IMPOT FONCIER. — REFORMES RELATIVES AUX TAXES FONCIÈRES AVANT
En abordant l'étude des matières traitées par Necker dans le cours de son administration, nous nous trouvons, dès le début, en présence de la plus vaste réforme peutêtre que l'ancien régime comportât au point de vue fiscal, celle des taxes foncières, d'où sortit la fondation de l'impôt foncier en France.
Afin d'embrasser d'un seul coup d'oeil le tableau complet de cette entreprise capitale, nous franchirons, aussitôt après les avoir décrits, la limite des travaux efCectués par Necker, et nous suivrons, sans discontinuer, l'exposé de notre sujet à travers les époques postérieures.
C'est l'ordre qu'une fois pour toutes, nous comptons adopter pour chacune des parties de ce livre. Il nous permettra de parcourir ici l'histoire de la contribution foncière, depuis ses origines jusqu'à son établissement actuel.
La première section rendra compte des tentatives de transformation des anciennes taxes foncière accomplies sous Louis XVI, d'abord par Necker, puis par les assemblées provinciales et par l'assemblée des notables ; la seconde section montrera comment la loi de 1790, rendue par l'assemblée constituante, s'inspira de ces précédents et les perfectionna ; la troisième enfin suivra le sort de la contri-
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bulion foncière sous la Convention et le Directoire, et reprendra l'exposé de ses progrès et de son établissement définitif sous les gouvernements réguliers jusqu'au régime actuel.
§ le"-. — RÉFORME DES TAXES FONCIERES EFFECTUÉES PAR XECKER
Turgot abolit les contraintes solidaires. — Ses projets. — Necker : son œuvre est considérable. — Vice fondamental des anciens impôts directs : privilèges et exemptions de la noblesse et du clergé ; taxes d'office. — Insouciance des grands à l'égard des taxes qu'ils ne supportent pas. — II. Extension indéfinie des brevets de la taille : abus de cette licence ; Necker y met fin; éloges que provoque cette mesure. — Vinglièmes d'industrie : Necker les supprime dans les bourgs et les campagnes. — Troubles résultant de la permanence delà revision des vingtièmes : Necker rend les cotes immuables pendant 20 ans. — III. Règlements de Necker au sujet des réclamations. — Réorganisation du personnel chargé du recouvrement. — Suppression des receveurs alternatifs et triennaux. — Réduction du nombre des receveurs généraux. — Après Necker, l'abus reparait.
Necker s'avança sur un terrain que nul n'avait déblayé avant lui, lorsqu'il entreprit, dès son premier ministère, de 1776 à 1781, la transformation du système des tailles et des vingtièmes.
Turgot, son prédécesseur, s'était sans doute adonné dans la généralité de Limoges à l'amélioration locale de l'assiette de ces taxes directes. Il y développa, sous le nom de taille tarifée, le système de contributions foncières le plus intelligent et le plus pratique, que nous verrons bientôt les assemblées provinciales prendre pour modèle. Mais son trop court passage au ministère ne lui laissa pas le temps d'étendre à la France entière les perfectionnements introduits avec succès dans le sein de sa province.
Le seul édit important en matière de taille que Turgot fit rendre, étant ministre, concerne l'abolition des coiitramtes solidaires entre les principaux habitants des paroisses pour le payement des impositions.
Sire, f)it Turgot, je crois devoir proposer à V. M, d'abroger une loi qui m'a toujours paru cruelle... je parle de la loi qui autorise les receveurs des tailles à choisir plusieurs habitants, parnai les plus hauts taxés d'une communauté, pour les contraindre à payer par voie d'emprisonnement ce que la paroisse doit sur ses impositions. Tous les ans il y a un certain nombre de cultivateurs, les plus riches et les plus capables, qui, sans qu'il y ait aucunement de leur faute et uniquement à cause de la faute d'autrui, sont ruinés. (Préambule de lÉdit du 3 janvier 1775.)
Certes, il était urgent de détruire une aussi barbare coutume. Malheureusement ces sortes d'abus, si graves qu'ils paraissent, n'étaient pas alors isolés : ils faisaient, au contraire, partie d'un très nombreux cortège, et la réforme, pour être efficace, exigeait beaucoup plus d'étendue. Turgot ne se le dissimulait pas : ses correspondances dans le Limousin avec les commissaires des tailles, avec les curés, avec le contrôleur général Bertin, avaient montré clairement ses vues générales à cet égard. Dans un édit de la même date que celui qui vient d'être cité, il disait : « Nous espé- «rons pou voir bientôt nous expliquer plus particulièrement «sur la répartition des impôts, qui intéresse essentiellement «le bonheur du peuple. » (Lettres patentes de janvier 1775). Il se réservait d'aborder la ^question si la maladie et sa retraite n'avaient brusquement interrompu son œuvre.
Necker, le premier après lui, s'occupa réellement de la réforme des impôts directs.
Le vice fondamental dont l'impôt de la taille était affecté, son vice originel, source de presque tous les autres, résidait dans l'injustice des exemptions concédées aux nobles, aux membres du clergé et aux privilégiés.
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Ces exceptioDS, dont la raison d'être avait disparu, devenaient d'autant plus intolérables que la classe des nobles et celle des privilégiés s'accroissaient tous les jours de nouveauxmembres. Non seulement la noblesse héréditaire conférait de plein droit l'immunité d'impôt, mais quatre mille charges environ, mises à la disposition des roturiers, leur permettaient d'obtenir, avec la noblesse, cette même et si enviable immunité. Ces quatre mille charges vendues à prix d'argent étaient presque toutes des charges inutiles. — Il suffit de citer, par exemple, celle de gentilhomme de la chambre du Roi, que Voltaire posséda.
« Le nombre des acquéreurs de charges, et conséquem- « ment des familles anoblies, se ' double au moins dans « l'espace de vingt ans », dit, en 1788, le conseiller d'État Moreaude Beaumont, dans ses Mémoires sur les impositions.
Plus tard, du Pont de Nemours en rédigeant les cahiers du tiers état du bailliage de Nemours, fait cette remarque judicieuse : c On aura de la peine à croire, dit-il, qu'il ait « suffi d'être riche pour devenir noble, et de devenir noble «pour cesser de payer ; de sorte qu'il n'y a qu'un moyen « unique d'échapper à l'imposition, c'est de faire fortune. > (16 mars 1789.)
Après les membres de la noblesse et du clergé exemptés de droit venaient les privilégiés. Si 4.000 charges conféraient la noblesse, plus de 40.000 offices procuraient à leurs acquéreurs le titre de fonctionnaire, et,avec lui, l'exemption partielle ou complète des tailles. Il suffisait d'occuper un rang tant soit peu élevé dans les fonctions publiques pour ne pas payer. La collection des < Édits, déclarations et arrêts sur le fait des tailles » fournit la liste interminable des places auxquelles des privilèges
étaient attachés (1). De temps à autre, sans doute, la loi supprimait ou limitait une partie de ces faveurs « afin, «disait-elle, de soulager les habitants des campagnes. » (Arrêt dumoisdejuilletlTGô.) Mais ces sortes d'édits étaient enregistrés à grand'peine parles cours et parlements, après « le très exprès commandement du roi, plusieurs ibis «réitéré par lettres de jussion », comme le fut précisément celui du mois de juillet 1766, et leur effet disparaissait devant un nouvel envahissement.
L'habitude et la crainte agrandissaient, d'ailleurs, le nombre des immunités au delà même du cercle constamment élargi déjà par le gouvernement. Ainsi, les employés des fermes générales, soit par intiniidation, soit par la soumission spontanée des habitants, demeurèrent longtemps omis sur le rôle des tailles pour leurs propriétés. C'est en 1765 seulement que M. d'Orfeuil, intendant de Champagne, les y fit assujettir, en provoquant une déclaration spéciale du conseil du Roi à ce sujet. (Déclaration du 13 août 1765.)
On aurait pu, du moins, espérer retrouver l'égalité dans les impôts des vingtièmes et de la capitation, dont les édits constitutifs ne stipulaient pas, comme ceux de la taille, de cas d'exemption. Hélas ! la connaissance du cœur humain suffit pour détruire cette illusion ! D'abord le clergé s'empressa de conquérir la complète exemption des vingtièmes et de la capitation en rachetant ces deux impôts, dès l'origine, à très bon compte. Nous avons vu le contrôleur général Desmarets conclure l'opération, en 1710. Plusieurs membres de la noblesse tentèrent aussi, à cette époque, de se racheter, mais avec moins de succès : le roi
1. Officiers d'élection, officiers de judicature, officiers de la maison du roi, commensaux, vétérans de la compagnie des archers, gendarmes en compagnie entretenue, concierges, portiers et jardiniers des maisons royales, etc., etc., et presque toujours les veuves de ces différents fonctionnaires.
accepta d'abord leurs offres, encaissa et dépensa les capitaux ; puis, quelques années après, en 1715, un édit révoqua, sans indemnité, les rachats consentis, sauf ceux du clergé.
A la rigueur donc, tous les citoyens, autres que les mem bres du clergé, auraient dû acquitter uniformément la capitation et les vingtièmes. Mais pour se soustraire à une humiliante et onéreuse assimilation, les nobles et les privilégiés recoururent au système des taxes d'office^ qui s'exerçait de la manière suivante :
A l'égard de la capitation, tandis que celle des paysans s'ajoutait de plein droit à leur taille, à titre d'accessoire, sous le nom de capitation taillable, celle des exemptés était réglée à part par l'intendant lui-même, qui établissait d'office les taxes individuelles des nobles et des privilégiés. En matière de vingtièmes, les préposés chargés de l'établissement des rôles taxaient de même exclusivement les roturiers, laissant les nobles et les privilégiés se retirer par devant l'intendant pour y être cotisés d'office. On justifiait ces scandaleuses différences, en prétextant l'embarras et l'intimidation des agents subalternes de la perception, en présence des grands seigneurs et des hauts fonctionnaires. Au fond, il ne s'agissait nullement d'alléger la responsabilité des employés, mais de procurer à ceux qui possédaient déjà l'exemption des tailles un traitement analogue de faveur en matière de vingtièmes et de capitation.
Les taxes d'office profitaient si manifestement à ceux qui en jouissaient, qu'elles devinrent un privilège officiellement attaché à certaines fonctions. Pour encourager les utiles professions de chirurgien et de sage-femme dans les campagnes, diverses provinces leur accordèrent la faveur des taxes d'office. (Généralités de Tours, de Champagne.)
L'intendant se bornait, en effet, presque toujours à recevoir la déclaration de ceux qui se retiraient devant' lui, sans avoir l'impolitesse de la contester, ni même de la contrôler. Necker disait très justement dans le préambule du premier édit sur les vingtièmes : « Sa Majesté a remarqué « que c'est la classe la plus pauvre de ses sujets qui paye « les vingtièmes dans la proportion la plus exacte. (Pré- « ambule de l'arrêt du 2 novembre 1777.)
Dans les cahiers du tiers état de son bailliage, du Pont de Nemours faisait remarquer que : « la capitationdelano- « blesse, celles de la cour et des compagnies de magistrats « ne se montaient qu'au treizième de la somme imposable « sur les taillables à titre de capitation. Or, il n'est pas « vraisemblable que la noblesse, les gens de la cour et les « magi^rats ne possèdent que le quatorzième des biens « du royaume, ceux du clergé déjà défalqués. De même « pourles vingtièmes, les biens des pauvres entêté taxés « aux vingtièmes à toute rigueur. Il n'y a peut-être pas « un seul bien des nobles, des magistrats, ou même des « membres du tiers état distingués par leur fortune ou « par leur place, qui soit taxé à son véritable taux. » (Cahiers du tiers état du bailliage de Nemours, 16 mars 1789.)
Ces injustices, ces exemptions, les unes inscrites dans la loi, les autres provenant des vices de son exécution, constituaient la cause première et irrémédiable de la malheureuse situation des impôts directs sous l'ancien régime. Nul parmi les seigneurs, les hauts fonctionnaires et les personnages principaux du royaume ne s'intéressait au perfectionnement d'un système fiscal dont le poids lui était étranger. Le gouvernement ignorait les souffrances des contribuables, qu'aucun de ses membres ne ressentait. Il n'effectuait pas de réformes, parce que personne dans son entourage n'était en mesure de lui indiquer les plus néces-
saires. L'impôt restait circonscrit dans le sein de la classe la plus ignorante et la plus humble : c'est dans le milieu même des taillables que se recrutaient les répartiteurs et les collecteurs : on les laissait s'arranger entre eux.
L'objet d'une des premières réformes de Necker fournit une preuve manifeste de cette indifférence des classes dirigeantes à l'égard de la taille. Tandis qu'aucun impôt ne pouvait être légitimement établi ou augmenté en dehors des États généraux ou des parlements, les brevets annuels de la taille se trouvaient exposés, sans contrôle, à toutes les variations qu'il plaisait aux gouvernants de leur imposer. Aucune barrière constitutionnelle ne limitait les contingents. D'où provenait cette exception? Pourquoi les parlements abandonnaient- ils, en matière de taille, les privilèges qu'ils revendiquaient si hautement, dès qu'il s'agissait de centième denier, de timbre, ou de subvention territoriale ? Sans doute parce que la taille « s'éloignait davan- « tage des murs du Palais », suivant l'expression de Necker.
Une simple décision royale, en efTet, un arrêt du conseil < rendu souvent à Tinsu du souverain *, une décision ministérielle, suffisaient pour élever le montant du brevet des tailles au niveau des besoins du Trésor. Aussi la taiUe, créée sous Charles YII, en 1444, pour produire 2 millions par an, atteignait-elle, en 1784, le chiffre de 91 millions.
Sous le règne de Louis XV, le contrôleur général de l'Averdy, en 1768, avait bien annoncé l'intention d'arrêter cette effrayante progression ; à cet effet, la déclaration du 7 février 1768 fixa invariablement, pour le présent et pour l'avenir, le chiffre du principal de la taiUe. Ce n'était mal-
heureusement qu'un simulacre, susceptible tout au plus de tromper un instant le lecteur inattentif. Car chacun savait ou découvrait immédiatement qu'à côté du principal de la taille, intitulé premier brevet, existait un second brevet, composé des accessoires de la taille, auquel avait été conservée toute sa dangereuse élasticité. Du moment que celui-ci continuait à pouvoir s'enfler indéfiniment, qu'importait au contribuable de voir le premier brevet demeurer immuable ? Le second brevet même, destiné à pourvoir non pas à des allocations générales et ordinaires, mais à des allocations exceptionnelles, était plus redoutable que le premier. Depuis longtemps il avait supporté les plus considérables accroissements et les moins justifiés. Son fonds devenait le réceptacle de toutes les dépenses dépourvues de ressources normales. C'est ainsi que dans les comptes de la généralité de Ghâlons figure, au titre du second brevet, pendant 33 ans, un article de 320. 000 livres, intitulé ^Quote-part dans la construction du Pont-Neuf à Paris. y* Plus tard, la province de Champagne paye également, au moyen du second brevet de sa taille, les frais de construction du Pont-de-Gé, les travaux effectués sur les côtes maritimes, etc. On arriva même à découvrir, dans cette généralité, une différence en trop de 80.477 livres, ajoutée annuellement au second brevet sans justification. Les plus minutieuses recherches de la commission de l'assemblée provinciale ne donnèrent pas l'explication de ces 80.477 livres indûment imposées. (Assemblée provinciale de Champagne, nov. 1787, Châlons.)
Necker comprit qu'une réforme sérieuse devait couper court à cette longue suite d'exactions fiscales. Il fit rendre en conséquence, le 13 février 1780, un décret déclarant qu'à l'avenir l'impôt de la taille, en 'principal et accessoire, qu'il s'agît du premier ou du second brevet, demeurerait
invariablement arrêté au taux fixé par l'autorité législative. La déclaration royale du 13 février 1780 ne comportait plus aucune ambiguïté. Elle attribuait aux tailles les mêmes garanties contre les accroissements arbitraires qu'à tous les autres impôts de la monarchie.
Ces garanties, sans doute, se composaient seulement alors delà sanction donnée aux volontés du roi par les cours et pariemenls. Si insuffisants que paraissent aujourd'hui de tels procédés constitutionnels, ils valaient, en tous cas, beaucoup mieux qu'une décision subreptice dépourvue de solennité et de contrôle. Chose remarquable! c'est Necker, un ministre du gouvernement royal, dont l'initiative restitue aux parlements un droit de veto que ceux-ci ne réclamaient nullement !
Les avantages de la mesure réalisée par Necker furent universellement appréciés : « Le peuple, lisons-nous, était « exposé chaque année à des augmentations inattendues ; « il avait même la douleur de voir qu'on exigeait de lui « souvent des sacrifices rigoureux pour des objets d'une « utilité douteuse pour le royaume et nulle pour la pro- « vince... La loi du 13 février 1780 porte un tel caractère « de justice, une telle occupation du bonheur el de la tran- « quilUté publique qu'elle doit à jamais exciter la recon- < naissance des Français. > (Assemblée provinciale d'Auch, séance du 21 novembre 1787.)
L'assemblée de Champagne et celle du Berry s'expriment dans le même sens. Le bureau des impôts de cette dernière fait le rapport suivant : « Il est heureusement sur- « venu depuis votre établissement une espèce de révolu- « tion, un événement mémorable en matière de taille. Ce « qui rendait surtout cet impôt affligeant pour les contri- « buables, c'est qu'il pouvait s'accroître et s'accroissait « réellement d'année en année, sans forme publique, sans
« promulgation quelconque. Enfln/le gouvernement a pris, « en 1780, la résolution de fixer le montant de la taille ; le « souverain a déclaré, par la loi du 13 février, que cette « fixation ne pouvait' plus être changée que par des lois « enregistrées dans les cours, etc. »
Necker n'était plus ministre lorsque les assemblées provinciales commentaient son œuvre avec un tel enthousiasme. Aucune flatterie ne gâtait donc la sincérité de leurs éloges. La mesure, du reste, les méritait bien. Cette courageuse innovation établissait le principe de la fixité des contingents et de leur détermination par l'autorité législative. Elle prit,dès ce moment, sa place définitive dans la législation fiscale de la France. Nous verrons l'assemblée des notables, puis l'assemblée constituante assigner à la subvention territoriale et à la contribution foncière le même caractère d'immutabilité.
A côté de la taille, l'ancien régime avait établi un impôt, nommé les vingtièmes, qui tendait à prélever sur les revenus individuels une part d'un vingtième ou 5 0/0. On se rappelle avoir vu, au début de ce travail, le contrôleur général Desmarets imaginer, dans un moment de détresse, l'impôt du dixième. Cet impôt subit, pendant la première moitié du xviii" siècle, des phases diverses^ qui lui firent successivement attribuer la dénomination de cinquantième, de dixième rétabli, enfin celle de vingtième, en 1749, sous l'administration de M. de Machault. (Édit du mois de mai 1749.) A partir de cette époque le nom de l'impôt cesse de varier; mais son taux continue à subir l'influence des vicissitudes de la politique. Au vingtième primitif s'ajoute un second vingtième (juillet 1756), ce qui équivalait exactement à l'ancien dixième. En outre, quatre sous pour livre ou 20 0/0 grevaient le pre-
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mier vingtième. Même, pendant plusieurs années, de 1760 à 1763, et de 1782 à la fin de 1786, un troisième vingtième couronna ces diverses surtaxes. Trois vingtièmes et 2 0/0 en sus des premiers composaient alors un prélèvement de 16 0/0 du revenu.
Théoriquement l'impôt du vingtième frappait toutes les sortes de revenus individuels, fonciers et mobiliers. Mais la richesse mobilière ne représentait alors qu'une faible proportion de la fortune publique. En outre, les usages de la perception avaient restreint de plus en plus à la partie territoriale l'application des taxes assises primitivement sur de plus larges bases. Le mélange de l'élément mobilier troublait, en ef[et, incessamment les opérations des répartiteurs et les astreignait à des évaluations arbitraires et contestables. La terre, au contraire, leur offrait une base d'appréciation fixe et certaine. Dès lors, ils inclinaient, autant que possible, à s'y adresser exclusivement. D'eux-mêmes, parle seul instinct de faciliter leur travail, les agents de perception repoussèrent ain^i dans la pratique la taxation générale des revenus, et s'efforcèrent d'attribuer à l'impôt foncier l'unité qui lui convient. Les données statistiques révèlent les résultats de cette tendance : sur 76.500.000 livres composant le produit annuel du vingtième, en 1785, 2.500.000 li\Tes seulement atteignent les objets étrangers à la terre. (Necker, Administration des finances, 1784.)
Necker comprit qu'il fallait, non seulement laisser les répartiteurs continuer à épargner tacitement les revenus mobiliers, mais rectifier officiellement, dans cet ordre d'idées, les prescriptions mêmes de la loi. A cet effet, l'édit du 2 novembre 1777 supprima, d'une manière complète, dans les bourgs, villages et campagnes, ce qu'on nommait alors les vingtièmes d'industrie,c'esl-k-ûh'e la partie de cette imposition, frappant, comme le dit le préambule de l'édit,
« les fruits inconnus et présumés du travail et de l'intelli- « gence. »
« C'était, dit Necker, une espèce de contribution qui ne « pouvait jamais être répartie avec une sorte d'équité qu'à « l'aide d'une inquisition tellement illimitée, qu'une esti- « mation même arbitraire devenait préférable. ^(Préambule de l'édit du 2 novembre 1777.) «Sa Majesté, ajoute-t-il, eût « voulu abolir entièrement cette imposition. »
En attendant une suppression plus générale, celle des vingtièmes d'industrie dans les bourgs et les campagnes dégageait déjà la contribution de tout élément étranger à la terre, dans les localités rurales où il importait le plus de perfectionner, dans ce sens, l'impôt foncier.
L'édit de 1749 constitutif des vingtièmes, rendu sous le ministère de M. de Machault, avait réglé, en outre, que des vérifications générales, effectuées successivement dans toutes les parties du territoire, serviraient de cadastre pour la confection des rôles annuels de cette contribution. Lorsque Necker arriva au ministère des finances, vingt-huit ans plus tard, en 1777, ces vérifications se continuaient encore. Eussent-elles été toutes achevées, que les plus anciennes auraient cessé d'être exactes et qu'il aurait fallu les recommencer. C'est réternel'problème de la confection, du renouvellement, et de la mise au courant du cadastre. Prononcer l'immutabilité des cotes, interdire toute revision dans les quote-parts individuelles, une fois l'ensemble des vérifications terminé, constitue un système très imparfait, sans doute, mais moins dangereux que l'instabilité résultant d'une revision perpétuelle. Si chaque parcelle de terre passe demain en main, grevée d'une somme immuable d'impôt, peu importe, après un certain laps de temps, que le taux primitif de l'impôt ait été excessif ou insuffisant : les achats.
les ventes, les héritages, les échanges ont successivement tenu compte de l'écart, de sorte que le possesseur actuel n'éprouve, en somme, ni bénéfice ni dommage. Dans le système contraire, que d'inconvénients, que d'inquiétudes et surtout que d'impossibilités ! Gomment donner au cadastre le moyen de suivre les mouvements de la matière imposable? Depuis trente ou quarante ans, nos assemblées ont toujours formulé leurs aspirations théoriques en faveur de la péréquation de l'impôt foncier; mais, en fait, elles ont obstinément maintenu le statu quo. Leurs votes, soit par impuissance, soit par intention secrète, sont demeurés en désaccord avec leurs vœux apparents (1).
Necker, en 1777, pas plus que les assemblées modernes, ne se déclara partisan en théorie, de l'immutabilité des cotes. « L'immutabilité de toutes les cotes actuelles, dit- « il, serait une faveur accordée principalement aux pro- « priétaires qui en ont le moins besoin. En outre, il est « nécessaire que les revenus de l'État suivent, au moins « à une certaine distance, le progrès de la valeur des biens, « puisque ce progrès, effet inévitable de l'accroissement « normal du numéraire, augmente dans la même proportion « tous les objets de dépense. Enfin, si des circonstances « extraordinaires contraignent jamais à un surcroît d'im- « positions, ce nouveau farde au, supportable peut-être pour « une partie des contribuables, serait peut-être excessif pour « les autres, etc. » (Préambule de l'arrêt du 2 novembre 1777.)
Les arguments de Necker en faveur de la proportionnalité de l'impôt foncier ne différent pas de ceux mis en avant aujourd'hui. Mais, alors, comme aujourd'hui,survenait l'ob-
1. Des sommes importantes viennent encore d'être votées pour entreprendre une enquête dilatoire, sans que la solution paraisse plus prochaine.
jectioii inévitable de la pratique, devant laquelle tous les hommes d'État ont reculé : d'abord les difficultés matérielles d'opérer une péréquation exacte, puis l'inquiétude répandue chez les propriétaires ruraux par les nouvelles vérifications. « Pour remédier à ces inconvénients, « poursuit Necker, Sa Majesté a déterminé que toutes les « vérifications générales qui ont été faites en 1771, et toutes « celles qui auront lieu dans la suite ne pourront être re- « nouvelées que vingt ans après l'époque desdites vérifi- « cations. Cette révolution de temps est nécessaire pour « occasionner une variation sensible dans le produit et la € valeur des biens fonds ». (Préambule de l'arrêt du 2 novembre 1777.)
Les principes que formulait en articles l'arrêt du 2 novembre 1777 ont trouvé place dans plusieurs lois de ce siècle. Le terme de vingt ans, pendant lequel Necker garantissait la fixité de l'imposition individuelle, figure d'abord dans la loi du 2 messidor, an Vil (article 44). La loi du 7 août 1850 a porté ce terme à trente ans : « Dans toute « commune cadastrée depuis trente ans au moins, dit-elle, « il pourra être procédé à la revision et au renouvelle- « ment du cadastre. » (Article 7 de la loi du 7 août 1850.)
La loi primitive du 15 septembre 1807 avait voulu établir l'immutabilité absolue des cotes : en 1850, on revint aux idées d'immutabilité limitée que Necker avait fait prévaloir.
Necker inaugurait ensuite cette précaution tutélaire de n'autoriser aucun changement individuel en dehors des vérifications générales de la paroisse. « Voulant encore ren- « dre les erreurs et les abus plus difficiles, dit-il, S. M. « a ordonné qu'il n'y aurait plus d'augmentation d'im- « position que par l'effet d'une vérification générale des « biens d'une paroisse : c'était ainsi donner aux faibles un
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« appui, en les mettant sous la protection de leur commu- « nauté : c'était encore imposer aux employés une nou- « velle obligation d'être justes et modérés en les obli- « géant à rendre leurs opérations publiques. > {Réponse aux remontrances du Parlement par Necker, 7 février 1778.)
Les vérifications générales continuent d'être aujourd'hui la condition essentielle de toute revision individuelle.
Le perfectionnement de limpôt des vingtièmes, ainsi poursuivi, devenait, dans la pensée de Necker, le premier pas, lacheminement logique vers la réforme générale de l'impôt foncier. Il comprenait « limportance infinie dont « il est pour le bonheur des campagnes quil existe, au « moins, un impôt proportionné aux revenus des biens- « fonds daprès des principes uniformes et certains ».
Nous verrons bientôt comment les assemblées provinciales et l'assemblée des notables se conformèrent à ces vœux et réalisèrent la proportionnalité dans l'impôt foncier. Pour le moment, nous devons continuer l'étude des actes de Necker lui-même, en matière de contributions directes, pendant son premier ministère.
Pour réparer les erreurs et les injustices commises par les répartiteurs, Necker s'attacha à réglementer, de la manière la plus libérale, la partie du code des contributions directes relative aux réclamations. La déclaration royale du 23 avril 1778 fut rendue dans ce but :
Le désir de soulager nos peuples, dit son préambule, nous a déterminé à nous occuper des moyens de réduire les frais de procé dure
auxquels est exposé tout contribuable, quand il se pourvoit contre son imposition.
Nous avons cru devoir réunir, dans la présente déclaration, les dispositions principales des différentes lois antérieures, les simplifier, les éclaircir pour en faciliter aux pauvres contribuables, à qui elles sont destinées, l'intelligence et l'exécution, et réaliser ainsi les vues de bienfaisance qui nous ont animé.
Le travail de Necker visait effectivement, comme il le dit, les contribuables les moins aisés et les plus humbles : il voulait que, sans peine et sans frais, ceux-ci pussent faire valoir leurs doléances, et obtenir un prompt redressement, s'il était justifié. Nous n'analyserons pas ici les 58 articles de son décret très détaillé et très prévoyant, parce que les juridictions et les procédures qu'il relate paraîtraient trop archaïques. Nous citerons seulement, parmi les règles de l'édit de 1778, celles qui ont mérité de survivre et sont encore en vigueur.
L'articleTexempte du timbre les pétitions, dans les termes suivants : « Ceux qui voudront se pourvoir formeront leurs « demandes dans les délais prescrits par un simple mé- « moire sur papier non timbré. » (Article 7 de la déclaration du 23 avril 1778.) Aujourd'hui, cette exemption de timbre est restreinte aux pétitions relatives aux cotes inférieures à 30 francs.
Le même article 7 permet aux réclamants « de ne pas se « servir d'un procureur, si bon leur semble ». Le ministère d'un avocat continue, de même, actuellement à ne pas être obligatoire. L'article 38 répète : « Toutes poursuites et ins- « tructions de tous procès de tailles, aux exceptions portées « à l'article 8, pourront être faites sur papier non timbré, € lorsque les parties voudront les poursuivre elles-mêmes « sans ministère de procureur ni d'huissier. »
Les frais de procédure étaient gratuits ou très modérés. « Les ordonnances interlocutoires ne seront sujettes ni aux
« droits de sceau, ni de contrôle, ni à aucuns autres, dont « nous les avons dispensées et dispensons, dérogeant à cet « effet à tous édits et déclarations à ce contraires.» (Art. 38.) L'article 39 ajoutait : « Ne sera perçu aucun droit ni par « les juges, ni par le substitut de notre procureur général, « si ce n'est les frais de transport et de procès-verbal, et « ne sera alloué à chaque procureur, etc. » (Art. 39.) Actuellement, les arrêtés des conseils de préfecture et les pourvois au conseil d'État, en matière de contributions directes, ne coûtent également aucun frais aux contribuables, sauf les frais d'expertise, lorsque la réclamation est rejetée. (Arrêté du 24 floréal an VIII, 14 mai 1800 et loi du 21 a\Til 1832.)
Le délai de rigueur imposé aux réclamations dans les trois mois de la publication des rôles, prend son origine littérale dans Téditdu 23 avril 1778, dont voici les termes:
Toutes les oppositions aux rôles seront formées dans les trois mois de la vériflcation des rôles, lequel délai cependant ne courra que du jour que les collecteurs auront fait publier les rôles dans la forme prescrite. (Article 5 de l'édit du 23 avrU 1T78.)
Tous les avertissements aujourd'hui reproduisent cette mention tirée de l'édit de 1778,
Necker aborda ensuite une entreprise d'autant plus délicate qu'elle s'attaquait aux personnes et tendait à renverser une organisation abusive subsistante et aggravée depuis des siècles. Il s'agit de la hiérarchie des agents de perception.
Les besoins fiscaux, la faveur et le désordre avaient accumulé et superposé en France les emplois fiscaux : chaque place de receveur comportait deux ou trois titulaires. L'un remplissait ses fonctions une année, l'autre Tannée suivante, et un autre, enfin, succédait très souvent au deux premiers,
la troisième année. Puis, la rotation recommençait. Par ce moyen, le nombre des places à la disposition du gouvernement se trouvait doublé ou triplé. Un tel état de choses révèle, d'une manière suffisante, le trouble des esprits en matière administrative.
De cette simultanéité de plusieurs receveurs dans le même emploi résultait pour le contribuable la plus pénible situation: un feu croisé de poursuites l'écrasait. Letaillable en retard subissait la saisie simultanée du receveur en fonctions pour le courant, du receveur sortant, et quelquefois encore de son prédécesseur pour l'arriéré. Chacun d'eux se disputait ses meubles, et rivalisait pour pressurer le plus et leplus vite possible, à son profit, les habitants de la paroisse.
Cependant des hommes graves continuaient à affirmer qu'il y aurait témérité à toucher à l'antique institution des receveurs alternatifs et triennaux. « Nos pères l'avaient ima- « ginée ainsi, disaient-ils, et ils savaient bien ce qu'ils fai- « saient. » D'après leur sagesse rétrograde, le seul moyen d'obtenir une comptabilité régulière, et de distinguer, d'une manière certaine, dans les écritures, les produits de chaque période annuelle, consistait à placer, tous les ans, un titulaire différent à la tête des services. La spécialité des exercices dérivait alors des changements de personne: aujourd'hui, Ton se contente de remettre, dans la même main, des registres spéciaux.
Turgot, par un édit du mois d'août 1775, avait « éteint et « supprimé les offices anciens et alternatifs, triennaux etmi- « triennaux des receveurs des tailles.» La réforme se trouvait donc efi'ectuée, dès le début du règne de Louis XYI, en ce qui concerne les simples receveurs. Necker, à son arrivée au pouvoir, confirma la mesure prise par son prédécesseur en la faisant étendre aux territoires composant les apana-
RÉFORMES DE N'ECKER 69
ges des princes, M. le comte d'Artois et le duc d'Orléans. {Déclaration du 14 août 1T77.) Ensuite, il savança plus loin et s'attaqua aux receveurs généraux des finances chargés, alternativement aussi, de centraliser à Paris les recouvrements de la taille, des vingtièmes et de la capitation. L'organisation de la trésorerie comportait alors quarantehuit receveurs généraux résidant à Paris : leur mission consistait à y recueillir les fonds de 24 généralités. Sans parler de la bizarrerie de Tinstallation de ces agents à Paris, on aperçoit immédiatement que le nombre des receveurs généraux était double de celui des généralités : il y avait donc deux receveurs généraux pour chaque circonscription : l'un travaillait une année, l'autre l'année suivante. Toujours sous le prétexte de distinguer plus clairement la comptabilité des exercices, le système alternatif se perpétuait jusqu'aux sommets de la hiérarchie. Necker n'hésita pas à entreprendre, à l'égard de ces agents supérieurs, la réforme déjà réalisée au-dessous d'eux par Turgot. Il détruisit absolument leur alternance. (Édit d'avril 1780.) Il alla même beaucoup plus loin : 24 receveurs généraux lui semblaient encore à juste titre un nombre excessif. D'ailleurs, centraliser à Paris le produit des impôts incombe à l'administration centrale et non pas à des receveurs distincts d'elle. Aujourd'hui, un seul directeur, au Trésor, assisté de ses bureaux, remplit régulièrement l'office attribué alors à 48 receveurs généraux.
Necker pressentait bien que là devait se trouver la perfection et, sans oser exécuter, dès l'abord, une mesure aussi complète, il se borna, pour le moment, à réunir les receveurs généraux en une seule compagnie, agissant collectivement et ne possédant qu'une seule caisse. Il fixa ensuite leur nombre à douze seulement; 36 agents sur 48 se trouvèrent supprimés, en même temps que leurs gestions indi-
viduelles et alternatives furent transformées en gestion commune et permanente.
Encore un progrès nouveau dans le même sens, etTadministration centrale du Trésor n'aurait pas tardé à englober dans ses attributions la caisse gérée par cette compagnie de douze agents. Hélas ! les choses de ce monde suivent rare> ment un cours régulier. Sans doute, la force de l'opinion publique, secondée par la bonne volonté du roi et de ses ministres, parvint à faire triompher beaucoup de réformes; nous en avons déjà cité et nous en citerons encore des exemples. Mais celle-ci ne fut pas du nombre : elle disparut en même temps queNecker, en 1781. Son successeur, Joly de Bleury, rétablit, aussitôt son arrivée en octobre 1781, les 48 charges de receveurs généraux telles qu'elles fonctionnaient autrefois (édit d'octobre 1781), les unes pour les années paires, les autres pour les années impaires. Pis encore ! les emplois de simples receveurs des tailles dans les provinces, que Turgot avait unifiés, redevinrent aussi alternatifs. (Édit de janvier 1782.) D'un trait de plume, on porta de 204 à 408 le nombre de ces offices. Chaque année, un receveur recommença à remplacer l'autre dans la même recette. L'intérêt personnel, trop énergiquement en jeu dans la question, obtint pour le moment gain de cause, et cette partie de l'œuvre de Turgot et de Necker se trouva passagèrement anéantie.
2, — RÉFORMES DES TAXES FONCIERES REALISEES PAR LES ASSEMBLÉES PRO\'IîîCIALES.
, Mouvement local de réforme antérieur aux assemblées provinciales : Ldmoiisin, Ile-de-France, Haute-Guyenne, Auvergne, etc. — Projet de création d'assemblées provinciales conçu par Turgot. — Necker l'exécute plus habilement : essais dansleBerry, la Rouergue, etc. — IL Œuvre des assemblées provinciales en matière d'impôt foncier. — Esprit libéral qui les anime. — Améliorations importantes apportées au système de la répartition. — Impositions assises sur le revenu net. — Taxation des biens au lieu de leur situation. — Ifl. Suppression de la collecte. — Maux causés et supportés autrefois par les collecteurs. — Création d'agents spéciaux. — IV. Abus dans les poursuites. — Remèdes apportés : substitution des porteurs de contraintes aux huissiers, diminution des frais, etc. — V. Réunion de la taille aux vingtièmes.— Abonnements. — Récapitulation des travaux des assemblées provinciales.
Les règlements que nous avons vu Necker édicter jusqu'ici, concernaient les parties des impôts directs les plus urgentes à restaurer : barrière définitive opposée à l'envahissement du montant des brevets de la taille, abolition des vingtièmes d'industrie dans les campagnes, revision générale du contingent des vingtièmes tous les vingt ans, interdiction des changements individuels en dehors de la revision générale, facilité et gratuité des réclamations pour les contribuables, suppression des receveurs alternatifs, réduction de 48 receveurs généraux à 12, leur groupement en une seule compagnie, etc.
Cependant les impôts directs comportaient alors, en dehors de ces points primordiaux, une vaste transformation qui dépassait les forces isolées du ministre le plus
énergique et le mieux intentionné. Necker, pour partager le fardeau de la tâche qu'il voulait achever, songea donc à confier la continuation de ses travaux à des réunions d'hommes éclairés, répartis sur la surface du pays. Tel fut l'objet de sa création des assemblées provinciales.
Du reste, dans chaque circonscription^ les efforts individuels tendaient, depuis longtemps, à atténuer, autant que possible, l'effet désastreux de l'indifférence gouvernementale en matière de taille, et de nombreuses améliorations de détail étaient résultées de ces initiatives isolées. Necker y trouva le point de départ de sa grande innovation, et un gage de son succès. Il semble donc utile, avant d'aborder les détails de l'institution des assemblées provinciales, de résumer l'exposé des précédents qui préparèrent, au point de vue fiscal, leur avènement dans les différentes régions delà France.
Turgot, intendant du Limousin, dut une partie de la notoriété, qui le désigna plus tard pour le contrôle général, à ses remarquables règlements sur llmpôt des tailles dans sa province. Avant lui, l'intendant Aubert de Tourny y avait introduit, dès 1738, un système très intelligent de répartition, approuvé la même année par une déclaration du roi.
Ce système consistait dans les dispositions suivantes :
La valeur des biens fonds de la généralité a été constatée, soit par un arpentement effectif de l'étendue du terrain, suivi d'une estimation par experts de sa qualité et de ses produits, conformément au plan général qui en avait été dressé ; soit, dans une partie delà généralité, où les circonstances n'ont pas permis de suivre ce plan dans son intégralité, par les déclarations quont faites les propriétaires de la quantité et de la qualité des terrains qu"ils possédaient, lesquelles déclarations ont été, pour la plupart, combattues par les autres contribuables et vérifiées contradictoirement avec eux par des commissaires nommés à cet effet. D'après les procès-verbaux d'arpentement et les déclarations
fournies dans chaque paroisse, il a été formé un relevé exact des héritages possédés par chaque particulier, dans lequel l'estimation de ces héritages a été marquée sur des registres ou feuilles de relevé qui ont servi de base au travail des commissaires pour asseoir la taille; ces commissaires ont été chargés, chaque année, de vérifier dans les paroisses les changements arrivés dans la propriété des .héritages. Pour les diriger dans la répartition de l'imposition, il a été dressé une instruction qui règle la proportion dans laquelle doivent être imposées les différentes natures de biens et d'exploitations : ces instructions ou modèles sont insérés dans le préambule du rôle, de sorte que le commissaire n'a plus qu'à en faire l'application aux cotes particulières, en appuyant son travail sur l'estimation portée aux feuilles de relevé. — (Préambule de la déclaration du Roi concernant la taille tarifée dans la générante de Limoges, 30 décembre 1761.)
En comparant les opérations décrites dans cette citation aux opérations actuelles : classification, tarif des évaluations, états de section, etc., on voit que^ dès cette époque, celles-ci se trouvaient presque toutes appliquées en Limousin.
Turgot revisa et compléta la déclaration de 1738 et la fît transformer en une nouvelle déclaration émanant de sa propre main, le 30 décembre 1761. Il rédigea en outre, à l'adresse de ses subordonnés et des curés de sa généralité, une série de circulaires (plutôt des conférences que des instructions) dans lesquelles il recommandait d'étendre le plus possible les arpentages, et de les substituer partout successivement aux déclarations individuelles. Il y passait en revue toutes les questions relatives à l'impôt foncier (1) que l'assemblée constituante devait discuter plus tard. Sur qui doit retomber l'imposition, sur le propriétaire, ou le locataire '? Convient-il de taxer les fonds de terre dans la paroisse de leur situation ou au domicile des possesseurs? La connaissance du revenu réel de chaque héritage peut-elle conduire àunrépartement exact entre tou-
1. Le recueil des œuvres de Turgot contient de remarquables dissertations sur ces divers points adressées au ministre des finances.
tes les paroisses ? ou bien, faut-il restreindre les effets du cadastre à la commune ? Sur ce dernier point, Turgot apercevait très clairement, dès l'abord, ce que de longues épreuves ont fait reconnaître depuis : « Je ne sais, disait- « il, s'il ne vaudrait pas mieux, dans Testimation qu'on fera « des héritages, se contenter d'une appréciation purement « idéale, et qui n'exprimerait que le rapport d'un héritage « à l'autre, sans prétendre estimer la valeur des fonds, en « livres, sous, et deniers. Lorsqu'on cherche à connaître « la valeur absolue de chaque héritage et le revenu réel « des particuliers, chacun se révolte et cherche à se sous- « traire à cette espèce d'inquisition. » (Lettre circulaire adressée aux commissaires des tailles par Turgot, à la suite de la déclaration du 30 décembre 176L)
Les valeurs cadastrales actuelles, en effet, se bornent, comme le voulait Turgot, en 1T61, à attribuer à chaque parcelle un revenu à peu près idéal , destiné à assurer la proportionnalité dans le sein de chaque commune seulement.
D'autres intendants, moins célèbres que ne le fut Turgot, obtinrent aussi de précieux résultats dans diverses parties de la France. En Champagne, M. Rouillé père, auquel succéda M. Rouilléflls, continuèrent les travaux inaugurés par l'intendant Le Pelletier de Beaupré. Le système adopté en Champagne était aussi simple que celui du Limousin. A défaut d'un cadastre exécuté par voie d'arpentage, des procès-verbaux consacraientl'estimationdetous les héritages : cette estimation résultait des déclarations des propriétaires contredites par les autres contribuables et vérifiées par la représentation soit des baux à ferme, soit des contrats d'acquisition. Les registres contenant le relevé des estimations demeuraient déposés aux greffes des élections, et, chaque année, ils recevaient les modifications que les com-
ASSEMBLÉES PROVI>"CIALES 75
missaires des tailles notaient sur leurs états de changement. Ceux-ci possédaient ainsi une matrice des rôles annuels constamment mise au courant.
Dans rile-de -France, l'intendant Berthier organisa d'une manière analogue l'assiette et la perception de la taille. Son travail, très sagement conçu, obtint une réputation plus grande que les précédents, parce que, effectué sous les yeux des hommes éclairés résidant à Paris, il eut le privilège d'être cité dans plusieurs ouvrages d'économie politique. Berthier l'avait fait approuver par une déclaration du roi {Lettres patentes du P^ janvier i775 et Déclaration du 11 aoîitillô) dont voici le résumé : les commissaires des tailles se transporteront dans les paroisses pour y recevoir en présence de toute la communauté, les déclarations de chaque habitant sur les objets soumis à l'imposition. La contradiction des contribuables assurera la sincérité des déclarations. En cas de réclamation soit des particuliers, soit des communautés, la production de pièces sera d'abord admise, puis on recourra à l'arpentage. Berthier espérait que, peu à peu, le jeu aaturel des réclamations amènerait, pour ainsi dire spontanément, la formation d'un cadastre général. En cas d'arpentage, les terres étaient réparties dans les nombreuses catégories (24 classes pour les terres labourables, etc.) d'une classification effectuée, d'abord, par des experts étrangers à la localité; l'assemblée des contribuables députés par chaque circonscription arrêtait définitivement la matrice des rôles. M. de Montyon, auteur d'un ouvrage sur les contributions [Influence des impôts sur la moralité des peuples), donne de grands éloges aux tentatives de Berthier : « Un intendant doué d'un grand zèle, dit-il, et < de vues supérieures dans la partie de l'imposition ter- « ritoriale, avait introduit dans une des provinces un ca- « dastre savamment organisé... Cette grande rectification de
7b IMPOT FONCIER
« l'impôt territorial est un objet d'éloge et d'admiration « aux yeux des administrateurs expérimentés. » VEncyclopédie méthodique croit devoir relater in extenso le travail de Berthier en constatant « qu'il avait eu les meilleurs « effets » et « qu'il ne peut qu'être avantageux de connaître « et d'établir partout la méthode en usage dans la généra- « lité de Paris ».
Dans la Haute-Guyenne, l'intendant Pelot avait créé, àla fin dusiècleprécédent, un cadastre complet,terminé après deux ans d'opérations. Grâce à ce cadastrera répartition de l'impôt demeura longtemps exempte d'arbitraire dans la province. Cependant, à l'époque qui nous occupe, les évaluations, les plans, les contenances avaient cessé d'être exacts et l'on s'occupait de renouveler le travail primitif. En dehors de ce cadastre vieilli,ilexistait dans la Haute-Guyenne un excellent système de péréquation, dont nous expliquerons plus loin le mécanisme en détail.
En Auvergne, également, l'expérience locale avait successivement amélioré l'imposition et le recouvrement de la taille. Une déclaration du roi, en date du 12 avril 1762, condensa ces règles locales et les sanctionna. Elles reproduisaient à peu près les dispositions essentielles de celles que nous avons citées pour la Champagne, l'Ile-de-France et le Limousin.
Le cadastre, enfin, comprenant l'arpentage et l'évaluation des parcelles, avait été effectué en Provence, en Languedoc, en Bretagne, en Guyenne, en Artois, en Flandre, en Dauphiné, en Alsace, etc., c'est-à-dire dans presque tous les pays d^état.
Tandis que le gouvernement, uniquement préoccupé des moyens de combler l'éternel déficit de ses caisses, ne songeait qu'à presser et à escompter les rentrées, le pays tâchait de s'accommoder de ses maux, et chaque groupe
d'habitants répartissait entre soi, d'après les règles les plus équitables, le poids des charges qu'il ne pouvait éviter. Necker comprit, comme nous l'avons dit, la puissante ressource qu'offrait le groupement de ces efforts locaux pour préparer la réforme générale qu'il méditait.
Turgot, avant Necker, conçut l'idée de créer des assemblées provinciales. Il s'agissait, d'après lui, d'organiser des administrations municipales élues, au-dessus desquelles auraient fonctionné des administrations d'arrondissement, puis des administrations provinciales, enfin une cour des députés . Le rôle principal de cette hiérarchie de conseils devait consister à répartir l'impôt et à perfectionner son assiette. Turgot rédigea un éloquent mémoire en faveur de son projet. Mais dans cette affaire, comme dans la plupart de celles qu'il entreprit, la rigidité de son esprit rendit le succès impossible. Son plan était excellent, sans doute, il était même trop parfait, et sortait trop complet du cerveau du théoricien : le simple bon sens pratique eût suffi pour avertir son auteur que la société existante n'adopterait jamais, tel quel et sans transition, un programme à ce point nouveau et radical. Louis X\I ne put lire sans étonnement le mémoire que lui remit à ce sujet son ministre. Bien qu'il partageât les idées généreuses de Turgot et qu'il l'eût expressément appelé pour les réaliser, il inscrivit en marge de son travail des annotations telles que celle-ci : « C'est une idée si nouvelle qu'elle a encore dans
« nos opinions je ne sais quoi de bizarre et de romanesque
« Le système de M. Turgot est un beau rêve C'est une
« utopie qui part d'un homme qui a de bonnes vues, mais
« qui bouleverserait l'état actuel Ce serait une nouvelle
« France bien promptement régénérée, etc. »
Ces phrases indiquent combien les idées de Turgot, trop
brusquement exprimées, aboutissaient, comme disait encore Louis XYI, à « raidir contre leur nouveauté ».
Necker, avec autant de pénétration que son prédécesseur, comprit que la seule force capable de régénérer l'impôt direct reposait dans la constitution d'assemblées locales. Il reconnut, comme Turgot, que, depuis le commencement du siècle, les seuls perfectionnements apportés à la répartition de la taille provenaient uniquement de l'initiative personnelle des contribuables et que le faisceau de ces efforts épars pouvait seul amener un résultat efficace. Mais le procédé qu'il suivit pour atteindre son but révèle la différence de son caractère.
Le travail remis par Necker au roi sur les assemblées provinciales ne s'adressait pas au public : il demeura secret pendant trois années. Composé en 1778, c'est par surprise qu'un ennemi du ministre le fit imprimer furtivement en 1781. « Un esprit de malignité contre moi, dit Necker, « inspira cet acte,etun abus de confiance donna les moyens « de l'exécuter. » [Administration des finances, 2" y oXmïiQ.) Le ton du mémoire répondait à sa destination et à son caractère confidentiel : il stigmatisait l'omnipotence des intendants et des parlements avec une sévérité faite pour frapper l'esprit de Louis XYL II décrivait le despotisme qu'exercent sur les habitants des campagnes « tous les hommes de « l'impôt » et parlait des « servitudes » et du « chaos » qui en résulte. « Il me paraîtrait difficile, dit-il, que le peuple « pût être plus maltraité qu'il ne l'est » ; les plaintes et les clameurs naissent « du défaut de base solide dans les ré- «partitions,et du désespoir qu'inspire la difficulté d'obtenir « justice. »
Les parlements ne sont pas plus épargnés que les intendants. « Les parlements, dit-il, combattent contre une juste « répartition des vingtièmes qui peut diminuer sur-le-
« champ leur revenu, et sont plus indifférents sur la taille « qui ne pèse sur eux qu'indirectement. Toute leur ar- « deur s'éteint à l'égard des impositions qui s'éloignent « des murs du palais. »
Ces audacieuses et clairvoyantes paroles devaient, en 1781 , lorsqu'elles eurent été divulguées, attirer de terribles inimitiés sur la tête du ministre. Toujours est-il qu'en 1778 le mémoire obtint dans l'esprit du roi le succès que Necker y recherchait. Le 12 juillet 1778, c'est-à-dire peu de temps après sa remise, un arrêt du conseil établit une administration provinciale dans le Berry : ce n'était plus, comme dans le projet de Turgot, l'institution solennelle et complète d'une hiérarchie de conseils étendue à toute la France, mais un simple essai dans une seule province, celle du Berrj-, choisie par préférence en raison de sa situation arriérée. Un très remarquable préambule précédait l'arrêt du 12 juillet 1778. « Le roi, disait-il, en instituant cette « assemblée provinciale, désire préparer dès à présent les « moyens d'adoucir le fardeau des impositions, soit par « les modifications raisonnables dont elles sont suscepti- « blés, soit plus particulièrement encore par la sagesse et « l'égalité des répartitions. » (Préambule de l'arrêt du 12 juillet 1778.)
L'assemblée provinciale du Berry était composée de 48 membres, dont 12 du clergé, 12 de la noblesse, et 24 du tiers état. Le tiers état, à lui seul, possédait donc un nombre de membres égal à ceux de la noblesse et du clergé réunis. En outre» les délibérations des trois ordres s'effectuaient en commun, et le vote avait lieu par tête. Ainsi se trouvait résolue libéralement et spontanément, dans la constitution des assemblées provinciales, la question qui, plus tard, devint l'origine même de la Révolution
Peu de temps après, le 11 juillet 1779, une seconde
province, la Rouergue, en Haute-Guyenne, fut dotée d'une assemblée provinciale ayant son siège à Montauban. Puis un édit du 19 mars 1780 fonda une troisième assemblée dans la généralité de Moulins. Un édit précédent avait établi une assemblée en Dauphiné ; sa mise à exécution fut ajournée à la suite de difficultés locales. Successivement ainsi, sous l'apparence d'expériences, sans efCrayer, sans provoquer d'oppositions, l'institution des assemblées provinciales se propagea. En 1781, le célèbre compte rendu publié par Necker se trouva en mesure d'exposer à la fois le but des nouvellescréations et les résultats déjà obtenus : « Je n'ai pu, dit-il, fixer mon attention sur l'état imparfait < des impositions établies dans nos provinces, et sur tout « le bien qu'on y peut faire, sans être frappé des singuliers « retards où l'on était à cet égard. »
C'est pour y remédier, ajoute Necker, « que j'ai proposé à « Votre Majesté de faire l'essai d'administrations provin- « ciales composées de propriétaires des différents ordres, «se Les fonctions de ces assemblées doivent se borner à ré- « partir les impositions, à proposer à Votre Majesté les « formes les plus favorables à sa justice, à prêter une
« oreille attentive aux plaintes des contribuables, etc
« On a pu voir, dans le procès-verbal de l'assemblée de la « Rouergue, de combien de détails d'utilité publique elle « s'était déjà occupée ; celle du Berry vient d'adopter un « plan qui tend à supprimer les corvées; celle de Mou- « lins, dès la première fois, s'est occupée des mêmes idées « et des moyens de prévenir l'arbitraire de la taille... » — « Quel que soit le succès de ces administrations, écrit -il « en terminant, Votre Majesté, en en faisant l'expérience, « aura toujours manifesté à ses peuples le soin qu'elle « prend de leur bonheur. » (Compte rendu au Roi, par M. Necker, janvier 1781.)
Après la sortie de Necker du ministère, non seulement les trois assemblées proslnciales fondées par lui à titre d'essai continuèrent d'exister, mais le résultat plus" étendu qu'il avait entrevu se réalisa : l'institution de\int générale dans toute la France.
Les assemblées provinciales ont fonctionné, les unes deux ou trois ans, les autres huit ou dix ans ; des procèsverbaux authentiques ont conservé le détail de chacune de leurs séances ; des décrets ont sanctionné leurs principales résolutions. Ces actes permettent d'apprécier ce qu'elles ont voulu, ce qu'elles ont préparé, ce qu'elles ont effectué. Nous n'aborderons pas la revue générale de leurs travaux, admirablement exposée par M. Léonce de Lavergne ; nous nous bornerons à étudier spécialement leur rôle en matière de finances, notamment en ce qui concerne l'impôt foncier.
Ce qui frappe, dès l'abord et étonne même, à la lecture des discours et des rapports que nous allons analyser, c'est l'empreinte de l'esprit libéral animant et unissant tous les membres de ces assemblées. Oui, cela étonne, parce que peu d'années après, en 1789, la situation devient absolument inverse : tandis que les États généraux, à peine convoqués, donnent le spectacle de profondes divisions, les assemblées provinciales, au contraire, abordent, dans une parfaite unité de vues, la plus dangereuse des questions à soumettre aux délibérations communes des représentants des trois ordres, ceUe de l'amélioration de la répartition des impôts directs.
Tout semble annoncer que Fanion la plus intime régnera dans nos assemblées, dit le duc d'Havrô et de Croi en ouvrant les séances
en Picardie. Rien n'est plus précieux que cette intelligence unanime par laquelle on marche, pour ainsi dire, en force et de front vers la vérité, la justice et le bien (17 novembre 1787).
« Rieti n'est plus propre, messieurs, dit une autre voix, « à éteindre dans tous les cœurs le feu de l'amour patrio- « tique que de voir ceux qui, comblés de richesses et d'hon- « neurs, jouissent de tous les avantages de la société, par- « venir à s'exempter des charges publiques, tandis que « l'homme qui lutte sans cesse contre Tinfortune et le be- « soin est obligé de donnera l'impôt la plus grande partie « de son nécessaire. Ce désordre dépouille des vertus de « citoyen celui qui porte la surcharge et celui qui s'en « exemple. Il semble avertir à chaque instant tous les or- « dres de l'État qu'il n'y a plus de patrie. » (Rapport de la commission de l'imposition de l'Orléanais, 20 décembre 1787.)
Qui tient ce magnifique langage révolutionnaire? Ce sont le marquis de Verteillac, le vicomte de Toulongeon, le marquis de Goué, l'abbé de Thorigné, l'abbé de Gézarges,etc., membres delà commission de l'imposition. L'archevêque duc de Reims (1), président de l'assemblée de Champagne, dit de même en ouvrant les séances: « On « ne peut vivre tranquille et sans honte lorsqu'on se fait « assurer, par la protection publique, la jouissance pai- « sible de sa fortune, en s'affranchissant des charges de « la société. » (Séance du 17 novembre 1787.)
En Touraine, le bureau de l'imposition ne s'exprime pas moins explicitement :
En matière de finances tous les privilèges d'exemptions accordées à un individu pèsent nécessairement sur tous les autres soumis à la même imposition ; ceux-mêmes qui les possèdent ne devraient-ils pas
(1) M. de Talleyrand-Périgord archevêque duc de Reims, premier pair de France et légat-né du Saint-Si-ige.
être les premiers à les sacrifier au bien général ? Pourcfuoi la science de l'humanité, celle du bien public, ne ferait-elle pas dans le xviiie siècle les mêmes progrès que toutes les autres? (.Rapport du bureau de l'impôt, 28 novembre 1787.)
Le marquis de Montéclar, le comte d'Autichamp, le baron de Menou, l'abbé d'Advisard, vicaire général, l'abbé de Boisdeffre, vicaire général aussi et chanoine de l'Église de Tours, etc., composent le bureau et signent ce rapport.
En Normandie, le bureau des impositions, formé comme les précédents de nobles, de vicaires généraux, d'archidiacres, etc., énonce la formule du droit nouveau : « Tout « citoyen, membre de l'État, doit contribuer aux besoins « de l'État en proportion des biens dont la puissance pu- « blique lui garantit la propriété. »
Partout revient, sans cesse,ridée, généreusement exprimée par les trois ordres rassemblés, de protéger « les paysans « terrassés par Tinfluence des riches» de secourir «la classe « la plus indigente des sujets du roi » en lui procurant le bienfait d'une juste et égale répartition de l'impôt. Un mot nouveau dénomme, d'une manière expressive, les victimes des abus existants « les indéfendus ». Les indéfendus, ce sont les ignorants, les pauvres, ceux qui jusqu'à présent ont souffert sans réclamer, et que le sentiment public cherche maintenant, avec passion, à tirer de leur situation obscure et malheureuse. L'accord fécond qui règne dans le sein des assemblées provinciales permet enfin de trouver un remède à leurs maux, et de l'appliquer efficacement, comme nous allons l'indiquer.
L'assemblée du Berry, créée au mois de juillet 1778, se réunit à Bourges le 10 novembre de celte année. Le premier rapport de son bureau relatif aux impôts directs, présenté le 20 novembre 1778, contient la description des
maux existants sous un jour si sombre que la situation paraît désespérée. Le ton de ce document est désolé : son auteur parcourt le détail des souffrances, des injustices, des inégalités dont l'impôt de la taille offre le triste assemblage dans la province, et condamne ces abus en paraissant les trouver incurables. « Quant à la taille, l'assem- « blée ne pouvant pas, dès à présent, procurer aux con- « tribuables les soulagements qu'elle désirerait, a arrêté « d'en continuer provisoirement la répartition sur le plan « actuel. » Tel est le résultat de la première délibération. (Assemblée provinciale du Berry, 27 novembre 1778.)
Cependant le bureau des impositions, conformément à ses instructions, se livre à des recherches nouvelles, s'enquiert de ce qui se fait autour de lui, et charge des commissaires d'aller étudier, sur les lieux, les usages des provinces voisines. Quelques années après, au mois d'octobre 1783, ceux-ci purent exposer à l'assemblée, d'une manière détaillée, les méthodes adoptées pour la répartition de la taille en Champagne, dans l'Ile-de-France, dans le Limousin et dans la Haute-Guyenne.
Nous avons résumé, plus haut,la plupart de ces systèmes. Ils parurent, les uns et les autres, tellement supérieurs au régime existant dans le Berry, que l'embarras du choix retarda, d'abord, la solution. Il fallait, en outre, s'efforcer d'ajuster le mode nouveau aux usages, aux procédés de culture de la province, au genre de vie de ses habitants : ce rattachement, ce soin dés transitions forme un des principaux mérites de tous les travaux des assemblées provinciales. Ce fut, en fin de compte, au procédé de répartition usité dans la Haute-Guyenne que l'assemblée provinciale du Berry donna la préférence, en lui faisant subir diverses corrections nécessitées par la situation spéciale du pays oii il était importé.
La méthode de la Haute-Guyenne, dont nous avons précédemment réservé de parler, consistait en ceci : des commissaires procédaient, d'abord, à l'estimation minutieuse du revenu foncier d'un nombre très limité de paroisses, choisies avec discernement pour types dans différentes régions, et représentant environ la trentième partie du territoire. Restreint à ces quelques paroisses, le travail pouvait acquérir un très haut degré d'exactitude. Il aboutissait à déterminer la proportion d" après laquelle la taille frappait le revenu foncier des contribuables. Cette proportion représentait, par exemple, une moyenne de deux sous par li^Te des revenus fonciers dans les diverses paroisses du Berry vérifiées en 1786 ; ce qui voulait dire que le principal delà taille s'élevait, en moyenne, dans les paroisses choisies pour type, àlOp.lOOdes facultés imposables.
Une fois en possession de ce taux moyen, constitué par épreuve, voici comment l'administration l'utilisait pour amener l'égalité dans la répartition : toutes les communautés, ayant des raisons de supposer que le contingent de leurs contributions formait avec leurs revenus réels une proportion supérieure au taux commun, étaient admises à réclamer. L'instruction des réclamations nécessitait la confection du cadastre de la commune, et, s'il ressortait de cette estimation cadastrale que le montant de l'impôt assigné àla paroisse dépassait,en effet,le taux commun, et le dépassait de plus d'un tiers, l'excédent passait en décharge et était réimposé sur l'ensemble de la généralité. Quelques années plus tard, une opération semblable à la précédente se renouvelait. De nouvelles épreuves, dans des paroisses choisies, amenaientla détermination d'un nouveau taux commun qui donnait ouverture, comme le taux antérieurement déterminé, aux réclamations des paroisses se croyant surchargées. Mais il suffisait, à cette seconde épreuve, de prouver
une lésion de plus d'un quart pour obtenir une rectification. Le perfectionnement , précédemment apporté à la répartition , permettait cet abaissement du tiers au quart. Le cercle des paroisses admises à réparer l'inégalité de leurs impositions s'élargissait ainsi; l'ensemble des contingents tendait de plus en plus à se niveler. Bientôt, à la suite d'une nouvelle opération, l'écart diminuait encore ; du quart, on descendait au cinquième ; chaque communauté se rapprochait ainsi peu à peu du taux commun, jusqu'à ce que la différence devînt trop faible pour mériter la dépense de la confection d'un cadastre.
Les personnes versées dans l'étude des questions de mise au courant et de réfection du cadastre, soulevées aujourd'hui, voudront bien peut-être attacher leur esprit, pendant quelques instants, à ces combinaisons ingénieuses. Elles y constateront, sans nul doute, une instructive expérience. L'idée de composer expérimentalement un maximum d'impôt foncier, d'après le rapport des contingents aux revenus, et de ramener toutes les cotes de la province au niveau de ce maximum, ne paraît dépourvue de sagesse, ni en théorie, ni en pratique. Du reste, l'assemblée constituante emprunta textuellement l'idée du taux commun et du maximum aux assemblées provinciales et l'inséra dans la loi du 10 avril 1791, comme nous le verrons plus loin.
L'assemblée du Berry adopta, la première, ce système emprunté à la Haute-Guyenne, et commença à le mettre en pratique (délibération du 6 novembre 1783), en ordonnant d'entreprendre dans 18 paroisses des expertises pour la détermination du taux commun.
Cependant, d'autres assemblées provinciales désireuses, comme celle du Berry, d'améliorer chez elles la répartition des impôts directs, recherchèrent, à leur tour, des
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exemples dans les généralités voisines. Les méthodes de la Champagne et surtout celles de l'Ile-de-France furent étudiées et discutées ; mais les travaux de la Haute- Guyenne perfectionnés par le Berry s'offrirent dans des conditions de préparation et d'appropriation qui leur firent donner la préférence : « Nous n'avons pas trouvé de moyen <■ qui pût mieux nous conduire au but, dit le rapporteur de «l'assemblée de Picardie, que celui proposé à l'assemblée < de la Haute-Guyenne et qui a reçu l'approbation du gou- -«vernement. » (Procès- verbaux de l'assemblée provinciale de Picardie, séance du 15 décembre 1787.)
L'Assemblée de Normandie, réunie à Rouen, après avoir étudié les procédés relatifs à la taille usités dans le Berry, en apprécia également la supériorité : « Votre commission a « examiné difiérentes méthodes qui ont été employées pour « perfectionner la répartition de la taille, et elle a distingué « celle qui a été adoptée dans le Berry. » (Rapport des premiers syndics, 21 novembre 1787.) « La méthode du « Berry a réuni tous les suffrages du bureau », ajoute dans une séance suivante le rapport de la commission des impositions (7 décembre 1787).
En Poitou, le bureau des impositions discute d'abord «les « divers moyens de satisfaire les réclamations générales « et locales au sujet de la répartition » et rappelle que « les intentions du public connues de tous sont de désirer « une règle sûre et invariable de laquelle il soit dé- « fendu de s'écarter. Le plus grand nombre inclinerait « même à demander cette base, quand même elle de- « vrait leur procurer quelque augmentation, pourvu qu'en « même temps elle le délivrât du joug accablant de l'arbi- « traire. »
Le bureau indique alors que « l'Assemblée du Berry « s'est occupée de cet objet depuis les premiers instants
« de son établissement ». (Rapport du 27 novembre 1787, assemblée provinciale du Poitou.)
En Touraine, l'assemblée déclare « qu'il serait nécessaire « de procéder dans chacune des trois provinces comme on « a fait en Berry ». (Rapport du 28 novembre 1787.)
La province du Berry, désignée en 1778 par Necker pour commencer la série des essais réformateurs:, en raison même « de l'état de langueur où elle se trouvait depuis si « longtemps » et du « besoin qu'elle aurait d'un ressort « plus actif» (Préambule de Tédit du 12îjuillet 1778), devient donc, au bout de quelques années de fonctionnement de son assemblée provinciale, le modèle, non pas de la perfection— existe-t-elle même aujourd'hui ? — mais d'un progrès considérable, envié par les autres généralités.
Après avoir établi le système général de ses impositions, l'assemblée du Berry s'attacha, dans un règlement soumis à la sanction royale (sanctionné le 18 mars 1785), à déterminer divers principes de taxation dont il est intéressant de rappeler les plus importants, parce qu'ils tiennent aujourd'hui la première place dans nos codes fiscaux. « Le prin- « cipe le plus juste et le plus universellement avoué, « dit le rapport de sa commission, paraît être que les pro- « duitsnesoient estimés que déduction faite des charges. » (Séance du 5 novembre 1783.) Le rapport énumère alors les diiférents frais inhérents à la culture, et conclut à l'adoption de cette formule : Limposition pour raison des biens-fonds se fera après toute déduction des frais de culture. On sait que la loi de 1790 inséra dans son article 2 un texte analogue, en s'inspirant^, comme le faisait l'assemblée provinciale du Berry, des théories propagées par Quesnay et Turgot, sur le produit net. Nous nous étendrons plus loin sur la filiation de ces idées.
A l'égard des maisons, la commission du Berry proposa de fixer une proportion générale et uniforme de déduction pour tenir compte des frais d'entretien et de réparation. Le taux adopté est celui du dixième. L'assemblée constituante appliquera aussi aux maisons une déduction à priori, dont elle élèvera le montant du dixième au quart.
Les usines, manufactures, moulins, etc., reçurent dans le règlement du Berry, en vertu des mêmes principes, l'allocation d'une déduction d'un tiers sur leurs revenus. [Rèçjlements de l'assemblée du Berry , 18 mars 1785.) C'est également le tiers qu'inscrira l'assemblée constituante dans l'article 14 de la loi de 1790.
Un autre point essentiel, sur lequel le règlement du Berry prépare les voies aux rédacteurs des nouvelles lois d'impôt, est celui de l'imposition des biens-fonds dans le lieu même de leur situation. Le système de la taille personnelle et celui de la taille mixte admettaient les taillables à se faire cotiser au lieu de leur domicile pour toutes leurs exploitations. Presque toutes les assemblées provinciales, justement choquées des désordres et des injustices qu'entraînait ce mode de cotisation des hors-tenants, en réclamèrent la suppression. L'assemblée du Berry stipula, la première, dans son règlement spécial, que « l'imposition des biens-fonds « se fera dans la paroisse, ou collecte, oii ils sont situés. » (Art. 3 du règlement du 18 mars 1785.) Elle admit seulement que les dépendances d'une exploitation principale seraient rattachées à son chef et imposées dans la communauté oii celui-ci est assis. Sauf cette concession, l'assemblée adopta pleinement l'idée précédemment émise par Turgot : « Il est « impossible de parvenir à une juste répartition, sans faire « imposer chaque héritage au lieu de sa situation. » {Observations sur un projet d'édit, 1 164.)
« La répartition la plus juste, disait de même le rappor- « teur de l'assemblée du Berry, est celle qui se fait le plus « près d'un bien imposable, avec des termes de comparai- « son bien connus, à portée des personnes intéressées à « relever l'imperfection des rôles, et à contredire les asses- « seurs qui pourront s'égarer. La répartition qui se fait sur « les lieux est toujours éclairée, celle qui se fait au loin ne « l'est jamais. » (Assemblée provinciale du Berry, séance du 6 novembre 1783.) Cette opinion, toute naturelle aujourd'hui, avait été cependant officiellement condamnée par la Cour des aides, au moyen des plus ingénieux sophismes, dans ses remontrances de 1768. Les vrais principes possédaient alors une assiette si peu solide qu'il y avait du mérite à énoncer clairement les plus élémentaires d'entre eux.
Les autres assemblées provinciales, à l'imitation de l'assemblée du Berry, celle de Normandie (séance du 4 décembre 1787), celle de l'Orléanais (séance du 20 décembre 1787), etc., votèrent c qu'à l'avenir nulle propriété ne pourra être « imposée ailleurs que dans la paroisse où elle est située».
En 1789, ce principe se trouvait ainsi dégagé, et l'assemblée nationale put, sans hésiter, l'édicter dès ses premières réunions. (28 novembre et 17 décembre 1789.) La loi du 1" décembre 1790 n'eut pas besoin de le répéter dans son texte.
L'assemblée provinciale du Berry institua, pour asseoir et répartir l'impôt de la taille, des commissaires spéciaux, agents directs du pouvoir central, en remplacement des collecteurs. Cette substitution, qu'adoptèrent plusieurs
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autres provinces, forme le point de départ d'un progrès considérable sur lequel il est intéressant d'insister.
Dans chaque paroisse, autrefois, les contribuables euxmêmes étaient désignés par voie de roulement, sous le nom de collecteurs, pour établir et recouvrer les rôles. L'intervention du gouvernement dans l'impôt de la taille se bornait, comme nous l'avons dit, à la fixation du brevet annuel et à la centralisation des fonds. Le travail intermédiaire entre ces deux opérations, c'est-à-dire la répartition des contingents et le recouvrement des cotes individuelles, demeurait abandonné aux contribuables seuls.
Confier sans contrôle l'établissement, la répartition et le recouvrement annuel des impositions à de simples contribuables paraît aujourd'hui une combinaison invraisemblable ; tel fut cependant, le régime de la France pendant plusieurs siècles. Aussi que de plaintes, que de récriminations, que de lamentables descriptions! En général, même, les plus violentes attaques dirigées contre l'impôt de la taille se concentrèrent sur l'intervention des collecteurs (1). Ce sont les collecteurs que Boisguillebert prend surtout à partie, dans les pages où il décrit, avec tant de verve, les maux engendrés par la taille :
La seule fonction de la collecte, dit-il, dont il ne revient pas un denier au roi, coûte plus au peuple et par conséquent à l'État que la taille même. {Détail de la France, 1695.) Et, dans un ouvrage postérieur : La collecte achève de ruiner les sujets et met le comble à leur désolation ou plutôt à leur désespoir. ( Factum de la France, 1706.)
1. Il existait primitivement des assesseurs et des collecteurs ; aux premiers incombait le scinde former les matrices des rôles et aux seconds celui de les recouvrer. Mais on supposa que la rentrée des impôts deviendrait beaucoup plus fructueuse, si ceux qui devaient recouvrer les rôles, les confectionnaient préalablement. On réunit alors les deux fonctions dans les mêmes mains : les assesseurs disparurent, et les collecteurs seiils se trouvèrentchargés de la rédaction des matrices etdu recouvrement des rôles.
« L'injustice des collecteurs », dit l'abbé de Saint-Pierre dans son traité de la taille tarifée, « est connue de tout « le monde ; elle n'a rien de surprenant ; et même à consi- « dérer les ressorts ordinaires des actions humaines, l'in- « clination pour les uns, l'aversion pour les autres, les « menaces des supérieurs et des créanciers, les promesses « des riches, le désir de se venger, il est impossible qu'ils « ne soient pas injustes et qu'ils ne fassent pas leur répar- « tition avec beaucoup de disproportion et d'iniquité. » {Projet crime taille tarifée^ par l'abbé de Saint-Pierre.)
L'abbé de Saint-Pierre ne faisait que répéter à quelques années de distance (en 1717) ce que le régent lui-même exprimait dans une circulaire officielle du 4 octobre 1715 :
Mon intention est d'empêcher les vengeances que les collecteurs exercent contre ceux dont ils croient avoir sujet de se plaindre, et la protection qu'ils donnent à leurs parents et à leurs amis, de prévenir et de borner l'autorité que les personnes puissantes exercent sur les collecteurs pour se procurer à eux et leurs fermiers des cotes médiocres, et faire rejeter sur les autres habitants la taille qulls devraient supporter. Ce pouvoir injuste a des suites trop malheureuses pour le laisser subsister plus longtemps. (Lettre circulaire du duc d'Orléans, régent, pour encourager ses sujets zélés à donner des mémoires pour le soulagement des taillables opprimés par des taxes disproportionnées et ruineuses, 4 octobre 1715.)
L'enquête que prescrivait la circulaire du régent ne devait pas faire cesser le mal, et son vœu de « ne pas lais- « ser subsister plus longtemps le pouvoir injuste des «collecteurs» demeura platonique. Les abus et les plaintes se perpétuèrent pendant tout le cours du xviir siècle. Le seul remède véritable eût consisté dans le remaniement complet de l'organisation existante.
Un procès porté devant l'élection de Tours montre bien comment les choses se passaient le plus souvent. Un contribuable, Pierre Gallais, est déclaré dûment convaincu de s'être rendu furtivement dans un cabaret de la ville de
Tours, afin d'y trouver les nommés Roncin, Arrault, Bréchot et Boursault, tous quatre collecteurs des tailles de la paroisse d'EsNTes pour Tannée 1775. Il savait qu'ils étaient assemblés là et qu'ils y travaillaient à la confection du rôle des tailles. Son intention était d'obtenir une diminution dans ses impositions. Il l'obtint en effet, en payant aux collecteurs le montant de leur dépense au cabaret pendant tout le temps qu'ils y passèrent à boire et à manger. Ceux-ci, en reconnaissance de sa générosité, le diminuèrent sur le rôle de 25 livres de principal, et les accessoires en proportion, ce qui représentait la moitié de ses impositions. La cour des aides de Paris, jugeant en appel de la sentence de l'élection de Tours, condamna les collecteurs à 3 livres d'amende au profit des pauvres prisonniers de la ville de Tours. (Arrêt de la cour des aides, 17 Janvier 1778.)
Ce fait de séduction vulgaire, que la justice saisit fortuitement à Tours, se renouvelait sans cesse d'après le témoignage des contemporains. Le rapporteur de l'assemblée du Berry cite, à titre de souvenir, certains collecteurs qui, après avoir montré aux contribuables le chiffre inscrit en marge de leur cote sur le rôle, chiffre énonçant en réalité la dégrèvement alloué à chacun d'eux à la suite d'une grêle, prétendaient qu'il signifiait, au contraire, un supplément de taxe qu'il fallait payer.
En dehors même de ces cas deïorfaiture, l'incapacité des collecteurs suffisait à engendrer leurs injustices.
Le rôle de la taille, dit l'assemblée de Champagne dès sa première séance, était fait par un collecteur pris parmi les habitants de la paroisse, lequel, pour l'ordinaire ne sachant ni hre ni écrire, s'adressait à celui de ses concitoyens q^ai voulait faire son travail à prix d'argent et au meilleur marché possible. (Assemblée pronnciale de Champagne, séance du 17 novembre 1787.)
Nous n'avons encore envisagé les maux de la collecte qu'au point du vue des souffrances des contribuables.
Mais les collecteurs éprouvaient eux-mêmes des souffrances au moins égales à celles qu'ils infligeaient. Il est facile de se représenter, en effet, la malheureuse situation des particuliers, cultivateurs ou artisans, qui, sans préparation au début d'une année, devenaient responsables de l'établissement et du recouvrement des rôles de toute la communauté. A partir de ce moment, leur temps et leurs efforts sont intégralement consacrés à prévenir les conséquences d'une aussi terrible responsabilité. S'ils ne recouvrent pas la totalité des cotes, ils devront les payer de leur poche ; un principe absolu veut qu' « en fait de taille « il n'existe jamais de non-valeurs au préjudice du roi ». Se trouvent-ils seulement en retard dans leurs versements périodiques, le code des tailles organise contre eux une série de coercitions, dont voici l'aperçu : le receveur commence par décerner une contrainte personnelle contre le collecteur, puis des garnisaires s'établissent à la fois chez le collecteur et chez les contribuables.
Enjoint auxdits hommes de garnison de loger chez les collecteurs et redevables, qui ne pourront ni les refuser, ni les obliger d'aller au cabaret, quand bien même ils offriraient d'y payer leur gîte. (Règlement du 8 mai 1761, article xii.) Les collecteurs seront tenus de travailler aux recouvrements conjointement avec le porteur de contraintes, à sa première réquisition, et en cas de refus de leur part, la garnison sera posée sur eux à leurs frais et sans répétition de leur part contre les contribuables. {Idem, article xxix).
En présence de cette responsabilité draconienne, l'intérêt du collecteur était de délaisser ses affaires personnelles pour éviter un plus grand mal. A ce premier préjudice, se joignait celui des haines, des jalousies, des vengeances, suite inévitable des nécessités de sa gestion. L'ensemble de ces causes amenait fréquemment sa ruine. Le mot ruine n'a rien d'excessif: il est signalé pertinemment comme le trop fréquent résultat d'une année de collecte.
Nous avons jugé, dit le préambule dune déclaration du roi du ip' août 1716, quil était à propos de détruire la principale cause des haines, des injustices et des divisions qui se perpétuent dans les familles et attirent successivement leur ruine. — Cet emploi de collecteur, dit Du JPont de Nemours, causait le désespoir et la ruine de ceux qu'on en chargeait tour à tour. {Mémoire sur l'administration de Tiirgot.)
La plupart des collecteurs accablés sous le poids des contraintes, des exécutions, des emprisonnements, des vexations de toute espèce, se voyaient ruinés pour toujours et condamnés à la misère. (Rapport du 28 novembre 1787, du bureau des impositions de l'assemblée provinciale de la Touraine.)
Le nombre des emprisonnements est tel, disait Boisguillebert en 1707, qu'une infinité de collecteurs des tailles font plus de séjour dans les geôles que dans leurs maisons mêmes. [Factum de laFrance, eh. v.)
Turgot décrit ainsi les fonctions de collecteur : « Exposé à tous les instants à se voir traîné en prison, « obligé de faire continuellement des avances, dont il n'est « payé qu'avec lenteur et à force de poursuites pénibles et « coûteuses, le collecteur passe deus ou trois ans à courir « de porte en porte et à négliger ses propres affaires, s'en- « dette, et se trouve ordinairement ruiné. » (Turgot, Observations sur un projet d'édit.)
Aussi voyait-on tous les gens en place réclamer, comme une faveur, l'exemption de la collecte. Par un arrêt du 13 janvier 1778, les buralistes des aides, c'est-à-dire les receveurs buralistes des contributions indirectes, obtiennent le privilège de ne pas être inscrits sur le tableau des col^ lecteurs : « Cet avantage, est-il dit, forme presque le seul « que ces employés trouvent dan s l'exercice de leur commisse sion. » Ne pas être collecteur tenait donc lieu d'émoluments. Les officiers des greniers à sel, en 1722, les officiers des juridictions des traites, par arrêt du 15 octobre 1737, les commis à la vente et à la distribution de papier timbré, par arrêt de la cour des aides du 14 octobre 1740, les avocats au parlement, par arrêt du mois de juillet 1760,
etc., parviennent successivement à entrer dans les rangs de ce nouvel ordre de privilégiés, exempts de la collecte. Pour encourager la formation de la compagnie des chevaliers de l'Arquebuse de Meulan, on ne trouve rien de mieux que d'accorder l'exemption de la collecte aux capitaines, lieutenants et enseignes de cette compagnie. Le tireur qui dans le concours abat VOyseau, gagne, pour une année, sa radiation du tableau des collecteurs. {Lettres patentes du mois de décembre i733.) Chacune de ces concessions aggravait nécessairement la situation des autres contribuables. D'ailleurs aux exemptions partielles, précédemment énumérées, il faut ajouter^ en bloc, celles de tous les personnages qui ne payaient pas la taille.
La collecte constituait donc, à tous le? points de vue, une charge odieuse. Turgot entreprit, dans sa généralité de Limoges, de remédier à cette partie des maux de la taille, la plus sensible pour le peuple, et, pour y parvenir, il employa le seul moyen pratique et très simple que sa perspicacité ne tarda pas à lui faire découvrir : il supprima les contribuables collecteurs ; à leur place, il institua des préposés spéciaux, suffisamment lettrés, assujettis à des cautionnements, et n'exerçant pas d'autre métier. Ces préposés devinrent des agents fiscaux permanents, presque des fonctionnaires. Ils opéraient dans six ou huit paroisses, et touchaient un salaire composé du montant des remises des six ou huit collecteurs qu'ils remplaçaient. Turgot soumit leur comptabilité à des règles précises, qu'il n'aurait pas eu le pouvoir d'imposer aux collecteurs ordinaires. « On a pris un parti qui semble très avantageux, écrit-il « aux curés dans une circulaire du 23 octobre 1762, c'est « de nommer d'office des préposés perpétuels ; on leur « donne un arrondissement composé de plusieurs paroisse ses, assez borné pour qu'un homme seul puisse veiller
« au recouvrement, assez étendu pour que les sommes « à recouvrer puissent, à raison de quatre deniers par « livre, présenter un profit capable d'engager des particu- « liers intelligents et solvables à se charger de cet em- « ploi de leur plein gré. »
La province du Limousin se trouva, par cette simple mesure, délivrée du joug le plus pénible et le plus détesté.
Lorsqu'on récapitule les déclamations, les plaintes, les souffrances suscitées par la collecte pendant tant d'années, lorsqu'on relit les tirades violentes qu'elle inspire aux témoins de ses abus, on demeure ^profondément ému à la vue de la possibilité d'une transformation aussi rapide. Gomment ! tant d'iniquités, tant de misères séculaires peuvent disparaître par une simple réforme I II suffit que le représentant du pouvoir central, animé de l'amour du bien public, veuille enfin diriger ses regards vers le misérable sort des paysans, et rechercher charitablement les moyens de les soulager, pour y réussir, presque par enchantement. Nous verrons cependant que cette transformation, si facile qu'elle paraisse, ne s'installa définitivement dans la législation qu'après de longues épreuves.
Les assemblées provinciales préoccupées, comme nous l'avons vu, de rechercher tous les exemples du bien pratiqué dans les autres parties de la France, ne tardèrent pas à s'emparer de l'innovation introduite par Turgot, en Limousin. L'assemblée provinciale du Berry, la première, créa, sur son modèle, des préposés spéciaux pour l'assiette des contributions directes. Ces préposés n'eurent, d'abord, dans leurs attributions que l'impôt des vingtièmes, et même, par économie ou'à titre d'essai, ils ne fonctionnèrent, au début, que d'une manière intermittente, comme vérificateurs. Après quelques années d'expérience, l'assemblée voulut utiliser plus complètement leurs services, et leur conféra
clesfonctionspermaneiites.(Règlement du 3 novembre 1786.) Ce règlement établit dans ses trois articles : 1° la création de commissaires permanents; 2° la détermination de leurs relations avec la commission intermédiaire de l'assemblée provinciale, dont ils dépendaient directement; 3° l'obligation de concerter tous leurs travaux avec les fondés de pouvoir des contribuables. Ce dernier point était spécialement développé dans le rapport de la commission :
Le droit de répartir l'impôt dans l'intérieur d'une paroisse appartient assez naturellement aux propriétaires qui la composent, tant qu'ils opèrent sur des bases connues et que les réclamations ne se font pas entendre.
Mais il faut soigneusement distinguer la vérification de la valeur des biens d'avec la répartition de l'impôt. Pour parvenir à l'équilibre général, il est juste que l'appréciation des biens soit faite par des travaux concertés entre les paroisses et l'administration. (Rapport du 3 novembre 1786.)
En conséquence de ces excellents principes, absolument conformes à ceux qui, plus tard, ont motivé l'institution des répartiteurs et leur association aux contrôleurs des contributions directes, il fut arrêté que les propriétaires nommeraient un ou deux fondés de pouvoirs pour travailler avec les commissaires.
L'assemblée du Berry conçut donc, par avance, le plan de cette organisation délicate, d'après laquelle les représentants des contribuables et les agents du pouvoir central concourent à la répartition des impôts directs. On verra que la Révolution ne sut pas comprendre les avantages d'une telle combinaison, et qu'elle laissa au Consulat le soin de l'inscrire, après elle, dans notre code financier.
Les commissaires spéciaux du Berry, chargés d'abord exclusivement de l'établissement de l'impôt des vingtièmes, ne tardèrent pas à voir leurs fonctions s'étendre à la taille. La logique le voulait ainsi. En vertu du vote de l'assem-
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blée du 10 novembre 1786, ces deux impôts territoriaux se trouvèrent concentrés dans les mêmes mains, et acquirent dès lors une connexité qui devait singulièrement faciliter leur transformation à venir en une contribution foncière unique.
Des commissaires spéciaux existaient déjà en Champagne à titre provisoire : l'assemblée provinciale, en décembre 1787, reconnut et confirma leur établissement. «Les collec- « leurs, ajoute le rapport, ne furent cependant pas dépouil- « lés par l'établissement des commissaires aux tailles du « droit de faire la répartition de l'impôt. » (Rapport du 19 novembre 1787.)
Lassemblée de la Touraine, de l'Anjou et du Maine discuta et adopta une résolution analogue (28 novembre 1787), et chargea sa commission intermédiaire de la mettre à exécution.
En Normandie, la mesure ne s'appliqua d'abord qu'aux villes et aux bourgs). Décision du 18 décembre 1787). Ces localités furent autorisées à choisir des receveurs-collecteurs permanents, en convenant avec eux de remises raisonnables. C'était, d'après les considérants mêmes du rapport, un acheminement vers une solution plus générale.
Du reste, des arrêts du conseil d'État du roi, dont le premiefr fut rendu sous le ministère de Necker, le 18 juillet 1779, autorisaient toutes les municipalités qui, en manifesteraient le désir, à remplacer par des préposés de leur choix les collecteurs ordinaires. La ville d'Argentan, en Normandie, fit la première demande de cette concession. Les communes de Moulins et de Nevers l'obtinrent ensuite par l'arrêt précité du 18 juillet 1779. Les rapporteurs des commissions d'impôt des assemblées provinciales encouragèrent les ailles importantes à s'empres-
ser toutes d'user de la faculté qui leur était ainsi officiellement offerte.
De proche en proche, la suppression des collecteurs, inaugurée par Turgotdans le Limousin, se propagea donc dans les autres parties de la France, et le moment approchait où cette institution, si longtemps détestée, allait, grâce aux efforts des assemblées provinciales, disparaître, pour faire place à une organisation rationnelle^ complètement conforme à celle qui est actuellement en vigueur.
Nous verrons la Révolution interrompre brusquement ce mouvement pour des raisons politiques d'un ordre secondaire.
Les assemblées provinciales tentèrent de remédier à un autre mal, conséquence de celui de la collecte et non moins grave que lui : l'abus des procédés de poursuite employés contre les contribuables en retard.
Les poursuites pour le recouvrement de la taille s'exerçaient, en effet, autrefois avec une violence dont les descriptions sont, hélas ! trop vraisemblables. Les collecteurs, exposés à la rigoureuse responsabilité décrite dans le chapitre précédent, employaient les moyens d'exécution les plus extrêmes pour se dégager personnellement. D'ailleurs, au-dessus des collecteurs, se trouvaient les receveurs, responsables aussi des rentrées et intéressés à leur prompt encaissement. Tous ces agents subalternes n'avaient d'autre guide que leur intérêt et celui des huissiers dont ils subissaient la mauvaise influence. La réglementation manquait à la fois de texte et de surveillants. Les récits
légendaires de Boisguillebert décrivent la situation dans les termes suivants :
On amène alors les bestiaux de la paroisse en général, sans s'informer si ceux à qui ils appartiennent ont î)ayé tout à fait leur taille ou non, ce qui est fort indifférent. II faut donner de l'argent à Ihuissier pour qu'il n'emmène pas bien loin les bêtes saisies et qu'il ne les fasse pas vendre sans délai ; et puis, quand l'année va expirer, il n'est plus question de courses ni d'exécutions, mais ce sont des emprisonnements Il faut que leurs femmes ou leurs enfants éloignés de Sou
4 lieues leur portent à manger, et comme c'est souvent par des temps froids et que les prisons des campagnes sont mal conditionnées, ils reviennent presque toujours malades de fatigue et de misère. {Détail de la France, 1695, ch. vi.)
Le tableau, si vigoureusement tracé par Boisguillebert se trouve corroboré par le témoignage de tous ceux qui abordent ce triste sujet :
Vous tiendrez la main, disait le Régent dans sa circulaire du 4 octobre 1715, à ce que les collecteurs, procédant par voie d'exécution contre les taillables, n'enlèvent par leurs chevaux et bœufs servant au labourage, ni leurs lits, habits et ustensiles avec lesquels les ouvriers et artisans gagnent leur vie.
Affligeantes recommandations, qui dépeignent trop bien l'excès des rigueurs en usage ! Déjà un arrêt de la cour des aides, du 17 novembre 1712, disait que la cour « avait reçu « des plaintes que les collecteurs des tailles saisissaient « sur les contribuables et enlevaient leurs lits, draps et « habits et les réduisaient à aller coucher sur la paille ».
Le Gode des tailles de l'ancien régime ne contenait, en effet, qu'un nombre très restreint de prescriptions sur le grave sujet des poursuites. 11 laissait presque entière discrétion aux agents. Aucun édit ne règle Tordre des mesures d'exécution, leur gradation, les délais qui les sépareront, le montant de leurs frais, etc. Les seules dispositions législatives qui interviennent sont celles provoquées par des
abus patents, parla nécessité de réprimer des faits devenus scandaleux. En 1664, par exemple, l'édit du 4 juillet, pour réagir contre les exagérations des frais des huissiers et sergents, défend « auxdits huissiers de se faire défrayer aux « cabarets par lesdits collecteurs et particuliers contri- « buables». J/arrêt de la cour des aides de 1731 ajoute à cette interdiction les mots suivants, très significatifs : « même « quand cela leur serait offert ».
Les porteurs de contrainte se recrutaient, à peu près comme les agents du même nom aujourd'hui, parmi les particuliers de la circonscription. Leur ministère coûtait beaucoup moins cher que celui des huissiers et sergents. Mais ceux-ci ne trouvaient pas leur compte à cette substitution, et comme disait une ordonnance de 1663 : il faut faire en sorte qu'ils « puissent subsister ». D'ailleurs, en 1731, deux porteurs de contrainte, Dubois et Richard, viennent d'être convaincus des « crimes de concussion, exac- « tion et malversation » dans la ville de Saintes. On prend prétexte de ce procès pour restaurer le privilège des officiers ministériels, malgré le peu de confiance que méritait leur intervention.
Nous allons voir les assemblées provinciales manifester des tendances de tous points diiférentes, celles que l'avenir a ratifiées : suppression complète de l'office des huissiers et sergents en matière de poursuites, et emploi exclusif des porteurs de contrainte.
L'assemblée de la Haute-Guyenne fut la première qui s'occupa de cette question. Un rapport de son bureau des tailles et des vingtièmes, en 1779, fournit d'abord le détail des misères que laisse derrière lui le passage des agents d'exécution. Les saisies pratiquées sur les fruits des redevables retardataires ruinent absolument les malheureux qui les subissent, et, même, « il est rare qu'une saisie de fruits,
« qui est discutée et menée à fin, suffise aux frais qui en « sont la suite ». Non seulement le contribuable est sacrifié, mais le sort de ses concitoyens, désignés pour garder le séquestre de ses récoltes saisies, ne semble pas plus heureux que le sien. « Deux séquestres sont ordinairement « commis, quelquefois on en établit jusqu'à six. Leurs de- « voirs sont tellement de rigueur qu'ils sont presque tous « obligés d'abandonner leur propre récolte pour travail- « 1er à celles dont ils sont rendus dépositaires : ils répon- « dent de la plus légère négligence aux collecteurs. » Le local nécessaire pour emmagasiner les biens séquestrés fait l'objet d'une location coûteuse. L'époque des semailles arrive : le cultivateur saisi ne peut prélever les grains nécessaires aux ensemencements qu'après avoir adressé une requête au bureau de l'élection, et supporté les frais de cette procédure. La vente judiciaire des fruits séquestrés, opérée dans les plus mauvaises conditions, ne produit qu'une somme dérisoire : la ruine suit toujours une telle série de maux. (Rapport du bureau des tailles de l'assemblée de la Haute-Guyenne, par M. de Lacarrière, 30 septembre 1779.)
La surveillance du pouvoir s'exerçait avec si peu de vigilance sur cette partie du service que l'intendant de la Haute-Guyenne ignore le véritable montant des frais annuels de poursuite dans sa généralité. Le rapporteur de la commission de l'assemblée provinciale lui prouve que les chiffres cités dans son exposé sont inexacts : au lieu de 70 à 80.000 livres par au, c'est 150.000 livres.
L'assemblée de la Haute-Guyenne prescrivit de choisir, avec discernement l'époque, la plus favorable pour lancer les contraintes, et de ne plus poursuivre mal à propos les contribuables pauvres au moment où ils se trouvent le moins en mesure de payer. Les porteurs de contraintes
furent astreints à délivrer, sans aucune omission, des quittances pour chacune de leurs perceptions : ils durent aussi informer de toutes leurs opérations les chefs des municipalités, dans lesquelles ils instrumentaient. Enfin, une salutaire innovation fut proposée et adoptée, innovation dont les règlements actuels n'ont pas manqué de profiter, consistant à délivrer un avertissement préalable et gratuit, huit jours au moins avant l'exercice de toute poursuite, spécialement avant la saisie des meubles, afin de mettre le retardataire en demeure de tenter un dernier effort. Jusque-là les huissiers s'efforçaient, au contraire, de surprendre le contribuable inopinément. (Assemblée de la Haute- Guyenne, rapport et résolution du 30 septembre 1779.)
L'assemblée provinciale du Berry procéda, de même, par voie de réformes partielles et de sages recommandations. A la suite d'un premier rapport du 3 novembre 1780, elle se prononça catégoriquement contre l'intervention des huissiers dans les poursuites, intervention coûteuse et abusive, dont il a déjà été parlé : « Les huissiers ont des charges < qu'ils ont payées ; le prétexte de se dédommager de « leurs avances ouvre un libre cours à leurs déprédations. » Au contraire les hommes de garnison (les porteurs de contrainte actuels) opèrent économiquement. L'emploi exclusif de ces derniers fut donc voté, et, dès 1783, la diminution des frais résultant de la substitution de leur ministère à celui des huissiers se fit sentir. « Un arrondissement « composé de 28 ou 29 paroisses, éprouvait, en 1780, 1.262 li- « vres 14 sols de frais ; en 1782, il a suffi de 508 livres 6 sols, « soit 754 livres 8 sols de moins, pour recouvrer la même « somme. » (Assemblée du Berry, 8 novembre 1783.)
Pour la généralité, la différence s'élèvera à 20.000 livres environ, lorsque la substitution des porteurs de contrainte aux huissiers sera universellement pratiquée. L'assemblée
vota donc la continuation d'une méthode qui, en somme, n'est autre que celle actuellement pratiquée. Elle s'attacha, en outre, à provoquer une réduction du tarif des frais alloués aux hommes de garnison, et une meilleure ï'églementation de leurs opérations.
L'assemblée provinciale de la généralité d'Auch, « émue « par le cri général qui s'élève contre la rigueur et les abus « des contraintes », se livra spécialement à l'étude de cet objet important : « La loi, dit le rapport de la commission, « établit les garnisaires juges de la distribution des loge- « ments. Quel doit être le jugement dTiommes que lapa- « resseet la corruption conduisent souvent à ce vil métier! « La prudence n'exigerait-elle pas que cette distribution « fût confiée aux assemblées municipales ? »
Le bureau propose, en conséquence, de décider que les assemblées municipales exerceront leur surveillance sur la marche des recou\Tements et sur l'emploi des poursuites ; qu'elles seront chargées d'empêcher les huissiers et garnisaires de séjourner dans les communes au delà du temps strictement nécessaire, de veiller à ce que les frais portent principalement sur les contribuables les plus en retard, qu'ils n'excèdent pas une quotité proportionnelle, etc. (Séance du 9 décembre 1787.) Dans le cours de son rapport, le bureau des impositions indique une réforme que, tout récemment seulement, nous venons de voir mener afin : « Le ministère des garnisaires , dit-il, se borne au fond à « une simple monition, qui n'est elle-même qu'une peine « pécuniaire. Ne serait-il pas mieux de décerner la peine, « sans ces ministres odieux, et de les renvoyer à des occu- « pations plus utiles 1 > La jurisprudence moderne vient, en effet, de rayer définitivement de la liste des degrés de poursuites les garnisons collectives et individuelles. (Loi du 10 février 1877.)
L'œuvre des assemblées provinciales, en matière de poursuites, présente, en résumé, d'excellentes tendances, de très clairvoyants aperçus, un désir sincère de réformes que le temps eût certainement fait aboutir. Plusieurs mesures efficaces parvinrent même à maturité. La substitution des porteurs de contrainte aux huissiers, la délivrance gratuite d'avertissements préalables, la surveillance exercée sur les agents, la diminution des tarifs de frais, etc., constituent des progrès d'un incontestable mérite. Mais aucune transformation radicale, telle que le sujet en aurait comporté, ne fut accomplie. Les assemblées provinciales n'effectuèrent pas le profond remaniement, dont la nécessité ressortait de leurs propres délibérations. Ni l'ordre, ni la durée, ni le prix de chaque degré de poursuites ne sont réglés ; les autorités qui les décernent ne sont pas déterminées avec précision. En un mot, une stricte et salutaire procédure ne protège pas encore les contribuables.
L'énergie que nous avons vu les assemblées locales déployer pour améliorer la répartition de la taille et des vingtièmes, pour supprimer l'arbitraire, fléau de ces deux impositions, pour remplacer les collecteurs par des préposés spéciaux, etc., ne se retrouve plus ici. Leur activité ne pouvait embrasser tous les sujets à la fois : chaque réforme, sans doute, serait venue en son temps ; celle du système des poursuites, si les délais nécessaires lui avaient été laissés, aurait complété l'ensemble des précédents perfectionnements.
Chose remarquable! la même lacune se perpétuera, nous le constaterons plus loin, dans la législation de l'assemblée constituante, tant les deux régimes se superposent exactement.
Lors de la création de l'impôt des vingtièmes, le gouver-
nement, uniquement préoccupé de la nécessité urgente de combler le déficit de ses budgets, s'inquiéta peu de déterminer comment s'agencerait la nouvelle perception avec celle de l'impôt des tailles. Aucun édit, aucune correspondance ministérielle ne traite ce point essentiel. Cependant l'accouplement de deux systèmes, l'un de répartition, l'autre de quotité, mis en action par des mains et des procédés différents, dans le but de frapper deux fois la même matière imposable, la terre, formait une choquante anomalie ; les efforts des assemblées provinciales s'attachèrent à la faire disparaître, en entrant dans la voie de l'unification de l'impôt foncier, par la fusion de la taille et des vingtièmes.
L'administration provinciale du Berry, la première, confia aux mêmes préposés l'assiette de la taille et celle des vingtièmes. C'était aller droit au but ; placées dans les mêmes mains, les deux législations, par la force des choses, ne devaient pas tarder, en effet, à se confondre. Dès sa réunion, en 1778, l'assemblée du Berry formula un vœu tendant à obtenir le droit d'opérer et de recouvrer localement les vingtièmes par ses propres moyens, en dehors de l'action du gouvernement. Un arrêt du 27 novembre 1779 l'y autorisa, et la mesure prit un caractère si définitif, que les fonds cidevant employés en frais de régie servirent à fournir des pensions de retraite aux ex-préposés des vingtièmes du gouvernement devenus inutiles. Cependant la province continua, pendant quelques années, à maintenir elle-même, pour son compte, deux séries distinctes d'agents locaux pour les vingtièmes et la taille. Mais, en 1786, l'expérience montra clairement les iuconvénients de la séparation de ces fonctions identiques; et la délibération du 10 novembre 1786 décida « que les travaux relatifs à la taille « seront désormais confiés aux commissaires provin-
« ciaux des vingtièmes ». L'unification fut ainsi accomplie.
L'Ile-de-France adopta une mesure analogue : « Des « commissaires aux impositions étaient chargés de toutes « les vérifications relatives à la partie des vingtièmes, en « même temps que de la confection des rôles des tailles. » (Rapport récapitulatif des travaux de la commission intermédiaire du 1" septembre 1790.)
Dans la Haute-Guyenne les attributions se confondirent également, à la suite de l'arrêt du 19 août 1781 autorisant, comme en Berry, la province à asseoir et recouvrer ellemême l'impôt des vingtièmes dans la même forme que la taille, sous la condition d'un abonnement annuel.
Du reste, en 1787, une mesure prise par le gouvernement central favorisa singulièrement l'entière et générale unification des impôts territoriaux. Un édit du 14 septembre 1787 venait de prescrire une sévère revision des contingents des vingtièmes : aucun bien, aucun personnage ne devait plus Jouir d'exemptions ; des inquisitions approfondies allaient assurer la stricte application des lois primitives; en même temps le décret offrait aux provinces, désireuses d'éviter ces vexations comminatoires la faculté de s'abonner.
Les assemblées provinciales, consultées au sujet de cette proposition d'abonnement, marchandèrent d'abord les quotités des suppléments demandés parle ministre. Le ministre baissa un peu ses prétentions et l'accord ne tarda pas à s'établir. Toutes les assemblées avaienthâte, en effet, de recouvrer leur liberté.
Dans le Poitou, « le bureau pense unanimement qu'un « abonnement sera préférable à tous égards, car, dit-il, « l'abonnement nous permettra de faire la répartition avec « toute l'équité dont nous sommes capables ». (Rapport de l'assemblée du Poitou du 21 novembre 1787.)
En Champagne, Tabonnement des vingtièmes est réclamé comme un bienfait. « Qui ne voit, dit le rapporteur, com- « bien il importe que l'impôt des vingtièmes perde à ja- « mais son caractère de quotité?» (Assemblée de Champagne, rapport du 5 décembre 1787.)
« Les raisons se présentent en foule pour prouver Tuti- «lité de l'abonnement, dit le rapporteur de l'assemblée de « rOrléanais. Interrogez les provinces déjà abonnées, elles « vous diront les sommes énormes qu'elles ont épargnées « et le repos dont elles ont joui. » (Assemblée de l'Orléanais, rapport du 30 novembre 1787.)
L'assemblée de l'Ile-de-France, celle de l'Anjou, celle de la généralité de Caen en Normandie, etc., se félicitent, de même, de posséder dorénavant le droit de répartir les vingtièmes avec égalité. Cet impôt, cessant d'être réglé par le gouvernement, devient, entre les mains des répartiteurs locaux, une annexe de la taille et se confond avec elle. Déjà cette unité existait, depuis l'origine, dans les pays d'états, qui se bornaient à verser au Trésor public le contingent prélevé dans leur sein, d'après leurs méthodes particulières. La presque totalité du territoire se trouva donc, à partir de l'édit de 1787, soumise à un impôt foncier unique, ébauche de celui que l'assemblée constituante établira bientôt.
Si maintenant nous récapitulons l'ensemble des travaux des assemblées provinciales, nous n'aurons peut-être pas à citer une longue nomenclature de résultats définitifs. Les assemblées provinciales réalisèrent, en efiet, plutôt une avance vers le progrès que l'édification complète d'un établissement nouveau. Leur principal rôle se borna, dans chacune de leurs circonscriptions restreintes, à tenter des expériences. Mais, en démontrant autour d'elles par des es-
sais locaux couronnés de succès, propagés de contrée en contrée, la possibilité et les avantages des réformes qu'elles entreprenaient, les assemblées provinciales préparèrent, d'une manière infaillible, le mouvement général qui devait régénérer le pays tout entier. Que restait-il à faire après elles? à réunir, à condenser ce qu'elles avaient de toute part déjà proclamé et appliqué. La France était, en fait, remaniée par leur action novatrice : il suffisait qu'une force centrale consolidât une révolution, dès à présent accomplie dans chacune de ses parties.
Ce fut l'œuvre de l'assemblée constituante après 1789. Elle intervint précisément au moment où les assemblées provinciales terminaient la première partie de leur mission. Elle trouva les grandes questions que l'opinion publique agitait alors, non seulement élucidées dans les esprits, mais mises à l'épreuve de la pratique : suppression de l'arbitraire dans la répartition des impôts, péréquation des contingents, imposition des biens au lieu de leur situation, remplacement des collecteurs par des agents gouvernementaux, voie facile et peu coûteuse ouverte aux réclamations, élimination des taxes sur le revenu mobilier, réglementation des poursuites, unification de l'impôt foncier, égalité des charges publiques, etc.
La loi de 1790 rassembla tous les éléments de ce vaste programme ; l'analyse détaillée de chacun de ses articles nous le prouvera bientôt. Mais avant d'atteindre l'époque de l'assemblée constituante, nous avons encore à parler des travaux de l'assemblée des notables de 1787, qui faillit accomplir, dans le milieu même de l'ancien régime, la transformation fiscale que l'opinion publique amenait alors progressivement à maturité.
