Carathéodory, le droit international concernant les grands cou/rs d'eau^ p. Jî7, Lorsque cet écrivain compétent rappelle, à juste titre, qu'on avait suivi sur l'Escaut des principes plus libéraux, que sur le Rhin, et qu'on n'avait pas exclu les nations maritimes de l'usage de la voie fluviale, c'est là un reproche, qui vise la Hollande et son attitude par rapport aux embouchures du Rhin. Le cabotage du fleuve, dans sa partie supérieure inaccessible aux bâtiments de mer, était, du moins alors, une question comparativement insignifiante pour les Etats non-riverains.

veillance commune par des Commissaires des deux Etats * riverains respectifs^).

^) L'art. IX § 2 porte: En ce qui concerne spécialement la navigation de TËscaut et de ses embouchures, il est convenu, que le pilotage et le balisage ainsi que la conservation des passes de TËscaut en aval d'Anvers seront soumis à une surveillance commune, et que cette surveillance commune sera exercée par des commissaires nommés à cet effet de part et d'autre. Des droits de pilotage modérés seront fixés d'un commun accord et ces droits seront les mêmes pour les navires de toutes les nations.

Deuxième Période.

La navigation du Danube depuis la paix de Paris jusqu'au Traité de Berlin

X our des raisons généralement connues, le Congrès de Vienne avait renoncé à comprendre dans le cercle de ses délibérations les conditions de la navigation du Danube. La Turquie ne figui*ait pas au nombre des Puissances représentées au Congrès. Elle possédait le cours inférieur du Danube, à partir du point, où ce fleuve sortait du domaine territorial de la Couronne d'Autriche, jusqu'à ses embouchures, qui ne tombèrent sous la domination de la Russie qu'à la paix d'Âdrianople. Ainsi le Danube resta une voie fluviale^ sur laquelle il ne pouvait être encore question d'un droit de navigation commune pour les Etats riverains, pendant que la Turquie était considérée comme en dehors du concert de droit international des états chrétiens de TEurope. Les rapports de navigation étaient réglés séparément pour divers parcours, par

des conventions spéciales^ d^état à état. La Turquie elle-même n'opposait pas d'entraves de principe à la navigation *).

Cet état de choses changea à la paix de Paris du 30 Mars 1856. Grâce au perfectionnement des moyens de transport, les avantages de la navigation du Danube avaient pris pour l'Autriche un essor, qui dépassait toutes les attentes et les espérances antérieures. L'accès nouveau de territoires agricoles d'une vaste étendue et d'une rare fertilité avaient attiré le trafic maritime de l'Europe occidentale dans les ports des bouches du Danube. Il y avait proportion inverse entre l'importance, au point de vue Européen, des pays du Bas- Danube, et la feculté d'user d'une voie fluviale, que des ensablements graduels rendaient presque toujours inaccessible ou dangereuse aux bâtiments de mer de tirant moyen. L'admission de la Turquie dans le concert Européen et le retour, par cession, sous la souveraineté ou la suzeraineté de cette Puissance du territoire entier des bouches du Danube fournirent aux Sept Puissances Contractantes du Traité de Paris (France, Angleterre, Turquie, Sardaigne^ 'Bussie, Prusse, Autriche) un moyen efficace d'intervention dans le règlement de la navigation du Danube. La Russie fut éliminée du nombre des Etats riverains. Au

^) Conf, C F, Wurm, quatres lettres sur la liberté de la navigation du Danube, Leipzig 1855. (En Allemand.) — Le même,. La question de la navigation du Danube et ses développements, depuis le Congrès de Vienne jusqu'à la conclusion de Tacte de navigation du Danube, du 7 Nov. 1857 (Stuttgart, 1858)- (Également en Allemand.)

Droits riverains de la Boumanie. 2

lieu d'être un cours d'eau appartenant en propre aux riverains, le Danube devint un fleuve international, semblable aux cours d'eau, dits conventionnels, du Congrès de Vienne.

Les dispositions essentielles des cinq articles, qui se rapportent au Danube (15—19), et que nous reproduisons dans l'appendice, sont les suivantes:

1. Les prescriptions du Congrès de Vienne, concernant la navigation sur les fleuves internationaux sont également applicables au Danube et à ses embouchures. Cette disposition fait partie du droit public Européen et les Puissances la prennent sous leur garantie.

Toute entrave ou redevance, qui ne serait pas expressément stipulée dans les articles suivants, est prohibée; sont particulièrement interdits les péages, basés uniquement sur le fait de la navigation ou la qualité des marchandises, qui sont à bord. La police fluviale et les mesures de quarantaine à établir seront conçues de manière à favoriser le commerce (art. 15).

2. Dans le but de faciliter la réalisation des dispositions précédentes, xme commission, composée de représentants de chacune des sept Puissances Con- Iractantes sera chargée de faire exécuter les travaux d'amélioration nécessaires pour rendre la navigation possible en aval d^Isaktcha et sur les parties de la mer avoisinantes.

Les sommes, destinées à couvrir ces fraiS; pourront

être prélevées sur les navires, suivant des bases fixes, arrêtées à la majorité des voix, à la condition expresse de la plus parfaite égalité pour les pavillons (art. 16).

3. Une commission composée de représentants des Etats riverains (Autriche, Bavière, Turquie et Wurtemberg), à laquelle s'adjoindront des délégués dès trois principautés Danubiennes (Serbie, Valachie, Moldavie) sera établie à titre pértnanent et aura pour attributions:

„ D'élaborer les règlements de navigation et de police fluviale, de faire disparaître les entraves, de quelque nature qu'elles soient, qui viendraient s'opposer à Tapplication des dispositions de l'acte du Congrès de Vienne relatives au Danube, de faire exécuter les travaux nécessaires sur tout le parcours chi fleuve, et de veiller, après la dissolution de la commission Européenne, au maintien de la navigabilité des embouchures .et des parties de la mer y avoisinantes" (art. 17).

4. La commission Européenne et la commission des riverains devront, dans l'espace de deux ans, s'être acquittées de la mission, qui leur est dévolue. Les Puissances signataires, réunies en conférence, informées de ces résultats, en prendront acte, et prononceront la dissolution de la commission Européenne, dont les fonctions passeront à la commission des riverains (art. 18).

5. Afin d^assurer l'exécution des règlements, qui auront été arrêtés d'un commun accord, chacune des Puissances Contractantes aura le droit de £gdre stationner aux embouchures du Danube, dans un but de surveillance, deux bâtiments légers (art. 19). Il est certainement à la louange de l'ancien droit de navigation fluviale, issu du Congrès de Vienne, de constater, qu'en 1856 on n'a rien trouvé de sensiblement meilleur à substituer au régime, qu'il avait établi. On se borna à dissiper un doute, qui subsistait sur un seul point:- On admit et sanctionna, par rapport au Danube, l'idée plus libérale suivant laquelle les non-riverains étaient reconnus comme légalement intéressés à la navigation. D'ailleurs il résulte du lien de continuité, établi par l'article 15 entre le droit nouveau et le droit ancien, qu'on entendait maintenir désormais non-seulement les prescriptions elles-mêmes du Traité de Vienne, mais aussi la jurisprudence, adoptée quant à leur application et à leur exécution par les états, lesquels, selon le droit des gens, constituent l'instance la plus éminemment compétente en matière d'interprétation, sauf l'extension aJBférente à la catégorie des Etats légitimement intéressés à la navigation.

Aussi, abstraction âdte de ces états, il ne peut y avoir qu'une interprétation unique du droit, créé par le Congrès de Vienne, celle qui régissait avant 1856 les grands cours d'eau, et qui reste consentie en tant qu'elle n'a pas été expressément modifiée. Il ne saurait, d'ailleurs, échapper à ime observation attentive , que la grande

majorité des Puissances Contractantes du Traité de Paris (la France et la Russie, T Angleterre, la Prusse et la Sardaigne), lesquelles, par leur position géographique étaient surtout appelées à défendre le côté iniemational de la navigation contre les autres signataires riverains du Danube (l'Autriche et la Turquie), ont cependant reconnu et respecté, se conformant ainsi à l'équité traditionnelle, la souveraineté de ces mêmes Etats riverains dans son acception la plus large.

On tint compte à Paris de l'éventualité toujours possible de collisions entre les exigences nationales des Etats riverains et les exigences internationales de la liberté du commerce. En eflfet. Ton s'abstint de soumettre les fleuves conventionnels à des règles, exclusivement empruntées au principe du cosmopolitisme. Vouloir leur appUquer non pas des visées humanitaires abstraites, ou un droit des gens indéfini et prétendu philosophique, mais le droit public Européen effectivement en vigueur, c'était exprimer avec une pleine clarté, que cette partie du droit fluvial entre dans l'essence du droit public Européen.

H allait de soi, que Ton n'imposait aux Etats riverains non représentés à Paris (la Bavière et le Wurtemberg) aucun lien d'un caractère obligatoire en droit. Le principe de l'unanimité pour le droit conventionnel entre les états n'a été modifié, à titre transitoire, que sous le simple rapport des tarifs à établir par la commission Européenne provisoire.

S'il en eût été aulyement, comment serait-on arrivé

à attribuer à la commission des riverains une compétence^ destinée à s'étendre sur tout le cours du fleuve? Comment expliquer, sinon par la reconnaissance d'un droit appartenant aux Ëtats riverains en toute priorité, la dissolution projetée, expressément formulée, de la commission Européenne?

Il ne saurait subsister aucun doute sur le caractère des stipulations, arrêtées à Paris, pour peu qu'on observe les explications contenues dans les protocoles du Congrès, lesquels ont été précédés d'un protocole signé à Vienne le 1 Février 1856 par l'Autriche, l'Angleterre, la Russie et la Turquie, confirmant les décisions du Congrès de Vienne. Le comte Buol, en particulier, comme représentant de l'Autriche, déclara dans la séance du 12 Mars 1856:

y^Çue les Etais riverains exclusivement étaient appelés à s'entendre sur les règlements de police de la navigation, et à en surveiller V application^ ^ tandis que d'autre part Lord Clarendon fit observer, qu'il ne pouvait être question d'un droit de privilège quelconque de l'Autriche, basé sur une différence légale de traitement, selon qu'il s'agirait du cours supérieur ou du cours inférieur du Danube (v. protocole no. 8). Le représentant de la France déclara, qu'il fallait garantir aux Etats riverains leurs intérêts particuliers dans le règlement des affaires de navigation fluviale, conformément aux principes, établis par le Congrès de Vienne.

Ces mêmes protocoles permettent de constater, que l'Autriche insista par rapport au Danube en 1856, comme

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par rapport à TElbe en 1815, avec plus d'énergie que toutes les autres Puissances représentées, sur les droits des riverains, par opposition aux exigences du commerce international, et que Ton ne devait pas attribuer au précédent de la convention sur la liberté du Pô, conclue en 1849 par T Autriche, le caractère d'une règle ou d'une obligation.

Le cours ultérieur des événements prit une direction presque contraire à l'attente des hommes d'Etat réunis en 1856. Les travaux de la commission des river ainSy. appelée à devenir définitive et permanente, ne répondirent pas à la confiance, dont elle avait été l'objet de la part des Puissances du Congrès. Tout au contraire, la commission Européenne des embouchures du Danube, primitivement destinée à être provisoire, surpassa toutes les prévisions. Et cependant la tâche de ces deux commissions présentait des difficultés très-inégales. La commission Européenne avait une mission extrêmement difficile au point de vue politique et technique.

Il lui fallait créer à nouveau, aux embouchures du Danube, la navigation presque disparue d'un fleuve, obstrué de vase, de sable et de débris de navires, faire du Danube jusqu'à ses embouchures et depuis ses embouchures un fleuve accessible à la navigation dans les conditions indiquées par le Congrès de Vienne, enfin donner aux principes du commerce une base géographique.

En comparaison de ce problème technique de premier ordre, la tâche de la commission riveraine avait été

relativement &cile, supposé un bon vouloir unanime. Elle consistait à appliquer au Danube, qui se trouvait dans des conditions identiques au Rhin et au Weser, les enseignements^ règles et ordonnances, dont Texpérience de toute une génération avait doté, dans la pratique, la navigation de ces deux fleuves. Au point de vue juridique, on ne saurait trouver la moindre raison d'appliquer d'une ta/çon différente un principe posé avec une pleine clarté par le Cîongrès de Vienne et le Traité de Paris, au cours supérieur, inférieur ou moyen du Danube, et au cours supérieur ou moyen de l'Elbe, du Weser et du Rhin.

Examinons d'abbord l'œuvre de la commission permanente des riverains qui se réunit à Vienne vers la fin de l'anné 1856. S'il est permis de supposer une certaine corrélation entre l'étendue territoriale d'un état, et son influence économique et commerciale, on peut s'expliquer que parmi les 47 articles de l'acte de navigation du Danube du 7 Nov. 1857, il n'en est pas un seul que les membres votants de la commission aient réussi, par voie de concession à faire adopter malgré l'opposition catégorique de l'Autriche, tandis qu'il est au contraire notoire que le représentant de la Bavière s'est vainement efforcé de faire admettre ses objections contre certaines dispositions de l'acte de navigation du Danube contraires à la liberté du commerce^).

^) Cff. „C. F. Wwrm — Cinq lettres sur la liberté de la navigation et sur l'acte du Danube du 7 Nov. 1856". — ^Cara-

L'Acte de navigation du Danube^) invoque, dans son préambule y la force obligatoire du régime fluvial établi à Vienne et à Paris, mais il porte en même temps atteinte, d'abord au principe du droit des gens relatif à la liberté de la navigation, puis à l'égalité de droits des nations, placée par le Traité de Paris au dessus de toute contestation, enfin aux considérations économiques et techniques concernant le développement du commerce.

En ce, qui concerne ce côté technique, il suffit de se référer à la critique pleine de compétence, qui est consignée dans un Mémoire du Gouvernement Prussien du mois de Mars 1858, et qui traite de trois objets différents: Le régime de douanes applicable à la navigation du Danube, — le transport des voyageurs et des marchandises entre deux ports du fleuve, — et les droits de péage pour la navigation^). L'acte de navigation du Danube est contraire aux principes positifs du droit

théoâory, „Le droit international concernant les grands cours d'eau, p. 124 et suiv."

^) Cff. le texte français dans les ,,Actes relatifs au Danube, p. 10. Le texte Allemand, qui a été souvent reproduit, est donné aussi par Wurm dans ses cinq letti'ess." V. p. 44 et s. —

2) Archives Prussiennes du commerce du 19 Mars 1858. Il résulte des observations préliminaires qu'aux yeux du Gouvernement Prussien, l'acte de navigation du Danube ne répondait par sur tous les points, aux dispositions du Traité de Paris. Le Gouvernement Autrichien prétendait bien entendu le contraire. Conf. Trois mémoires Autrichiens sur l'acte de navigation du Danube du 7 Nov. 1857. (Leipzig, 1858.) — Le point de vue Français, en opposition avec celui de l'Autriche, est soutenu dans le mémoire sur la liberté du Danube et sur l'acte de navigation du 7 Novembre (Paris 1858).

international, posés par l'Autriche et la Turquie ellesmêmes > dix -huit mois auparavant, en tant qu'il établit une différence entre la plénitude des droits, reconnus aux sujets des Etats riverains et la restriction apportée aux droits du commerce maritime. On accorde aux bâtiments de toutes les nations la libre navigation entre la mer et les ports du Danube et vice versa, mais non d'un port à Tauti'e, Ainsi la navigation fluviale, proprement, dite est réservée aux bâtiments des Etats riverains, avec un retour à ces restrictions qui étaient devenues usuelles en Allemagne après 1815, et qui avaient été désapprouvées par les Puissances du Congrès de Paris de 1856.

Si l'acte de navigation du Danube ne répondait ni aux exigences de la liberté de navigation accordée en général à toutes les nations, ni aux prescriptions positives du Traité de Paris, il resta du moins, sur un troisième point, fidèle aux traditions du passé: Nulle part les droits d'un Etat riverain ne sont lésés aux dépens d'un autre Etat riverain; partout, au contraire, où certaines mesures doivent être réservées pour l'avenir, l'entente commune de tous les riverains devra prévaloir. — Il pouvait être encore moins question de toucher, en quoi que ce soit, au nom de la commission permanente, aux droits territoriaux et de police de chacun des riverains. L'exécution des divers articles était l'attribut exclusif des Etats riverains, sous réserve de l'obh'gation de se communiquer réciproquement les mesures d'exécution arrêtées.

On était allé, par un égard, exagéré pour les différents degrés de la susceptibilité politique, jusqu'à réserver.

par un article spécial, le droit de transporter la poste aux Etats riverains, en vue de se garantir contre l'expédition des produits de la presse périodique. On trouvait nécessaire d'établir par là une sorte de quarantaine contre la contagion des idées.

Quoi que Ton puisse penser, cependant, de la commission des Etats riverains, dont les travaux furent achevés le 29 Août 1857, et de la valeur des résultats obtenus, il est constant que rAutriche, la Porte, et probablement aussi les deux Etats de la Confédération Germanique, croyaient, précisément en raison des actes de la navigation fluviale Allemande, que le droit antérieur au Congrès de Vienne, fondé sur la pratique des états, militait en leur faveur.

Il suffit, pour le prouver, de «e reporter à la dépêche Autrichienne du 5 Janvier 1858, et à la note circulaire adressée par le Ministre des Affaires Etrangères â Constantinople, le 26 Janvier 1858, aux représentants de la Porte à l'étranger.

Cette note reconnaît, que les stipulations du Congrès de Paris, ayant trait au Danube, n'ont force obUgatoire que pour les Etats riverains signataires, c. à. d. l'Autriche et la Turquie, et non pour le Wurtemberg et la Bavière; que le droit, réservé à une conférence ultérieure, de prendre acte des résolutions des Etats riverains impliquait aussi le droit d'adhésion, et que le principe fondamental du Congrès de Vienne consistait précisément en ce qu'il appartenait à la compétence exclusive des Etats riverains d'élaborer entre eux, d'un commun accord,

les règles relatives à la navigation sur les fleuves internationaux.

Cette déclaration de la Porte est d'autant plus significative que Timpartialité de son interprétation du droit antérieur n'était entravée par aucun précédent.

L'année 1858 amena la Conférence de Paris, qui était appelée k de l'acte de navigation du Danube^ 0. à. d. , ainsi qu'il fut admis par la majorité des Puissances signataires, le 9 Août 1858 , à s'assurer, par un examen préalable, si les prescriptions du Congrès de Paris se trouvaient ou non remplies^).

Toutes les Puissances signataires, à l'exception des deux Etats riverains, se rallièrent aux objections circonstanciées, exposées dans le protocole no. 18 du 16 Août 1858, que Lord Cowley, comme représentant de l'Angleterre, éleva contre les dispositions de l'acte de navigation du Danube qui lui paraissaient en contradiction tant avec les principes du Congrès de Vienne, qu'avec les stipulations du Traité de Paris. Ses critiques portaient principalement sur l'article 8, qui excluait le cabotage des pavillons des Etats non - riverains, — sur l'atteinte portée à l'égalité des droits de toutes les nations, — sur l'omission des affluents internationaux du Danube (tels que l'Inn, le Sereth, le Pruth et autres), — sur les

^) „Protocoles de la Conférence de Paris relatifs aux règlements de la navigation du Danube, élaborés par la commission riveraine", (Extrait) dans „Acte8 relatifs au Danube^ (Bucarest 1882) page 21.

entraves, opposées à la navigation par les prescriptions, concernant les quarantaines, — et sur d'autres détails analogues, mais relativement moins importants.

Le Baron de Htibner, représentant de T Autriche, appuyé par le représentant de la Porte, s'attacha à démontrer, en faveur de la plénitude des droits revenant aux Etats riverains, en tant que le Congrès de Paris n'avait pas établi un régime exceptionnel, que les règles, suivies dans les actes de navigation des fleuves Allemands continuaient à être en vigueur.

Tout en réservant au Gouvernement Autrichien, — en contradiction avec le comte Kisseleff, — le droit d'appliquer l'acte de navigation du Danube dans une complète indépendence du consentement des Puissances du Congrès de Paris, il déclara, que cet acte avait été mis en exécution en Autriche.

Malgré les divergences d'opinions, qui se produisirent à la Conférence de Paris, le principe suivant lequel aucun règlement de navigation ne pouvait être, ni établi, ni appliqué dans le domaine fluvial des Etats riverains sans leur coopération, resta intact par une adhésion tacite générale.

Ainsi la Conférence de Paris renonça à remplacer, contre la volonté des deux Etats riverains, les dispositions, combattues par Lord Cowley par les amendements, qu'il avait proposés; elle leur abandonna les suites à intervenir, et se contenta de refuser de prendre acte, jusqu'à nouvel ordre, dans le sens d'une adhésion et d'une reconnaissance.

Le résultat final des scrupules, élevés à la conférence de Paris de 1858, fut Fadoption, à Vienne, par les Etats riverains, de six articles additionnels, ajoutés le 1 Mars 1859 à l'acte de navigation du Danube. H n'y a pas lieu de rechercher, si le contenu réel de ces articles répond à Tintention, énoncée dans le préambule, de tenir compte des vœux de la Conférence de Paris et des divergences d'opinions, qui s'y étaient manifestées. Quant à leur teneur, il y a à observer que: d'une part, est reconnue aux bâtiments de mer la faculté de transporter, à chaque trajet, des voyageurs et des marchandises d'un port du Danube à un autre, c'est-à dire entre les stations intermédiaires et le point terminal de leur course; d'autre part, est établi le droit pour les Etats riverains d'accorder dans leur domaine fluvial telles facilités, qui n'auraient pas été spécifiées dans l'acte même de navigation du Danube, pourvu que ces facilités ne soient pas en désaccord avec les dispositions de cet acte.

Passons maintenant aux travaux de la Commission Européenne dont les membres, dépassant le terme primitif de deux ans, accomplirent au bout de neuf années, comme commissaires des sept Puissances à Galatz, la tâche qui leur avait été assignée par le Congrès de Paris.

Le 2 Novembre 1865, fiit signé à Galatz, l'acte public relatif à la navigation des embouchures du Danube. On est en droit d'y constater un progrès très considérable quant au développement du commerce fluvial international, mais il faut également y remarquer un caractère de transition vers un régime de navigation

du Danube définitif et uniforme, réservé à Tavenir dans les vues du Congrès de Paris ^).

11 serait erroné de supposer, que rétablissement de cette commission provisoire^ comme il a été déjà remarqué, eût pour objet d'apporter une dérogation tant soit peu importante aux principes du droit international, ou moins encore de créer une nouvelle règle de droit. La Commission Européenne n'était pas une institution , qui permît d'imposer k la Turquie une servitude permanente. Mie se proposait d'attirer toutes les lumières de la science hydrotechnique de l'Europe Occidentale à la solution d'un problème, dont on ne pouvait venir à bout par les forces et les ressources de l'Europe Orientale. C'est ainsi, que, grâce à l'emploi de frais extraordinaires, et au concours des spécialistes les plus experts de différentes nationalités, furent créés des établissements hydrotechniques Européens, destinés à assurer la navigation des embouchures du fleuve jusqu'à Isaktcha, et à être régis, à titre régulier et définitif, par des dispositions conformes à la situation juridique traditionnelle des Etats riverains.

Rien n'autorise k penser que l'institution de la Commission Européenne ait eu pour but de déroger d'une manière permanente aux droits des Etats riverains.

Il eut été même inique d'imposer à la Turquie les charges de la régularisation du fleuve, qui, sous la

^) V. le texte, dans les „ Actes relatifs au Danube".

domination Russe, et par suite de Fétat d'incurie des embouchures, avaient progressivement augmenté.

Tout doute ; à cet égard, doit disparaître à la lecture du protocole de la séance^ où il fut procédé à la signature de l'Acte public. Le protocole no. 149 du 2 Novembre 1865 porte:

„77 a été bien entendu, que cette déclaration ne devait pas impliquer de la part de la Sublime Porte, une consécration à perpétuité de ce principe, ni ne devait apporter le moindre préjudice aux droits des États Riverains et aux principes^ établis par le Congrès de Faris."^

En conférant la présidence au délégué Turc, on tint alors suffisamment compte de la souveraineté territoriale de la Porte aux embouchures du Danube.

Mais la teneur de l'Acte public du 2 Novembre 1865, ne laisse aucune incertitude quant à la permanence du droit ancien de navigation fluviale confirmé par le Congrès de Paris. Le Titre I contient, en six articles, les dispositions matérielles relatives à la navigation et confirme le caractère provisoire de la Commission Européenne, en désignant l'autorité, appelée à lui succéder plus tard (art. 1 — 4).

Le Titre II comprend les prescriptions, touchant l'administration de la navigation, en général (art. 7—12), les tarifs (art 13 — 17) et la quarantaine (art. 18 — 20). Surtout par rapport aux organes exécutifs de la police fluviale, le droit incontestable des Etats riverains se trouve également sauvegardé pendant la période provisoire.

En effet la surveillance de la navigation aux embouchures relève de VInspecteur général du Bas-Danube et du capitaine de port de Soulina. Tous deux sont nommés par la Porte, sont assermentés pour l'observation rigoureuse des règlements de navigation et prononcent leurs sentences au nom du Sultan. Us sont inamovibles, sauf dans des cas déterminés, et sont placés som V autorité supérieure de la Commission Européenne, pour toute la durée de son fonctionnement, c'est-à-dire pour la période transitoire.

Suivant l'article 15, par lequel le Congrès de Paris confirme solennellement les principes du Congrès de Vienne, les deux fonctionnaires supérieurs, préposés à l'exécution, ont à maintenir, par rapport à la navigation, l'égalité par&ite de tous les pavillons. Les bâtiments de guerre qui stationnent aux embouchures du Danube, en vertu de l'art. 19 du Traité de Paris, n'ont d'action directe que sur les ressortissants de leur nation^ sauf le cas, où leur appui serait demandé dans l'intérêt d'autres nations, sur la base de traités spéciaux, ou de l'usage, ou par suite d'une délégation de pouvoirs.

Le Titre III (art. 21) stipule vis à vis des belligérants, la neutraUté en faveur des étabUssements et ouvrages de toute sorte de la Commission Européenne, ainsi qu'en faveur des travaux analogues à exécuter par l'autorité devant succéder à cette commission. Cette neutralité s'étend à l'inspection générale de la navigation fluviale, à l'administration du port de SouUna, au personnel de la caisse de navigation et de l'hôpital de marine, et au

Droits riTerains de la Bonmanle. 3

personnel technique chargé de la suryeillance des travaux; il est bien entendu, que ces prérogatîres impliquent l'observation des devoirs incombant aux neutres. —

L'article final (22) prescrit la ratification de l'Acte, dans le délai de deux mois au plus, et le dépôt du procès- verbal de ratification à la chancellerie du Divan Impérial à Constantinople.

Le même jour fiirent adoptés comme annexes à VActe pubUc: un Règlement de navigation et de police applicable au Bas -Danube contenant 102 articles, et dont la modification ultérieure est laissée ouverte à la Commission Européenne ou à l'autorité internationale, qui lui succédera (annexe A) et un Tarif des droits de navigation à prélever à Vembouchure du Danube, contenant 19 articles (annexe B).

En analysant les dispositions essentielles de l'Acte public, nous avons été guidé par la pensée de constater, de quelle manière étaient compris les droits nécessaires des Etats riverains, dans les conditions complètement anormales, où se trouvaient les embouchures du Danube, conditions, qui pouvaient légitimer provisoirement la concentration des attributions executives.

L'Acte public de la Commission Européenne fut soumis, au printemips de 1866, à l'examen des sept Puissances représentées à la conférence à Paris, et obtint leur assentiment, à l'exception de l'article 5 du Bèglement de navigation (annexe A) dont la rédaction fiit modifiée. Le caractère provisoire dç la Commission Européenne, dont la durée fiit prolongée de cinq ans,

en vue de rachèvement des travaux techniques nécessaires, ne donna lieu à aucun doute. Il restait seulement à savoir, à quelle époque la Commission permanente des riverains serait en mesure de recevoir des mains de la Commission Européenne une œuvre achevée. Par suite de Tinitiative du représentant Russe, M' le Baron de Budberg, la discussion s'arrêta ensuite sur un autre thème de haute importance: L'attitude du Gouvernement Autrichien à Tégard des infractions à TÂcte de navigation du Danube du 7 Novembre 1857, relevées à la Conférence de 1858, et la constitution, antérieurement stipulée de la Commission définitive des Etats riverains, qu'on était en droit d'attendre de l'initiative du Gouvernement Autrichien.

Les répliques du Prince de Mettemich sont con^ signées au protocole du 28 Mars 1866, et portent „que la situation, dans laquelle se trouvaient à cette époque les principautés Moldo-Valaques présenterait de grandes difficultés pour la constitution de la Commission des Etats riverains^S ce qui, dans l'esprit général de ses déclarations, ne pouvait signifier que la reconnaissance d un droit riverain, qui leur appartenait incontestablement, mais qui momentanément, aux yeux du Gouvernement Autrichien, était d'im exercice difficile, droit de participation effective à une commission, dont la compétence devait naturellement s'étendre aussi sur les eaux du Danube, Autrichiennes et Allemandes.

En suite, le Prince de Mettemich remarqua, à propos des mentions du représentant Russe, que (après un

laps de huit années) les observations, présentées en 1858 à la conférence contre TActe de navigation du Danube, feraient, l'objet de Texamen le plus scrupuleux et que le résultat ne tarderait pas à être communiqué.

Il fallait donc conclure, à ce moment, de cette déclaration, qu'un examen scrupuleux n'avait pas semblé jusqu'alors urgent, ou bien qu'il n'avait pas produit un résultat conforme aux vœux des Puissances, et qu'on était arrivé, malgré tout examen, à la résolution de maintenir les prérogatives des Etats riverains, nonobstant la stipulation du Congrès de Paris.

L'attitude constante, observée par l'Autriche jusqu'en 1870, quant à l'application du Traité de Paris, peut ne pas excuser, mais explique, que la Russie, profitant de conjonctures propices dans la situation Européenne, ait dénoncé la neutralité de la Mer noire : en effet à ce moment, le terme de cinq ans, pour lequel la compétence de la Commission Européenne avait été prolongé, touchait à sa fin, et dès lors, une nouvelle conférence devenait imminente, qui semblait appelée également à ^prendre a^^te'^ de la dénonciation de la neutralité. Parmi les documents, nés de ces événements et précurseurs de la Conférence de Londres de 1871, une dépêche du Baron Prokesch au Comte de Beust, du 3 Janvier 1871 et une dépêche du Comte de Beust au Baron Prokesch, datée de Vienne du 21 Janvier 1871, méritent de fixer l'attention de quiconque s'intéresse à une connaissance exacte des affaires, relatives à la navigation du Danube.

On y apprend, que le Comte de Beust était trèsdésireux de décider la Turquie comme Etat riverain du Danube, dont les prérogatives étaient en quelque sorte prédominantes, à accepter la prolongation des pouvoirs de la Commission Européenne pour douze ans et à prendre l'initiative d'une proposition dans ce sens au sein de la Conférence. En même temps, il reconnaissait pleinement; par rapport aux questions de navigation fluviale, les droits des Puissances territoriales vis-à-vis des intérêts Européens. Il disait en outre:

„Vous voudrez bien relever M"^ le Baron, qu'il n'y a qu'en apparence une contradiction entre le mérite que, d'un côté nous attribuons aux institutions Européennes; salutaires aux embouchures du Danube, et les inconvénients d'une surveillance Européenne, que de l'autre côté nous désirons tenir écartée de la partie supérieure du fleuve. En vérité, la contradiction n'existe pas. Mais il y a une autre pensée encore de notre Gouvernement qui tient au désir d'affi^nchir les riverains du Danube de cette ingérence Européenne ou non riveraine, pensée que vous trouverez développée dans l'instruction à l'adresse du Comte Apponyi."

Relativement au projet, qui devait être Soumis à la Conférence pour la navigabilité du fleuve aux Portesde-fer et à la nécessité d'établir par dérogation au Traité de Paris du 30 Mars 1856 des droits de péage pour couvrir les intérêts et l'amortissement du capital indispensable, la même dépêche ajoute:

yJjQ Gouvemement Imp. et Roy. attache beaucoup de prix au succès de ces démarches et espère recouvrer sur cette base — et éventueUement aussi en &veur de nos co-rîverains — une partie de cette indépendance, qui partout ailleurs, en matière fluviale, revient de droit, soit à la Puissance territoriale, soit à la totalité des Gouvernements riverains, mais non pas à des Puissances non-riveraines/

Le résultat de la Conférence qui siégea à Londres du 7 Janvier au 14 Mars 1871, et dont le protocole du 3 Janvier 1871 présente une haute importance, correspond, en, son ensemble, aux efforts, faits par l'Autriche, et à la situation, que le Gouvemement Russe avait créée, &i dénonçant les obligations qui résultaient de la neutraUsation de la Mer noire.

Les articles 4 — 7 statuent par rapport à la navigation du Danube:

1. La Commission Européenne, établie par le Traité de Paris dans le but de rendre les embouchures du Danube navigables depuis Isaktscha, est maintenue dans sa composition actuelle. La durée de cette Commission est fixée pour une période ultérieure de douze ans, à compter du 24 Avril 1871 f c'est-à-dire jusqu'au 24 Avril 1888, terme de l'amortissement de l'emprunt, contracté par cette Commission sous la garantie des Puissances signataires (la Russie exceptée).

2. Les conditions de la réunion de la Commission riveraine (art. 17 du Traité de Paris) seront fixées

par une entente préalable entre les Puissances riveraines; sans préjudice de la clause relative aux trois principautés Danubiennes. Et en tant qu'il s'agirait d'une modification de Particle 17 du dit Traité, cette dernière fera l'objet d'une convention spéciale entre les Puissances co-signataires.

3. Les Puissances riverames de la partie du Danube où les cataractes et les Portes-de-fer mettent des obstacles à la navigation, se réservent de s'entendre entr'elles à l'effet de £Btire disparaître ces obstacles. H leur est reconnu le droit de percevoir une taxe sur les navires de commerce sous tout pavillon, qui en profiteront désormais jusqu'à l'extinction de la dette, contractée pour l'exécution des travaux. L'article 15 du Traité de 1856 est ainsi déclaré inapplicable à cette partie correspondante du fleuve pour un laps de temps nécessaire au remboursement de la dette en question.

4. Tous les ouvi*ages et établissements de toute nature, créés par la Commission Européenne, en exécution du Traité de Paris de 1856 ou du présent Traité, continueront à jouir de la même neutralité, qui les a protégés jusqu'ici, et qui sera également respectée à l'avenir dans toutes les circonstances par les parties contractantes. H est cependant bien entendu que ces dispositions n'affecteront en rien le droit de la Sublime -Porte de faire entrer, comme de tout temps, ses bâtiments de guerre dans le Danube en sa qualité de Puissance territoriale.

On ne put obtenir à Londres de concessions plus larges de la Turquie. L'Angleterre principalement avait proposé de rechef, mais sans succès, d'étendre la juridiction de la Commission Européenne sur la partie du fleuve en amont de Galatz jusqu'au Port de Braïla.

Telle est la situation légale que le régime de la navigation du Danube conserva jusqu'à la fin de la guerre Russo-Turque en 1878.

Troisième Période,

Du Traité de Berlin jusqu'à ce jour.

lia troisième période du développement du régime de la navigation sur le Danube^ dont Texposé complète le cadre de notre travail; commence au Traité de Berlin de 1878. — H n'est pas besoin d'insister ici sur les modifications territoriales^ amenées par la guerre Tureo- Busse. U suffît de rappeler, que ces événement sont affecté la condition des rives du Danube, en ce que la Bussie, reprenant le territoire de la Bessarabie sur le bras de Eilia et aux embouchures du Danube, est rentrée ainsi dans la catégorie des Etats riverains du fleuve; la Sublime Porte a été réduite à ses droits riverains sur les rives Bulgares, au Sud; et la Boumanie a obtenu, à titre de compensation pour la perte de la Bessarabie, le territoire des embouchures de Soulina et du canal de Si Georges, ainsi que la région de la Dobroudja au Sud. La Boumanie réunit ainsi sous sa domination les deux rives du cours terminal du fleuve, à Fexception du bras

de Eilia. — Les Sept Puissances ont stipulé ce qui suit, dans les six articles du Traité de Berlin, se rapportant au Danube (52—57):

1. Afin d'accroître les garanties, assurées à la liberté de la navigation sur le Danube, reconnue comme étant d'intérêt Européen, toutes les forteresses et fortifications, se trouvant sur le parcours du fleuve depuis les Portes-de-fer jusqu'à ses embouchures, seront rasées. Il n'en sera pas élevé de nouvelles. Aucun bâtiment de guerre ne pourra naviguer sur cette partie du fleuve, à l'exception des bâtiments légers, destinés à la police fluviale et au service des douanes. Les stationnaires des Puissances aux embouchures pourront remonter jusqu'à Qalatz (art. 52).

2. La Commission Européen/ne du Danube^ au sein de laquelle la Roumanie sera représentée^ est maintenue dans ses fonctions. Elle siégera à Galatz. Elle fonctionne dans une complète indépendance de l'autorité territoriale. Tous les arrangements antérieurs, relatifs à cette commission, sont confirmés (art. 53).

3. Une année avant l'expiration du terme, assigné à la durée de la Commission Européenne, les Puissances se mettront d'accord sur la prolongation de ses pouvoirs ou sur les modifications à y introduire (art. 54).

4. Les règlements de navigation, de police fluviale et de surveillance, depuis les Portes -de -fer jusqu'à

Galâtz, seront élaborés par la Commission Européenne, assistée des délégués des Etats riverains, et mis en harmonie avec ceux, qui ont été ou seraient édictés pour le parcours en aval de Galatz (art. 55).

5. La Commission Européenne du Danube s'entendra, avec qui de droit pour assurer Pentretien du phare de l'île des Serpents (art. 56).

6. L'exécution des travaux, destinés à &ire disparaître les obstacles des Portes-de-fer, est confiée à l'Autriche. Les Etats Biverains de cette partie du fleuve accorderont toutes les facilités, qui pourraient être requises dans l'intérêt des travaux. Les dispositions du Traité de Londres, relatives au droit de percevoir une taxe pour couvrir les frais de ces travaux sont maintenues en faveur de l'Autriche-Hongrie (art. 67) ^).

Ainsi qu'il ressort des dispositions précédentes, le Traité de Berlin consolide les garanties du droit international, quant aux libertés de la navigation fluviale^ en créant' la servitude de ne pas fortifier les rives du Danube, et de ne pas employer le fleuve au trajet des bâtiments de guerre; ces restrictions atteignent en premier lieu les riverains en temps de paix. Les attributions de la Commission Européenne sont augmentées au point de vue juridique, politique et géographique. — Elle

^) Voir le texte Français et Allemand dans le Moniteur de l'Empire de 1878, page 307. —

étend sa compétence jusqu'à Galatz, dans une complète indépendance de Tautorité territoriale. Une autre re« striction résulte enfin pour deux Etats riverains, la Roumanie et la Serbie, de l'obligation de laisser exécuter par l'Autriche -Hongrie, sur leur territoire, les travaux, relatifs à la navigation des Portes-defer. Des restrictions dépassant les points sus -indiqués ne sauraient être imposées à la Boumanie sans son consentement. L'importance toute spéciale de ses intérêts d'Etat riverain est reconnue par le fait, qu'elle doit envoyer à la Commission Européenne un délégué, sur 1-e pied d^une complète égalité àe droits, tandis que la Serbie ne dispose que d'une voix délibérative. — Rien n'est stipulé sur le régime légal du cours supérieur du fleuve, en amont des Portes -de -fer. Les dispositions du Congrès de Paris de 1856 ne sont, ni confirmées, ni infirmées, de sorte qu'il pourrait naître des doutes sur l'état actuel des choses. On serait autorisé à supposer, que les diplomates réunis à Berlin, en renonçant à rappeler d'une manière expresse les obligations, contractées antérieurement, mais inexécutées jusqu'à cette époque, ne pensaient pas, qu'il valût la peine de s'occuper de la situation légale du cours supérieur du fleuve, que le Chancelier de l'Empire Allemand déclarait, dans la séance du 4 Juillet 1878, comme ne présentant aucune importance conmierciale pour l'Allemagne. Il ajoutait, que c'était une pure fiction, que de parler d'une grande artère fluviale reliant l'Allemagne à l'Orient, attendu que les bâtiments navigant en aval de Ratisbonne n'exportaient

aucune marchandise Allemande en Orient. Toutefois, à juger selon les règles d'interprétation, généralement observées, il faut admettre que le droit plus ancien, consacré par le Traité de Paris, subsiste encore après l'instrument de Berlin, en tant qu'il n'y a pas été dérogé par les traités ultérieurs^). — Quoi qu'il en soit, et abstraction faite de la question de savoir, si le Danube supérieur n'est pas appelé dans l'avenir à présenter aussi pour d'autres états que l'AUemagne une importance, qui lui manque actueUement, ce cours supérieur du fleuve te trouve aujourd'hui dans la situation légale d'un fleuve non-Européen. En effet, il existe, en amont des Portes-de-fer, un état de choses, laissé dans une complète indépendance, aussi bien de l'action des Puissances Européennes, qui pourraient baser leurs droits sur le Traité de Paris, que de la règle du commun accord, pratiquée par les riverains compris dans la zone des Portes-de-fer. Ces états, nonobstant les principes incontestés du Congrès de Vienne et les stipulations du Traité de Paris, se sont vus exclus de toute participation aux projets de rectification du cours du fleuve aux Portes- de-fer, précisément par l'insistance d'une Puissance, qui avait invoqué l'idée de la communauté sui generis des Etats riverains, fondée sur l'égalité des

^) Les délibérationB ultérieures de la Commission Européenne démontreront à combien de doutes ce silence a donné lieu. Voir le protocole II du 7 Décembre 1880, où le délégué Autrichien s'est de nouveau trouvé en désaccord avec les opinions de tous les délégués des autres Puissances. —

droits, pour se soustraire à raccomplissement des devoirs déterminés par le Traité de Paris.

L'on reconnaît ainsi, que la division du Danube navigable; en deux parties, — Tune comprenant les embouchures, et administrée provisoirement par l'Europe, — l'autre formant un cours d'eau international, appelé à être r^ définitivement par les Etats riverains, d'après le principe de l'égalité absolue des droits, et à recevoir ultérieurement un traitement uniforme depuis Ulm jusqu'à la Mer Noire, division établie au début, en 1856, a été remplacée par une division en trois parties:

La première^ comprenant les embouchures, soumise à un régime international, qui, grâce à la Commission Européenne, perd de jour en jour son caractère provisoire du début —

La deuxième, en amont des Portes -de -fer jusqu'à , Ulm, exempte de toute influence internationale, et soumise à un système privilégié de péages fluviaux, en tant, qu'il s'agit des Portes-de-fer.

La troisième, intermédiaire, détachée par le Congrès de BerUn, entre les Portes-de-fer et Galatz, dont la navigation devait être réglementée conformément à l'article 55.

Le régime de navigation à établir sur ce cours moyen du fleuve, entre Galatz et les Portes-de-fer, devait bientôt donner lieu à des divergences d'opinion très-prononcées.

On doit, tout d'abord, se rappeler, qae la Roumanie, conformément au droit, qui lui avait été reconnu, avait envoyé au sein de la Commission Européenne un délégué sur le pied d'une complète égalité de droits. Dans la séance du 5 Août 1880, le délégué Autrichien présenta une proposition, qui avait déjà été insérée dans VAvcmt^qjet (art. 3) du Comité d'études de la Commission Européenne; elle portait qu'une commission devait être créée, sous le nom de Commission mixte, pour surveiller Tapplication des règlements de navigation fluviale et que rAutriche- Hongrie, la Bulgarie, la Roumanie et la Serbie y seraient représentées chacune par un délégué^).

Pour justifier cette demande, on releva les points de vue suivants, consignés dans le protocole V de la Commission Européenne:

Du moment, où ces deux principes avaient été déjà reconnus — que la navigation fluviale dans cette région serait pleinement libre — et que les règlements afférents ne pourraient subir de modifications sans le consentement de la Commission Européenne, Timportance, que jjle public"^ attribuait à la Commission mixte du Danube, se trouvait considérablement diminuée. H ne saurait être question d'une tendance quelconque à porter atteinte à la liberté de la navigation. La Commission mixte serait un organe purement administratif, et n'aurait

^) Cfr. Les travaux préparatoires dans le Besumé de Vétfuâe préparatoire, faite par la Ckmmissûm, dans sa defuxième session de 1880, avec Vassistance des délégués de Serbie et de Btdgarie,

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de fonctions analogues à celles de la Commission Européenne, que relativement à la police fluviale,. Bien que la création d'une Commission mixte n'eût pets été prévue par Vart, 55 du Traité de Berlin, il faut admettre qu'elle répondait à Tesprit de ce traité: dès lors qu'on appelait les riverains à participer à l'élaboration des règlements de navigation et qu'on posait, en même temps, le principe, que le régime de navigation fluviale, entre les Portes - de - fer et Galatz, devait être mis en harmonie avec celui du cours inférieur, il semble bien, qu'on ait eu en vue la création d'une autorité commune aux intéressés. La Commission Européenne, elle-même, s'est associée à cette manière de voir dans sa séance du 7 Juin 1880 (protocole no. 364, § 2), lorsque les délégués de France et d'Angleterre suggérèrent l'institution d'une Commission spéciale, à laquelle adhérèrent les délégués Roumain et Ottoman.

En ce qui Concerne la participation de l'Autriche- Hongrie à la commisson mixte, le Comité d'études avait jugé nécessaire de tenir compte de la situation géographique de cette Puissance, de la multiplicité et de l'importance de ses intérêts sur le Bas-Danube, ainsi que des charges, que lui avait imposées l'art. 57 du Traité de Berlin.

Malgré le soin avéré, qui a présidé à la rédaction des protocoles de la Commission Européenne, il semble douteux, que cette proposition qui, en soi, doit être considérée comme importante, mais dont l'importance a été réduite par son auteur même, par égard pour l'opinion

d'un public, insuffisamment caractérisé, ait été exactement motivée dans le sens ci-dessus. Il est difficile de trouver, dans le texte de ces protocoles, un raisonnement logique et suivi.

Pouvait -on considérer comme une charge pour le Gouvernement Autrichien la mission, que lui avait confiée, sur sa propre demande, l'Art. 57 du Traité de Berlin, d'établir la navigabilité aux Portes - de - Fer, alors qu'on imposait en même temps aux autres Etats Riverains la charge de lui accorder toutes les facilités nécessaires, et, à la navigation, la charge d'une taxe de péage, destinée à couvrir les intérêts et l'amortissement du capital engagé? Le Protocole V n'explique pas davantage, pourquoi les dispositions du Traité de Berlin, prescrivant la mise en harmonie des Règlements de navigation, de Police fluviale et de Surveillance des embouchures, avec ceux du cours moyen du fleuve en amont de Galatz, impliqueraient nécessairement l'introduction d'un Délégué Autrichien à côté des Délégués des Etats Riverains.

n est, d'autre part, entièrement conforme à la vérité de dire, que la Monarchie Autrichienne a, par ellemême, de grands et multiples intérêts sur le Bas -Danube; mais on ne saurait comprendre à quel titre les intérêts matériels et politiques d'un état éloigné pourraient justifier la nécessité d'imposer légalement à d'autres états des restrictions à leurs droits, ou le sacrifice de leurs intérêts.

Le même Protocole constate, relativement à l'attitude des autres Délégués, que celui d'Allemagne d'abord.

Droits riverains de la Roumanie. 4

puis celui de France, donnèrent sans réserve leur adhésion à la proposition Autrichienne.

La Roumanie fit, à tous égards, les objections les plus catégoriques, auxquelles la Bulgarie s'associa, sur les points essentiels, et auxquelles le Délégué Italien adhéra en partie, ainsi qu'il ressort d'un Protocole ultérieur (le VI ^).

Quant à l'attitude du Délégué Anglais, le Protocoleconstate, qu'il s'opposa à la tentative de déduire la Commission Mixte de l'Art. 55 du Traité de Berlin et releva, en même temps, que rétablissement légal d'une telle institution nécessiterait une nouvelle entente des Puissances intéressées. Il ajouta que les règlements à élaborer à cet effet par la Commission Européenne ne pouvaient avoir le même caractère de validité et de permanence, que les autres dispositions du Traité de Berlin, afférentes au Règlement. Il déclara accepter la proposition Autrichienne sous la réserve ci -dessus, et à la condition, que la liberté de la navigation fluviale, stipulée par l'art. 52 du Traité de Berlin dans un intérêt Européen y pour la partie du fleuve, comprise entre les Portes-de-Fer et Galatz, fat assurée; que la durée des pouvoirs à accorder à la Commission mixte fût subordonnée à celle des pouvoirs de la Commission Européenne, et que tous les Gouvernements eussent le droit, d'en appeler à la Commission Européenne des décisions de la Commission mixte. Tandis que le Délégué de Russie donnait son adhésion en principe, celui de Turquie faisait observer que, personnellement, il n'avait pas

d'objection essentielle contre la réunion, dans une mêtne «commission, de trois Etats Riverains et d'un Etat non- Rîverain, comme l'Autriche, mais qu'il devait rappeler, que la Turquie n'avait pas perdu tous ses droits sur le Bas-Danube, qu'elle entendait conserver sa situation de Puissance Suzeraine et se réservait d'exprimer sa décision définitive, quant à la composition de la Commission Mixte. D'ailleurs, la majorité des Délégués, à l'exception de celui de Roumanie, convinrent que des considérations de haute convenance et de courtoisie commandaient, d'attrituer à l'Autriche la présidence, en vertu de laquelle cette Puissance aurait voix prépondérante en cas de parité de votes, dans un organe purement administratif, attendu, que le principe des décisions, prises à la majorité, ne pouvait guère soulever d'appréhensions. On ne s'arrêta pas à l'observation du Délégué Russe portant que l'égalité de valeur du vote de chacun des Etats Riverains égiit conforme aux dispositions du Congrès de Vienne, qu'elle se reproduisait dans toutes les autres conventions relatives à la navigation fluviale, et qu'enfin elle répondait à la procédure adoptée par l'art. 12 du Règlement intérieur de la Commission Européenne et aux stipulations de l'Art. 55 du Traité de Berlin, qui prescrivait de mettre les nouveaux règlements en harmonie avec l'ancien.

Déjà, sur les motifs invoqués en faveur de la Commission Mixte, les opinions des Délégués différèrent sensiblement et l'on débattit, au cours ultérieur des délibérations, la question de savoir, si l'institution à établir

devait être considérée comme une „créaiion'\ comme une j^émanation^j ou comme une ,ydélégatton" de la Commission Européenne. Mais des dissentiments bien plus profonds encore surgirent, lorsqu'il s'agit de discuter, s'il était équitable de reconnaître à FAutriche la voix prépondérante, en sa qualité d'état investi de la présidence^ et si les décisions de la Commission Mixte pourraient être attaquées par un appel à la Commission Européenne.

Sur ce point, des divergences très marquées se manifestèrent entre les vues de l'Autriche, d'une part, et de l'Angleterre, d'autre part.

Si la majorité des Puissances représentées était disposée, pour les raisons déjà énoncées, à tenir compte des intérêts politiques de l'Autriche, en lui accordant la présidence, le Délégué Anglais rappela avec insistance, afin de justifier la sauvegarde des droits de surveillance suprême de la Commission Européenne, que les intérite politiques et commerciaux de la Grande Bretagne sur le Danube méritaient pleinement une égale considération.

Après avoir signé, le 21 Juin 1881, le Protocole de la 20® Séance, les membres de la Commission se séparèrent sans être arrivés à une entente sur les points politiques les plus importants.

Parallèlement aux discussions sur les Règlements de Navigation fluviale, pour lesquels l'unanimité désirée ne fut pas obtenue, la Commission Européenne poursuivait les délibérations, qui aboutirent à la conclusion, en date

du 28 Mai 1881, de F Acte- Additionnnel à T Acte-Public du 2 Novembre 1865 i).

Cet acte comprend dix articles; il est signé par tous les Délégués de la Commission Européenne, et telle est la teneur de son préambule:

„Ze5 Puissances représentées au sein de la Commission Européenne du Danube, en vertu du Traité de Paris du 30 Mars 1856 et la Roumanie, qui a été appelée à en faire partie par Varticle 53 du Traité de Berlin du 13 Juillet 1878,

Désirant mettre V Acte -Public du 2 Novembre 1865, relatif à la Navigation des embouchures du Danube, en harmonie avec les stipulations du Traité de Berlin, portant que la dite Commission Européenne exercera dorénavant ses fonctions jusqu^à Galatz, dans une complète ifhdépendance de Vautorité territoriale, et que tous les traités, arrangements ^ actes et décisions relatifs à ces droits, privilèges, prérogatives et obligations sont confirmés.^

Près d'une année s'écoula avant qu'une entente directe entre les Grandes Puissances parvînt à aplanir les conflits d'intérêts, qui s'étaient produits au sein de la Commission Européenne, et que par suite, il fût possible de revenir à l'élaboration des Règlements de Navigation, de Police et de Surveillance.

Le 15 Mai 1882, les Délégués des huit Etats représentés dans la Commission Européenne se réunirent

1) Voir cet acte dans les Actes relatifs au Danube^ p. 70.

pour reprendre leurs travaux avec Tassistance des Délégués de Serbie et de Bulgarie. L'entente s'établit, sans divergences d'opinions sensibles, sur lé Règlement de Navigation (A) et sur le Règlement de Police (B). Les objections que la Roumanie, soutenue par la Bulgarie, opposa, jusqu'à la fin des débats, à Topinion des autres membres de la Commission portaient sur les Articles : — 6 (traitement douanier des navires), 8 (papiers de bord des navires fluviaux), 67 (pilotage), 72 — 95 (amendes pour contraventions), 96 (police fluviale sur le parcours entre Braïla et Galatz), 104 (sectionnement du fleuve pour la surveillance de police).

D en fut tout autrement pour le Bègïement de Smrveillance (C), de beaucoup plus important, et d'une très haute portée politique, lequel devait assurer l'application des mesures édictées dans les deux Règlements A et B.

C'était là le nœud de la question de principe à trancher: Devait- on laisser l'application et l'exécution des Règlements de Navigation sur la partie du fleuve, comprise entre Galatz et les Portes-de-Fer, à l'autorité territoriale des Etats Riverains, conformément au droit international, établi par le Congrès de Vienne et le Traité de Paris, et non infirmé par le Traité de Berlin?

Ou bien, devait -on, sur un fleuve, expressément appelé à revêtir im caractère international, par l'application des dispositions arrêtées à Vienne en 1815, créer un droit spécial, sans aucun précédent historique, entièrement nouveau, d'une durée provisoire et contraire au

principe de l'égalité de droits des Etats Riverains et de leur Souveraineté territoriale?

Le Délégué Roumain formula, dans la Séance du 27 Mai 1882 y au nom de son Gouvernement, la proposition suivante concernant la Commission dite miœte:

„ L'exécution du présent Règlement (A et B) est placée sous la Surveillance d'une Autorité fluviale, dans laquelle la Commission Européenne du Danube sera représentée par deux Délégués, et les Etats Riverains, à savoir, la Bulgarie, la Roumanie et la Serbie, chacun par un Délégué."

„Les deux membres de la Commission Européenne, devant prendre part aux travaux de la Commission de surveillance, seront désignés, par ordre alphabétique des Puissances, pour une période de six mois, et jouiront des mêmes droits, que les autres membres de la dite Commission."

^Lorsque Tordre alphabétique aura indiqué le tour de la Roumanie, on passera à l'état, qui vient immédiatement après, afin qu'elle ne dispose pas de deux voix au sein de la Commission de Surveillance."

„La présidence, dans chaque session, appartiendra à Y\m des Délégués de la Commission Européenne, élu à la majorité des voix."

„Afin que les membres de la Commission Européenne, désignés par le roulement alphabétique, soient en mesure de prendre part aux délibérations de la Commission de surveillance et de recevoir les instructions nécessaires de la Commission Européenne, la

première fera parvenir à cette dernière le programme de ses travaux un mois avant l'ouverture de chaque session."

„La Commission Européenne, quand elle le jugera utile, pourra demander à la Commission de Surveillance, par l'entremise de ses Délégués, les renseignements, dont elle aurait besoin, concernant celles des décisions de la Commission de Surveillance qui toucheraient à la liberté de la navigation."

De son côté, le Délégué de France fit, dans la Séance du 27 Mai 1882, la proposition dite Barrer e^ du nom de son auteur, consignée dans le Protocole 23, qui donnait aux articles 1, 2 et 3 du projet de Règlement en discussion la rédaction suivante:

„L' exécution du présent Règlement est placée sous Tautorité d'une Commission dite Commission mixte du Danube^ dans laquelle rAutriche-Hongrie, la Bulgarie, la Roumanie et la Serbie seront chacune représentées par un Délégué. La présidence de cette Commission appartiendra au Délégué d'Autriche-Hongrie."

„Un membre de la Commission Européenne du Danube, désigné pour une période de six mois, par ordre alphabétique des Puissances, prendra part aux "travaux de la Commission mixte et jouira, pendant cette participation, de tous les droits appartenant aux membres permanents.^

„Lorsque l'ordre alphabétique aura indiqué le Délégué d'une des Puissances représentées dans les deux Commissions, la Puissance ainsi désignée se

trouvera être représentée dans la Commission mixte par deux Déléguée, dont chacun disposera d'une voix." „Afin que le membre de la Commission Européenne, désigné par le roulement alphabétique, soit en mesure de prendre part aux délibérations de la Commission mixte, celle-ci lui fera parvenir le programme de ses travaux un mois avant F ouverture de chaque session."

„Jjsl Commission Européenne, quand elle le jugera utile, pourra demander à la Commission mixte, par Fentremise de son Délégué, les renseignements, dont elle aurait besoin, concernant celles des décisions de la Commission mixte, qui toucheraient à la liberté de la navigation."

Le projet Barrère obtint finalement Fassentiment des G^randes Puissances, mais la Roumanie maintint fermement son opposition. Le Protocole de la dernière Séance — 2 Juin 1882 (nr. 24) — formule la protestation de la Roumanie contre Fatteinte portée au principe de Funanimité. Le Délégué Russe déclara, quant aux Articles de la partie C non accepté, à Funanimité,

jyqu'ils ne sauraient être considérés comme définitifs^ et qu'il n'entendait préjuger en rien la décision ultérieure de son Gouvernement à l'égard de ces Articles.^^

Le résultat des délibérations fut donc une décision, prise à la majorité des voix, contre les votes, Fun délîbératif, Fautre consultatif, des deux Etats Riverains, la Roumanie et la Bulgarie, auxquels Fétendue de leurs

rives donnait une situation exceptionnelle. Si on fait abstraction de la Serbie, qui disposait d'une voix délibérative, et de la Turquie, qui n'avait aucun intérêt immédiat à sauvegarder sur les .rives du Danube, et ne devait même pas être représentée dans la Commission mixte, il appert, que la voix de la Roumanie représente, en cette circonstance, non point une opinion théorique, et encore moins im intérêt réclamant, au préjudice d'autrui, une extension de ses droits normaux, mais précisément l'intérêt légal du seul Etat Riverain, qui disposait d'une voix délibérative dans la Commission Européenne, et qui devait être directement atteint par les effets pratiques de l'adoption des propositions adverses.

Pour faire ressortir l'intérêt capital de la Roumanie, dans la question, et l'importance réelle de sa voix, il suffit de rappeler, que, sur le cours du fleuve, en aval des Portes-de-Fer, la Serbie possède 87 kilomètres de rives, la Bulgarie 466 et la Roumanie 1221.

Après la clôture des débats de la Commission Européenne, les Puissances Signataires du Traité de Berlin entreprirent de se mettre d'accord, sur les différends non encore aplanis, par voie de négociations diplomatiques, dont la Roumanie se trouva exclue par suite de son refus d'accepter une voix simplement consultative.

Sans tenir compte des prescriptions encore en vigueur du Protocole d'Aix-la-Chapelle, du 15 Novembre 1818 *),

^) Voir, à ce sujet, l'Appendice 1, nr. 2.

on crut, qu'en écartant la Roumanie de la Conférence, ouverte à Londres le 8 Février 1883, on arriverait à parer au défaut antérieur d'unaDimité.

Selon toutes les apparences, la Conférence de Londres fiit contraire, plutôt que favorable, à une entente directe entre FAutriche et la Roumanie^).

Dans sa Note du 30 Janvier 1883, à son envoyé à Londres, le Gouvernement Roumain formula une proposition, qui lui semblait propre à donner satisfaction aux intérêts réels, quoique non fondés sur une base légale, de Fétat voisin et à sauvegarder Fîntégrité des principes essentiels du droit des gens.

L'Article 97 du Règlement (Exécution et Surveillance des Règlements) devait, selon cette proposition, prendre la forme suivante:

„L' exécution du présent Règlement est placée sous la surveillance d^une autorité fluviale, dite Commission de surveillance^ dans laquelle la Commission Européenne du Banuhe sera représentée par deux délégués et les Etats Riverains, à savoir: la Bulgarie^ la Roumanie et la Serbie, chacun par un délégué.

yJJun des membres de la Commission Européenne, appelé à prendre part aux travaux de la Commission de surveillance, sera nommé à la majorité des voix par la Commission Européenne pour toute la durée

^) Voir, au sujet des négociations, qui ont précédé la Conférence de Londres, y^Banvhe"^ nr. 1 (1883), Correspondence respecting the navigation of the Danube, London (P. P.).

de la Commission; Vautre sera désigné à ce même effet pour une période Sun an par ordre alphabétique des Puissances.

y^Le roulement alphabétique ne pourra pas désigner les Délégués de la Commission Européenne^ qui figurent d^à dans la Commission de la surveillance à un titre quelconque.

„La présidence sera dévolue à celui, qui représentera la Commission Européenne pour toute la durée de la Commission de surveillance.*^

Par le biais d'un mandat à conférerer par la Commission Européenne, TAutrichp aurait pu ainsi acquérir la participation permanente dans la Commission de surveillance et, en vertu de ce titre, la présidence.

La Conférence de Londres préfera néanmoins inaugurer un principe de droit tout nouveau en politique internationale, suivant lequel les Grandes Puissances étaient fondées, à accorder, à Tune d'entre elles, sur le domaine fluvial d'un état moins puissant, des privilèges sans autre base qu'une question d'intérêts politiques.

Le résultat de la Conférence de Londres se trouve consigné dans le Traité du 10 Mars 1883, auquel est annexé le Règlement de Navigation, de Police fluviale et de Surveillance applicable à la partie du Danube située entre les Portes-de-Fer et Braïla."

Le Traité de Londres comprend neuf Articles dont voici l'essence:

La juridiction de la Commission Européenne est

étendue jusqu'à Braila; ses pouvoirs sont prolongés pour une période de 21 ans, à partir du 24 avril 1883. La partie du bras de Kîlia, dont les deux rives appartiennent au même état, reste en dehors de son action et de son contrôle. La partie de ce bras, qui traverse à la fois les territoires Russe et Roumain, est, en vue d'assurer Tuniformité de l'application du régime existant sur le Bas-Danube, soumise aux Règlements en vigueur dans le braa de Soulina et placée sous la surveillance des Délégués de Russie et de Roumanie dans la Commission Européenne.

Les deux Gouvernements respectifs , ou , selon le cas, le Gouvernement de l'Etat Riverain, donneront connaissance à la Commission Européenne des travaux à entreprendre sur le bras de Eilia, simplement dans le but de constater, que ces travaux ne seraient pas préjudiciables à la navigabilité des autres bras. Les ouvrages déjà exécutés au Tchatal d'Ismaïl restent à la charge et sous le contrôle de la Commission Européenne. Ce sont les Puissances seules qui décident en cas de divergence entre la Russie et la Roumanie, d'une part, et la Commission Européenne, de l'autre; ou en cas de divergence au sein même de cette Commission, en matière de travaux de navigation fluviale.- La Russie est, bien entendu, libre de prélever des taxes destinées à couvrir les frais des travaux entrepris par elle. Afin d'établir une entente avec les autres états, dans le but de sauvegarder les intérêts réciproques de la navigation, dans le bras de Soulina et de Kilia, le Gouvernement Russe

saisira les Gouvernements, représentés dans la Commission Européenne des Règlements sur les taxes à introduire. Le Règlement de Navigation, de Police fluviale, et de surveillance, élaboré le 2 Juin 1882 par la Commission Européenne, formant une Annexe du Traité, est applicable sur la partie du fleuve comprise entre les Portesde-Fer et Braïla. Tous les traités relatifs au Danube et à ses embouchures, qui ne sont point nommément modifiés par les dispositions, qui précèdent, restent en vigueur. Les ratifications seront échangées dans un délai maximum de six mois^).

Pour sa part, V Annexe a trait:

1° Aux principes généraux de la Navigation Fluviale (tit I, art. 1—10).

2° à la Police fluviale (tit. II, art. 11—95).

3° à Téxécution des Règlements et à sa Surveillance (tit. m., art. 96—108).

Cette troisième partie adopte, relativement à la constitution de la Commission Mixte, à la participation et au droit de présidence de rAutriche- Hongrie, le projet, présenté par M. Barrère et rejeté par la Roumanie. Les décisions de la Commission seront prises à la majorité des voix (art. 98). Les fi-aîs d'aministration seront supportés dans les proportions suivantes: ^/^o pour rAutriche, ^/jq pour la Roumanie, ^/lo pour la Bulgarie et Vio pour la Serbie. En outre il est prévu ce qui suit:

*) V. le texte du Traité, Annexes, nr. 19 p. 201 sq.

Comme personnel administratif, fonctionnent sous les ordres de la Commission mixte un Inspecteur, plusieurs Sous - Inspecteurs et des Capitaines de Port, en tant que leur action s'exerce sur la voie fluviale, un Secrétaire et plusieurs Employés de Chancellerie. Ces derniers, le Secrétaire et Tlnspecteur seront nommés et payés par la Commission elle-même, tandis que les Sousinspecteurs et les Capitaines de Port seront nommés par chacun des Etats Riverains, dont relève leur circonscription. La rive gauche du Danube, qui appartient exclusivement à la Roumanie, et les deux rives, en aval de Silistrie jusqu'à Braïla qui sont également en possession de cet état, forment quatre Circonscriptions d'Inspectorat. Sur la rive droite, la Bulgarie comprend deux Circonscriptions, la Serbie une seule. Les Etats Riverains sont tenus de prêter à la Commission Mixte et à ses agents le concours, dont ils auront, besoin dans l'exercice de leurs fonctions. Les Capitaines de Port, en tant que leurs fonctions s'exercent sur la voie fluviale, relèvent directement de l'Inspecteur, dont ils devront suivre les instructions. La Commission mixte, dont le siège est établi à Griurgewo ^), statue comme instance d'appel sur les sentences, prononcées par les Capitaines de Port et les Sous-Inspecteurs, en matière de contraventions.

Nous terminons ainsi cette esquisse historique par le Traité de Londres, qu'on ne peut nommer pour le moment, et avant que la Roumanie n'y ait adhéré,

*) Voir le texte français, Annexes, nr. 19 p. 201.

qu!\m arrmigement Nous avons laissé de côté, dans ce bref aperçu, tout ce qui ne semblait pas absolument nécessaire à l'explication des diverses questions litigieuses. Les faits exposés suffisent pour permettre à chacun de se créer par lui-même une opinion sur la méthode, suivant laquelle on a essayé d'appliquer les principes du Congrès de Vienne au fleuve le plus important de TEurope, à ime époque, où les règles du droit semblent devoir se simplifier de jour en jour, et où Ton est parvenu, dans toutes les autres branches du droit international, à aplanir, avec un succès toujours croissant, les différends, qui divisaient encore, en 1815, les nations civilisées.

Neuf questions concernant le Danube.

Droits riverains de la Bonmanie.

Première question.

j^Peut'On invoquer le cas de l'Escaut en faveur de la position exceptionelle, à laquelle prétend V Autriche- Hongrie sur le Danube Inférieur?'^

Cette question paraît provoquée par un passage de la dépêche du Secrétaire d'Etat aux Affaires Etrangères de Sa Majesté Britannique, en date du 14 Mars 1883 ^).

*) Despatck ta Her Majesty^s représentatives abroad, respecting the Navigation of the Danube cùnd the Conférences rélating thereio held in London 1883, ( Parliament, Papers 1883. Danube Nr, 3,)

On lit à la quatrième page : It would hâve seemed difflcult to rnake any valid objection to the présence of Austria in such a commission^ bearing in mind the great commercial interesti which she had at stahe, There was, moreover, a précèdent in point in the case of the Scheldt, where the Powers had laid dovm in the Conférence held in London in the years 1830 to 1832^ that Belgium in view of the commercial interest of Antwerp must be allowed an egual voice with Holland in the management of the motUh of that river, although the said mouths were entirely comprised within Dutch territory, This was asserted as a prin-

Il ne nous semble pas que, dans Tespèce; on puisse établir une analogie entre l'attitude des Puissances à regard de la Hollande, en 1830 et 1831, et celle qu'elles ont adoptée vis à- vis de la Boumanie.

La Paix de Westphalie avait consacré la séparation définitive entre les Etats-Généraux de la Hollande et les provinces Belges-Espagnoles. Elle avait décidé, en contradiction avec les principes du droit des gens soutenus par Hugo Grotius, que les rives de VEscàut^)^ ainsi que les canaux de Zas et de Zwyn resteraient fermés par les Etats-Généraux, mesure qui avait pour but notoire de favoriser le commerce des villes maritimes de la Hollande, au détriment d'Anvers. Ce but ftit, en eflfet,

ciple, from which the Powers would not départ and Hollande after much résistance^ finally acknowledged it.

According to this principle, Austrta must be considered to bave an undoubted daim to a voice in the management of this section of the river ^ although she is not aciually riparian.

^) Sur rhistorique de la fermeture de TEscaut et les péages, qui y furent établis ultérieurement v. en particulier:

Exposé des motifs du projet de loi approuvant le traité du 12 • Mai 1863, — E. Grand g ai g nage. Histoire du péage de V Escaut, Anvers 1868. — Ernest van Bruyssel, Histoire politique de V Escaut, Paris 1864, — Petit de Thozée, La fermeture, le péage et Vaffran' chissement de V Escaut. Bruxelles 1874. — De Garcia de la Vegay Recueil des traités et conventions, concernant le Royaume de Belgique, t. V, pag. 302. — Victor Jacohs, U Escaut, son pa^sé, son présent, son avenir (Revue générale, Septembre 1866, pag. 272). — Vreede, Examen de la question du barrage de V Escaut oriental, Utrecht 1867,

pleinement atteint: Anvers tomba dans la plus triste décadence.

A la suite de la guerre de la succession d'Espagne, les Pays-Bas auparavant Espagnols, revinrent à la Maison d'Autriche. Les traités duXVIII* siècle ne changèrent rien à l'ancien état des choses. Joseph 11 essaya vainement de briser les entraves imposées à l'Escaut. Les clauses de la Paix de Westphalie furent plusieurs fois renouvelées, en dernier lieu par la Paix de Fontainebleau (1785). — Linguety qui, dans sa dissertation sur la liberté de V Escaut défendit la liberté de ce fleuve, ne rencontra pas im moindre adversaire, que Mirabeau lui-même (Doutes sur la liberté de VEscaut).

Cette situation ne fut modifiée que par la révolution Française. Le général Labourdonnaye^ qui s'était emparé d'Anvers, lança au nom de la Convention, le 16 Novembre 1792, une proclamation mémorable, qui a fait époque, sur la liberté de la navigation fluviale. L'article 18 du Traité conclu le 16 Mai 1795 entre la République Française et la République des Provinces-Unies stipulait la liberté de navigation, sur la base du principe de la parfaite égalité des droits pour les navires Français et Bataves sur le Rhin, la Meuse, l'Escaut et le Hondt, ainsi que sur tous leurs embranchements jusqu'à la mer. Néanmoins des droits de péage étaient encore prélevés sur l'Escaut en 1814. La liberté de ce fleuve fut consacrée par l'Acte du Congrès de Vienne (art. 117).

Après que la révolution Belge eut éclaté le 25 Août 1830, le Roi de Hollande se crut en droit de proclamer

le blocus de FEscaut, en invoquant la Paix de Westphalie; d'autre part la Conférence de Londres, qui cherchait à aplanir le différend Hollando-Belge; s'en tint aux stipulations du Congrès de Vienne, et déclara dans son Protocole du 20 Janvier 1831 (art. 3), que ces dispositions étaient applicables aux cours d'eau traversant les territoires Belge et Hollandais. Le roi de Hollande s'opposa aux propositions des Puissances. Le 1 5 Novembre 1832 l'armée d'intervention Française passa la frontière Franco-Belge et atteignit en peu de jours Anvers, dont la citadelle capitula le 23 Décembre. La liberté fut rendue à l'Escaut. Le Roi Guillaume accepta, par le Traité de séparation entre la Belgiqiie et la Hollande, du 19 Avril 1839^), sauf quelques modifications, les 24 articles arrêtés par les Puissances, le 15 Novembre 1831, à Londres. L'une de ces modifications se rapportait à l'Escaut. Malgré la liberté, stipulée en faveur de ce fleuve, l'article 9, § 3, réserve à la HoUande un droit de péage pour les navires, venant de la mer dans l'Escaut on dans le canal de Terneuze en Belgique, ainsi que pour les bâtiments, se rendant de Belgique à la mer par l'Escaut ou le canal précité. Ce péage fiit définitivement aboli sur l'Escaut par le traité du 1 2 Mai 1863, conclu entre la Belgique et les principaux Etats maritimes, auxquels se joignirent plus tard d^autres pays. Le régime actuel de l'Escaut repose sur le principe du commun accord^ établi entre la Hollande et la Belgique.

ï) Martens, N. R. XVI, 773.

Telle est en résumé la question de TEseaut; nous ne saurions y retrouver aucune ressemblance avec les conditions, établies sur le Danube par le Traité de Berlin, et encore moins avec Tinstitution de la Commission Mixte pour la partie du fleuve comprise entre Galatz et les Portes-de-Fer.

Si Ton tient à établir un parallèle, on peut dire: la fermeture de TEscaut, dans le passé, ne comporte aucune analogie sur le Danube, dont la liberté de navigation n'a, en fait, jamais subi d'entrave légale, même avant 1856, ainsi que Ta relevé le représentant Ottoman à la Commission Européenne de Galatz.

Les péages, consacrés ultérieurement par le Traité de 1839, avaient trait aux embouchures de TEscaut, et étaient destinés à frapper la navigation maritime d'Anvers, dans les deux sens. Il s'agissait des droits d'im riverain du cours inférieur en présence de la navigation maritime d'un autre riverain du cours supérieur, droits, concédés de mauvaise grâce par les Puissances, en contradiction avec TActe du Congrès de Vienne. Nulle part il n'est question d'un droit d'immixtion de la Hollande dans la police fluviale de la Belgique ou réciproquement, La surveillance, que les deux Etats Biverains intéressés avaient convenu d'exercer par des Commissaires n'accorde à aucun de ces fonctionnaires un droit d'exécution sur le territoire de l'autre état. Les deux Etats Biverains réglèrent les intérêts de leur navigation fluviale par la Convention du 5 Novembre 1842, sans ingérence de la part des Puissances. Les Puissances de la Conférence

de Londres de 1830, bornèrent leur action arbitrale et médiatrice, dans le différend Hollando-Belge, au maintien des principes de 1815, en ce qui concernait les fleuves internationaux. Une comparaison entre le Danube et FEscaut n'est pas plus possible pour la période moyenne de 1815 à 1830, alors que les deux parties, Belge et Hollandaise, du fleuve étaient réunies sous la domination du Roi de Hollande, que pour la période toute récente, postérieure à 1863.

n ne reste donc plus que deux faits à opposer Tun à l'autre: d'une part, la défense par un Empereur d'Autriche, avant la Révolution Française, de la liberté de TE^scaut contre les anciens privilèges Hollandais: d'autre part, la prétention actuelle de l'Autriche d'obtenir aujourdhui un privilège politique, en contradiction avec le principe de l'égalité de droits des propriétaires riverains.

Dans le même ordre d'idées, et vu la situation actuelle, voudrait-on penser, que l'immixtion de la Conférence de Londres dé 1831 dans le litige iiollando- Belge et dans la question de l'Escaut constitue un précédent qui justifie le droit d'immixtion des Puissances dans le différend Austro-Roumain? — Mais, même sous ce rapport, subsistent trois différences essentielles:

1. Il s'agissait, en 1831 , d'écarter des causes de guerre, pouvant amener des changements au régime territorial, établi en 1815;

2. Les Puissances, qui, précisément, maintenaient à cette époque les principes de navigation fluviale proclamés en 1815, leur portent aujourd'hui une

grave atteinte par le projet d'institution d'une Commission Mixte; 3. L'état de choses existant depuis 1839 sur TEscaut résulte non d'une condition, imposée par les Etats tiers, mais bien de T entente directe entre les deux Etats riverains.

Nous ne pouvons, en ce qui nous concerne, trouver, qu'un seul point de ressemblance entre les stipulations, établies par les Puissances en 1831, alors qu'elles intervenaient en temps de guerre, et défendaient les principes du Congrès de Vienne, et celles qu'elles viennent de consacrer par le traité du 10 Mars 1883 relativement au Danube; dans les deux cas on rencontre le nom d'une Conférence siégeant à Londres, Nul publiciste ne saurait soutenir, que les Puissances, qui intervinrent en 1831 se seraient crues autorisées à imposer au Roi Guillaume de Hollande un „principe", suivant lequel un Etat riverain étranger serait fondé, en vertu de ses intérêts commerciaux à réclamer un droit de participation à la police fluviale sur le territoire Hollandais. Le Gouvernement Anglais, lui-même ayant reconnu que l'Autriche ne possédait pas la qualité d'Etat Riverain sur la partie du fleuve, dont nous nous occupons, tandis que cette même qualité ne pouvait être contestée à la Belgique, il en résulte, que l'exemple du difierend Hollando-Belge sur l'Escaut milite complètement en faveur du droit de la Roumanie.

Lord Granville n'a pas eu en vue le Mémoire de la Conférence de Londres du 14 Décembre 1831,

lorsqu'il invoqua le précédent de Tattitude des Puissances vis-à-vis de la Hollande. Ce mémoire porte:

y^Ce serait un sens inadmissible que de prêter à la Conférence Vidée, d'avoir voulu déclarer, que la Belgique exerçât un droit de souve^'aineté quelconque sur ces eaux, ou que le concours du Gouvernement Belge pût jamais être nécessaire pour défendre ou permettre la navigation des dites eaux à des bâtiments sôus pavillon Néerlandais. Une telle idée est repoussée par la raison. La Conférence a tellement respecté la souveraineté du Roi des Pays-Bas, qu^en arrêtant des dispositions transitoires, elle a soumis Vétat de choses définitif qui doit résulter de Vart, IX à des négociations ultérieures entre les deux parties.^

Le Traité Hollando-Belge du 5 Nov. 1842 i) et la convention, conclue entre les deux mêmes Etats le 20 Mai 1843 2), et réglant l'application des Traités du 19 Avril 1839 et du 5 Nov. 1842, ne contiennent, en faveur de la Belgique, rien de plus que ce, que le Gouvernement Roumain s'est toujours montré disposé à concéder aux Etats voisins, riverains du Danube. La Hollande n'accepta aucune obligation, aucune restriction à ses droits d'Etat Riverain, que la Roumanie n'ait été prête à accepter dans le contreprojet, concernant le Règlement de Surveillance. Entre la Hollande et la Belgique, il existe, sous

1) Martens, N. R. G. III, (513.

2) Ibid. V, 295.

tous les rapports, réciprocité complète, et chacun de ces Etats possède l'exercice de ses droits de souveraineté territoriale^ dans toute leur plénitude.

Deuxième question.

L'application des Bèglements de Navigation et V exercice de la Police Fluviale sur les cours d'eau internationaïuv qui traversent plusieurs étatSj appartientelle à chacun des Riverains^ dans ses propres eaux, en vertu de son droit de souveraineté et de ses Pouvoirs administratifs et exécutifs?

Je n'éprouve aucune hésitation à répondre à cette question par Taffirinative.

L'Article 116 de l'Acte du Congrès de Vienne énonce, en termes très -précis, le principe, qui régit la matière ^).

Le caractère territorial et national d'u^i cours d'eau n'est nullement supprimé par le fait, que ce cours d'eau doit être, en même temps, considéré, quant à la navigation, comme voie de communication internationale.

L'Acte du Congrès de Vienne à établi, dans quelle mesure il convient de tenir compte du droit de navi-

*) Voir cet article dans le Supplément I, nr. 1.

gation internationale, moyennant des institutions communes aux Etats Riverains, au profit de tous et dans rintérêt de tous les ayants - droit *). Jamais un Etat Riverain n'a renoncé, sur les fleuves conventionnels, au principe du commun accord.

Aucun Etat Riverain ne peut être obligé, dans un cas spécial, et à son détriment, de céder en- deçà des limites incontestables de sa souveraineté.

La Roumanie a été élevée au rang d'Etat Souverain: dès lors, dans ses propres eaux, c.-à.-d.,'soit dans la région du fleuve, où les deux rives lui appartiennent, soit dans la région, où le thalweg sépare ses eaux de celles d'un autre état (comme la Serbie et la Bulgarie) elle ne saurait se laisser imposer d'autres i^estrictions à l'exercice de ses droits de Souveraineté, que celles établies depuis 1815 par le droit commun de navigation fluviale sur tous les fleuves internationaux de l'Europe ou exceptionnellement stipulés pour le Danube avant l'entrée de la Roumanie dans la catégorie des états Souverains.

Du moment, où le Traité de Berlin n'a fait aucune mention* des organes, qui auraient à appliquer et exécuter un Règlement de Navigation et de Police Fluviale, sur la partie du Danube depuis les Portes - de - Fer jusqu'à Gralatz, ce silence ne saurait être interprété qu'en faveur des principes de droit en vigueur jusqu'en 1878, et non

^) R. Phillimore, Commentarlea upon internat, lau\ (S. éd.) § 151.

abrogés, c-à-d., en faveur du droît des Etats Riverains. Toutes les dispositions exceptionnelles, établies par les Traités, quant au Danube, doivent être strictement interprétées suivant leis règles de droit connues.

Avant tout, il faut se garder de penser, que le fait d'avoir établi en commun les prescriptions matérielles d'un Règlement de Navigation et de Police Fluviale doive entraîner la communauté des organes d'exécution.

Chaque Etat Riverain est fondé à maintenir son droit naturel, et même positif et consacré, lorsqu'il s'agit d'actes de police, du pouvoir d'édicter des pénalités, ou de la nomination des fonctionnaires de Police Fluviale. Même à défaut d'autre base pour juger cette question, il resterait toujours cet argument: La Roumanie ne saurait avoir dans ses eaux du Danube, des droits plus restreints, que ceux, dont jouissait, avant la proclamation de l'indépendance, la Turquie, Puissance aux droits de laquelle elle succédait, et qui était naguère Suzeraine sur la rive gauche, et Souveraine sur la rive droite du Danube.

Ce droit territorial de la Turquie était, en tous cas, avant 1856 et même jusqu'en 1878, abstraction faite des bouches du Danube, beaucoup plus étendu, que le droit territorial des J5^a^5 de la Confédération Germanique sur les fleuves internationaux Allemands; car ces Etats Confédérés avaient, sous certains rapports et par suite de l'Acte de Confédération de 1815, une situation politique beaucoup plus restreinte, que la Roumanie, avant 1878, vis-à-vis de son Suzerain. Et pourtant,

non seulement TÂutriche et la Prusse, mais aussi les petits Etats Riverains AUemands se réservèrent leurs droits exécutifs sur les fleuves internationaux relativement aux Actes de Navigation Fluviale conclus avec leur adhésion.

De mêmC; FEmpire Allemand n'a évidemment modifié en rien ces droits traditionnels des Etats Riverains du Danube: la Bavière et le Wurtemljerg.

Dans la communauté d'intérêts des Puissances, établie formellement par le Traité de Berlin de 1878, et précédemment par le Traité de Paris de 1856, quant à la navigation du Danube, il n'existe pas, en essence, un lien assez fort pour autoriser contre la Roumanie des prétentions, qui dépassent la limite des exigences des Confédérations Allemandes ou d'une association d'états permanente.

Si la Roumanie est obligée, par le Traité de Berlin (art. 55), de s'entendre avec la Commission Européenne sur un Règlement de Surveillance y non prévu par le Congrès de Vienne, il va de soi, qu'elle n'est, en aucun cas, tenue, dans l'organisation de cette surveillance, de sortir des analogies empruntées aux autres fleuves Européens et, en particulier, qu'elle n'est pas obligée d'accepter l'analogie de la situation provisoire et exceptionnelle, créée aux embouchures du Danube.

En aucun cas, l'idée de surveillance n'implique, en matière de questions internationales^ une action directe d'exécution. En cette matière, la surveillance ne peut signifier que le droit d'être saisi et de porter plainte par

devant les organes des Etats Souverains respectifs, en cas d'infraction aux principes du droit international, en matière de navigation, ou en cas de négligence dans l'exécution d'une prescription légale^).

Il n'est pas besoin d'autres arguments pour démontrer, que l'idée d'une surveillance, conforme au droit international, ne saurait être déduite des notions du droit administratif, qui règlent la surveillance administrative, mais qu'elle suppose, avant tout, la notion de la souveraineté.

Void comment, après la révision du 17. Octobre 1868, le droit relatif à la navigation du Rhin, dont le développement a été complètement normal, et dont l'importance typique a été reconnue en partie par le Congrès de Vienne, statue sur les rapports entre les Grandes Puissances intéressées et les Etats Riverains secondaires :

L'appel contre les instances judiciaires inférieures reste facultatif entre la Commission Centrale des Etats Riverains et les instances territoriales supérieures; La Commission Centrale prend bien ses décisions à la majorité absolue des voix, mais elles ne deviennent obligatoires qu'après l'assentiment du Gouvernement de l'Etat Riverain (art 46).

Parmi les écrivains, qui ont le plus récemment traité du droit de navigation des fleuves, M. Ed. Engelhard

^) Cf. à cet égard, la teneur de l'art. 44 de l'acte de navigation du Danube, du 10 Nov. 1857.

est celui^ qui pousse le plus loin la défense du principe de la liberté du commerce international. Mais, il s'arrête, lui aussi, aux prescriptions de TActe révisé de la navigation du Rhin et les suit dans son Projet d'un régime général Européen pour la navigation fluviale^).

Troisième question.

Est-il équitable de refuser mue Etats Riverains le droit d'appliquer le Règlement de Navigation et d'exécuter les mesures de Police Fluviale, alors que sur le Bas 'Danube, à la suite d'une entente commune, un Règlement de Navigation est appliqué et une surveillance collective, exercée par les Riverains et VEurope, dans le but de redresser toute erreur et d'éviter toute omission dans Vapplication uniforme des règles établies?

Au point de vue du droit positif, le seul qui puisse être invoqué ici, il est difficile de se prononcer sur la question d'équité ou d'iniquité, en matière de droit privé,

^) E. Engelhardt, Du régime conventionnel des fleuves internationaux (Paris 1879), pag. 283 : Aa commission riveraine comprend autant de délégués^ quUl y a d^états Miverains, Ses décisions sont prises à la majorité des voix. Toute/ois — un vote n^est obligatoire pour les états réprésentés dans la minorité, qu'autant que les Délégués de ces Etats ne se sont pas formellement opposés d'avance à son exécution.

On jouît, au contraire» de plus de latitude pour envisager la question d'équité sur le terrain du droit constttutionel et du droit international^). Plus les sanctions formelles de droit, touchant les rapports entre les états, sont incomplètes ou font défaut, plus les considérations d'équité naturelle acquièrent d'importance dans les relations réciproques des nations. C'est pourquoi l'idée à'aequiias et à'intquiiaSy opposée au strtctum juSy ne manque pas de valeur pratique. Est considérée par exemple, comme iniquité, toute situation contraire au droit, et justifiant des rétorsions. H est inique, au point de vue du droit international, de créer aux étrangers une situation in-r férieure à celle des indigènes, par rapport à la jouissance des droits civils; il est plus inique encore d'établir, en droit, l'infériorité d'un petit Pays vis-à-vis d'un grand état voisin, et le mépris de la réciprocité des droits et des obligations. Puisque, d'une part, les prescriptions fondamentales de l'Acte du Congrès de Vienne, Art. 108 — 116, doivent, en principe, s'étendre au Danube^ que, d'autre part, suivant des Traités plus récents, il s'agit d'appliquer un droit spécial provisoire, devant s'exercer pendant un nombre déterminé d'années, il faut, pour savoir, si les prescriptions du Traité de Londres du 10 Mars 1883, sont en tout conformes à l'équité,

^) Le Gouvernement Anglais reconnut dans un Acte officiel de 1753, r équité comme source du droit des gens: Tàe law of nations is founded vpon justice, equity, conveuience and the rtason of thé thing and confirmed hy long tuaf/r. — R. Philljmore (3. éd.) I, p. 15.

Droits riverains de la Boumanie. 6

Jura supérieur du

-Fer, de l'autre celui

|iÇ^ du cours moyeu.

I ||jri@!manie semble avoû- été

|S^'HISiSSkwi%tt''£*'°'^''^''t^> P^ rapport

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|o^ii-|^<% part, contre l' opposition

""""^^^ la Puissance de l'Au-

y de l'Acte de Navigation

k^^K5^^)ar les Etate Riverains

^^|r^^ celle d'aujourd'hui, et

H*^^ occupât encore la po-

, ayant la présidence

W» ^«rtemberg, on ne songea

Jrles Etats Riverains, ni à

Cléments de Navigation.

Sirveillance, relativement

K^jî^^ui suit:

^rôa£»£ permanente vnïlera,

S'^it^utions, à Vexécution et

hn^àu présent Acte de Na-

jaîÈœ^S^i avait la présidence en ^gif^rl^lrif â|K|Bité d'Etat Riverain, ce

qu'on veut présenter aujourd'hui, vis-à-vis d'Etats Riverains, comme un droit inhérent à la prépondérance commerciale et politique, et devant être accordé à un Etat non-Riverain : savoir la Présidence permanente dans une Commission de Surveillance, revêtue d'attributions administratives.

Par contre, l'Acte Additionnel du 28 Mai 1881, adopté avec l'assentiment de la Roumanie, en vertu duquel le régime des embouchures du Danube est à la fois modifié et étendu jusqu'à Galatz , n'établit ni droit de présidence permanente en faveur d'une Puissance quelconque, ni droit d'immixtion d'une majorité, que pourraient éventuellement constituer plusieurs Etats riverains, au détriment de l'un d'entre eux. Un conflit d'intérêts entre les Puissances maritimes de l'Europe et la Roumanie, par rapport à la liberté de la navigation, n'est rien moins que probable; mais dans le cas même, où il viendrait à éclater, il pourrait être aplani d'une manière impartiale, par le fait, que la majorité des états représentés dans la Commission du Bas -Danube n'a d'autres intérêts à sauvegarder que des intérêts de politique commerciale.

D'autre part, l'histoire de la navigation du Rhin

nous enseigne qu'il peut se produire entre Etats Riverains

voisins des froissements et des conflits en dehors de la

sphère des intérêts de navigation, et que la meilleure

méthode pour les prévenir consiste à laisser intacts les

droits territoriaux des Etats Riverains. L'équité, le ho-

num et aequuniy étaient également reconnus par les

. - - — -.ttxfSi'

£ISV2i'£S*?%%«r€a*Jli™^')- Toutes les fois, JB. m 'JL^'^9-||'>M' équité, on fait une exl^'^lJS^^âôiSlKJL^inu plus faible, ou bien, "*" *" "^'"^ *(iSKï, on prévient un en-

J9ttjli]EflBotion d'équité en matière

h une Grande Puissance,

Roina important, et seule-

I géographiques et poli-

Jï^n'MTiOllUe tout autre fondement.

^qE^P^^Jb^^^WJ^^^alatz une Commission ni^^it^'i^Lv'iou.tes les questions de ;^'4I*^Ï|: prouvé jusqu'à ce joui" i;^Wi*rsi constater, par l'interaâjustices ou les erreurs, KQ^I^tS'b'^ l'application du règle- Ei§|S§>Ies Etats Kiverains.

!( jure : (jvt est ars ( gacenlotes iippellet; l^aequi notitiam prcifilemur.

Quatrième question.

j^Eoûiste-filj à V exception des règlements, crées par la Commission Européenne aux embouchures du Da* nuSe, d'autreÈ règlements, établissant sur les fleuves internationaux des règles, qui s^éloignent de celles, qui découlent de la solution des questions précédentes?

j,La situation particulière de la Commission Européenne ne résulte 'f elle pas de la nécessité de créer tout d'abord la navigabilité des embouchures du fleuve? Et cette Commission elle-même n'a-t-elle pas pour base légale de son existence le consentement de VEtat Riverain intéressé (alors la Turquie)?'^

L'origine historique du régime en vigueur aux embouchures du Danube, reconnu et consigné dans F Acte Public du 2 Nov. 1865, dans le protocole de la Conférence de Paris du 2 Mars 1866 et dans ÏActe Additionnel à l'Acte Public du 2 Nov. relatif à la navigation des embouchures du Danube signé à Galatz le 28 Mai 1881^ remonte au Traité de Paris.

Nous avons montré, dans notre aperçu historique, qu'en 1856 on a confirmé, à titre définitif, comme droit Européen de navigation fluviale, le droit de FActe du Congrès de Vienne, sous les modalités suivantes: Contrairement à l'ancienne pratique des Etats, toutes les

nations sans différence de situation géographique, sont reconnues comme possédant des droits entièrement égaux à ceux des riverains; la Turquie, par son entrée dans le Concert Européen, doit reconnaître comme obligatoires tous les anciens principes du Congrès de Vienne; en outre, est mis en vigueur aux embouchures dii Danube im système provisoire, d'une durée limitée à un petit nombre d'années, appelé à créer et garantir la navigabilité, grâce à une action commune, et sous ceiiaines restrictions des droits territoriaux de la Porte.

Nous avons démontré, de plus, que les pouvoirs de la Commission Européenne instituée dans ce but avaient été successivement prolongés pour des périodes de plus en plus étendues. Le Traité de Londres du 10 Mars 1883 n'a pas enlevé à la Commission Européenne son caractère provisoire original.

11 est Êtcile de reconnaître, que ces prolongations successives de cette institution provisoire prennent leur source dans des craintes de complications politiques, plutôt que dans des considérations fondées sur la nature intrinsèque de la navigation fluviale. Le caractère par> ticulier de la question dite d'Orient nécessitait, de l'avis des Puissances, des dérogations aux règles ordinaires reconnues €t appliquées sur tous les autres fleuves internationaux, comparables aux dérogations appoi^ées au droit civil par l'Etat de si^e.

Au point de vue politique, on pourait aujourd'hui mettre en doute l'avantage d'une situation internationale, présentant un caractère aussi exceptionnel, si l'on venait

à reconnaître que les conditions, dans lesquefles elle avait été créée en 1856, ont disparu. On chercherait vainement sur d'autres fleuves internationaux des dispositions, pouvant être mises en parallèle avec la situation spéciale, établie aux embouchures du Danube.

L'Etat de siège ne saurait autoriser une argumentation ou conclusion justifiant l'emploi régulier de la force militaire vis-à-vis de la sphère du droit civil, en dehors du rajon strictement désigné : de même le Règlement fluvial en vigueur aux embouchures du Danube, dont la Commission Européenne est l'expression, ne saurait être eîkendu ou transporté à d'autres régions fluviales, à moins que les Etats Riverains et Souverains intéressés n'y consentent expressément, à l'exemple de la Porte en 1856, et n'acceptent une restriction de leurs droits territoriaux.

En ce qui concerne l'état de choses qui s'offrait à la Commission Européenne au début de ses travaux, il feut se référer au rapport très- détaillé, qu'elle a inséré dans son travail si complet, intitulé: Mémoire sur les travaux d'amélioratim, exécutés aux bouches du Danube. (Ga-^ latz 1867.) —

Les travaux de la Commission, commencés en 1858, et continués pendant les années suivantes, ont produit des résultats, dont l'importance et la valeur sont restés au-dessus de toute contestation, et qui peuvent servir à la science hydraulique de modèles pour d'autres embouchures: Mais il est manifesté, que les résultats de la science et d'un appareil administratif, éprouvé dans

presque tous ses rouages, ne sauraient constituer un pré* <3édent à invoquer, dans le but d'abroger des principes consacrés du droit international.

La situation actuelle de la Commission Européenne, quoique modifiée par rapport à Tannée 1856, repose néanmoins sur un titre légal analogue, puisqu'on 1878, lors du Traité de Berlin, la Turquie, éloignée par la force des armes des embouchures du fleuve, conserva néanmoins le droit de statuer, comme Puissance Souveraine, sur une extension des pouvoirs de la Commission Européenne, avant que les territoires cédés eussent passé de droit en la possession d'autres Etats Souverains.

Jamais il n'a été question, que les nations Européennes, jouissant de droits de navigation, eussent un droit de co-possessîon sur les rives ou sur les eaux des fleuves internationaux.

Dès lors, un droit semblable, ou l'autorisation de l'exercer, ne saurait être transmis à une Commission quelconque, sans le consentement formel des Etats Riverains intéressés. La Commission Européenne ne peut baser le titre légal de son existence et de son action sur la volonté des Puissances, mais exclusivement sur le consentement formel des Etats Riverains, ayant, au moment de son établissement, la compétence nécessaire. Les Puissances, elles-mêmes, démentiraient l'origine de la Commission consentie par elles, si, au moment de constituer une autre Commission, elles devaient s'écarter du principe du consentement des Etats Riverains intéressés. Ce qu'on n'a pu imposer à la Turquie , . contre

sa volonté, en 1856, et à Toccasion des Conférences ultérieures pour la navigation du Danube, on ne saurait davantage Vimposer à la Roumanie en 1883.

Les règlements aujourd'hui en vigueur aux embouchures du Danube constituent im droit exceptionnel^ unique, sans analogues ailleurs, du moins en ce qui concerne la situation, créée à une autorité internationale vis-à-vis d'un Etat Riverain. La tâche assignée par le Traité de Berlin (art. 55) à cette commission, de mettre les règlements de navigation, de police et de surveillance, à élaborer pour la partie en aval des Portes de-Fer, en harmonie avec ceux, qui fontionnent aux embouchures, ne peut, en aucune façon, recevoir une interprétation, d'où il résulterait, que le droit définitif à établir, conformément aux règles du Congrès de Vienne, doive être mis en harmonie avec un droit exceptionnel provisoire. Ainsi comprise, cette mission constituerait une impossibilité et un nonsens. Faire d'une exception la règle, ou mettre une règle de droit, en matière de navigation, en harmonie avec une exception unique, ce serait là un problème insoluble.

L'interprétation logique et, selon nous, la seule admisible de Fart. 55 conduit à la conclusion suivante: VAde Public de 1865 et les Règlements de Navigation fluviale, y-annexés, comprennent, malgré la situation exceptionelle des membres de la Commission et la dispense, prévue en leur faveur de se soumettre à l'autorité riveraine, des dispositions, considérées comme résultats constants d'expériences techniques pouvant, par consé-

quent, s'appliquer, au point de vue technique, à d'autres cours d'eau Européens. •

C'est avec cette partie technique^ que les règlements de navigation poUr la partie en aval des Portes- de Fer doivent être mis en harmonie de principes, en tant que les besoins de la navigation, à l'intérieur du fleuve à la diflférence de ceux de la navigation maritime, n'exigent pas quelque modification.

Quant à la situation politique exceptionelle de la Commiission Européenne, un autre régime fluvial ne pourrait être mis en complet rapport avec elle que, si les Puissances elles-mêmes avaient voulu étendre la compétence de cette commission jusqu'aux Portes-de-Fer. Tel n'étant pas leur but, la mission attribuée à la Commission Européenne instituée, pour la partie privilégiée, ne peut être comprise que conmae il suit:

Sur la base du droit des Etats Riverains, pratiqué partout en Europe, il faut adopter, pour la partie non privilégiée conformément au principe de F égalité des droits en vigueur dans la Commission Européenne et, sans reconnaître un privilège de présidence inconnu dans son sein, les règles de surveillance à observer en commun par les Etats Riverains.

A cette mission, ainsi comprise, et seule conforme au droit des traités en vigueur, le projet de la Commission Mixte est contraire, à un double point de vue: 1°. L'institution de la Commission Mixte porte atteinte aux principes de tous les Traités en ce que, sauf le cas d'une situation exceptionnelle (comme celle

des embouchures du Danube) les Etats Riverains « seuls peuvent être appelés à participer à Tapplication et à Texëcution des Règlements de Navigation fluviale et que F Autriche, comme membre de la Commission Mixte, ne possède pas cette qualité d'Etat Riverain.

Même l'analogie avec Tétat exceptionnel en vigueur aux embouchures du Danube — en tant qu'une pareille analogie puisse être soutenue à cet égard — est détruite, attendu qu'il n'existe pas, dans la Commission Européenne de droit de présidence permanente, et, qu'en outre dans cette Commission ne sont représentés, que les intérêts génératix internationaux de la liberté de navigation fluviale; tandis que, suivant les Protocoles de cette Commission, l'Autriche a exigé sa participation dans la Commission Mixte en vertu de sa situation géographique et de sa prépondérance territoriale de non- riveraine — mais nullement au nom d'un intérêt Européen: La Majorité de la Commission, en satis&isant à cette exigence, s'est mise en opposition directe avec toutes les conditions fondamentales de l'existence de la Commission Européenne.

Cinquième question.

Légalité de situation des Etats formant une Commission de contrôle et de surveillance sur des fleuves internationaux n'est -elle pas une conséquence de la réciprocité complète des droits et des devoirs des Etats Riverains?

Au point de vue du droit tous les états sont ëgaux entre eux. Les diflFérences de puissance, d'étendue, de situation, de population constituent les éléments du rôle politique des états dans Thistoire, mais sont dépourvus de toute valeur juridique.

Tandis que Tégalité des individus devant la loi n'a été que le fruit tardif de Thistoire du droit et de la civilisation humaine, elle a suivi, quant à Tordre des Etats dans leurs relations extérieures, une marche inverse. L'égalité des nations a dil être reconnue, avant qu'il ne pût être question du droit des nations^).

L'égalité des droits est donc le premier des articles fondamentaux du droit international. Si l'on a pu dire que l'époque de la féodalité représente le droit du plus

^) E, Philimore Comment. (3. éd.) 1, p. 216. — Heffter (Geffcken, 7. édit. S. 61) dit: L*idée du droit international de la souveraineté parfaite des états exclut en soi des inégalités de droits entre plusieurs d'entre eux. L'état le plus petit au point de vue de l'importance politique peut revendiquer un droit égal à celui d'un Etat plus grand et plus puissant.

fort — le droit international est, de son essence même, une négation des privilèges réclamés en vertu de la prépotence politique. Il est en première ligne, le droit du plus faible.

Ainsi le droit international, dans son ensemble, se meut sur deux pivots principaux: Egalité dans les rapports mutuels de plusieurs états entre eux, et comme conséquence inévitable, réciprocité; autonomie absolue de chaque état indépendant dans ses propres affaires et sur son propre territoire.

A ce droit naturel, qui régit les rapports des états, il ne peut être apporté aucune modification, à moins que les Puissances Souveraines, en vertu de leur autonomie, ne s'imposent à elles -même, à titre provisoire ou permanent, des restrictions en faveur d'autres états, ou renoncent à une portion de leur indépendance en faveur d'im Suzerain ou d'une Confédération.

Partout où des Etats Souverains ont à se mettre d'accord sur des intérêts communs, prédomine le principe de l'égalité des droits. Ce principe a également prédominé, lorsque la Roumanie, bien qu'inférieure en puissance et en étendue territoriale aux Etats Signataires du Traité de Berlin, fut appelée par ce même Traité, à siéger dans la Commission Européenne. Personne n'a contesté ce principe, à l'époque de la conclusion de l'Acte de Navi* gation du Danube, le 7 Novembre 1857. L'Acte conclu pour la navigation du Rhin, et révisé à Mannheim le 17 Octobre 1868, ne reconnaît aucune différence entre les deux Grandes Puissances (Prusse et France) et les

Etats Riverains secondaires, dont les Che& ne portent pas le titre de Majesté^).

Lorsqu'il 's'agit de la participation dans une Commission de Contrôle et de Surveillance, fonctionnant sur des fleuves internationaux, il ne peut plus être question d'égalité, si la condition préexistante de la réciprocité éventuelle se trouve complètement exclue par la situation des divers états. Or tel serait le cas, si on accordait à un Etat non-Riverain la participation à une pareille Commission, sans une réciprocité pratique équivalente,

Ne serait-il pas à présumer, que des Etats non-Riverains pourraient avoir un intérêt considérable à agir sur les décisions d'une Commission de surveillance fluviale? Un intérêt de cette nature peut selon les circonstances, et à un degré plus ou moins grand, se présenter non seulement pour les Etats Maritimes, mais aussi pour un Etat Riverain de la partie du fleuve non na^gable, et même pour des Etats éloignés.

Cette égalité de droits, à côté des Etats Riverains, sur une partie du fleuve à régir par des règlements communs n'existerait pas, dès lors qu'un Etat non-riverain, sans jamais assimier d'obligation en raison de ses votes, n'aurait que la faculté constante d'agir sur les droits et les devoirs des autres états. Même si l'Autriche prenait à sa charge une partie des frais d'administration, minimes en eux-mêmes, du cours moyen du

^) V. à ce sujet Pierantoni, I fiumi e la convenzzone internazlonale di Mannheim (Firenze^ 1810),

Danube, elle n'aurait à subir aucune responsabilité administrative, ni aucune restriction de ses droits de souveraineté. Tandis que les Gouvernements d'Etats Riverains, appelés à se subordonner à un but commun quant aux règlements de navigation, à leur application et à leur exécution, devraient en toute circonstance se rendre compte, s'ils sont en mesure d'assumer éventuellement une responsabilité politique, morale ou juridique devant la science, l'opinion publique ou la représentation nationale, la participation d'un Etat non- riverain aux décisions à prendre le laisserait dégagé de tout devoir d'envisager les conséquences éventuelles.

S'il se formait entre les Etats Riverains, quant aux modifications désirables, un accord d'opinions, il poun-ait arriver, qu'un Etat non-riverain représenté eût un intérêt contraire. Il n'est pas impossible, que les considérations de concurrence économique entre les voies de terre et les voies fluviales viennent à s'introduire dans les questions de navigation intérieure sur les cours d'eau internationaux, pour peu qu'une atteinte soit portée au principe de l'égale responsabilité, imposée aux Etats Riverains.

Plus il serait aisé au représentant d'un Etat non riverain dans la Commission de navigation fluviale de s'arroger, en cas de divergence d'opinion et de litige entre les Etats Riverains, le rôle d'une instance impartiale et non intéressée, plus le représentant serait enclin à attribuer à sa voix une prépondérance par rapport aux autres. Dans d'autres occasions, on serait porté à rappeler, que ce n'est pas à des raisons de droit, mais à des con-

cessions en vue de la prépondérance de ses intérêts politiques, qu'il doit sa position privilégiée. Des Etats secondaires pourraient, par des motifs politiques spéciaux relatifs à un Etat non-riverain, participant aux délibérations, et dans des situations particulièrement délicates, être induits à régler leurs votes, non pas sur la communauté de certains intérêts de la navigation fluviale, mais sur des avantages politiques, résultant de ses rapports de voisinage avec une Puissance non- riveraine.

Uinégalité dans la position respective des états serait non seulement une injustice, mais aussi, à tous égards, une contradiction avec les traditions formelles du droit Européen de navigation fluviale.

Cette inégalité, déviant en tout sens de la théorie du droit serait encore accrue, si le droit de présidence était accordé à titre permanent à un Etat non-riverain.

Cette inégalité actuelle de puissance politique entre la Roumanie, la Bulgarie et la Serbie d'un côté, et FAutriche de J'autre, existaient aussi entre la Prusse et la France d'une part, et les Etats Rhénans secondaires de l'autre, sans que, néanmoins, un droit de présidence permanente ou alternative eût été conféré à une de ces deux Grandes Puissances, dans la Commission de navigation du Rhin. En tout cas, même sous ce rapport, il y aurait, quant à la Commission Mixte, non seulement défaut d'harmonie, mais contradiction directe avec les bases essentielles de la Commission Européenne.

Du moment, où, par suite du Congrès de Berlin le cours du Danube, non accessible aux bâtiments de mer,

mais encore navigable, s'est trouvé divisé en deux parties, dont le régime légal diffère, Tune en amont, l'autre en aval des Portes -de -Fer, T Autriche - Hongrie ne peut évidemment- être considérée comme riveraine que pour la partie d'amont 0) et dès lors les principes de la réciprocité ne prendraient de réalité effective que si la Roumanie et la Serbie avaient acquis un droit de participation dans une Commission de surveillance des Etats riverains sur le Haut-Danube. Aussi longtemps, que cette condition fait défaut, et que les stipulations du Traité de Paris restent non- exécutées, la partie du fleuve en amont des Portes-de-Fer ne peut être considérée comme soumise à un régime international ; et l'on verrait se produire cette étrange conséquence, que le tort de n'avoir pas exécuté le Traité de Paris recevrait une récompense aux dépens de ceux qui n'ont, en aucun temps, porté atteinte à la liberté générale de la navigation fluviale.

^) Pour autant que je sache, il n'a jamais été soutenu par personne que l'Autriche-Hongrie puisse être, considérée comme Etat riverain en aval des Portes-de-Fer. Néanmoins j'ai cru devoir consulter à ce "sujet un géographe, qui fait autorité: Le professeur H, Ktepert m'écrit, en date du 14 Juillet 18S3:

„Votre question se résout très-simplement par le fait, que toute la partie des rives, formées des deux côtés par des rochers escarpés et reliées par des récifs traversant le fleuve au dessous de la surface, connue sous le non de Portes-de-Fer, est située en aval du point terminal de la frontière Austro-Hongroise, et par conséquent relève exclusivement, à gauche du territoire Roumain, à droite du territoire Serbe. C'est- là ce qui ressort clairement de toute carte exacte, et nommément des cartes officielles de l'Etat major Autrichien, la meilleure autorité ea cette matière."

Droits riverains de la Roamanie. '

V anomàliej qui caractérise le projet d'une Commission Mixte, composée d'éléments disparates, est mis plus vivement encore en lumière par le fait, que FAutriche elle-même, non seulement en 1857, lors de l'Acte de Navigation du Danube, mais tout récemment par sa Convention avec la Serbie du 10/22 février 1882, a reconnu le droit riverain dans toute son autonomie.

Sixième question.

Dans Vétat de 'hoseSj résultant des questions précédentes^ la participation éventuelle de V Autriche- Hongrie à la Commission de Surveillance en aval des Portes-de-Fer pourrait- elle se fonder sur une . autre base, qu'un titre émanant de la Commission Européenne?

L'argumentation qui a servi à élucider les questions précédentes, facilite égfJiement la solution de la présente question. A suivre l'analogie de la lex ferenda par rapport à la lex lata, cette question se rapporte non au jus gentium positif, mais seulement à une obligatio jure gentium contrahenda. Elle doit donc être examinée dans son essence, du point de vue de la justice intrinsèque et de l'utilité générale.

S'il fallait, pour la participation de l'Autriche-Hongrie à une Commission de Surveillance à côté des Etats

i^l^ne moindre Euroun- manitiment de

«^'ig^lJ^^sHp^lKillpins l'octroi 1^'|^£i^B^9l^i^fe Riverains

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Cette garantie, adoptée à titre transitoire et limitée à la durée de la Commission Européenne, non seulement serait en elle-même plus facile à concilier avec la situation juridique des Etats Riverains, dont la base doit être préservée de toute atteinte, mais s'écarterait moins du principe de Tégalité des droits des Etats Souverains.

Il s'agirait alors, non plus d'une restriction de droits à imposer aux Etats Riverains, mais d'une garantie spéciale, volontairement acceptée, pour la liberté de la navigation.

La subordination volontaire d'un seul état à la communauté d'intérêts de l'ensemble des Etats Européens pourrait, en matière de navigation fluviale, trouver à titre exceptionnel, sa justification dans le fait que, au point de vue de la politique, l'intérêt Européen devrait, en cas de conflit, prendre le pas sur l'intérêt opposé de l'Etat Riverain; tout au contraire, et même à ce point de vue, on ne saurait soutenir, que des tiers pourraient accorder à l'intérêt d'un état plus puissant, comme l'Autriche, le pas sur l'intérêt contraire d'un état moindre, comme la Roumanie. Dans les rapports internationaux, le droit d'un petit état doit toujours peser plus dans la balance que Viniérët d'une Grande Puissance. La participation de l'Autriche à la Commission des Etats Riverains ou Commission Mixte devrait, à tous égards, être considérée comme un privilège par rapport aux Etats Riverains.

L'admissibilité de- ce privilège ne pourrait, en fin de compte, au point de vue de la Roumanie, se baser

que sur les considérations de Timportance des intérêts Européens, considérations auxquelles la Commission Européenne elle-même doit son origine, et en outre sur le consentement spontané des Etats Riverains intéressés, dont la souveraineté aurait à souf&ir de ce chef une restriction.

Dans V Acte Additionnel du 28 Mai 1881, les Puissances invoquèrent, pour préciser leurs droits, justement les Privilèges et Prérogatives^ c. à. d. les droits exceptionnels que la Sublime Porte, par égard pour les intérêts généraux de TEurope, avait accordés en 1856.

H va de soi qu'un privilège de FAutriche dans les eaux Roumaines, sur la seule base des intérêts exclusivement Autrichiens, ne saurait être octroyé par des Conférences sans Tassentiment de la Roumanie.

Septième question.

Les trois Règlements de navigation, pour les embouchures du Danube, divers entre eux, et appelés par le Traité de Londres du 10 Mars 1883 à fonctionner simultanément, ne sont-ils pas en contradiction avec les principes, établis pa rie Congrès de Vienne et n'ont-ils pas le caractère d'un retour à V ancien état de choses, où, la navigation fluviale était, selon la position géographique et la puissance

des Etats riverains, soumise à des régimes différents ?

Le Traîté de Londres stipule que le droit de surveillance de la Commission Européenne, créé par VActe Public du 2 Novembre 1865 et VActe Additionnel du 28 Mai 1881, et Tensemble des Règlements élaborés par cette Commission seront étendus de la région des embouchures des bras moyen et méridional en amont jusqu'à Braïla (art. 2).

On pourrait définir cette création sui generis, toute récente, comme un Etat fluvial indépendant, provisoire et international enclavé dans un territoire étranger.

De cet Etat fluvial indépendant, dont Tautorité devait, selon le Traité de Paris, s'étendre sur l'ensemble des bouches du Danube, le Traité de Londres a distrait encore deux régions, qu'il a placées en dehors de cette autorité :

1°. Les parties de l'embouchure septentrionale de Kilia, dont les rives appartiennent au même état, sont soustraites à la surveillance de la Commission Européenne;

2°. Sur la partie du bras de Kilia, qui baigne à la fois les territoires Roumain et Russe, doit être appliqué en fait le droit homogène de la Commission Européenne, mais sous la surveillance des délégués Russe et Roimiaîn de cette même Commission.

Ainsi, précisément aux bouches du Danube, la déviation, apportée par le Congrès de Berlin aux principes de l'ancien droit de navigation fluviale, a entrainé un état de choses, qui paraît se trouver en dehors de toute règle de droit:

A. à titre international, un droit spécial de navigation fluviale pour Tembouchure de Soulina et la section principale jusqu'à Braïla;

B. à titre national, un droit riverain sur certaines parties du bras de KUia, et

C. un régime mixte de droit exceptionnel à titre international, et de droit riverain à titre national, sur une autre partie du même bras.

Si Ton considère en outre la région en amont des embouchures, à compter au dessus de Bnûda, on rencontre, en dehors de ces trois régîmes différents, les règlements de navigation suivants:

D. le droit de navigation des trois Etats Riverains du cours supérieur, Wurtemberg, Bavière et Autriche, en vertu de TActe de Navigation du Danube du 7 Novembre 1857, lequel, à défaut d'une sanction générale internationale, attestant, qu'il en a été pris acte, pourrait être modifié par une entente commune des trois états intéressés, — et, sur ce point, subsiste encore en droit le doute de savoir, si la Porte, en sa qualité de partie contractante à l'origine, aurait encore aujourd'hui à donner son adhésion;

E. le droit spécial de navigation entre l'Autriche et

la Serbie y en vertu du Traité de navigation Austro-Serbe, du 22/10 Février 1882, — et sur ce point, subsiste encore en droit le doute de savoir jusqu'à quel point des traités spéciaux entre les Etats Riverains peuvent intervenir dans la réglementation homogène et permanente prévue, quant au Danube, par le Congrès de Paris ;

F. le droit riverain de la Roumanie sur la partie de la rive du Danube située en amont des Portesde-Fer jusqu'à la frontière Hongroise, et comprise dans les stipulations de TÂcte de Navigation du Danube du 7 Novembre;

G. le droit riverain de la Serbie, aux Portes de-Fer, dans la partie en amont où le territoire Hongrois ne confine plus au Danube, mais où la ligne médiane du fleuve forme la frontière entre la Serbie et la Roumanie;

H. le droit spécial de navigation sur la région en aval des Portes-de-Fer jusqu'à Galatz (ou Brada), lequel attend encore son organisation définitive conformément à Fart. 55 du Traité de Berlin.

Le principe de l'Acte du Congrès de Vienne, précisé par le Congrès de Paris, était, comme nous Favons montré: 1°. Egalité de droits pour toutes les nations sur les fleuves internationaux, 2°. Communautés de droits pour les Etats riverains, quant à l'adoption de règles uniformes de navigation fluviale sur la base du commun accord. 3°. Autonomie des Etats riverains, quant à l'exécution des règlements communs de navi-

gation. 4''. Uniformité des règlements de navigation fluviale pour Tensemble du cours navigable du fleuve jusqu'à la mer.

L'expression la plus parfaite au point de vue pratique de ces principes est FActe révisé de la navigation du Rhin du 17 Octobre 1868 *). Abstraction, faite de diflférences de moindre importance, les autres fleuves internationaux suivent les prescriptions du droit international.

Quant à la réglementation du Danube, il appert des conjonctures récentes, à quel degré elle s'est trouvée au cours des dernières 25 années, avoir reçu des déviations qui, Font éloignée des principes du Congrès de Vienne.

Totis les principes du Congrès de Vienne sont lésés dans la réglementation appliquée jusqu^à ce jour au Danube.

Au lieu de Tuniformiié sur tout le parcours du fleuve, des différences fondamentales, même dans la région des embouchures, et une demi-douzaine de règlements divers de navigation^ sur le cours moyen et supérieur.

^) L'Acte revisé de la navigation du Rhin prévoit des décisions à la majorité, mais ces décisions n'ont aucime force obligatoire, si les Etats Riverains ne veulent pas les accepter. L'instance d'appel pour les parties en litige est une instance élective, à côté des tribunaux territoriaux. Cette „Jwri8dictio in appeUatorio" est combattue, quant à la théorie par des juristes Hollandais. V. Asser, over de nieuwe Eynvartconventie, 1869. — Godefroi, Les tribunaux de la navigation du Bhin (Bévue de droit inteim, 1, 494),

Au lieu de la permanence du droit matériel, conforme au droit international général^ le renouvellement et la prolongation de règlements provisoires de navigation fluviale, se rattachant à la Commission Européenne.

Au lieu de la communauté de droits des Etats riverains j l'institution, successivement prolongée, et étendue géographiquement d'Isaktscha jusqu'à Braïla, d'un Etat fluvial international indépendant, dans lequel les- Etats non-riverains forment la majorité.

Au lieu de l'autonomie des Etats riverains, leur dépossession partiellement accomplie, ou Fessai d'altérer au préjudice des Etats Riverains, par une Commission Mixte, la norme établie pour le Rhin, quant à la surveillance fluviale, dès Tannée 1868.

Au lieu de la réciprocité entre les Etats riverains, laquelle implique l'égalité des droits, l'octroi de privilèges à des Etats non- riverains , en considération de la prépondérance territoriale.

L'état actuel du Danube oflâre donc, si non en fait et au point de vue économique, du moins juridiquement, plus de ressemblance avec l'ancien état de choses, antérieur à la Révolution Française, qu'avec l'état de droit tel, qu il s'est développé pendant la période de 1815 à 1856.

Hnltlème question.

La Boumani€f en vertu de sa triple qualité d*Etat Riverain^ de membre, sur le pied d^une entière égalité, de la Commission Européenne, et de cosignataire de V Acte Additionnel à VActe Public de 1881, a-i-elle le droit de participer à toutes les conférences relatives à la navigation du Da^ nubcy en vue de délibérer et de statuer?

Le droit des anciennes Principautés Danubiennes, non - souveraines, de participer en 1857 à l'élaboration et même à la signature de TActe de Navigation du Danube n'a pas été contesté, même par la Puissance Suzeraine; a fortiori ne saurait-il être actuellement dénié à la Roumanie, devenue Souveraine, et se trouvant en présence de la Conférence de Londres. Pour autant que je sache, la co- opération au moins n'a été contestée d'aucune part. On doit donc, dans le sens de la question susénoncée, considérer le droit de délibérer et de statuer comme un droit indivisible à exercer dans des Conférences.

A envisager d'abord la Conférence, pour ainsi dire permanente, formée par la Commission Européenne de Galatz, deux points sont hors de toute contestation: 1°.^ dans toutes les questions, qui ne présentent pas le caractère de questions courantes d'ordre intérieur, et abstraction faite des cas spécialement défini, où il a été

stipulé dès le début^ que les décisions à la majorité seraient admises et auraient force obligatoire, le principe de r unanimité a toujours été strictement maintenu i). ^". , le Délégué Roumain figure comme membre de la (Commission Européenne sur le pied d'une parfaite égalité, à côté des Délégués des autres Puissances.

La conséquence immédiate et inéluctable de ces prémisses est, que la Commission Européenne ne saurait arrêter aucune décision, afférente à la région moyenne du Danube, de nature à restreindre les droits riverains de la Roumanie, malgré son opposition expresse. Dès lors, avant que Tunanimité dans les décisions, n'eût été obtenue, aucun règlement de navigation ne pouvait être valablement soumis à la Conférence de Londres.

Au point de vue de la. pratique diplomatique, la Conférence réunie à Londres pendant Thiver de 1883 ne pouvait recevoir des Puissances qu'une double mission:

Ou bien elle pouvait être appelée, à l'instar de la Conférence de Paris de 1858, à prendre simplement acte de l'œuvre qu'avait élaborée la Conmiission Européenne, et qui restait à être adoptée à Vunanimité, pour lui donner, sans modification, la forme d'im traité collectif des Puissances, ou pour la placer sous la garantie Européenne. S'il ne s'était agi que de prendre acte et d'instituer une garantie, relativement à un règlement de

*) C'est là ce qu'a reconnu lui-même le Délégué d'Autriche- Hongrie dans la Commission Européenne. V". Protocole XVII du 14 Juin 1881,

navigation fluviale, consenti par tous les Etats Riverains, y compris la Roumanie, l'adjonction de la Roumanie à la Conférence des Puissances (par raison y de haute convenance et de courtoisie), eût été indiquée par la situation, mais non absolument indispensable.

Ou bien on se proposait, en réunissant cette Conférence, d'entrer dans une discussion de fond sur le règlement de navigation fluviale, avec la faculté de modifications éventuelles. Dans cette seconde hypothèse, il est manifeste, que des dispositions, adoptées par la Commission Européenne avec l'assentiment de la Roumanie, ne pouvaient être modifiées sans la Roumanie et sans sa participation, attendu que la Roumanie avait dans la Commission Européenne non seulement voix consultative, mais voix délibémtive.

Voulût -on même considérer la délibération ou adoption préliminaires des règlements de navigation fluviale par la Commission Européenne, comme un acte formellement prescrit par le Traité de Berlin, mais en fait d'une importance secondaire et intermédiaire entre le Traité de Berlin et la Conférence de Londres, il subsisterait encore d'autres raisons, irréfiitables qui entraîneraient comme conséquence la nécessité juridique de la participation de la Roumanie, sur le pied d'une parfaite égalité de droits, à toutes les conférences, concernant la navigation du Danube.

Tout d'abord la Roumanie est au nombre des signataires de V Acte Additionnel du 28 Mai 1881. Du moment, qu'elle avait le droit de statuer de concert

avec les Puissances par rapport à un régime Européen exceptionnel, qui se fonde sur Tinstitution indépendante, créée par les Traités de Paris et de Berlin, elle ne saurait voir diminuer sa situation, lors d'une discussion sur ses droits riverains, restés intacts jusque là, attendu qu'aucun traité n'a rien prévu dans le sens de restrictions à apporter à sa souveraineté d'Etat Riverain.

Si le Congrès de Berlin avait voulu d'une part accorder à la Roumanie l'égalité de droits par rapport aux décisions afférentes au régime exceptionnel en vigueur aux embouchures du Danube, et d'autre part restreindre ses droits par rapport à ses propres affaires fluviales, il n'aurait pu établir une combinaison aussi contradictoire que par une seule voie: subordonner, par le Traité même, la reconnaissance de la Roumanie comme Etat Souverain à la condition, qu'elle se soumettrsdt aux restrictions, qui seraient éventuellement apportées à son droit riverain.

Il y aurait une contradiction directe avec tous les principes non seulement du droit international positif, mais aussi de la morale internationale, à voir une Puissance quelconque méditer de réjeter, à la Conférence de Londres de 1883, le droit de co-delibération de la Roumanie, droit reconnu par le Traité de Beriin de 1878 pour la Commission Européenne, sous motif qu'on avait la pensée de suppléer au défaut d'unanimité dans l'œuvre de la Commission Européenne par une unanimité formelle des Puissances de la Conférence, à l'exclusion de la Roumanie.

La maxime: Ohligatio tertio non contrahitur est un de ces principes universels et fondamentaux^ qui s'applique dès lors également au droit international. Un Etat Souverain ne doit avoir à subir d'aucune part, même de la part de Congrès ou de Conférences, des dispositions impliquant un caractère de contrainte^).

La Conférence de Londres ne pouvait donc rien statuer, qui obligeât, contre sa volonté, un état devenu souverain à la suite du Traité de Berlin. Si les décisions de la majorité ne peuvent être en rien obligatoires pour un état représenté, dans une Conférence, dès que le consentement de cet état fait défaut, a fortiori im état, non représenté ne saurait-il être obligé par les décisions unanimes des autres.

Autrement, on aurait inventé un moyen d'annuler un principe du droit international, et d'exclure un état de puissance secondaire, en cas de résistance de sa part, d'une Conférence, formée par les états, dont les intérêts sont opposés aux siens, afin de le contraindre, par des décisions soi-disant unanimes, à céder.

n résulte de là que:

1°. La Roumanie ne peut être, en aucune façon, exclue d'une Conférence traitant de la navigation du Danube.

^) Calvo, le droit internat (3^™® éd.) pag. 132, s'exprime à cet égard en ces termes: Les lois internationales ont encore un autre caractère, c'est qu'à la différence des lois civiles elles ne peuvent être sanctionnées par une autorité supérieure aux relations, auxquelles elles doivent s'appliquer.

2°. Sa co - délibération et son consentement sont indispensables pour toutes les stipulations, qui touchent ses droits comme Etat Riverain. S"", Son droit de participation et de co-délibération se fonde à) quant à ses droits d'Etat Riverain, tant sur le principe de la souveraineté, que sur les dispositions du Traité de Paris; b) quant aux droits Européens de navigation, directement sur le Traité de Berlin et sur la qualité de membre de la Commission Européenne, enfin sur le fait qu'elle a signé V Acte Additionnel du 28 Mai 1881; c) quant à la région fluviale moyenne, sur l'ensemble de tous les traités précités et sur les principes incontestés de la souveraineté des états.

Ce droit de participation à une Conférence ne saurait être entamé à Fégard d'états dont les intérêts doivent former l'objet des délibérations, par la raison que, dans cette Conférence, doivent être traitées d'autres questions, où cet état n'est pas intéressé. Tout état est nécessairement en droit de voter, dans sa propre cause; des états secondaires ne pourraient donc prétendre être appelés à des Conférences de Grandes Puissances, où les débats ne porteraient pas sur leurs propres droits et devoirs.

Toutes les Puissances, ainsi que toute la doctrine du droit international ont reconnu jusqu'ici sans exception, que des traités conclus entre deux ou plusieurs états ne peuvent ni conférer des droits ni imposer des obligations à d'autres états, non contractants.

La Prusse et T Autriche ont maintenu que Tart. V du Traité de Prague ne constituait pas en faveur du Danemark le droit de revendiquer la rétrocession du Schleswig septentrional.

L'Italie a déclaré que le Traité du Bardo, conclu avec le Bey de Tunis, ne pouvait modifier en rien ses droits. Le principe fondamental du Traité de Berlin, qui ne saurait être écarté en ce qui concerne la Roumanie, repose précisément sur cette thèse, que la paix de San Stefano, simple accord entre deux Puissances, n'avait, sur aucun point, la vertu de modifier les droits et devoirs des autres Puissances Européennes sans leur consentement.

D'ailleurs, ce n'est pas seulement du principe ohligatio tertio non contrahitur, que se déduit la nécessité de la participation de la Roumanie à toute stipulation, concernant son domaine fluvial. C'est aussi en vertu de la subrogation à la Turquie, que la Roumanie ne peut, en ce qui concerne le régime fluvial dans ses propres eaux, jouir de droits de co-délibération moindres, que ceux reconnus sans contestation à la Turquie en 1857, par l'Acte de Navigation du Danube, même par rapport aux rives lointaines du cours supérieur du Danube.

Le droit résultant pour la Roumanie de cette subrogation est mis en pleine lumière, si l'on se souvient que même un territoire, n'acquérant aucune souveraineté^ mais cessant de se rattacher, comme riverain, à un état qui avait possédé la qualité d'Etat riverain sur un fleuve

Droits riverains de la Roumanie. g

ijonventionnel, garde entier son droit de participation , «elon le principe de T égalité des droits.

Ce cas s'est présenté, lorsqu'un délégué pour T Alsace-Lorraine est entré, le 21 Août 1871, à la place de la France dans la Commission Centrale pour la navigation du Rhin. Cette égalité de droits des Etats riverains, reconnue pour un territoire non - souverain, comme l'Alsace -Lorraine, et simplement en vue de sa qualité de Pays riverain, par rapport à une Commission d'Etats Riverains préexistante, ressort d'elle-même, jure successionis, pour un Etat Souverain, par rapport à une commission, qui ne saurait à aucun prix être formée sans son consentement^).

Neuvième question.

Les sept Puissances Européennes ont-elles le droit, bien que la Convention dénommée Acte Additionnel au 28 Mai 1881 n'ait été dénoncée par aucun des signataires, d'y introduire, à l'exclusion de la Roumanie, les modifications prévues par le Traité de Londres du 10 Mars 1883, et notamment, la restriction ou T extension des attributions et de la juridiction de la Commission' Européenne?

Les mêmes considérations, qui nous ont guidé dans notre réponse à la huitième question nous induisent à résoudre négativement la présente question.

^) Cf. Protocole nr. 1 de la séance ordinaire de la Commission Centrale pour la navigation du Rhin. 1871.

Le Traité de Berlin a étendu l'indépendance de la Commission Européenne au delà d'Isaktscha, jusqu'à Galatz. Telle est la base, sur laquelle a été conclu et signé par la Roumanie VActe Additionnel du 28 Mai 1881. Dans le pt^mbule de cet instrument^ le Colonel Pencovici est expressément reconnu comme Plénipotentiaire dûment autorisé de S. M. le Roi de Roumanie et se trouve désigné en qualité de partie contractante; à côté des Plénipotentiaires des autres Puissances, suivant leur ordre alphabétique. Dès lors^ aucune modification ne peut-être apportée^ contre la volonté de la Roumanie, aux stipulations de cet Acte Additionnel. De même que pour donner naissance à des obligations juridiques internationales le consentement de tous les intéressés est nécessaire, de même, pour toute modification devant altérer un traité en vigueur^ l'assentiment de toutes les parties contractantes est indispensable. Cest là im principe de droit, qui n'a jamais été contesté jusqu'à ce joiu*.

Ce principe a été aussi expressément reconnu par les Puissances à la Conférence de Londres à propos du Bèglement de Surveillance (Art. 96 à 108), de même qu'il a été indirectement maintenu pour les articles moins importants du Règlement de Navigation et de Police Fluviale (à l'exception des Articles 1, 2, 3, 6, 7, 8, 9, 10, réservés aux Puissances intéressées). En eflfet, ces prescriptions d'ordre plus secondaire ne peuvent être changées qu'avec l'assentiment de la Commission Européenne, et par conséquent de la Roumanie^).

1) V. art. 108 de l'Annexe au Traité de Londres du 10 Mars 1883.

Si les Puissances pensaient pouvoir s'écarter, par une décision prise à la majorité, d'un traité signé par la Roumanie, elles tomberaient en fait dans un errement absolument identique à celui, qu'elles ont reprochée à la Russie, lorsque cet état dénonça unilatéralement la neutralité de la Mer Noire.

Elles oublieraient, que, sur les instances de Lord Granviïley un protocole ad hoc a sanctionné ce principe constant: fait, qui paraît si étrange au XIX^™® siècle, que Sir Bobert Phillimore l'enregistre avec un point d'exclamation *).

1) Sir B. Phillimore, Commentaries II, p. 77 (3ème édition). Lord Granville s'exprimait en ces termes comme président de la conférence:

„This imanimity furnishes the strilcing proof, tJuxt the Powers recognize, that this is an essentiaî principle of the îaw of Nations, that none of them can ïiberate itself from the engagement of a Treaty^ nor modify the stipulations thereof, unïess tcith the consent of the contracting parties hy nieans of an amicable tmder standing.

Conclusions Finales de l'étude.

L Précédents historiques et analogies.

Voici le résultat de notre exposé historique: La Roumanie voit militer en sa faveur tous les^ précédents, basés sur le droit du Congrès de Vienne, en soutenant vis-à-vis d'Etats tiers, le droit de comprendre dans sa compétence territoriale l'exécution des règlements de navigation sur ses propres rives et dans les eaux qui lui appartiennent.

Supposons un instant, que la Roumanie ne soit pas fondée à s'opposer à la volonté des Puissances; dans ce cas, l'attitude des Puissances Signataires à l'égard de la Roumanie ne pourrait suivre d'autre analogie que celle de leur attitude envers l'Autriche lors de la Conférence de Paris de 1858. Mais il y a cette différence que l'Autriche, de l'avis de la plupart des Puissances Signataires, avait agi contrairement aux déclarations expresses, et investies de sa propre signature, du Traité de Paris, tandis que la Roumanie s'est conformée aux obligations, expressément stipulées par le Traité de Berlin de 1878, en tant qu'il a été question d'établir des normes matérielles pour les règlements de navigation et de police fluviale.

L'opposition, où se trouve jusqu'à présent la Roumanie vis- k- vis des Puissances Signataires du Congrès de Berlin est en fait de moindre importance, que Topposition, où s'était placée l'Autriche à Fégard des principes fondamentaux, relatifs aux droits de navigation fluviale, stipulés par le Congrès de Paris.

Les Puissances Signataires du Traité de Paris n'auraient pas été en droit d'exiger par contrainte le consentement d'états non représentés à Paris, comme la Bavière et le Wurtemberg: Encore moins les Puissances Signataires du Traité de Berlin étaient -elles fondées à imposer à un état nouvellement constitué et indépendant, des obligations, que la teneur du Traité de Berlin n'avait pas introduites dans le droit conventionnel Européen, même avant la constitution de la Roumanie comme état indépendant.

Une interprétation sujette à controverse du Traité de Berlin, dût - elle *se produire, elle ne saurait à aucun prix s'effectuer par voie de déclaration authentique à la Conférence de Londres de 1883, in contumaciam, contre un Etat Souverain non représenté; de même une restriction des droits de souveraineté constamment et universellement reconnus à tous les Etats indépendants, ne saurait être décrétée par voie de procédure interprétative, spécialement par rapport à la Roumanie: C'est là ce qui résulte amplement de l'attitude, observée par les Puissances envers T Autriche, à la Conférence de Paris, puisqu'on s'abstint d'écarter, par une déclaration authentique de la majorité, une interprétation des dis-

positions de navigation fluviale du Traité de Paris, interprétation insoutenable de Tavîs de tous, et tentée par FAutriche en sa faveur.

(7 est une erreur manifeste de prétendre, que le droit de décision du Congrès de Berlin par rapport à la navigation du Danube et les droits des Etats Riverains, considérés objectivement, sont identiques au droit de décision de la Conférence de Londres de 1883.

Du moment, que la Roumanie s'est vu accorder une voix délibérative dans la Commission Européenne du Danube, en qualité d'Etat Souverain, on ne saurait, en dehors de cette commission, qui figure la représentation politique et technique des Puissances et des Etats Riverains, disposer des droits de la Roumanie, par le moyen d'une conférence, qui ne doit être considérée que comme la représentation politique des Puissances. La reconnaissance de la souveraineté d'un Etat n'est révocable ni en totalité ni en partie.

Il a de même été démontré, que le précédent, signalé plus haut, de l'Escaut n'a pas eu comme caractéristique un arrêt omnipotent des Puissances, mais au contraire l'entente, en 1839, des deux Etats Riverains intéressés, stipulant une surveillance commune de l'Escaut.

Toute tentative d'outre passer ces précédents, dont l'enseignement est suffisamment clair, ne pourrait être considérée, au point de vue du droit international en vigueur, que comme une intervention dans la sphère des droits d'un Etat Riverain Souverain, comme une grave atteinte aux principes généraux du droit de

navigation fluviale, qui subsistent encore après le Traité de Berlin.

A lui seul le nom de la Commission, projetée pour la surveillance de la région du fleuve en aval des Portes -de -Fer, appelle Vidée d'une tendance à autoriser Tinterventîon envers la Roumanie.

La Commission Mixte, dont le Traité n'a prévu nulle part ni la nature, ni la mission, ni même le nom, devient une innovation, créée en dehors de toute nécessité logique de droit et aurait pu, non sans motif, s'intituler aussi Commission d'immixtion^).

La légalité de la Commission Mixte, qui ne pourrait être soutenue que moyennant une adhésion subséquente de la Roumanie, ne saurait, comme Ta expressément reconnu le délégué Anglais dans la Commission Européenne, être déduite de l'Art. LV du Traité de Berlin. Dès lors, et si le Traité de Berlin n'ofifre à cet égard aucun point de départ, quel autre titre légal resterait-il encore à découvrir dans le passé? L'Autriche aurait été jadis beaucoup plus fondée, que maintenant à propos du Bas-Danube, à prétendre participer à la Commission de Navigation du Rhin, attendu qu'elle avait un droit de garnison dans la forteressefédérale de Mayence. Veut- on recourir à cet argument, que les règlements de navigation sur la partie du fleuve en aval des Portes -de -Fer devaient être mis en har-

^) Sur les inconvénients d'une semblable immioctmi pour les Etats riverains, v. supra p. 40 la dépêche du Comte Beust.

monie avec ceux des bouches du Danube? Mais aux bouches du Danube il n'existe pas de Commission Mixte. S'il est évident que la Roumanie a trouvé accès dans la Commission Européenne, conformément au principe d'une entière égalité entre son vote et celui des Grandes Puissances y -représentées, en sa qualité d'Etat Riverain au premier chef, et non comme Puissance politique, — si Tunanîmité des voix pour toutes les yyqtœstions de fond'' est une condition incontestablement exigible de la validité des décisions, le droit d'adhésion de la Romnanie, en dehors de cette Commission dans la question de fond la plus importante, c. à. d. dans la question primordiale du droit, concernant la formation d'une Commission Mixte, pe saurait subir de diminution. Sinon, il suffirait à l'avenir, dans le cas d'une opposition incommode de la Roumanie, d'accepter la décision de la majorité dans la Commission Européenne, de transformer ensuite cette Commission, à l'exclusion de la Roumanie, en une Conférence Européenne, sur le modèle de la récente Conférence de Londres, pour éluder ainsi le principe de l'unanimité.

Dès lors qu'on ne peut déduire l'institution d'une Commission Mixte du texte du Traité de Berlin, il resterait encore à rechercher, si l'on pourrait emprunter une autre base légale à l'ensemble des principes du droit international.

Peut-être serait-on, tenté de dire que le droit territorial de la Roumanie, en cas d'incompatibilité, devrait s'effacer devant le droit Européen de la liberté de

navigation fluviale. Pour avancer une pareille allégation^ il &udrait démontrer d'abord que Fintérêt naturel de la Roumanie se trouverait en conflit direct avec la liberté de navigation sur le Danube.

S'il y avait lieu d'établir une telle démonstration, on n'en saurait toutefois rien déduire, sinon que l'organe des intérêts Européens de navigation , c. à. d. *la Commission Européenne, serait appelée à un contrôle effectif sur les Etats Riverains. Par contre, il serait de toute évidence impossible de justifier qu'un autre Etat non-riverain sur la région fluviale à surveiller, fut appelé comme l'organe le plus apte de surveillance, précisément parce que cet Etat, depuis 1850, a contesté à propos d'un fleuve intemation^, l'égalité des droits de la navigation Européenne dans la région de ses propres rives, et que, dans l'espèce, il invoque des intérêts particuliers, et d'une importance toute spéciale.

J2. Les principes essentiels du droit international

de navigation fluviale.

Sur les bases fondamentales du droit international de navigation fluviale, les opinions peuvent différer.

On peut, d'accord avec Bluntschli, et d'autres auteurs, ouvrir même les fleuves nationaux à la navigation universelle de tous les états, et proposer, comme pour les embouchures du Danube, dans l'intérêt de la paix du monde, d'ouvrir aussi l'accès de la Newa et de la Vistule.

On peut également admettre que, dans une direction inverse, on pousse le culte national jusqu'à abandonner, comme c'était partout le cas avant la Révolution Française, chaque région fluviale à chaque Etat Riverain respectif, pour sa libre et exclusive disposition.

A la Tigueur, on pourrait encore trouver juste de recommander une association commune ou une union entre tous les Etats Riverains à l'exclusion des Etats non-Riverains, et de considérer l'Acte de Navigation de l'Elbe comme le régime normal à appliquer aux fleuves Européens.

Chacun de ces trois systèmes est du moins l'expression d'une idée juridique de plus ou moins de valeur.

Mais juridiquement, et à tous égards, il est inadmissible, qu'on veuille conférer à un seul Etat, en dehors de son domaine territorial et en vue de sa puissance et de l'importance de ses intérêts, un privilège de codomination dans le territoire fluvial d'un autre état, qui se refuse à reconnaître d'autres principes, que ceux de la liberté générale de la navigation Européenne, et de V égalité de droits de tous les Etats Riverains dans leurs rapports mutuels.

Le droit international ne connait pas de privilège, que les Grandes Puissances pourraient accorder à un état relativement à ses rapports avec un autre état. De son côté la Conférence de Londres ne peut accorder, dans les aflFaires de navigation fluviale, aucun privilège de co-surveillance à un Etat non-Riverain. La

Commission Mixte, telle, qu'elle est issue des délibérations de la Commission Européenne, malgré l'opposition de la Roumanie, apparaît, à Texaminer au point de vue du droit int^national, un composé inadmissible des droits, appartenant aux Etats Riverains sur la région entre les Portes -de -Fer et Galatz, et définis par TActe du Congrès de Vienne, et d'un privilège sans' exemple jusqu'à ce jour en faveur d'un Etat non-riverain.

Les Articles des Grands Traités Européens depuis 1815, militent, à mon sens, en faveur de la plus faiWe des parties, qui cherche à sauvegarder non seulement sa propre souveraineté contre les périls de Timmixtion, mais aussi lensemble des intérêts du régime juridique universel.

Si, du côté de la Roumanie, il s'agissait, non des droits de son autonomie, mais de ses intérêts politiques, qui se trouveraient en opposition avec ceux de l'Autriche, il faudrait encore rappeler, que nulle part n'a été tenté l'essai de donner comme base aux prétentions de l'Autriche l'ensemble des rapports internationaux de l'Europe. Si les intérêts d'Etats souveraine sont seuls en présence, les deux parties voient militer pour elles, la maxime que le Représentant d'Angleterre dans la Commission Européenne a formulée comme il suit:

Il n'est pas d'usage pour un pays de renoncer volontairement à des avantages importants et léji-* tintes sans aucune garantie pour la sauvegarde de ses intérêts.

Dans un tel conflit d'intérêts entre deux Etats

Eiveraîns voisins, une décision légale ne pourrait être motivée en lin de compte, que sur la considération, que la Roumanie cherche à sauvegarder, en sa faveur, Tintérêt d'indépendance, que tous les régimes fluviaux Européens ga^rantissent aux Etats Riverains, tandis que la participation d'un Etat non -riverain à la Commission Mixte du Danube représente un intérêt, qui n'a, en fait et jusqu'à présent, reçu aucune atteinte, et qui n'a été reconnu nulle part comme conférant un droit de co-domination sur des territoires étrangers.