LES FINANCES SOUS LE DIRECTOIRE

1. Tentatives pour rétablir l'ordre.— Faypoult, Ramel.— Il.Compte rendu de l'an YI. — Recettes et dépenses. — Progrès et imperfections contenus dans ce document. — III. Tendances réformatrices des Conseils. — Prédominance des idées révolutionnaires. — Déficit. — Emprunt forcé. — Situation à la fin du Directoire.

Le Directoire, surtout à ses débuts, ne parvint pas plus que la Convention à récapituler dans un budget régulier les recettes el les dépenses annuelles. Cependant, il eut le mérite de chercher à sortir du chaos au lieu de l'aggraver.

Trois mois après son installation, en l'an IV, le ministre des finances, Faypoult, dans un compte rendu officiel, passe successivement en revue chacune des branches de l'administration, impôt foncier, patentes, forêts, personnel, emprunt forcé, postes, douanes, etc. Arrivé à la récapitulation des recettes et des dépenses, sous le titre de trésorerie, il lui devient impossible de fournir aucun chiffre d'ensemble : « Aucun ministre, écrit-il, n'a encore « régularisé les services. Sans doute que les ministres de « la guerre, de la marine et de l'intérieur seront bientôt « à même de soumettre au Directoire des projets précis, « à la place des aperçus qu'ils lui ont déjfi successivement « présentés. On aura alors le total des sommes néces- « saires pour la dépense de l'année ; mais ce total, on n'a « pas pu encore se le procurer. Il na pas été iion plus « possible de connaître les sommes que devaient fournir « les recettes de Vannée.» (Rapport au Directoire exécutif, 1" pluviôse an IV. Arch. nat., AF. III, 115.)

Le mii)istre entrevoit ce qu'il faudrait faire: il voudrait enfin présenter les dépenses dans leur ensemble, et grouper les recettes dans un cadre parallèle, en un mot, composer un budget annuel. Mais les lacunes de l'organisation financière ne lui permettent même pas de l'essayer :

« Il n'y a d'appréciable, que le produit de la fabrication « des assignats. »

« On voit donc, conclut-il, que de longtemps il ne sera « possible de présenter un budget exact des dépenses et « des recettes. On est réduit à se conduire par tâtonne- « ments perpétuels. Tout ce qu'on peut faire de plus « efficace, c'est de diminuer autant qu'on pourra les dé- « penses, et d'augmenter autant que possible les recettes.»

Ramel, cependant, ministre des finances du 14 février 1796 au 30 juillet 1799, réalisa en matière de budgets de grands progrès, ou plutôt manifesta des tendances très marquées vers le progrès. <r Déclarez comme principe du régime que « vous vous proposez d'établir, dit-il aux membres des < deux Conseils^ que toutes les dépenses fixes et ordinaires « seront prises sur le produit des contributions... Vous « voulez éviter le retour du système révolutionnaire, de « ses fureurs, de ses atrocités : il n'est qu'un seul moyen : « rétablissez les finances. » (Message du 29 thermidor « an IV.) « Aucune dépense ne peut être faite sans un re- « couvrement antérieur, ou sans une certitude préalable « de rentrée-. On ne peut différer de s'occuper du relève- « ment des contributions sans compromettre le service et « même le salut de la patrie.» (Message du 21 nivôse an V.)

Malgré ses excellentes intentions, Ramel dut subir les conséquences de l'anarchie au sein de laquelle il opérait : « Le Directoire exécutif n'ignore pas, dit un autre mes- « sage, l'embarras extrême où se trouve la trésorerie

< nationale pour le service des payements. L'étal de nos « besoins a été l'objet de toutes ses réclamations, de ses « lettres à la commission des finances, de ses conférences « avec elle. La source du mal (le conseil l'a sans cesse ré- « péLé), la source du mal est dans le défaut de contribu- « tions et (rtin plan de finances qui éfjale les recettes aux « dépenses.» (Message du 18 thermidor au IV.) L'absence de budgets constitue, on le voit, aux yeux du Directoire, la plus grave lacune, la source même du mal.

En l'an V, Ramel dresse un compte rendu de l'administration de son département, «depuis l'organisation du gou- « vernement constitutionnel jusqu'au 1" vendémiaire an « V. » Ce travail imprimé contient de nombreux renseignements sur chaque partie du service. Il prouve de quelle décadence ont été relevées successivement les diverses branches de l'administration. « Il a été un temps, dit-il, pen- « dant lequel aucun département, aucunecommune,etpeut- « être aucun contribuable ne connaissait exactement ni ce « qui était exigible, ni ce qu'on avait perçu, ni ce qu'on « devait encore. » Mais après avoir analysé en détail chaque nature de recette et de dépense, il n'aboutit pas plus que ses prédécesseurs à les récapituler et à les mettre en balance, parce que les éléments lui font défaut pour cette dernière et essentielle partie de son travail. Ramel explique que les recettes s'améliorent, sans pouvoir indiquer d'une manière précise leur produit présent ou futur : il espère obtenir des économies dans les dépenses, sans pouvoir en assigner la portée, même approximativement. Plus tard, dans le compte rendu spécial à l'an V,il donne, sans doute, un aperçu des dépenses en masse : 450 millions pour l'ordinaire, 1.055.000.000 pour l'extraordinaire. Mais, ajoute-til, « la distribution n'en fut pas môme faite entre les « diiïérents ordonnateurs. » (Compte rendu par le ministre

des finances sur l'administration de son département en l'an V, I" thermidor an VU.)

Gomment, en efTet, entreprendre de chilTrer un résultat quelconque, lorsque les payements et les recouvrements s'effectuent en dix-sept sortes de valeurs, toutes cotées à des taux difîerents !

Le compte rendu de Ramel pour Tan YI renferme plus de développements que le précédent, (Compte rendu au Directoire exécutif, par le ministre des finances, sur l'administration de son département pendant l'an YI, fructidor an YII.) Maià ce compte ne représentait nullement encore ce qu'on attend aujourd'hui d'un document annoncé sous pareil titre. Il ne donnait ni la récapitulation rationnelle des faits accomplis en l'an YI,ni les prévisions de l'équilibre afférent à l'an YII.

D'un côté, pour les recettes, il compilait les incalculables arriérés des contributions. Les impôts directs, par suite de la non-existence des rôles laissés à la discrétion des municipalités, présentaient 198 millions de retard sur les années antérieures à l'an Y, 2G6 millions de retard sur l'an Y, et 324 millions sur l'an YI; en total, 780 millions de retard. Sur ces différents arriérés, on put, en l'an YI, recouvrer 515 millions, dont 276 furent versés en papiers dépréciés. Parmi les recettes figuraient encore 1.289.000.000 de produits de ventes de domaines nationaux obtenus en l'an YI, 2.800.147 livres de mobilier, etc.; de sorte que le total des recettes aboutissait à 2.076.410.204 livres. Mais ces deux milliards de recette, versés pour la plus grande

partie envalews mortes, ne représentaient, ramenés à leur taux réel, que 472 millions.

En regard des recettes obtenues en l'an VI, quel était le montant des dépenses effectuées dans la même période? Le ministre ne peut Tindiquer. Il se borne à produire le relevé des crédits ouverts à chaque ministère : ces crédits s'élevaient à 612.956.196 livres, sur lesquels on n'avait encore payé que 401.442,390 livres, soit 21] millions en moins. Ce reliquat de crédit de 211 millions n'avait aucune signification ; car, peut-être, au moment même où il était inscrit par Ramel, se trouvait-il dépassé par les ordonnances émises; en tout cas, suffira-t-il ou non pour liquider toutes les dépenses de Texercice? « Je ne pourrais assurer^ dit « Ramel, si la somme totale de ces restes suffira pour tout « payer,, ni s'il restera quelques résidus à porter dans les « économies. »

Ainsi, l'on ignorait les besoins budgétaires de chaque exercice. Les dépenses des ministères ne figuraient, dans les comptes, que pour le montant des crédits ouverts, ou pour celui des payements effectués à la fin de l'année. Il devenait, par suite, impossible de comparer les dépenses aux recouvrements, et de dresser, à proprement parler, un compte ou un budget (1).

1. En messidor an ^'I1, Ramel considère comme une innovalioii hasardeuse de réunir, dans un même document, l'aperçu des dépenses et celui des receltes : « Il m'a paru, dit-il, qu'il était d'un grand intérêt de demander « au corps législatif et d'obtenir de lui, rju'icn seul acle continl le sijn- « téme complet des finances de l'ann(^c. » (Rapport sur l'aperçu des dépenses de l'an VII cl les moyens d'y pourvoir, 1«'' messidor an VII.)

En l'an XII, le rapporteur du projet de lui de finances au corps législatif se croit encore obligé d'expliquer le rôle respectif des budgets et des comptes: « Citoyens législateurs, dit-il en débutant, la loi du budget « annuel destinée à régler les finances publiques doit en cmi)rasscr le « système entier.. Son objet n'est point d'exposer les comptes. Le minis-

La question de l'équilibre, la seule, en définitive, vers laquelle doit tendre toute comptabilité, ne se posait même pas.

La publication de Ramel, en fructidor an "VIT, a été souvent citée avec éloges, parce qu'elle fut la plus importante de ce genre sous la Révolution, et qu elle réalisait, en effet, un progrès sérieux ; mais elle ne méritait pas tout réloge que son auteur en fait lui-même, lorsqu'il écrit : « L'exercice dont je vais faire connaître les re- « cettes et les dépenses sera cité dans l'histoire des finan- « ces de la République comme étant le premier qui pré- « sente l'ensemble d'un véritable système. » (Compte rendu, fructidor an YII) (1).

Néanmoins, si Ramel ne parvint pas adresser un budget, on doit reconnaître que, le temps aidant, ses louables efforts l'auraient conduit au but. Il fit à peu près tout ce qui était alors possible en ce sens. Ses consciencieux tableaux réunissent et groupent avec intelligence un très grand nombre de renseignements utiles. Le lien seul leur a manqué.

Déjà figurent, aux archives de l'administration, des états de prévision pour les dépenses de chaque ministère, préparés et perfectionnés chaque année d'après les indications du ministre des finances, et égalant presque en étendue les budgets ministériels modernes. Celui de la marine pour

« tre des finances et du Trésor public pourvoit cliaque année à ce devoir « du gouvernement. » (Rapport de Crétet, conseiller d'Etat, Séance du 14 février 1804.) On voit combien, au sortir du Directoire, le public était encore loin d'avoir une idée nette de ce qui constitue un budget annuel et régulier.

1, Un membre des Cinq-Cents, Arnould, disait au sujet de Ramel : « Que « peut faire un pareil ministre, sinon chercher avec avidité quelques par- « celles d'or parmi les décombres de la prospérité publique ? » (Séance du 26 août 1798.)

Tan YIII, notamment, dressé en prairial an VII, contient 150 pages in-folio manuscrites, dans lesquel'es on trouve tous les détails relatifs au personnel et au matériel de la flotte et des arsenaux.

A cette époque de l'an VU, Ramel était arrivé lui-même à établir pour lensemble des dépenses un aperçu très satisfaisant en la forme. Une s'agissait encore, il est vrai, que des dépenses, sans comparaison avec les recettes. D'après ses calculs, le total des dépenses ordinaires pouvait être limité à 375 millions, et celui des dépenses extraordinaires à 395 millions, soit pour l'ensemble, 770 millions. Les rentes et pensions figuraient dans son relevé pour 89.626.322 francs ; la guerre pour 142.714,728 francs à l'ordinaire et 293.614.6G2 francs à l'extraordinaire ; la marine pour 73 millions à l'ordinaire et 77 millions à l'extraordinaire ; la justice pour 8.868.098 ; l'intérieur pour 29.913.671 francs à l'ordinaire et 7.360.000 francs à l'extraordinaire, etc.

En même temps que le ministre des finances s'avançait progressivement dans la voie d'un état de choses plus régulier, les membres les plus éclairés des conseils du Directoire, de leur côté, conmiençaient à manifester hautement leurs tendances, longtemps comprimées, de retour aux idées d'ordre.

« Je vous propose de faire l'inverse de ce qui a été fait « jusqu'ici », s'écriait, en novembre 1799, un orateur des Cinq-Cents, porté quelques mois plus tard sur la liste des commissions intermédiaires, (Motion d'ordre de Thibault, 3' jrnr complémentaire an VU.) Faire l'inverse de ce qui avait été fait jusqu'alors eût été depuis longtemp;

le salut : on osait enfin le déclarer en 1799. Quelques députés même eurent le courage de proposer, comme nous l'avons vu, l'établissement d'un impôt sur le sel, et peu s'en fallut qu'ils n'obtinssent gain de cause. «Le temps est venu « de ne rien dissimuler au peuple. Ses faux amis l'ont trop « flagorné.» (Pollard,de la Seine, 11 pluviôse an YII.) Après neuf années d'expérience révolutionnaire, on entendait enfin un langage raisonnable en matière de finances : « Le « principe est qu'il n'est point de crédit à espérer, point « d'ordre et d'économie à établir dans les finances, sans « une balance exacte entre les recettes et les dépenses de « rÉtat. » (Labrouste, même séance.)

Cn autre orateur ajoutait : « La cause immédiate du « désordre qui règne dans nos finances, des embarras « qu'éprouve le gouvernement et de la nécessité où il se « trouve de suspendre à chaque instant ses payements est « dans l'insuffisance des recettes eu égard à la masse des « dépenses ; c'est une vérité que peu d'orateurs ont con- « testée. » (Bergasse-Laziroule, 17 pluviôse an VU.)

« Pénétrons-nous enfin, disait Creuzé-Latouche, de l'in- « flexible nécessité de notre tâche. Il n'est pour nous de « titres honorables, ni de reconnaissance publique à atten- « dre, qu'après avoir rempli ce devoir sacré (celui d'assurer « l'équilibre du budget), et j'ajoute qu'aux yeux de la raison « universelle, il n'est de fidèles mandataires ni de francs « amis du peuple qu'à cette condition. » (1).

1. Dès l'an V, Lebrun exposait très clairement au conseil des Anciens la nécessité d'un budget annuel :

« Tous les peuples qui ont eu un système raisonné d'administration, « dit-il, ont renferme dans le cercle d'une année le cercle de leur recette « et de leur dépense. . . . — Il faut qu'au commencement de chaque an- « née l'une soit comparée à l'autre dans son aperru; qu'à la fm de cha- « que année, l'une soit comparée à l'autre dans sa réalité. Ainsi s'opère la

Si ces idées avaient triomphé dès le début de la Révolulution, que de maux auraient pu être épargnés! Mais, même en l'an Vll^ alors que l'expérience devait éclairer les esprits les plus rebelles, la voix de ces sages conseillers ne fut pas encore écoutée.

Quelque temps auparavant, la commission des finances du conseil des Cinq-Cents, cherchant à déterminer la situation de l'an VII, en cours d'exercice, avait établi les chiffres suivants :

Dépenses probables 575 millions.

Recettes 525 —

Déficit 50 millions.

(Rapport de Malès au conseil des Cinq-Cents, 26 nivôse an VII.)

En réalité, le déficit dépassait de beaucoup ce chiffre de 50 millions; car les recettes n'atteignaient le total de 525 millions qu'en y comprenant 62 millions et demi étrangers aux produits ordinaires de l'an VII, (22 1/2 millions de reprises sur les rentrées probables de l'arriéré, 30 millions de ventes de domaines nationaux, 10 millions de ventes de mo-

« balance... Chaque année est renfermée en elle-même, et jamais ne se « mêle avec celle qui la précède ou qui la suit. De la, dans les recettes a comme dans les dépenses, la distinction des exercices, et de cette dis- « tinction. Tordre dans la comptabilité. » On aime à citer ces excellentes maximes développées prématurément devant une assemblée et un gouvernement encore incapables de les comprendre et surtout de les mettre en pratique. Lebrun ajoutait en effet : « Où est établie cette division? « Quelles sout vos dépenses premières, fondamentales? Quelles sont vos « dépenses extraordinaires? Jusqu'ici tout a été confondu... Rien d'ar- « rété sur la trésorerie; rien sur la comptabilité';. La dépense marche au « hasard des événements. » ^Opinion de Lebrun sur la comptabilité de la trésorerie nationale. Anciens, 8 vendémiaire an V.)

bilier national). En éliminani ces 62 1/2 millions, riiisuffisance s'élevait déjà sur le papier à 112 millions et, demi.

A ce premier délicit devait s'ajouter le déficit beaucoup plus grave et toujours inévitable de l'arriéré constant des recouvrements.

Dès le premier trimestre, on apprenait, en elfet^ d'après les encaissements de la trésorerie, que l'insuffisance des impôts aggraverait l'écart entre les recettes et les dépenses de 70 nouveaux millions. (Discours de Bergasse- Laziroule, Cinq-Cents, 17 pluviôse an VII.)« L'insuffisance « et le défaut des rentrées, écrit le Directoire, se font « sentir de la manière la plus pénible et la plus doulou- « reuse, et jettent toutes les parties du service dans cet «< état de désorganisation dont les résultats désastreux « sont incalculables. » (Message du Directoire. Compte rendu de l'état où il trouve la France, 9 messidor an YII.)

En outre, les crédits ouverts aux ordonnateurs atteignirent 740.936.537 francs, au lieu de 575 millions évalués par la commission, soit 160 millions de dépenses ajoutés à plus de 70 millions de recettes en moins.

Condamnée de la sorte à un déficit final de 350 ou 400 millions^ la gestion du Directoire, en l'an VII, avait encore à lutter contre les difficultés quotidiennes du service. Pour se procurer les fonds nécessaires aux besoins journaliers, le ministre dut recourir plus que jamais aux réquisitions sur les contribuables, aux délégations sur les revenus généraux, aux rescriptions sur les coupes de bois, aux cédules sur le produit des domaines nationaux. Cette masse de papier, encombrant la circulation, doubla les embarras : « Il est résulté de cet état déplorable, dit Ramel, que « les armées sont tombées dans le plus grand dénuement, « que leur courage n'a pas été soutenu par l'envoi de fonds

« suffisants, et que le compte de cet exercice (celui de « l'an Yll) est peut-être encore un dédale inextricable. » [Des finances de la Rêpublu/ne, Ramel, an IX.)

Enfin un emprunt forcé et progressif de cent millions sur les riches, établi parla loi du 28 juin 1799, renouvela les pires errements révolutionnaires de la Convention. (Loi du 10 messidor an YII, 28 juin 1799.)

Lorsque le Directoire tomba, quelques mois plus tard, le 18 brumaire an VIII, le ministre des finances du nouveau régime, Gaudin,put déclarer sans exagération: «qu'il « n'existait réellement plus de vestiges de finances en « France.» (A-'o/Zce historic/ne sur les finances de la France^ par le duc de Gaëte.)

La caisse ne contenait qu'une somme de 167.000 francs, dont la plus grande partie provenait d'une rentrée opérée le jour môme. Le Trésor ne payait qu'avec ses recettes de la matinée : il ouvrait ses guichets à deux heures et les fermait quand il n'avait plus d'argent (1).

1. Les chapitres précédents ont exposé déjà les causes de cette pénurie. Thibauc'c m, ancien conventionnel, les résume ainsi dans ses mémoires : <• C'est, dil-il, qu'une foule de femmes perdues, de faiseurs d'affaires, de « vampires alîaraés assiégeaient le Trésor public, les ministères, le Di- ■< rerlùre et dévoraient la substance la j)his pi'écicusc de l'État; c'est ••< qu'il se faisait dans les bureaux et jusque dans les salons du Petit « Luxembourg un trafic honteux de fournitures, de marciiés, d'ordon- « nanccs. de iM'g(jciations et de payementsqui engloutissaient la fortune « publique

« La restauration des llnances fut retardée par la faute du Directoire « seul, car les législateurs, loin de lui avoir rien refusé, ont été au de- « vaut de ses désirs et des besoins de l'État, et les armées victorieuses, « >iirli)iit l'armée d'Italie, étaient en situation de vivre à l'étranger et •' d'ail éf,a'r la dépense du Trésor. »

'riiiljaiidcau ajoute en note: » 11 est pi'(juvé (jue l'armée d'Italie avait •• émis des fonds au Directoire. » Du Pont de Nemours dans un dis-

DIRECTOIRE 't-iS

« Au 10 brumaire an VIII », dit le ministre du Consulat dans un autre document officiel, « le Trésor public était « au dernier degré d'épuisement. La solde des armées était « considérablement arriérée. Le traitement des fonction- « naires et employés n'avait plus été exactement acquitté. « Une foule d'ordonnances qui avaient été délivrées sur les « fonds présumés restaient dues aux parties prenantes. Les « restes des revenus de l'an VU avaient été en partie délé- « gués d'avance. Déjà le premier cinquième des produits à « attendre des coupes de bois de l'an YIII était consommé. < Les réquisitions pour le service militaire dévoraient sans « mesure une partie des contributions directes de l'année « courante qui n'étaient pas encore décrétées. » (Rapport aux Consuls sur l'administration des finances en l'an VIII, germinal an X.)

Ainsi se termina la gestion financière de la Révolution. Si, vers l'an V, on put un instant croire à la possibilité d'établir un budget, la recrudescence delà désorganisation, en Tan VI et en l'an VII, surtout après le coup d'État du 18 fructidor, dissipa toutes les illusions, et personne ne saurait aujourd'hui chiffrer, même approximativement,

cours de l'un V, dont nous avons cité des cxli-iiits, rappelle, en effet, de son côté, que les contributions levées en pays étranj^ers montaient au moins à 20 millions, peut-être au double, (fue l'armée d'Italie, au lieu de coûter au Trésor public, lui faisait au contraire parvenir des fonds, que l'armée du Nord était presque entièrement défrayée par la République Batave, que les armées de Sambre-et-Mcuse et de lihin-et-Mosellc vivaient en partie sur le pays ennemi. « C'est au milieu de cette richesse « très réelle, s'écriait-il en concluant, et de ces positions militaires si « propres à ménager les dépenses, que l'on n'a pas cessé d'éprouver des « embarras et que l'on a laissé tout périr de misère autour de vous, ren- « tiers, employés, hôpitaux et prisons. » (Anciens, 13 juillet 1797.)

la situation en recettes et en dépenses laissée par le Directoire en Tan VIII.

Gandin ne l'a pas tenté. Jusqu'en l'an IX, la pénurie du Trésor ne lui permit même pas de régler son service pour une période plus longue qu'une décade ; en l'an IX, il put étendre ses regards jusqu'à un mois devant lui. {Notice historique sur les finances de la France.)

Un membre du Tribunal, qui a pris à tâche de reconstituer tous les budgets du xviip siècle, même les plus incertains, s'arrête lorsqu'il arrive à l'an Yll : « Il ne m'a pas « éfé possible, dit-il, de découvrir quelles sommes furent « recouvrées pendant l'an VII, ni les époques de recouvre- « ments. » {Essai politique sur le r ece nu public , par Ch. Ganilh, 1806.)