RÉFORMES DES TAXES FONCIÈRES VOTÉES PAR

l'assemblée des notables DE 1787

I . Programme de l'assemblée des notables. — Édit qui étend à toute la France l'institution des assemblées provinciales. — II. Édit concernant l'impôt territorial. — Il proclame l'égalité de tous les citoyens devant l'impôt. ^ Etat de l'opinion publique au sujet des privilèges de la noblesse et du clergé. — Courageuse initiative de l'assemblée des notables. — 111. Autres dispositions du projet d'impôt territorial qui ont survécu. — Impôt en nature et impôt en argent. — Répartition des contingents. — Taux commun, etc. — Promulgation et retrait de l'édil.

Une assemblée des notables du royaume fut convoquée, au mois de février 1787, pour délibérer sur la situation des finances publiques. Le gouvernement lui soumit, dès sa première séance, un programme de réformes remarquablement libéral. Le lecteur, qui n'aurait pas suivi le puissant mouvement antérieur, dont ce programme forme l'éclosion, s'étonnerait à bon droit de son audace, et comprendrait difficilement qu'en pleine monarchie des propositions officielles osassent à ce point bouleverser le système existant. Mais, comme disait le ministre, «les pro- « jets adoptés par Sa Majesté sont tous projets sanctionnés « depuis longtemps par le public ». (Avertissement placé en tête de la collection des mémoires.)

La série des mémoires remis aux notables traitait de la suppression des corvées, de la liberté du commerce des grains, de l'abolition des barrières intérieures, de la réforme des droits de douane, de la suppression des taxes sur le fer, les huiles, les cuirs, etc, de la transformation

des gabelles, de la consolidation du domaine public et des forêts domaniales dans les mains de l'État, enfin de la création d'un impôt du timbre, de l'extension des assemblées provinciales et de l'institution d'une contribution territoriale frappant, sans distinction ni privilèges, tous les propriétaires. Nous aurons l'occasion de décrire chacune de ces tentatives de réforme, à sa place, dans le cours de cet ouvrage.

Avant de parler du projet relatif à la création de l'impôt territorial, qui nous intéresse spécialement en ce moment, disons quelques mots d'un sujet déjà presque épuisé, sur lequel nous n'aurons plus à revenir, l'extension des assemblées provinciales.

Le projet concernant les assemblées provinciales tendait à généraliser l'institution dontNecker, comme nous l'avons vu, avait provisoirement restreint l'expérience au Berry, à la Haute-Guyenne et à l'intendance de Moulins. Dorénavant, toutes les parties de la France, sans exception, vont être appelées à jouir du bienfait de la possession d'assemblées locales. Mais le projet ne s'arrêtait pas là.

Aux assemblées provinciales, il ajoutait des assemblées de district, dont la circonscription correspondait àpeuprès à celle des arrondissements actuels, puis des assemblées de communauté, c'est-à-dire des conseils municipaux. Ces trois sortes d'assemblées, superposées les unes aux autres, avaient pour attribution spéciale de répartir l'impôt de degrés en degrés, et de « faire arriver le vœu « commun relativement aux charges publiques, depuis « les habitants des campagnes et des villes jusqu'aux « représentants des propriétaires de chaque province, et « par eux jusqu'au souverain ». (Mémoire présenté à l'as- « semblée des notables.)

ASSEMBLÉES PROVINCLAiES 113

En outre, ces diverses assemblées, dans Imtenalle des sessions,prolongeaient leur action et continuaient à administrer au moyen de commissions intermédiaires permanentes prises dans leur sein. On voit qu'en instituant des commissions départementales, la loi du 10 août 1871 sur les conseils généraux n'a fait que réaliser une idée mise en pratique dès 1787.

Enfin, le principe de l'élection apparaît,pour la première fois, dans le projet présenté aux notables. Necker avait réglé, en 1778, que le roi choisirait lui-même les premiers membres des assemblées, et que ceux-ci pourvoiraient ensuite au remplacement de leurs collègues : l'élection par le peuple lui déplaisait. Il ne voulait pas de représentants « plus occupés des intérêts partiels du district qui les « aurait nommés, que des affaires générales. » Au contraire, d'après le projet de 1787, les habitants devaient nommer à l'élection les membres des assemblées de paroisse : il suffisait de justifier d'un revenu de 600 livres pour être électeur (1). Les assemblées de paroisse, émanant ainsi du choix direct des citoyens, désignaient les membres des assemblées de district, lesquels nommaient, à leur tour, ceux des assemblées provinciales. De degré en degré, ces trois séries de représentations puisaient leur origine dans le scrutin populaire.

Il est curieux de rappeler que l'auteur du projet dont il s'agit, le ministre qui le présenta et le développa, fut Galonné, alors contrôleur général. Cet ennemi déclaré de Necker de^int le continuateur de la partie la plus importante de son œuvre. Il couronna l'entreprise que Necker n'avait pas eu le temps d'achever.

Le projet de 1787, généralisant l'institution des assem-

1. Le projet primitif attribuait à chaque propriétaire autant de voix quil avait de fois 600 livres de revenu.

blées provinciales et locales, reçut l'approbation des bureaux de l'assemblée des notables ; et, au mois de juin 1787, un édit du roi^ rendu à Versailles, promulgua ses^ dispositions. Toutes les provinces de France possédèrent dès lors des conseils représentatifs locaux, chargés deperfection ner, chacun dans sa circonscription, comme nous l'avons vu, l'assiette et la perception des impôts directs. La Révolution anéantit malheureusement cette œuvre de décentralisation.

Le projet d'impôt territorial soumis aux notables n'eut pas la bonne fortune, comme le projet relatif à rinstitution des assemblées provinciales, de recevoir une exécution effective avant la Révolution.

Son principal mérite, celui qu'il convient, dès l'abord ^ de relever, consistait à supprimer, d'une manière absolue, les privilèges et les exemptions fiscales . Non seulement un article de la loi de subvention territoriale abolissait les exemptions d'impôt, mais ces exemptions furent condamnées et flétries dans les mémoires et les discussions préparatoires des notables, avec une énergie beaucoup plus significative encore.

La première lecture des procès-verbaux de l'assemblée des notables produit,àce point de vue,un vif sentiment de surprise. Les privilèges en matière d'impôt, dont nous avons donné précédemment l'analyse, constituaient, en effet, sous l'ancien régime un abus tellement invétéré, tellement inhérent au système général des contributions, qu'on s'étonne de voir leur suppression poursuivie avec

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une telle insistance, en 1787, par une assemblée où siégeaient les sommités des privilégiés.

En approchant de la Révolution, à mesure que la marche des idées libérales s'accentuera, ces sortes d'exemples se multiplieront. Mais, au mois de février 1787, les événements avaient moins de maturité, ou plutôt semblaient en avoir moins. L'antique constitution de la monarchie conservait toutes ses formes apparentes. Or, parmi les traditions du passé les moins contestées, les plus respectées même, figurait en première ligne celle qui conférait l'exemption d'impôt à^la noblesse et au clergé. Dans toutes les discussions fiscales, les privilèges des deux premiers ordres étaient demeurés jusque-là, par un accord tacite, hors de cause, comme s'ils eussent fait pari,ie intégrante des institutions publiques.

Nous pourrions citer, à l'appui de cette vérité, le texte de tous les ouvrages publiés depuis le début du xviii* siècle. Après Vauban, qui, en 1707, dans la Dime royale, eut le courage d'attaquer ouvertement l'abus des exemptions d'impôt, courage qu'il expia par la disgrâce, aucun autre écrivain;,si libéral qu'il fût,n'osa renouvelerl'entreprise.Boisguillebert, l'abbé de Saint-Pierre, le marquis de Mirabeau, les économistes rédacteurs des Éphémérides du citoyen, ^"oltai^e, les auteurs de l'Encyclopédie méthodique, etc., évitent de toucher cett(e question délicate, ou, s'ils l'abordent, c'est pour excuser, plus ou moins explicitement, l'état de choses existant. Turgot, lui-même, et Necker s'abstiennent, sauf dans quelques phrases incidentes, de révéler sur ce point leurs véritables sentiments.

Cette réserve universelle, gardée jusqu'alors par les esprits les plus réformateurs, fait ressortir, dans toute son étendue le mérite de la généreuse initiative de l'assemblée des notables. Le gouvernement et les membres des deux

premiers ordres rompirent spontanément, en 1787, le silence général, et proclamèrent hautement la nécessité de soumettre également tous les contribuables à l'impôt.

L'auteur du projet est Galonné, déjà cité, que ses mœurs et son caractère inféodent cependant à l'ancien régime. Les bureaux de l'assemblée ont, pour présidents, Monsieur, frère du roi, le futur Louis XVIII, le comte d'Artois, qui sera Charles X, les princes de Gondé, de Gonty, le duc de Bourbon, etc. Ils se composent « des personnes « les plus qualifiées de l'État», suivant le procès-verbal. Ces hommes, opposés par leurs instincts, leurs préjugés, leurs intérêts, à la salutaire révolution qui se prépare, en deviennentles premiers instruments. Si les progrès de l'opinion publique ont pu déjà réaliser de tels miracles, comment douter de sa puissance pour transformer pacifiquement, avec l'aide du temps, l'état social tout entier!

Le discours d'ouverture, prononcé parle contrôleur général Galonné, contient, dès l'abord, à ce sujet, la plus énergique déclaration.

Oui, messieurs, dit-il, c'est dans les abus mêmes que se trouve ce fonds de richesses que l'État a le droit de réclamer. C'est dans la proscription des abus que réside le seul moyen de subvenir à tous les besoins. Ces abus, qu'il s'agit aujourd'hui d'anéantir pour le salut public, ce sont les plus considérables, les plus protégés, ceux qui ont les racines les plus profondes et les branches les plus étendues. Ce sont les abus des privilèges pécuniaires, les exceptions à la loi commune, qui ne peuvent affranchir une partie des contribuables, qu'en aggravant le sort des autres. (Discours d'ouverture, prononcé le 22 février 1787 par Calonne.)

Aucun discours de la Révolution n'a condamné plus énergiquement la situation irrégulière de la noblesse et du clergé ! Les mêmes idées sont reproduites dans toute la série des documents soumis à l'assemblée des notables : on s'en convaincra en passant de suite à la lecture du procès-

verbal de la séance de clôture, dans laquelle l'archevêque de Toulouse, Loménie de Brienne, remplaçant Galonné, dit, comme le faisait, trois mois auparavant, son prédécesseur: « Le gouvernement rejette toutes les exemptions « pécuniaires ; il n'est plus permis de penser que celui « qui recueille le moins doive payer davantage. » (Discours du premier ministre, Loménie de Brienne, 25 mai 1787.)

Ainsi, malgré les mutations survenues dans les titulaires des fonctions gouvernementales, que Galonné ou Mgr de Brienne occupe le pouvoir, le même esprit public continué à prévaloir, et, jusqu'à la Révolution, on ne le verra plus défaillir.

Le projet d'impôt territorial, soumis à l'assemblée des notables lors de sa première réunion, était accompagné, comme chacun des autres projets, d'un mémoire explicatif spécial. En tête de la collection de ces mémoires, réunie en un volume. Galonné plaça un avertissement, rédigé dans le but d'accentuer plus fortement encore le sens libéral des réformes qu'il proposait. « Des pridièges seront

< sacrifiés ! écrivait-il, oui, la justice le veut et le besoin « l'exige. Yaudrait-il mieux surcharger encore les non-

< privilégiés, le peuple? On payera plus? sans doute; « mais qui ? ceux-là seulement qui ne payaient pas assez

« ils payeront ce qu'ils doivent, suivant une juste propor- « tion. »

Dans le sein des bureaux de l'assemblée des notables, chacune des délibérations confirme la justice et la nécessité des nouveaux principes proclamés par le gouvernement. Le bureau de Monsieur, celui du comte d'Artois, celui du duc d'Orléans, y adhèrent expressément « Nous

< avons reconnu que tous les citoyens doivent supporter «leur part proportionnelle des charges publiques. » (Déli-

bération des bureaux, 21 mai 1787.) Le roi, au cours d'une séance qu'il préside, félicite les membres du clergé de leur désintéressement : « Je suis content, dit-il, de l'empressement avec « lequel les archevêques et évêques ont « déclaré ne prétendre à aucune exemption »pour les « charges publiques. » (Discours du roi, 5« séance, 23 avril 1787.)

L'article 2 du projet,voté par les bureaux et promulgué par le roi, consacre ces sentiments en termes précis. « L'im- « pôt,dit-il, est établi sur tous les biens-fonds du royaume « sans aucune exception. ^hQ sacrifice, consommé en 1789, se trouve ainsi, dès ce moment, irrévocablement préparé.

Les autres parties du projet d'impôt territorial ne méritent pas une moindre attention, car la plupart d'entre elles servirent de précédents aux plus importantes dispositions de la loi de 1790.

La rédaction primitive du gouvernement comportait la perception en nature : le travail des bureaux conduisit à lui substituer la perception en argent.

La controverse entre l'impôt en nature et l'impôt en argent remontait au livre de la Dîme royale. Vauban y développait, en 1707, les avantages de la perception ennature, et, pendant longtemps, le prestige que conservèrent les travaux de ce courageux défenseur de l'égalité, rallia un grand nombre d'esprits à son système de l'impôt en nature. Vauban expliquait, avec son imagination et son style séduisants, combien il serait facile de construire, pour 1.000 ou 1.200 livres, des granges suffisantes à l'emmagasinement des récoltes d'une paroisse; que, même dans la plu-

part des localités, on se passerait aisément de granges, que les percepteurs de la dîme « deviendraient tous bons amis des contribuables », que l'intervention des sergents ^t huissiers disparaîtrait absolument, puisque « le la- <i boureur et le paysan auront payé la dîme royale sur ^ le champ de la récolte >.

Pendant un demi-siècle, ces rêves associés aux idées de sages réformes contenues dans le livre de Yauban, régnèrent, ou plutôt flottèrent dans l'opinion publique. En 1725, un édit du 5 juin tenta un instant de réaliser l'impôt en nature sous le nom du cinquantième ; mais, dès le 21 juin de l'année suivante, il fallut suspendre la perception des fruits de la terre, tant les difficultés insurmontables d'exécution surgissaient de toutes parts. Cet essai n'eut ni assez de durée, ni assez de retentissement,pour désillusionner les partisans de l'impôt en nature, et. lorsque le gouvernement proposa, en 1787, à l'assemblée des notables la perception en nature de la subvention territoriale, il continua d'obéir au sentiment dont l'auteur de la Dîme royale s'était fait le promoteur. D'ailleurs, l'impôt à la récolte semblait encore former le corrélatif nécessaire de la suppression des privilèges ; l'une de ces mesures ne paraissait pas pouvoir réussir sans le secours de l'autre, toujours parce que Yauban les avait réunies dans son plan de réformes.

Cependant, l'examen plus approfondi auquel se livrèrent les bureaux des notables leur fit préférer l'impôt en argent à l'impôt en nature, et les motifs qu'ils invoquèrent,à cette occasion se trouvent être presque textuellement les mêmes que ceux reproduits, trois ans après,par l'assemblée constituante : « La contribution en nature porte sur le produit « brut, ce qui est un grand vice, puisque le produit net est « le seul qui doive la contribution >, dit La Rochefoucauld dans le rapport sur la contribution foncière du 11 septem-

bre 1790. En 1787,les notables objectaient, de même, que « tout impôt ne doit être assis que sur le revenu net, qui « est seul disponible ; l'impôt en nature se percevrait, au « contraire, sur le produit brut ». (Délibération du 6 mars « 1787, bureau du duc de Penthièvre.)

La doctrine des physiocrates, alors toute-puissante, inspirait cette formule, aux deux époques. Aujourd'hui, on chercherait d'autres arguments : on préférerait, par exemple, ceux qui figuraient, en 1787 et 1790, au second plan, tels que l'énormité des frais de perception, les difficultés d'exécution, l'étrange situation du gouvernement obligé de conserver et de vendre d'immenses quantités de grains. L'argument tiré de l'énormité des frais de perception eût spécialement mérité de primer tous les autres, car, d'après les aveux des bureaux des notables, recueillis dans divers discours, ces frais s'élevaient en moyenne à 10 et 20 0/0, suivant les cultures. « La levée des « dîmes coûte au moins 25 0/0 aux particuliers, dit le bu- « reau de Monsieur, et, dans ce cas, leur intérêt est un sûr «garant que les frais ne pourraient être moindres.» (Séance du 26 février 1787.) « Sans doute, répète un autre bureau, « les curés parviennent, à la rigueur, à tirer produit de la « dîme qu'ils perçoivent en nature, mais leurs frais de « perception sont exorbitants. » — « La dîme ecclésias- « tique coûte 20 à 30 0/0 à qui en jouit, disait le bureau « du comte d'Artois.» (7 mars 1787.) Ce taux élevé ne s'appliquait pourtant qu'à la dîme des vignes. A l'égard des grains, « on assure que les frais que fait le curé pour le- « ver la dîme des grains de la paroisse s'élèvent à 10 ou « 12 0/0, et cependant le curé est sur les lieux, et il trouve « dans son propre établissement et dans la complaisance « des paroissiens tous les moyens de rendre la levée éco- « nomique ». (Même rapport du bureau du comte d'Artois.)

L'assemblée des notables jugea sagement, d'après ces données, que la perception en nature était impraticable, et le gouvernement ne tarda pas à se rendre à ses bonnes raisons. « Les bureaux l'ont rejetée en nature, et le roi, € ayant égard à leurs observations, a déterminé quelle se- « rait en argent.» (Second mémoire intitulé: Vues sw l'impôt territorial, déposé par Mgr de Brienne, premier ministre, le 10 mai 1787.)

Le débat, clos ainsi à l'assemblée des notables, devait plus tard se renouveler, d'abord à l'assemblée constituante pour y recevoir la même solution qu'à l'assemblée des notables, puis, à la Convention, où, comme nous le verrons, l'impôt en nature triompha passagèrement.

L'édit constitutif de l'impôt territorial, en 1787, établissait,d'une manière invariable,le contingent annuel. Ce contingent,fixé à la somme de 80 millions (articles 2 et 3j,serépartissait,de degrés en degrés, entre les provinces, les généralités, les élections, etc. (Article 4). Des subsides supplémentaires augmentaient le principal, au marc la livre, « pour les décharges et modérations, que les pertes de re- « venus annuels pourraient exiger » (articles). La répartition du contingent annuel s'opérait dans le sein de chaque province, entre les paroisses, par le soin des assemblées d'état dans les pays d'état, et dans les pays d'élection par l'entremise des assemblées provinciales et des assemblées d'élection (article 6). L'assemblée municipale de la paroisse distribuait ensuite le contingent qui lui était assigné entre « tous les biens-fonds qui y sont situés, sa7is aucune dis- « tinctiofi, au marc la livre de l'évaluation» (article 7). Un taux commun devait être formé pour toute la France, et chaque contribuable surtaxé posséderait le droit de faire ramener sa cote au niveau de ce taux commun (article 11).

Qu'ils soient productifs, ou seulement susceptibles de revenu, tous les fonds tombaient sous le coup de l'impôt (article 8). Les parcs, jardins, etc., supportaient la taxe afférente aux terres de la meilleure qualité de la paroisse (aiv ticle 8). Les futaies n'étaient imposées qu'au moment de leur coupe (article 9).

Tous les articles précédents, sauf celui relatif aux futaies, sont reproduits exactement dans la loi du 1" décembre 1790 sur la contribution foncière. Nous nous bornons à signaler ici succinctement l'existence de ces dispositions communes, nous réservant d'insister avec détail sur la concordance des deux textes, lorsque nous analyserons les travaux de l'assemblée constituante.

Le projet d'impôt territorial, tel qu'il sortait des mains des notables, et, tel qu'il fut rédigé en forme d'édit(août 1787), représentait donc une œuvre capitale de réforme et de progrès. Malheureusement, la tentative échoua : elle échoua devant une opposition ardente ; elle échoua, parce qu'une transformation aussi profonde ne s'accomplit jamais du premier coup. Les parlements avaient déjà, comme nous le verrons, entravé l'œuvre de Turgot,lorsqu'ilvoulut,d' emblée, supprimer la corvée ; cependant, dix ans plus tard, la corvée fut abolie malgré eux, et sans opposition. En 1787, les parlements accueillirent de même, par une violente explosion de remontrances, le projet de subvention territoriale, première atteinte portée à leurs privilèges et à leurs intérêts. Le parlement de Paris se compromit jusqu'à demander la convocation des États généraux. Subitement, après avoir tant de fois prétendu qu'il était le gardien des droits et des intérêts de la nation, il se déclara incompétent. « Le seigneur roi, dit-il en 1787, sera « très humblement supplié d'assembler les États généraux

< préalablement à tout impôt nouveau. » (Arrêté du parlement de Paris, 30 juillet 1787.)

En même temps, le gouvernement présentait à l'enregistrement un autre édit, élaboré aussi par l'assemblée des notables, et relatif au timbre, que nous analyserons dans les chapitres consacrés aux contributions indirectes. La réprobation des parlements contre l'impôt du timbre, qui touchait aux frais de justice et de procédure, aggrava la vivacité de leur opposition. Malgré le lit de justice, dans lequel le roi fit enregistrer d'office les deux édits, le 6 août 1787, les protestations persistèrent, et prirent un tel caractère de révolte, que Louis XVI exila à Troyes tous les membres du parlement de Paris. Alors, de tous les points de la France, arrivèrent des adresses, des représentations, des arrêtés, des discours, etc., félicitant le parlement de Paris de sa résistance, s'associant à ses remontrances, répétant et renouvelant ses attaques contre les deux projets. Louis XVI céda devant ce tumulte, et le 19 septembre 1787, le parlement de Paris enregistra victorieusement un édit du roi révoquant ceux qui, un mois et demi auparavant, avaient décrété l'impôt du timbre et la subvention territoriale.

Le principe de l'égalité devant l'impôt, l'établissement d'une contribution foncière équitable et régulière, succombèrent donc à cette première attaque.

La réforme fut ajournée jusqu'à la convocation des États généraux. Mais les expédients dilatoires inventés par les parlements devaient, alors, se] retourner contre eux. En présence des États généraux, la cause de la suppression des privilèges pécuniaires et de l'unification de l'impôt foncier était gagnée d'avance ; les travaux préparatoires, accumulés depuis quinze ans, par les esprits réformateurs de l'ancien régime, allaient enfin recevoir, en dépit des oppositions égoïstes, leur consécration définitive.