LA COMPTABILITÉ AVANT

l. Discussions financières entre Galonné et Necker ; elles nous initient aux formes de la comptabilité de l'ancien rég-ime. — Cliambres des comptes. — Étals au vrai. — Comptes d'exercice. — Insuffisance absolue des procédés employés. — Confusion entre les budgets et les comptes. — II. Les recettes figurent pour le net seulement. — Incertitude du produit des fermes g-énérales. — Mélange de l'ordinaire et de l'extraordinaire. — Arriéré dans le payement des rentes. — Anticipations. — Emprunts. — Leurmonlant ; difficulté de l'établir exactement.

Les réformes, que l'opinion publique et le gouvernement s'efforcèrent d'introduire^ pendant le règne de Louis XVI, dans l'organisation et l'assiette des contributions, ne purent acquérir, avant 1789, assez de développemenis pour exercer une influence efficace sur l'économie générale des budgets. Avec le temps, sans doute, la transformation des impôts eût notablement accru leur rendement, et, dans un avenir plus éloigné, la liberté commerciale aurait fécondé toutes les branches du revenu public. Mais, en attendant, les besoins immédiats du Trésor, presque aussi insatiables qu'autrefois, condamnaient encore le ministre des finances à vivre dans la pénurie, au jour le jour, sans plan coordonné.

Nous trouverons touleibis chez Necker, en plusieurs circonstances, le pressentiment des méthodes modernes. Il les entrevit, les désira, et, s'il était parvenu à restaurer complètement les diverses institutions qui le préoccupèrent d'abord, taillés, vingtièmes, assemblées provinciales, droits de traites, pensions, dépenses publiques, dépenses des maisons du roi et de la reine, etc....; il eût ensuite elTioacement tourné ses vues vers raménagement régulier des budgets de l'État. Mais la courte durée de ses ministères lui permit à peine d'ébaucher quelques tentatives pour introduire l'ordre et la clarté dans la conduite générale des finances. Ses successeurs ne le suivirent point dans cette voie; quelques-uns même s'enfoncèrent plus avant dans la routine et dans les abus du passé.

Le tableau que nous allons tracer de la situation des finances avant 1789 ne présentera, en résumé, pour ces divers motifs, rien de satisfaisant.

L'examen des célèbres et volumineuses discussions budgétaires engagées entre Galonné et Necker, pendant l'année 1787, nous fournit dès l'abord un moyen d'étudier avec quelques détails, et d'apprécier le système de comptabilité existant sous l'ancien régime. Ces discussions naquirent de l'incident suivant :

A l'ouverture de l'assemblée des notables, dans un discours du 22 février 1787, Galonné se permit de contredire les chiffres du compte rendu présenté par Necker, six ans auparavant, en 1781. La contradiction revêtait une forme très modérée en apparence, et dans tous les cas très brève: « Le défîcit,disait-il, s'est accru de 1776 à, 1781 et lescomp- « tes effectifs le prouvent. »

Ge passage, malgré sa concision, avait une grande im-

portance : il démentait, les conclusions du compte rendu, et, de plus, il émanait d'une longue préméditation.

Necker, avisé du projet d'attaque préparé par son rival, le fil, dès le mois de janvier, prévenir par le maréchal de Gastries qu'il maintenait et maintiendrait intégralement tous les chiiïres, toutes les données de son compte rendu. Quelque temps après, il l'en avertit directement; Galonné répondit par une lettre très sèche, que Necker réfuta sur le même ton. La correspondance s'en tint là jusqu'au 22 février, date de l'ouverture de l'assemblée des notables et du discours de Galonné.

Gelui-ci, après la séance, adressait à Norker un e:semplaire imprimé de son discours, avec un billet ainsi conçu :

« M. de Galonné, qui n'a point oublié que M. Necker eut « la bonté de lui envoyer un exemplaire de son compte « rendu, le jour qu'il parut, a l'honneur de lui adresser « un exemplaire du discours qu'il a prononcé à l'assem- « blée des notables. M. Necker verra qu'il n'a dit, ainsi « qu'il le lui avait annoncé, sur le déficit des temps qui « l'ont précédé, que ce qu'il était forcé de dire, et qu'il n'a « fait aucune mention expresse du compte rendu. Ge « 28 février 1787. »

De cet ironique billet et des quelques lignes du discours précédent vont découler les plus violentes discussions. Pour rétablir ou contester l'oxactitudc d'assertions que le public eût bientôt oubliées, Necker et Galonné composeront des volumes, appelleront en témoignage tous les chefs de service du ministère, grouperont des montagnes de chifi'res pendant près de deux années, dresseront à l'envi les états, les tableaux et les statistiques les plus contradictoires. La vanité et l'ambition armeront chacun des adversaires.

Constatons par avance le fastidieux caractère de ce dé-

bat. Nockor et Galonné n'y apportèrent, ni Tiin ni l'autre, le principal attrait que peut renfermer une dissertation financière, la clarté et la concision. Les attaques et les réponses sont également diffuses, également surchargées de répétitions, également hérissées de chiffres^, au milieu desquels peu de lecteurs, sans doute, ont osé s'aventurer. Nous devons, quand même, avoir ce courage ; courage d'autant plus méritoire que nous laisserons de côté les préambules et les péroraisons, consacrés aux allusions personnelles, aux attaques acerbes, aux éloquents panégyriques de soi-même, seules parties que le public goûtait autrefois, et goûterait peut-être encore aujourd'hui.

Ajoutons que Necker, à la suite du discours de Galonné, pria le roi de former un tribunal devant lequel seraient discutées les allégations de son adversaire; que, sur le refus du roi, Necker publia sa réfutation, et qu'aussitôt il fut, par lettre de cachet du 13 avril 1787, exilé à vingt lieues de Paris. Louis XVI considéra donc comme une injure personnelle le fait de contredire les chiffres du rapport officiel de son contrôleur général en exercice. Pourquoi le contrôleur général de 1787 lui paraissait-il plus sacré que le contrôleur général de 1781 ! Ce sont là les misérables secrets de la politique.

Le livre, dont Necker expiait la publication par l'exil, avait pour titre: Mémoire en réponse au discours prononcé par M. de Calonne devant ï assemblée des notables. Avril 1787.

« Il n'est personne, dit-il, qui ne puisse se faire aisément « l'idée de l'impression que j'ai ressentie, en lisant la par- « tie du discours de M. de Galonné qui concerne le compte « public que j'ai rendu à Sa Majesté comme directeur gé- « néral des finances. Être présenté au roi, à la nation, à

« l'Europe, à la postérité, comme un homme qui s'est servi « de la dissimula do 11 la plus condamnable pour obtenir

« une confiance qui n'était pas méritée Je frémis en

« proférant de telles paroles. »

On voit par cet échantillon du Mémoire comment l'orgueil exagérait un incident assez insignifiant par lui-même, et le transformait en une éclatante blessure.

Après avoir donné cours pendant vingt pages au moins à ses « sentiments tumultueux », Necker aborde enfin les questions de chitîres. Nous y entrerons avec lui pour ne plus en sortir, cherchant spécialement à dégager des assertions contradictoires des deux ministres le tableau de la comptabilité et du mode de gestion de la fortune publique, à la fin de l'ancien régime.

Le point sur lequel seconcentraitla discussion consistait à savoir si, en 1781, les revenus présentaient réellement, par rapport aux dépenses, un excédent de 10.200.000 livres^ <iinsi que l'avait affirmé Necker, ou un déficit évalué par €alonne à 46 millions. Le sujet touchait au cœur môme <le la .situation financière, au résultat final des budgets : il comportait le développement de toutes les parties concourant à former la balance des recettes et des dépenses.

Par suite de quelle étrange obscurité ces divers éléments aboutissaient-ils à un écart de plus de 56 millions entre les comptes de Galonné et ceux de Necker?

Encore Galonné insinuait-il que le déficit réel de 1781 pouvait atteindre à la rigueur 70 ou 71 millions ; ce qui entraînait alors une dilléreiice déplus de 80 millions avec les comptes de Necker.

Aujourd'hui, sans doute, l'équilibre annoncé pour les exercices à venir ne se réalise pour ainsi din^ jamais. Mais, du moins, lorsqu'il s'agit d'exercices antérieurs, re-

montant à 5 ou 0 ans, sur lesquels ont passé les contrôles officiels, les résultats deviennent incontestables, et personne ne songe à les discuter.

Le débat qui s'éleva en 1787 révélait donc, de son seul fait, un immense désordre intérieur. Il prouvait qu'aucune autorité régulière n'avait arrêté définitivement les écritures.

Galonné, cependant, prétendait puiser tous ses renseignements dans des documents officiels, dans des comptes effectifs : il insistait sur cette idée et en formait la base de chacun de ses articles :

« Quel moyen plus sûr pourrais je invoquer, disait-il, « pour nieclairer sur la situation des finances à cette épo- « que, que de y^comyiv aux comptes des recettes et des dé- « penses effectives, seules pièces probantes où l'on puisse « prendre une coimaissance exacte de ce qui a été réelle- « ment reçu ou dépensé? » — « Voilà ce qui est, voilà ce « que j'ai vu, ajoute-t-il plus loin : peut-on faire que cela « ne soit pas? Il faut que M. Necker s'inscrive en faux con- « tre les comptes du Trésor royal, ou qu'il avoue unediffé- « rence de 56 à 57 millions entre les résultats de ses calculs « et les résultats réels. » [Réponse à l'écrit de M. Necker.)

Galonné était assez habile pour se placer dans la discussion sur le meilleur terrain, en apparence. Incontestablement les règles delà comptabilité, aussi bien que celles du bon sens, commandaient d'établir les résultats de 1781 d'après les comptes officiels du Trésor.

Mais en quoi consistaient alors ces comptes officiels du Trésor, pompeusement invoqués par le ministre? Quelle exactitude, quels détails renfermaient-ils? Quel crédit méritaient-ils? Tout était là. S'il eût alors existé des chilfres authentiques certifiés par l'autorité dune cour judiciaire, tout le monde se fût incliné et, comme nous venons de le dire, le débat n'aurait pas même été soulevé.

188 BT'DGETS ET COMPTAIilUTI-:

Mais ccLlo cour judiciaire supérieure ne fonclioiiiiait pas. Les douze Gliambres des comptes instituées à Paris, Dijon, Nantes, Montpellier, Grenoble, Ai\, Blois, Rouen, etc., jugeaient chacune les écritures des comptables de leur ressort exclusivement et rendaient des arrêts isolés. Aucune autorité, à l'exemple de la Cour des comptes actuelle, ne résumait dans son ensemble la gestion des deniers publics. Gomme le dit le marquis d'AuditTret : « Les Ghambres des « comptes n'ont jamais participé que par une vaine ibr- « malité aux jugements des comptes généraux dont elles « ne possédaient pas les éléments, et qui, soumis à la vé- « rification du Gonseil du roi, étaient renvoyés après de « longs retards à ces chambres, avec ordre de prononce cer rapidement, sans autre examen. » {Système flnan- « cier de la France.)

Gonnnent, d'ailleurs, la Ghambre des comptes de Paris^ même en supposant qu'elle ait voulu grouper les relevés tardivement transmis par les chambres de province (1), serait-elle parvenue à obtenir un résultat sérieux? Plus de cent millions de dépenses lui échappaient anmiellement. Les acquits de comptant, dont il a été parlé au chapitre des pensions, s'élevaient de 73 à 145 millions par an, suivant le relevé des années 1780 à 1787. Ges acquits de comptant, nous l'avons expliqué, représentaient les dépenses directement ordonnées par le roi ou le contrôleur général des linances, sans indication de motifs, sans pièces justificatives, souvent môme en blanc. Les chambres n'avaient pas à en connaître et un sixième au moins du budget échappait ainsi complètement à leur contrôle annuel.

En outre, le roi et les intendants eux-mêmes dans les

1. L'n .'incion ôdit oi'il(jii[Kiit aii.v cli.'milji'cs df prosiiice de li'iiii-sMicItrc ;i ci'llc (Je l'.ii'is le lelevé do leurs .■ifrêl:?.

provinces pouvaient, s'ils le jugeaient utile au point de vue politique, évoquer près le conseil dÉtat, ou près le bureau des finances, les comptabilités suspectes et les soustraire arbitrairement à l'examen des chambres des comptes. Galonné invoquait donc témérairement le témoignage des autorités judiciaires chargées de juger les comptes, puisque, d'après l'organisation défectueuse que nous venons d'indiquer, ce témoignage ne possédait aucune valeur pratique.

Sous le nom générique de comptes effectifs, l'argumentation du ministre embrassait encore les états au vrai. Ces documents méritaient-ils plus de foi que les arrêts des Chambres des comptes?

On nommait alors états au vrai les relevés des recettes et des dépenses des exercices expirés, préparés par le contrôleur général et approuvés par le conseil.

Ces relevés formés dans les bureaux du contrôle général récapitulaient tous les relevés partiels transmis par les divers comptables. Or, à cette époque, avec la meilleure volonté du monde, l'administration des finances se trouvait incapable d'établir exactement un travail de cette importance. Les lacunes de sa propre centralisation et les profondes imperfections de l'organisation des receveurs et des trésoriers, s'y opposaient. Il suffit pour s'en rendre compte d'examiner quelle nature de réformes Necker voulut entreprendre en 1779 et en 1781.

Dans le préambule de la déclaration du 17 octobre 1770, concernant la comptabilité, il fournit d'abord les explications suivantes : « Tous les registres et les comptes du « Trésor royal, où Con devrait naturellement trouver le « détail exact de l'iiniversalilé de nos recettes et de 7ios dé- « penses, ne présentent, à cet égard, que des connaissances

« insuffisantes et des renseignements incomplets : une « partie des impositions n'y est ni versée ni même connue ; « et diverses sortes de dépenses étant habituellement ac- « quittées par diverses caisses, il n'en existe non plus au- « cune trace au Trésor royal. Cependant les dépôts de la « Chambre des comptes ne peuvent point suppléer au vice « de ces dispositions, non seulement parce que ce n'est « qu'au bout d'un très grand nombre d'années que tous « les comptes particuliers sont rendus et apurés, mais en- « core parce que, étant divisés entre toutes les chambres « des comptes de notre royaume, ce ne serait que par « l'effet d un travail immense qu'on parviendrait à former « des résultats, etc. »

Cette peinture officielle des vices de la comptabilité centrale, en 1779, jette de singuliers doutes sur l'exactitude des tableaux intitules états au vrai, dernier refuge de la vérité sous l'ancien régime. La totalité des recettes n'était pas même connue au Trésor, dit Necker ; beaucoup de dépenses n'y laissaient aucune trace ; les renseignements existants étaient incomplets et insuffisants, etc.

GaloTine, du reste, dans son discours d'ouverture à l'assemblée des notables, avait témoigné lui-même fort peu de respect pour les états au vrai. Il ne craignit pas de reviser les plus anciens d'entre eux, au gré des besoins de ses démon-^tralions. Il transforma, par exemple, en déficit Téquilibre attribué à la gestion du cardinal de Fleury, et porta de 27.800.000 livres à 40 millions l'insuffisance des recettes sous l'abbé Terray. Pour justifier ces corrections, il fournit sur la tenue des comptes du Trésor des explications analogues à celles que Necker vient de nous (]i)nncr.

« Il semble, dit-il, qu'il soit bien facile k un ministre « des finances de former un compte exact des recettes et « des dépenses annuelles. On croirait qu'il doit le retrouver

« dans les états de situation qu'on lui remet à la fin de « chaque année, et quii présente lui-môme au roi pour « le règlement de l'année suivante. Mais le nombre dei> « parties lirtérogènes et variables dont ces états sontcom- * posés, r emJievêtrement des différents exercices, la con- « fusion provenant des prélèvements locaux sur les recoît- « vremejits plus ou moins retardés, le rejet des valeurs « et assignations reportées d'une année sur Tautre, enfin « le mélange presque inévitable de l'arriéré, du courant et « du futur, du fixe et de l'éventuel, de ce qui n'est que le « résultat des virements d'avec ce qui doit être compté « pour effectif ; toutes ces causes réunies rendent extraor- « dinairement difficile de discerner ce qui appartient à « chaque année pour former une balance juste de l'état « ordinaire et annuel. » (Discours du 22 février 1787.) Galonné, au moment d'étayer tous ses raisonnements sur les états au vrai, en détruit donc par avance Tautorité.

Necker fit encore rendre une autre déclaration royale, (3 mars 1781), obligeant tous les receveurs à compter à l'avenir devant le conseil des finances par étals au vrai. Ces états individuels constituaient, nous l'avons dit, les éléments mêmes de l'état au vrai récapitulatif; un ancien édit d'août 1<3G9 ordonnait à tous les officiers chargés du maniement des deniers de.ne jamais omettre de les transmettre à date fixe à l'administration. « Mais nous avons « été informés, dit le préambule de la déclaration de 1781, « du peu d'uniformité qu'il y avait dans l'exécution de cet « édit », et le dispositif de la déclaration du 3 mars 1781 remet, en conséquence, en vigueur les prescrip'dons de 166'J et punit sévèrement leur inobservation à l'avenir. Si, comme le constate ce document, les états au vrai individuels ne parvenaient pas tous, en 1781, au contrôleur général, par quel procédé l'administration pouvait-elle

récapituler dime manière sérieuse l'état au vrai de l'ensemble de la France?

D'ailleurs l'état au vrai de l'exercice 1781, sur lequel portait la discussion, ne se trouvait pas encore, à l'époque où Galonné l'invoquait, arrêté en consolides finances : il ne le fut jamais ; l'ancien régime en resta à l'année 1780 (1) .

Lors donc que Galonné citait l'état au vrai de 1781 (ce qu'il ne faisait encore que très discrètement), il invoquait un témoignage dépourvu d'authenticité, et surtout d'autorité réelle. En résumé, les grands mots de comptes effectifs, sans cesse dans la bouche du ministre, ne s'appliquaient, de quelque côté qu'on tourne les yeux, qu'à des simulacres de comptes remplis de données aussi incertaines que fantaisistes.

Cependant, il faut le reconnaître, la base adoptée par Galonné, si peu solide qu'elle fût, avait encore plus de surface que celle du compte rendu de janvier 1781, auquel Necker, de son côté, voulait obstinément et exclusivement se référer.

Qu'était-ce, en effet, que le rapport au roi de janvier 1781 ? Un budget, un état de prévision. Etabli au premier mois de l'exercice, en vue de l'ensemble de l'exercice même, il ne pouvait contenir que des hypothèses. Sans doute, ces hypothèses, très bien étudiées, serraient d'aussi près que possible la réalité; mais comment déterminer d'avance, avec exactitude, les opérations d'une année qui ne fait que commencer? Dans le cas actuel, Necker se trouva d'autant moins maître des recettes et dépenses de 1781, qu'il dut quitter le ministère avant le milieu de l'année, au mois de mai 1781 !

1. Les (!lats (le 1716. 1777, 1778, 1779 et 1780 iio reçurent qu'en 1788 );• visa du Conseil : le retard était de 10 à 12 années!

Si Necker, pour battre en brèche les chiffres de son adversaire, leur eût opposé ceux d'un compte méthodiquement rectifié, il aurait circonscrit le débat sur un terrain régulier et plus à son avantage. Mais il s'acharna dans la prétention de faire triompher, quand même, les données de son compte rendu.

Il y mit son point d'honneur. Et telle était la confusion qui régnait alors dans les esprits entre les budgets et les comptes, que le public laissa se prolonger et renaître, pendant plus de di.x. -huit mois, un débat qu'une définition bien comprise eût suffi à trancher.

Il convient cependant de noter que Necker n'affirmait pas absolument la concordance de ses chiffres de janvier 1781 avec les faits réalisés dans cet exercice, — ce qui eût été excessif et invraisemblable ; — il se bornait à prétendre avoir exactement représenté, dans son rapport au roi, les recettes et les dépenses ordinaires d'une année moyenne. Sa prétention ainsi restreinte ne se justifiait pas davantage (1) ; car une année moyenne repose toujours, quoi qu'on fasse, sur des faits accomplis ; elle résume une période dont les résultats sont exactement et définitivement constatés. Or les chiffres récapitulés par Necker ne correspondaient à aucune moyenne, à aucun relevé de recettes et de dépenses connu ; ils se trouvaient en désaccord avec le passé et ne furent jamais ratifiés par l'avenir. Le déficit avait toujours prévalu et continua de prévaloir.

1. Galonné dit très justement à ce sujet : « Prétendrait-on que le « compte rendu ne peut être comparé à rien d'eiïectif? Qu'il n'est rela- « tif à aucune année? Qu'il faut le considérer, non par rapport à ce « qui a été, mais par rapport à ce qui devrait être ? Ce serait perdre a de vue l'idée que M. Necker a donnée lui-même de ce compte, lors- « qu'il l'a dénommé état actuel, état positif, rapport existant, lorsqu'il « l'a présenté pour sûreté aux créanciers de l'État. » (Réponse à l'écrit de M, Necker, 1788.)

T. Il 13

En résumé, Galonné dressa contre son rival un plan d'attaque irréfutable en théorie. Mais ses armes excellentes en elles-mêmes demeurèrent sans force entre ses mains, par le fait des désordres inhérents à la comptabilité.

Necker, d'autre part, après avoir tiré du chaos une esquisse de budget, plutôt qu'un budget véritable, conçut un tel orgueil de son entreprise qu'il ne craignit pas d'abuser de l'ignorance de ses contemporains en prétendant faire passer ses hypothèses pour des réalités.

Pour qu'un débat, mené dans de telles conditions, passionnât l'opinion pendant près de deux années, il fallait, comme nous l'avons déjà remarqué , que l'instruction financière du public fût, à cette époque, singulièrement arriérée.

Chacun des combattants, du reste, manifesta personnellement l'insuffisance de ses notions de comptabilité. Necker dit, par exemple, que le premier article à porter en recette dans un budget de prévision «doit être composé de l'argent « comptant, ou des eifets à court terme, représentatifs d'ar- « gent, qui se trouvent au Trésor royal ». (Éclaircissements par Necker sur le compte rendu, 1787, p. .316.)

Porter en recette dans un budget de Targent comptant ou des elTets à court terme est une hérésie qu'un surnuméraire ne commettrait pas aujourd'hui. Lo budget se compose de recettes et de dépenses effectuées pendant une période de temps nommée exercice. L'argent comptant existant dans les caisses au premier janvier n'appartient évidemment pas à l'exercice qui s'ouvre, ni au budget qui n'a pas encore vécu. C'est un reliquat des budgets précédents, ou plutôt c'est une ressource de trésorerie indépen-

flanti^ du cadre des budgets. L'erreur provient ici de la confusion entre !a trésorerie et les ùud(/e(s que Necker et Galonné commettent constamment dans le cours de leurs écrits, comme ils le faisaient dans la pratique. Au fond, en eiïet, la gestion des finances se résumait alors dans l'aménagement de l'encaisse journalière, et le budget dans les moyens de pourvoir aux besoins du lendemain. L'art delà trésorerie était le seul qu'un ministre des finances pratiquât clfectivement, et l'on n'employait jamais le mot budget qu'en le détournant de son véritable sens.

Necker, en outre, préconisait un système de classification, celui même qu'il avait suivi dans son Compte rendu et qui paraîtrait singulièrement barbare aujourd'hui. Au lieu de présenter l'ensemble des recettes et des dépenses classées par nature, il n'inscrit que la somme nette versée au Trésor royal par groupe de comptables. Ainsi, pour prendre l'exemple le plus saillant, il porte en recette : Fermes générales unies, 48.427.000 livres. Or les fermes générales produisaient alors 126.100.000 livres. Sur ce produit les fermes devaient payer directement, à la décharge du Trésor royal, les gages du parlement de Paris, de la Chambre des comptes, de la Cour des aides, une partie des rentes perpétuelles et viagères assignées sur l'Hôtel de ville, des redevances au clergé et à divers, etc. : au total 77. 573. 000 de dépenses budgétaires. Restait donc, 48.427.000 livres net, à verser au Trésor. L'inscription pure et simple de ce chitfre net créait dans les comptes une obscurité inextricable ; et cependant Necker soutenait qu'il fiillait composer ainsi les tableaux budgétaires, que toute autre combinaison présentait moins d'avantages.

« Lorsqu'on a besoin de captiver la confiance, disait-il, « il faut s'attacher à la forme de comptes la plus suscep- « tible de contradiction. Personne n'aurait pu élever la voix

i96 BUDGETS ET COMPTABILITÉ

« contre rinexactilude ù.\x Compte rendu, si, en dislrayant « de leur place toutes les dépenses, je les avais divisées et « subdivisées, pour réunir ensuite en un seul article les « objets d'un genre semblable. Qui aurait pu savoir si ce < dépouillement était bien fait? Qui aurait pu, dans cette « espèce de travestissemejit généraU faire usage de ses « notions particulières pour juger de l'exactitude de telle « ou telle partie des comptes des finances?

« Il n'en est pas de même, lorsque chaque receveur, « chaque trésorier, chaque fermier, chaque régisseur, peut « reconnaître si l'article qui concerne son département est « conforme à la vérité. {Nouveaux éclaircissements sur le « Compte rendu.)

Necker, en s'exprimant ainsi, montrait qu'au milieu d'une grande confusion lui apparaissaient certaines perspectives du système moderne. Sans doute^, l'exactitude des comptes individuels de chaque comptable doit corroborer l'exactitude de l'ensemble des comptes de l'État : le compte général des finances actuel, ainsi que les déclarations générales de conformité de la Cour des comptes, ne font pas autre chose. Mais, une fois ce rapprochement effectué, les budgets et les comptes doivent présenter les détails de leurs dijférents chapitres suivant un ordre rationnel, avec le plus de développements et le plus de clarté possible. Aucune somme, surtout, ne doit subir de déduction occulte, et n'apparaître qu'au net en dissimulant une partie de son véritable total. Plus loin, Necker reconnaissait, du reste, « que pour approcher de la perfection, on devrait former « deux comptes. L'un, conforme à la méthode adoptée en « 1781, pourrait être validé, dans l'opinion, par divers lé- « moignages ; l'autre, moins sûr, mais plus instructif, pré- « senterait la division de toutes les dépenses par nature « d'objets . L'accord entre ces deux comptes donnerait à

« l'un et à raiilrc un nouveau degré de force et d'auUien- « tici'é (1). »

Necker, avons-nous dit, portait dans son rapport le produit des fermes générales à 48.427.000 livres net. Galonné affirmait que, d'après les comptes effectifs, les fermes générales n'avaient rendu en 1781 que 43.500.000 livres net. D'où 1.921.000 livres en trop dans le compte de Xecker. Cette différence de 4.921.000 livres formait une de celles qui, au nombre de dix-huit, aboutissaient à l'écart total de 56.529.000 livres signalé au début.

Galonné prétendit que, dans un billet (dont il donnait le fac-similé), Necker avait lui-même, dès le mois de janvier 1781, réglé le versement net des fermes à 43.500.000 livres. Necker réfuta cette accusation en fournissant une attestation du ciief du comité de la comptabilité de la ferme générale, déclarant qu'en 1781 la ferme avait versé 45.053.897 ; qu'en 1782 elle avait versé, sur ce même exercice 1781, la somme de 3.100.000 livres, formant le complément éventuel prévu au bail en cas de bonification des rentrées, soit en total 48.153.897 livres ; c'est-à-dire le chiffre même inscrit dans le rapport de 1781^ à 273.103 livres près. Les comptes effectifs invoqués pompeusement par Galonné s'effondraient donc. Tout son édifice était fondé non sur des écritures officielles, mais sur le billet même de Necker à la ferme générale, billet écrit en janvier 1781, qui omettait à dessein d'escompter prématurément les bonifications éventuelles, réalisables en fin d'année seulement.

Les articles du compte effectif de Galonné ne se laissaient

1. Remarquons que, dans ces différents passages, Necker persiste à nommer compte et à considérer comme tel son programme budgétaire présenté en janvier 1781.

198 nUDOEÏS KT COMPTAHIMTK

pas tous réfuter aussi victorieusement; il avait fallu même l'excessive légèreté de l'auteur pour se faire battre sur un aussi bon terrain. Ainsi les dépenses effectives delà marine, en 1781,excédèrent de 6.800.000 livres les calculs de Necker, qui, en effet, avait eu le tort de prendre pour base des dépenses dites ordinaires le montant des crédits ouverts avant la guerre d'Amérique. Malgré la fin de la guerre, cette ancienne base devint, comme il était aisé de le prévoir, insuffisante, et les dépenses ordinaires montèrent à 36.000.000 livres, au lieu de 29.200.000 livres.

Les affaires étrangères dépassèrent de même les prévisions de 4.040.000 livres. Necker prétendit que ces 4.040.000 livres constituaient des dépenses extraordinaires; Galonné les rangea obstinément parmi les dépenses ordinaires. Notez que ni l'un ni l'autre ne mentionne l'objet du "subside. Aujourd'hui, la matière des dépenses ordinaires offre encore, hélas ! assez d'obscurités ! Mais, du moins, il existe un budget spécial oii sont groupées toutes les dépenses de chaque rubrique. En 17S7, la seule preuve donnée par Necker, que les 4.040.000 livres d'excédent au chapitre des affaires étrangères appartiennent réellement à l'extraordinaire, consiste dans un billet de M. de Vergennes au roi, du 6 novembre 1780, demandant « pour l'année « 1781, 4 millions cl extraordinaire que les circonstances « où l'on se trouvait rendaient encore nécessaires pour « l'exécution des vues politiques de Sa Majesté. » Quelles étaient ces vues politiques? à quoi devaient servir, à quoi ont servi effectivement les quatre millions en question? Necker ne le recherche pas .plus que Galonné. La seule lettre de M. de Yergennes constitue, à leurs yeux, un argument décisif!

Le chilfre des dépenses imprévues excède également de 6.881.000 livres les évaluations de Necker. Au lieu de 3 mil-

lions, c'est 9.881.000 livres qui ont été dépensées. Rien n'est plus naturel qu'un excédent sur ce sujet si élastique. Necker,cependant, qui tenait à justifier toutes les différences entre les faits réalisés et les chifîres de son compte rendu, quelles qu'elles fussent, prétendit avoir imputé par sous-entendu les susdits G millions d'excédent sur le boni résultant des parties de rentes non réclamées. Six millions en effet de rentes, en moyenne, n'étaient pas réclamés chaque année (1).

Ce chiffre de rentes non réclamées, qui semble excessif, s'explique dans une certaine mesure par les pertes, incendies, disparitions de titres, etc. Mais il provenait aussi, pour une grande part, de l'inexactitude du Trésor dans le payement des arrérages. Les coupons ne s'acquittaient pas, comme aujourd'hui, à jour fixe et connu d'avance, mais à des époques fantaisistes, annoncées par les feuilles publiques pour une catégorie de parties prenantes seulement par série de lettres ou de numéros, à la convenance du ministre et des payeurs. En outre, un retard normal de six mois ou d'un an affectait les payements d'une manière permanente. De pareils désordres occasionnaient aux rentiers des embarras de toute nature, se résolvant en nonvaleurs à leur détriment. Aussi, lorsque Galonné, en 1786, eut la bonne pensée de rétablir le payement des rentes à leur échéance exacte, il calcula que cette mesure diminuerait très sensiblement le montant des parties de rentes non réclamées.

Necker, en équivoquant sur les 6 millions de rentes non réclamées, trouva peut-être une ingénieuse explication de l'excédent de ses dépenses imprévues. Mais, pour un

1. Le montant total des rentes, pensions et gratifications annuelles s'élevait alors ;i 150 millions environ : c'était un bénéfice de 4 0/0 environ pour le Trésor.

but qui n'en valait guère la peine, son amour-propre lui fîL dévoiler les retards du Trésor dans le payement des arrérages de rentes, et mit en relief la supériorité de son rival rétablissant l'exactitude des échéances. Il fut même incidemment amené par dépit à blâmer l'excellente mesure prise par Galonné.

« Sans critiquer, dit- il, en aucune manière le parti qu'on « a pris de payer les trois mois de rente en arrière, je ne « sais si j'aurais proposé au roi cette disposition. J'aurais dû « examiner s'il valait mieux faire une dépense extraordi- « nairc de vingt millions en faveur des rentiers, plutôt que « de la consacrer au soulagement des contribuables, à « l'encouragement de l'agriculture et du commerce, à « des constructions de canaux, de prisons et d'hôpi- « taux. »

Sur un seul chapitre, Necker ne trouva aucune explication plausible à opposer à son adversaire. « J'aurais moins « d'éloignement, dit-il, pour la réputation de m'être trompé « de 4 ou 5 millions que pour le désagréable travail auquel « je suis contraint de me livrer. » Il s'agissait de l'intérêt des anticipations que Necker définit : « Une disposition du « revenu de Sa Majesté faite à l'avance par la négociation « d'assignations à un terme plus ou moins long. » Nous dirions plus clairement aujourd'hui que les anticipations, sous le nom de rescriptions ou assignations, négociées par l'intermédiaire de banquiers, représentaient exactement les bons du Trésor actuels.

Leur montant s'élevait, en 1781, à 150 millions, chiffre considéré alors comme très inquiétant, et qui, remarquonsle incidemment, n'avait rien d'excessif : il composait la presque totalité do la dette flottante, qui ne s'alimentait pas à d'autre source. Sur un budget de plus de 500 millions, 150 millions d'anticipations formaient une propor-

tion bien inférieure à celle de notre dette flottante et de nos comptes spéciaux, relativement aux 3 milliards du budget actuel.

Quoi qu'il en soit, les anticipations exigeaient un inlérèt que Necker avait lui-même évalué à 6 0/0, soit 9 millions par an. Le compte rendu de 1781 ne portait, de ce chef,que 5.500.000 livres. II se trouvait donc de 3. .500. 000 livres inférieur à la réalité; l'évidence du calcul ne permettait pas de le contester. Necker se contenta d'alléguer son intention de réduire à l'avenir les anticipations de 150 à 100 millions,et leur intérêt de 6 0/0 à 5 1/2 p. 0/0 ; de là les 3 millions 1/2 en moins. Mais ces réductions n'avaient jamais pu se réaliser, même sous son administration.

Il est curieux de voir que les comptes effectifs de Galonné se trouvaient en défaut, de leur côté, sur ce même article; au lieu de 0 millions, ils n'indiquaient que 7 millions pour les intérêts des anticipations. Cette lacune de deux millions provenait, comme beaucoup d'autres, d'un désordre de comptabilité bien fait pour enlever tout crédit aux écritures. Les quartiers des anticipations afférents aux mois de juillet et d'octobre 1781, ayant subi le retard habituel aux dettes du Trésor, n'avaient été payés qu'en 1782. Ils formaient un article de 2.340.000 livres. Or, ces 2.340.000 livres figuraient, dans les comptes soi-disant effectifs de Galonné, parmi les opérations de 1782, tandis que leur origine les rattachait incontestablement à l'exercice. 1781. Galonné avoue, à son tour, cette imputation irrationnelle, qui montre comment les distinctions d'exercices étaient alors mal comprises et mal observées.

Enfin, les deux contrôleurs généraux ne s'entendaient

pas davantage au sujet d'un chiffre assez important pour mériter cependant d'être respectueusement établi, celui du total des emprunts contractés. Galonné évalue l'accroissement delà dette, sous le ministère de jSecker, de 1T7G à 1781, à 439 millions; Necker alTirme que, durant cette même période, il a emprunté 530 millions, s'attribuant ainsi 01 millions d'emprunts au delà de ceux que lui impute son accusateur. De 177(3 à la lin de 17<SG, en dix ans, la ditrérence est bien plus élevée encore : elle atteint, entre les comptes del'un etl'autre ministre, 316 millions. Lepremier annonce 1.250 millions d'emprunts, l'autre 1.566.000.000 livres. Que devait penser le pays de pareilles divergences ? Quelles réflexions lui suggérait cette absence de notions précises, chez les gardiens de la fortune publique, au sujet du total des capitaux absorbés parle Trésor ! 316 millions en plus ou en moins de dette publique pendant un espace de dix années !

Cet incroyable écart avait pour première cause la défectueuse définition du mot emprunt. Ainsi la dette flottante était-elle un emprunt? Galonné l'exclut, Necker l'inscrit. En outre, un nombre considérable d'opérations de toutes formes, ventes d'office, créations de charges, avances de la Compagnie des fiacres de Paris, de la ferme de Sceaux et de Poissy, rachat du centième denier, n'ont aucun classement défini : celui-ci les range parmi les emprunts, celui-là trouve absurde de les y comprendre. Mais le mal le plus grand, la lacune extraordinaire révélée par cette discussion, c'est qu'aucun état authentique de la dette publique n'existait au contrôle général, qu'xiucun document public, aucun relevé manuscrit ne récapitulait officiellement les emprunts contractés : on empruntait sans compter, sans qu'un grandlivre mentionnât solennellement les droits des créanciers de l'État. Une recherche devient-elle nécessaire : « on

« compulse tous les contrais *, comme Caloune dit l'avoir fait en 1787 (1).

Nous aurons, un peu plus loin, l'occasion de discuter les véritables chillres des emprunts contractés par chacun des ministres du règne de Louis XVI. Pour le moment, il nous semble avoir tiré un enseignement suffisant de la misérable querelle dans Inquelle Necker et Galonné s'engagèrent imprudemment. Leurs débals ne servirent qu'à dévoiler les plaies du Trésor. Désordre dans la tenue des comptes, absence des documents essentiels, ignorance des règles élémentaires de la gestion des revenus et des dépenses de l'État, telles sont les découvertes les plus claires qui ressortent de la lecture des mémoires des deux ministres. «Je ne sais, disait tristement « Necker, ce que l'on pensera, dans le siècle prochain, « d'une semblable controverse, si le souvenir en dure « jusque-là. L'on nous tournera peut-être en dérision, « mais nous ferons passer à nos descendants assez de coii- « naissances en d'autres matières pour leur inspirer quel- « que respect. » {Nouveaux éclaircissement sur le Compte rendu, 1788.) Tel devait être, on effet, le jugement de la postérité. Necker a assez fait pour qu'il lui soit beaucoup pardonné.

1. M. le baron de Stai'l dôclarc avo'u' eu beaucoup de peine à reconstituer dans les archives la nomenclature et le détail des emprinits réalisés sous l'adminislration de son grand-père. {QEuvres C07nplctes de M. Neckei-y 1820, t. III.)

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