CHAPITRE VÎI

Prisons de la Seine.

Les établissements pénitentiaires situés dans le département de la Seine mériteraient, par l'importance numérique de leur contingent, et par la juste renommée de quelques-uns d'entre eux, de faire l'objet d'une description spéciale. On trouvera cette description dans l'ouvrage bien connu de M. Maxime du Camp, et dans les rapports de MM. Bournat et Bérenger, insérés dans le troisième volume des procès-verbaux de la commission d'enquête parlementaire. Nous nous bornerons ici à signaler les particularités d'organisation administrative, qui, sous certains rapports, établissent une différence entre la gestion des prisons de la Seine et celle des prisons des autres départements français.

La loi du 28 pluviôse an VIII a divisé l'administration départementale de la Seine en deux préfectures, .l'une chargée de l'administration proprement dite, l'autre de la police. Cette division nécessitait un partage d'attributions qui a été plusieurs fois modifié. Un

arrêté des consuls, du 12 messidor an VIll, avait confié au préfet de police la police des prisons, et conseryait l'administration de ces prisons au préfet de la . Seine. Ce dualisme des pouvoirs et cette division du service économique et du régime disciplinaire devaient nécessairement amener des conflits auxquels il devint nécessaire de mettre un terme. Ce fut l'objet de l'article 5 de l'ordonnance du 9 avril 1819, d'après lequel « le préfet de police demeure seul chargé de tout ce qui est relatif au régime administratif et économique des prisons de la Seine, et doit exercer en totalité les attributions qui avaient été dévolues au préfet de ce département ». Toutefois, en même temps que l'ordonnance de 1819 étendait ainsi d'un côté les attributions du préfet de police, elle les restreignait de l'autre en créant, à côté de lui, un conseil spécial qui était chargé d'un certain nombre d'attributions administratives, entre autres de passer les marchés relatifs aux fournitures et de dresser le budget des prisons du département de la Seine. Mais de nouveaux conflits ayant été provoqués par cette organisation, une seconde ordonnance du 25 juin 1823 supprima les attributions administratives du conseil et ne lui laissa qu'un droit de surveillance. Depuis cette époque, le préfet de police est seul chargé de l'administration comme de la police des prisons de la Seine, dont les dépenses sont payées sur ses mandats après avoir été ordonnancées par le ministre. Quant au préfet de la Seine, il est devenu tout à fait étranger à ces prisons. Cependant, comme les bâtiments sont la propriété du département de la Seine, et comme, à ce point de vue, c'est le préfet de la Seine qui représente le département, il

avait été anciennement convenu que le préfet de la Seine serait considéré comme le propriétaire des bâtiments, le préfet de police comme le locataire, et que tous deux seraient respectivement tenus des obligations et charges attachées par le code civil à l'une et à l'autre qualité. Cette convention a été approuvée par le ministre de l'intérieiu', le 18 mars 18^4, et a été exécutée jusqu'à ce que la loi des finances du 5 mai 1855, ayant mis à la charge de l'Etat les dépenses d'entretien des prisons départementales, ait ti'ansféré à l'Etat les obligations du locataire.

S'il fallait s'en tenir à ces termes législatifs, l'administration des prisons de la Seine ne paraîtrait se différencier de l'administration des autres prisons qu'en un point : c'est que les attributions qui appartiennent dans chaque département au préfet et au maire sont dévolues ici à un fonctionnaire spécial, le préfet de police. Mais c'est surtout la pratique quotidienne qui a introduit dans l'administration des prisons des différences assez profondes. L'importance numérique de la population que contiennent les prisons de la Seine, la fréquence des questions délicates que soulève leur administration dans les temps troublés, les relations quotidiennes que les exigences de la sûreté publique introduisent entre le ministre de l'intérieur et le préfet de police, ont amené progressivement celui-ci <à entretenir directement le ministre des questions qui concernent l'administration des prisons de la Seine. Et lorsque la préfecture de police a eu, sur certains détails de l'administration de ces prisons, des avis qui n'ont pas été partagés par la direction des établissements pénitentiaires, il est généralement arrivé que le ministre s'est

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rangé du côté de l'avis exprimé par lapréieclure de police et a donné son approbation aux mesures proposées par elle. Les choses se passent encore parfois ainsi à l'heure actuelle, et dans ces cas-là, les mesures soumises à l'adoption du ministre par la prélecture de police et approuvées par lui sont revêtues de sa signature, tandis que dans la pratique quotidienne de l'administration des autres prisons de France, et principalement pour les mesures de détail, c'est le directeur de l'administration pénitentiaire qui signe par délégation du ministre. Cette absence de coordination entre les mesures proposées au ministre par la direction des établissements pénitentiaires pour les prisons départementales et celles proposées j[)ar la préfecture de police pour les prisons de la Seine, ont introduit dans la pratique des différences assez sensibles entre le régime de ces différentes prisons. C'est ainsi que la préfecture de police a toujours résisté à l'introduction dans les prisons de la Seine de certaines dispositions du règlement général de 1841, sans qu'elle ait cependant jamais édicté pour ces prisons un règlement spécial *. Cette absence de règles précises a maintenu dans les prisons de la Seine certains adoucissements, qui portent sur le régime alimentaire et sur le régime disciplinaire, et que la préfecture de police justilie par la nature exceptionnelle de la population qui lui est confiée. Ce qui n'a pas peu contribué à maintenir ces exceptions à la lèglc commune, c'est le lefus constamment opposé ))ar la préfecture de police que le service des inspections gé-

1. U existait autrefois un règlement qui avait été édicté en 1811 par M. Pasquier, alors préfet de police; mais il paraît tombé en désuétude.

nérales étendît ses attributions sur les prisons de la Seine. Les inspecteurs généraux du ministère de l'intérieur n'ont pénétré que trois fois dans les prisons de la Seine : en 1858, 1859 et 18G6, et à titre exceptionnel. La préfecture de police conteste en effet l'utilité de ces inspections, dont la permanence tendrait à établir dans les prisons de la Seine une uniformité qui ne lui paraît pas compatible avec les nécessités quotidiennes d'un service aussi compliqué. Sur ce point encore elle a eu gain de cause, et les prisons de la Seine, dont les dépenses sont inscrites, depuis la loi du 5 mai 1855, au budget de l'Etat, sont les seules dont la gestion ne soit pas préalablement vérifiée par des agents émanant de lui.

Cette situation peut-elle être indéfiniment maintenue? Nous ne le pensons pas. Sans doute il n'entre pas dans notre pensée de critiquer l'esprit général que la préfecture de police apporte dans l'administration des prisons de la Seine, car nous avons eu plus d'une fois l'occasion de nous assurer que cette grande institution de la préfecture de police, contre laquelle l'esprit de parti a dirigé tant d'attaques, est à la hauteur de la mission dont elle est investie. Dans féloge qu'il a consacré à la mémoire du marquis d'Argenson, Fontenelle a tracé un portrait idéal , et qui est demeuré célèbre, du lieutenant de police, défenseur courageux de la sécurité des citoyens, protecteur éclairé de leurs intérêts, confident discret de leurs soucis et de leurs épreuves. A travers tous les changements de régime et toutes les mutations dans le personnel supérieur, les bureaux de la préfecture de police ont réalisé cette conception élevée de l'action tutélaire de la police et maintenu

une tradition dont l'honneur revient particulièrement à M. Gabriel Delessert et à ceux qu'il a formés à son école. Nous n'entendons pas davantage contester la solidité des motifs que lait valoir la i)rélecture de police pour s'opposer à l'assimilation complète des prisons de la Seine avec celles des autres départements. 11 est certain qu'une population anssi nombreuse, aussi complexe que celle des prisons de la Seine, a besoin d'être traitée avec des procédés particuliers. Cette population comprend, à côté de ce qu'il y a peut-être de plus dégradé et de plus perverti au monde, des détenus d'une condition sociale beaucoup plus relevée, hommes d'affaires compromis dans des spéculations fâcheuses, hommes du monde accidentellement coupables d'un léger délit, journalistes, hommes de lettres, détenus politiques, auxquels il est absolument impossible d'appliquer un traitement uniforme, que l'opinion publique ne permet pas de confondre avec des malliiiteurs vulgaires, et qui, par les sollicitations exercées en leur faveur, par les relations dont ils disposent, par le retentissement donné à leurs plaintes les moins fondées dans le public et dans la presse, exigent, de la part de l'autorité qui est appelée à les manier, un tact, des ménagements, des nuances qui ne sauraient être le fait d'une grande administration, dont les moments sont trop remplis pour qu'elle puisse pénétrer dans d'aussi infimes détails. Cette autorité doit être en contact constant et direct avec la population des prisons de la Seine; elle doit avoir aussi une connaissance profonde de la population libre dans laquelle cette population criminelle se recrute. Les exigences mêmes de la sûreté publique en font une néces-

silé, et ce n'est pas sans avantage pour la sécurité des citoyens que la pn'fecture de police peut étudier, pendant leur détention, les malfaiteurs sur lesquels sa surveillance devra continuera s'étendre au lendemain de leur libération. A quelque point de vue qu'on se place, soit au point de vue du traitement particulier que peut exiger la population pénitentiaiic du département de la Seine, soit au point de vue supérieur des exigences de la sûreté publique, nous croyons donc qu'il est bon que la préfecture de police conserve une action directe et immédiate sur les prisons de la Seine, et qu'elle a raison de soutenir qu'il n'est pas possible d'établir une complète uniformité de régime entre ces prisons et celles des autres déparlements.

Mais une fois cette double concession faite, et piécisément parce qu'il nous paraît indispensable de hiisser entre les mains de la préfecture de police une certaine part d'autorité personnelle, dont il est dans ses traditions d'user avec intelligence et liumanité, nous ne saurions admettre que cette autorité puisse continuer à s'exercer sans contrôle, et que le préfet de police, responsable, sous l'autorité du ministre, de la gestion des prisons de la Seine, soit en même temps l'inspecteur de son propre service et le seul délégué du ministre qui puisse en connaître les détails pour lui en rendre compte. Nous ne pouvons nous empêcher de penser qu'il y a là une lacune dans l'organisation des prisons de la Seine, et qu'il est nécessaire de la combler. Sans vouloir rattacher cette question secondaire à des considérations plus hautes, nous dirons cependant que, dans un grand pays comme la France, où le besoin de l'unité, de la vigueur et de la rapidité dans l'action se

fait si vivement sentir, nous inclinerons toujours à constituer fortement l'autorité et à l'investir d'attributions très-étendues, mais à condition d'établir à côté d'elle un contrôle vigilant et sérieux. C'est ce contrôle qui paraît manquer dans les prisons de la Seine, et nous allons chercher les moyens de l'instituer.

Le procédé qui paraîtrait le plus simple au premier abord, ce serait de soumettre les prisons de la Seine au système des inspections générales annuelles, comme les prisons des autres départements. Les inspecteurs généraux étant les délégués du ministre, ce serait bien en son nom, et non pas au nom de la direction spéciale des établissements pénitentiaires, que le contrôle serait exercé. Toutefois, la préfecture de police, qui s'est prêtée accidentellement à l'introduction des inspecteurs généraux dans les prisons qu'elle dirige, s'est toujours opposée à leur inspection permanente. L'argument qu'elle invoque est celui-ci : c'est que les inspecteurs généraux, imbus des traditions et des procédés de la direction des établissements pénitentiaires, habitués à faire exécuter ses instructions sur toute la surface du territoire, apporteraient inévitablement le môme esprit dans l'inspection des prisons de la Seine, et tendraient à y introduire l'uniformité de régime qui paraît à la préfecture de police incompatible avec une bonne et intelligente administration de ses prisons. D'ailleurs, si dans la théorie administrative les inspecteurs généraux exercent leur contrôle au nom du ministre et hii adressent directement leurs rapports, en fait, il n'en est pas tout à fait ainsi. Le ministre, absorbé par ses occupations quotidiennes, n'a pas le temps de jeter les yeux sur ces volumineux documents qui lui

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sont adressés, et les rapports des inspecteurs généraux sont envoyés directement par le bureau de réception et d'enregistrement des dépêches à la direction des établissements pénitentiaires, par les soins de laquelle ils sont lus, annotés, et qui propose au ministre de prescrire les rélbrmes ou les modifications qui sont signalées dans ces rapports. Ce serait donc, en réalité, soumettre les prisons de la Seine au contrôle, non pas du ministre personnellement, mais de la direction des établissements. pénitentiaires, et on retomberait ainsi dans l'inconvénient qui paraît à la préfecture de police devoir être évité.

Cette objection que lait la préfecture de police à l'introduction des inspecteurs généraux dans les prisons de la Seine ne paraît pas insurmontable. Peut-être ne serait-il pas en effet impossible de rendre aux inspections générales le caractère de contrôle personnel et direct du ministre qu'elles doivent avoir et que la force des choses tend à leur faire perdre. Il suffirait pour cela d(! les rattacher au cabinet du ministre et de créer auprès de lui un bureau spécial des inspections générales administratives, par les soins duquel les rapports des inspecteurs généraux seraient dépouillés, pour être ensuite soumis à l'examen direct du ministre, du sous-secrétaire d'État, ou du secrétaire général. Ainsi entendu, le contrôle des inspecteurs généraux pourrait s'exercer avec efficacité sur le département de la Seine, et il offrirait au ministre des garanties sérieuses dont il chercherait vainement l'équivalent dans une autre organisation.

Toutefois, à côté de ce procédé de contrôle, qui serait assurément le plus rationnel, le plus logique et le

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plus conforme à nos mœurs administratives, on peut en concevoir un autre que nous devons indicpier, et qui serait peut-être accueilli par la préfecture de police avec moins de difficultés. Nous avons déjà parlé de cette commission de surveillance spéciale auprès des prisons de la Seine qui avait été instituée par l'ordonnance du 19 avril 1810, et qui était composée à ses débuts du duc delà Rochefoucaiild-Liansourt, du duc Pasquier, du comte Roy, du duc d'Albuféra, du duc de Broglie, du marquis d'Aligre, du duc de Montmorency, du comte Chaplal, du comte Daru, du baron Delesserl, du comte Bigot de Préameneu, de l'abbé Du Jardin, et de M. Lebrun. Sans avoir le fétichisme des noms propres, on est autorisé à croire que le contrôle exercé par une commission ainsi composée sur les prisons de la Seine ne devait avoir rien d'illusoire. En tout cas, la composilion même de cetle commission montre que la question des prisons rencontrait alors dans les rangs les plus élevés du monde politique et social un intérêt et une sympathie qu'elle est bien loin d'éveiller aujourd'hui. Cette commission avait vu, à la vérité, ses attributions réduites comme toutes les autres en 1823. Mais elle n'en continua pas moins à exercer sur les prisons de la Seine un contrôle trèsexact et à adresser tous les ans au ministre de l'intérieur des rapports très-remarquables. Malheureusement, cette société disparut en 1830 avec la société royale et avec le conseil supérieur des prisons, dont elle était en quelque sorte l'émanation. Elle n'a jamais été rétablie depuis, et c'est à partir de cette date que les prisons de la Seine ont cessé d'être soumises à aucun contrôle. Peut-être serait-il utile de la constituer

de nouveau, en la rattachant à ce conseil supérieur des prisons, dont, au commencement de ce travail, nous avons conseillé également le rétablissement. En général, nous sommes assez peu disposé à nous faire illusion sur l'efficacité du contrôle que les commissions de surveillance auprès des prisons départementales peuvent exercer sur le régime des prisons, et, sans méconnaître leur utilité, nous doutons un peu qu'on parvienne jamais à en faire un rouage habituel et quotidien. Mais, dans une ville comme Paris, il nous paraît facile d'instituer une commission qui serait composée d'hommes dévoués, pratiques, entendus, qui exerceraient sur l'administration des prisons de la Seine une surveillance non point tracassière, mais vigilante. Toutefois, pour que celte surveillance pût remplacer, en partie du moins, celle des inspections générales, il faudrait plusieurs conditions. La première, c'est que cette commission fût dotée d'un petit budget qui lui facilitât l'accomplissement de la partie administrative de la tâche qui lui serait confiée; la seconde, c'est que l'obligation lui fut imposée d'adresser tous les ans un rapport au ministère de l'intérieur sur le fonctionnement des différents services dans le département de la Seine; la troisième enfin, c'est que le ministère de l'intérieur fût représenté dans cette commission par un membre de droit, qui pourrait être l'un des inspecteurs généraux. Ce délégué du ministre de l'intérieur représenterait dans la commission l'esprit de la direction des établissements pénitentiaires, sans que, cependant, il l'y fît nécessairement prédominer. Peutêtre arriverait-il que ses aptitudes et ses connaissances spéciales détermineraient fréquemment ses collègues

à lui confier le soin de rédiger le rapport annuel que la commission serait dans l'obligation d'adresser au ministre. Mais ce rapport ne ferait que résumer les opinions et reproduire les tendances de la commission. En tout cas, il passerait directement sous les yeux du ministre, qui y puiserait des renseignements et des appréciations en dehors de tout esprit systématique. Cette solution d'une difficulté déjà ancienne nous a été suggérée par une étude attentive et impartiale. On peut lui reprocher de n'être qu'imparfaite comme toutes les transactions qu'on cherche à introduire entre des prétentions distinctes et de part et d'autre fondées. Nous croyons cependant qu'on pourrait y recourir pour trancher une de ces questions délicates où la part qu'il faut faire aux traditions et aux personnes ne doit cependant pas faire oublier l'intérêt des services publics.