Ici tous les chiffres expriment du numéraire

LA. RÉVOLmON 173

« de l'an Vde\Taitêtre soldée depuis le l»' ventôse, il reste dû « 35.272.000 livres. — Tandis que les deux tiers au moins de « la contribution foncière de l'an VI devraient être acquittés, « il reste dû 191.769.000 livres. — Tandis que les rôles de « la contribution foncière devraient être terminés depuis « longtemps, il nous en manque encore 4.943... etc. » (Le ministre aux commissaires des Directoires exécutifs, 17 thermidor an VI. Archives nat. A. F. III, 116.)

Onze paragraphes énumèrent ainsi l'arriéré des administrations municipales. « Je n'aurai plus la longanimité, « ajoute Ramel, d'attendre 86 décades (860 jours) comme

< je l'ai fait, pour obtenir des états complets sur les re- « couvrements décadaires. > (Idem.) Dans une autre circulaire, il s'écrie encore : « Pouvez-vous penser, citoyens « commissaires, qu'il soit agréable d'être sans cesse dans « l'obligation de faire violence à son caractère pour se « plaindre,avec tant d'amertume que je le fais, de l'inexé- « cution des lois rendues ? Puis-je faire autremem lors- « que j'ai la preuve en mains que nous retombons dans « l'arriéré dont j'avais cru un instant sortir. » (Circulaire du 15 floréal an VI. Arch. nat.)

« Au mois de floréal dernier, disait un membre du con- « seil des Anciens, plus de 36.000 rôles étaient encore à « faire dans les anciens départements, sur les exercices des « années n, III et IV. > (Anciens. Opinion de DufTau, 16 brumaire an VI.)

En Tan VII, grâce aux efforts de Ramel, la situation s'améliora un peu. Le ministre signale sans doute toujours des lacunes extraordinaires dans le travail des municipalités. € Il manque plus de 2.000 rôles sur ceux de l'an VI.

< Aucun rôle d'acompte relatif à l'an VII n'a encore été « commencé. Pense-t-on qu'un tel retard puisse être « toléré?» (Circulaire du 22 nivôse an VII. Arch. nat.)

Cependant rarriéré descend à 273 millions, soit un progrès de 172 millions. Mais on ne doit pas oublier qu'une grande partie des recouvrements s'est eiîectuée en valeurs mortes. « Ce serait une grande erreur de croire, dit Ramel, « que toutes les sommes sont rentrées en numéraire et « sont arrivées au Trésor public. »

Les bons de réquisition, les coupons de Femprunt forcé, les bons provisoires remis aux rentiers, etc., dix-sept sortes de papiers différents, en un mot, rentrent au Trésor, sans l'enrichir, par l'intermédiaire des receveurs des contributions. Sur 515 millions perçus pendantl'an YI, 277 millions se composaient de valeurs mortes, et 238 millions seulement de numéraire disponible.

Aussi Ramel, lassé de l'incurie des municipalités, pressé par les besoins du Trésor, osa-t-il tenter ce qu'aucun législateur de la Révolution ne s'était permis jusque-là. Il dénonça l'intervention des pouvoirs locaux comme la cause du mal, et proposa de leur retirer le travail de Tassiette des contributions directes. Ramel présenta cette proposition au conseil des Cinq-Cents (Message du 21 nivôse anV, 10 janvier 1797), avec beaucoup de ménagements et de circonlocutions, ainsi qu'un ancien conventionnel devait le faire. Il ne s'agissait en apparence que « d'aider les «communes dans laformation des matrices de rôles et états « de changements ». Au fond, le projet consistait purement et simplement à remettre à des agents directs du gouvernement la formation des matrices des rôles et leur expédition. Cette réforme était indiquée par le bon sens, de la manière la plus évidente, et le ministre espérait qu'après six ans de révolution, en présence du déficit permanent, contre lequel le pays se débattait, ei de l'insuffisance constante des recouvrements, le bon sens triompherait. Le conseil des Cinq-Cents réalisa ses prévisions. Mais au conseil des

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Anciens, les susceptibilités constitutionnelles prévalurent encore. Entre le maintien des doctrines révolutionnaires et le recouvrement des contril)utions directes, reconnus définitivement incompatibles, le conseil des Anciens préféra le triomphe des idées de la Révolution. Les orateurs rappelèrent, avec emphase, l'article 190 de la constitution de l'an III, cité plus haut. « Les travaux de la répartition ■« de rimpôt, disait l'un, sont des travaux délicats et dépure « confiance, que le peuple n'a pas voulu que ses élus par- « tageassent avec personne. » (Opinion de Girod de l'Ain. 5 prairial an V.) — « Les devoirs les plus sacrés de notre « mission, disait un autre, sont de garantir au peuple « l'intégrité de ses droits. > — « La résolution ferait des- « cendre les élus, les confidents du peuple, du degré de « confiance où les a placés l'acte constitutionnel. * (Anciens, 24 mai 1797.)

C'était donc de parti pris, en connaissance parfaite de cause, que la Révolution maintenait dans la loi des contributions directes, après six ans d'expérience malheureuse, une disposition destructive. Destructive à n'en pas douter, car, comme le disait un membre des Conseils : « Depuis 1791, chacun des six exercices a exigé près de « deux ans pour la confection des rôles, et ceux de l'an III « ne sont pas finis, à la fin de l'an Y. L'expérience de sept « ans a prouvé l'insuffisance du régime des contributions « établi en 1790. La correspondance de tous les départe- « ments atteste l'impuissance des moyens destinés à le « faire marcher, (Lecouteulx, 27 mai 1797, Anciens.)

L'année suivante, le gouvernement du Directoire, malgré son précédent échec, présenta de nouveaux projets. Quel ministre des finances pouvait se résigner à voir péricliter, par la faute des corps administratifs locaux, la source d'impôts la plus productive du budget ? Pas plus

que la première fois, le ministre n'obtint d'être délivré de l'ingérence constitutionnelle des municipalités. Les conseils locaux continuèrent à demeurer en possession de ce qu'on nommait leurs « droits sacrés », auxquels ils tenaient, sans doute, bien peu, si l'on en juge par la manière dont ils les exerçaient. Seulement on créa une Agence des contributions directes, c'est-à-dire une armée de commissaires du gouvernement près les directoires, fonctionnaires à peu près analogues aux conseillers de préfecture actuels, ayant pour mission de surveiller les travaux des municipalités. (Loi du 12 novembre 1797.) Ces commissaires, dépendant du ministère de l'intérieur, sans aptitude en matière fiscale, étaient au nombre de 5.000, et coûtaient 4,366,000 francs par an : c'était le plus clair résultat de l'institution. Elle eut si peu d'efficacité que, six mois après sa création, le gouvernement, désespéré de la constante incurie des corps administratifs, leur prescrivit par circulaire, de « se réunir en bureau tous les jours « impairs, de huit heures du matin à midi, pour s'occu- « per, exclusivement à tout autre objet, du travail relatif « à la mise en recouvrement des contributions directes, et « ce, jusqu'à ce que ces objets fussent entièrement termi- « nés ». (Arrêté du 31 juillet 1798.)

Les corps administratifs, suivant leur habitude, ne tinrent aucun compte de ces ordres et l'arriéré continua à grossir.

Le Consulat, à son avènement, comprit immédiatement qu'il en coûtait trop cher de subir les conséquences des phrases pompeuses inscrites dans les anciennes constitutions, et qu'il importait, avant tout, de rendre les impôts directs productifs, surtout au moment oii 25 centimes additionnels y étaient ajoutés.

D'après le rapport du ministre des finances, Gandin, au 24 brumaire an YIII (15 novembre 1799), « il reste encore « des rôles à faire pour Tan V, et un tiers de ceux de l'an VII «est en retard». Ainsi des retards de trois ans, dans la confection des rôles, sont constatés au moment du changement de régime politique. Comme nous l'avons dit, cette situation remonte au début même de rexécution de la loi de 1790 : « Il n'y a pas eu, depuis 1789 jusqu'en l'an YIII, « une seule année où les rôles aient été faits à temps », écrit un directeur des contributions directes, Gervaise, dans un mémoire où il cite les déclarations de chacun des ministres des finances, au sujet de ces retards, pendant les neuf années de la période. {Mémoire sur la manière dont les cojîtributions directes se perçoivent, Gervaise, an X.) Gandin, dans ses rapports de l'an YIII, expose que les opérations de l'établissement des matrices confiées aux municipalités, et celles d'expédition des rôles confiées aux directoires de districts en 1791, durèrent plus de deux ans, qu'«on ne pouvait rien obtenir» de ces corps administratifs; même, en décrétant que les rôles de l'an YIII ne seraient que la copie de[ceux de l'année précédente, « toute « simple que paraisse cette transcription, on ne put l'obtenir « des municipalités ». Dans un autre rapport, ce même ministre expose que tout était à faire, en Tan VIII, à son arrivée, pour l'assiette et le recouvrement des contributions directes. « Cet état de choses constituait un déficit annuel « et permanent de plus de 200 millions... La plaie des « finances était principalement là. » (Rapport du ministre des finances, germinal an X.)

L'arriéré des contributions directes représentait même beaucoup plus de 200 millions de déficit annuel. Les chiffres extraits des rapports officiels de Ramel l'éJèvent, on s'en souvient, à 300 et 400 millions.

Malgré l'exposé de cette situation, et les preuves trop certaines « du désordre effrayant qui a régné dans cette bran- « chedes revenus publics depuis l'assemblée constituante» (Rapport de Greuzé-La touche, 23 novembrel799), il se trouva encore, en l'an YlIT, dans le sein des commissions intermédiaires, aux débuts du Consulat, des opposants à la réforme.

« Le travail de l'expédition des rôles peut-il être étran- « ger aux agents de la commune? Non, car chaque con- « tribuable doit avoir la garantie que le relevé qui compose « la matrice du rôle est exact ; cette garantie, il ne peut la « tenir que d'une administration populaire. » (Opinion de Cornudet, commission intermédiaire des anciens, 3 frimaire an YIII, 24 nov. 1799.)

Quant aux arriérés signalés par le ministre « ne faut- « il pas en accuser, ajoutaient les opposants, la tourmente « des temps et les continuelles destitutions prononcées « par le gouvernement ? » Mais c'était pour la dernière fois que la ténacité des préjugés devait provoquer ces protestations.

Une loi du 24 novembre 1799 abrogea définitivement l'ancien système, et lui substitua l'organisation suivante, très simple et très pratique, qui a survécu jusqu'à nos jours : Dans chaque département, un directeur des contributions directes rédige les matrices^, fait expédier les rôles, et vérifie les réclamations ; un inspecteur des impositions directes exécute des tournées sous les ordres du directeur ; des contrôleurs (alors au nombre de 840) ont pour mission de préparer sur les lieux, sous la surveillance des inspecteurs, le travail centralisé à la direction (art. 3 et 5 de la loi du 24 novembre 1799).

Kn outre, pour ne pas détruire brusquemenU'attribution

dévolue jusque-là exclusivement aux corps administratifs locaux, et conformément, du reste, à ce que nous avons vu faire déjà par les assemblées pro\inciales, sous Louis XVI, l'ancien établissement des collecteurs ou répai'titeurs, réduit à ce quil devait être, fut juxtaposé à celui des directeurs, inspecteurs et contrôleurs nouvellement créés. La loi du 24 novembre 1799 réserve expressément « le travail « préliminaire et nécessaire des répartiteurs. >(Art. 5.) Ces répartiteurs, contribuables fonciers de la commune,au nombre de cinq, choisis par l'administration municipale parmi les plus capables, auxquels sont adjoints deux membresdu conseil municipal, ne confectionnent plus, comme autrefois, à eux seuls, les matrices et les rôles, mais ils préparent, de concert avec le contrôleur, le travail de l'assiette de l'impôt et des mutations. Ainsi chargés, en 1799, de continuer, dans des conditions plus restreintes, l'intervention locale des contribuables en matière d'impositions directes, les répartiteurs subsistent encore aujourd'hui : leurs pouvoirs actuels sont les débris de l'ancien pouvoir absolu des collecteurs. Cet ancien pouvoir absolu , en rendant leur concours indispensable, avait motivé dans la législation des pénalités excessivement sévères, en cas de retards ou d'absences, pénalités qui n'ont pas été abrogées, et dont le maintien dans nos codes semble une anomalie, lorsqu'on en oublie l'origine.

La loi du 24 novembre 1799 n'étendait pas aux percepteurs la mesure qui soumettait les autres agents des contributions directes à la nomination du gouvernement. La mise en adjudication des perceptions était maintenue. Cette adjudication occasionnait cependant chaque année un grave préjudice aux recouvrements.

« Dans une foule de communes, disait Gervaise, direc- « teur des contributions directes (en l'an X, alors que. le

« système de l'adjudication était en vigueur), on ne peut « supposer qu'on veuille être percepteur pour la légère « rétribution attachée à cette charge. Le percepteur spécule « donc sur la jouissance des fonds ou sur le produit des « contraintes : l'institution est immorale et vexatoire. Des « percepteurs infidèles se perpétuent : en déficit sur l'exer- « cice qui finit, ils se couvrent avec les deniers de l'exercice « qui commence : et cependant, si on ne continue que les « percepteurs au courant, aucun ne voudra l'être. »

Ce n'est que quatre ans après (loi du 25 février 1804), que fut introduite cette réforme essentielle : « Tous les « percepteurs des contributions directes seront à la nomi- « nation du Premier Consul. »

Mais, si quelques réformes étaient ajournées en l'an VIII, ja plus importante et la plus difficile se trouvait réalisée, celle qui avait exigé, pour aboutir, l'avènement d'un nouveau gouvernement rompant avec les principes de la Révolution. Dès "i^innée suivante, le ministre des finances Gaudin put se féliciter, ajuste titre, de l'heureux succès de son œuvre : « Tout était à faire à l'avènement du Gon- « sulat, écrit-il en l'anX, pour l'assiette et le recouvrement « des contributions directes ; 35.000 rôles de l'an VII res- « talent encore à former. A Taide du nouvel établissement, « les rôles de l'an VII ont été achevés, ceux de Tan VIII ont « été faits aussi promptement qu'on pouvait l'espérer, et « ceux de l'an IX ont été préparés avec une célérité telle « que, pour la pi'emière fois depuis la Révolution, le vecou- « vrement a pu commencer avec l'année même à laquelle « les contributions appartenaient. » (Rapport du ministre des finances, 1" germinal an X.)

La loi du 1" décembre 1790, dégagée seulement à la fin de l'année 1799 des entraves qui paralysaient son exécution, ne commença ainsi à fonctionner réellement

qu'au début du siècle. Mais, dès cette époque, le système, qui prévaut encore aujourd'hui, se trouvait définitivement établi.

L'organisation des poursuites, sous l'ancien régime, n'avait pas participé, comme nous l'avons dit, aux progrès obtenus dans les autres parties des contributions directes; et, ni la loi de 1790, ni celle de 1791 ne comblèrent cette lacune.

Après Tannée 1791, tout espoir disparaît de voir surgir les règlements réformateurs, qui ont fait défaut jusqu'alors. Les poursuites, sous la Convention, devinrent, en effet, exclusivement un instrument de tyrannie entre les mains de ceux qui possédaient le droit de les exercer. Aucune loi ne fut rendue à leur sujet pendant cette période, sauf celle du 24 fructidor an III (10 septembre 1795), qui rétablit les contraintes solidaires supprimées, on s'en souvient, par Turgot, en 1775.

Si, avant la fin de brumaire, dit-elle, quelque commune n'a point acquitté le tout ou la majeure partie des sommes exigibles à cette époque, l'administration du département décernera une contrainte contre les \1nst plus forts contribuables delà commune, du montant de ce qu'elle aurait dû acquitter. A défaut par ces vingt contribuables de satisfaire à cette contrainte dans la décade de la notification, l'administration requerra la force publique pour en assurer l'exécution. (Art. 4 de la loi du 24 fructidor an III.;

L'ancien régime n'inventa jamais de pareille coercition.

Une seconde loi, du 13 frimaire an IV (4 décembre 1795) confirma la précédente. En vain Tronson- du Goudray proteste au conseil des Anciens : « Quelle est donc, dit-il « cette législation, qui, dans la crainte de ne pouvoir at-

« teindre les coupables, s'applique à rendre les uns res- « pensables de la faute des autres? Il est contraire à la « déclaration des droits, il est contraire à tous les princi- « pes de justice, que je réponde pour les fautes qu'un autre « a commises, et j'élèverai constamment la voix contre « toute disposition de cette espèce. » (Anciens, séance du 13 frimaire an IV.) Le projet fut adopté malgré Tronson du Coudray, malgré Du Pont de Nemours, qui s'associa à ses observations, et, de rechef, une nouvelle loi posa en France le principe de la contrainte solidaire. Seulement, au lieu des vingt plus forts contribuables de la commune en retard, dix seulement furent déclarés « seuls responsables « et solidaires ». (Loi du 13 frimaire an IV, art. 9.)

En l'an V, le Directoire constate encorela continuation des abus pratiqués sous la Convention : « Le Directoire, citoyen « ministre, écrit-il, est instruit que des poursuites rui- « neuses et vexatoires sont exercées, sans avertissement « préalable, contre un grand nombre de citoyens... Il est « aussi informé que des porteurs de contraintes, et même « quelques fonctionnaires publics, font un métier de ces « vexations, et s'en forment un revenu plus ou moins con- « sidérable. Ces manœuvres tyranniques ont excité l'indi- « gnation du Directoire exécutif...» (Lettre des Directeurs au ministre des finances, 18 brumaire an V, Arch. nat. AF III, 180.) En même temps, la loi du 7 novembre 1796 commençaàréparerlesbrèches des décrets de l'assemblée constituante en rétablissant les garnisons individuelles. Mais cette restauration, opérée daiis un article isolé, n'a pas la portée d'une réforme réfléchie et décisive. C'est une mesure de circonstance inspirée par le retard des recouvrements.

En l'année 1800 seulement , après l'installation du Consulat, apparaît le premier règlement rationnel. La grande loi pré-

cédente sur la contribution foncière du 3 frimaire an Vn (23 novembre 1798) avait laissé complètement de côté le sujet des poursuites, se bornant à prescrire la continuation de l'exécution des lois actuelles (article 153), lois dont on connaît l'insuffisance. L'arrêté consulaire du 4 août 1800 (16 thermidor an VIII), au moment où toutes les parties de l'administration rentraient dans l'ordre, donna enfin une réglementation au service des poursuites.

Le préambule de l'arrêté de 1800 définit très justement les lacunes des lois précédentes. Elles autorisaient les garnisons et les saisies, dit-il, « sans régler l'emploi de « ces mesures », c'est-à-dire que les garanties manquaient aux contribuables, qu'aucune limite, qu'aucun ordre précis ne rassuraient ceux-ci contre les excès des agents, que l'intérêt du fisc, en un mot, prédominait exclusivement. Tel était bien le caractère de la situation que stigmatisaient les assemblées provinciales, et que les lois de 1790 et de 1791 ne réformèrent pas. Les règlements de l'assemblée constituante et delà Révolution, à l'exemple des anciens édits royaux, avaient sacrifié sans scrupule le repos des citoyens au désir d'activer les recouvrements. En 1800^ des idées plus libérales prévalurent : le but principal de l'arrêté du 4 août 1800 ne consiste plus exclusivement à pressurer les contribuables^ mais à garantir, en même temps, leur sécurité par de salutaires formalités.

Les porteurs de contraintes ne doivent plus se précipiter chez les retardataires et saisir leurs récoltes et leurs loyers, sans autre préambule. La loi du 1" décembre 1790 avait, on s'en souvient, organisé les poursuites dans ces conditions, sous prétexte d'établir un régime plus doux. Il n'est plus même question d'autoriser, d'emblée, l'installation de garnisons individuelles, comme se bornait à le permettre la loi de l'an V. Dans un esprit tout difl'érent, l'article 41

de l'arrêté du 4 août 1800 prescrit aux porteurs de contraintes, après avoir vérifié une dernière fois la situation des rôles, de remettre, d'abord, simplement aux redevables arriérés un bulletin d'avertissement, sur papier non timbré, dont le coût est de cinq centimes (article 41). Une fois cette opération préliminaire accomplie, à titre gracieux, dans toutes les communes de leur ressort, les agents se rendent chez le receveur particulier, et à ce moment seulement ils lui présentent la contrainte à viser (article 43). Cette contrainte les autorise à s'établir chez les propriétaires qui, dûment prévenus, n'ont pas encore satisfait à l'avertissement. Les porteurs ne peuvent séjourner plus de deux jours chez le même contribuable (article 44.)Ils doivent commencer par le plus fort retardataire, et aborder successivement chacun des autres, toujours dans le même ordre (article 44), Les redevablesqui payentmoins de 40 fr. d'impôt ne sont pas assujettis à la garnison. Enfin le porteur de contraintes ne peut procéder par voie de saisie contrôles récalcitrants que sur un ordre spécial du percepteur et dix jours seulement après son arrivée dans la commune (article 51).

L'esprit d'une administration régulière se révèle dans cette série de délais, d'avertissements, de précautions édictés en faveur des contribuables. Des préoccupations inverses inspiraient, on l'a vu, les lois de la monarchie et de la Révolution.

Les gouvernements postérieurs au Consulat perfectionnèrent cette première assise. En 1817, la loi de finances du 25 mars prescrivit de délivrerun avertissement individuel à chaque contribuable aussitôt que les rôles seraient confectionnés (art. 71). Indépendamment de cet avertissement annuel, une sommation gratis dut toujours précéder le premier acte de poursuites donnant lieu à des frais (art. 72).

Enfin les préfets furent autorisés à rédiger des règlements relativement aux frais de contraintes, garnisons, commandements et autres poursuites en matière de contributions directes (art. 73) (1).

Cette dernière prescription devint le point de départ de la réglementation générale en vigueur aujourd'hui. Le gouvernement, pourunifier l'œuvre des préfets, chargea une commission de poser les bases d'un règlement type, contenant l'ensemble des prescriptions sur la matière des poursuites. Le tarif des frais seul demeurait en blanc, afin de laisser le soin de le fixer à chaque préfet, conformément à la loi. Le règlement du 26 août 1824, fruit des travaux de la commission nommée par M. de Yillèle, fut revisé en 1839 (Règlement du 21 décembre 1839), et constitue aujourd'hui le code des poursuites en 114 articles.

Dans ce document, l'ordre et la gradation des actes de poursuites se trouvent minutieusement réglés : des délais séparent l'exercice de chacune d'elles ; des autorisations spéciales et des formalités protectrices les précèdent toutes ; à chaque degré, la situation des contribuables doit être revisée : ceux-ci ne subissent aucune procédure sans avoir été dûment prévenus. La saisie et la vente des meubles deviennent des moyens extrêmes, devant lesquels s'interpose une série d'avertissements destinés à amener le retardataire, par une pression progressive, à se libérer en temps opportun. Rien n'est plus laissé à l'arbitraire : le montant des frais des garnisons collectives et individuelles ne dépend plus de la durée du séjour que les anciens porteurs de contraintes pouvaient prolonger à leur gré. Un tarif fixe détermine le taux de la taxe représentative de cha-

1. La loi de finances du 15 mai 1818 a répété ces trois dispositions dans son article 51.

cune de ces formalités. Cette dernière réforme ne date que de 1839. Jusque-là, les garnisaires possédaient encore la faculté de grossir leurs salaires au gré de leurs intérêts : alors seulement, on substitua au payement à la journée le payement d une somme tarifée par bulletin de garnison. Tout récemment, les nomâ barbares de garnison individuelle et de garnison collective viennent enfin de disparaître du texte de nos lois. Depuis longtemps, sans doute, la formalité avait cessé d'être effectivement pratiquée. Cepenpendant tous les manuels et même les instructions officielles, continuaient à expliquer doctrinalement les règles sur le séjour des garnisaires au domicile des contribuables retardataires. La loi du 10 février 1877 rétablit heureusement la vérité des mots et mit les termes du Gode en harmonie avec nos mœurs.

On voit combien de temps il a fallu à la législation des poursuites pour atteindre le point de perfection où nous la trouvons aujourd'hui. Ce long retard provient, comme nous l'avons montré, des débuts mêmes de la réforme, insuffisamment préparée par l'ancien régime, et ajournée par l'assemblée constituante.

La loi du 1" décembre 1790 avait tranché, dans le même sens que l'assemblée des notables de 1787, la longue controverse soulevée auxviir siècle, au sujet du payement de l'impôt en nature ou en argent, en donnant la préférence au mode de payement en argent. La Révolution ne pouvait, dans le cours de ses huit années de troubles, laisser subsister paisiblement une aussi sage décision.

Le payement de la contribution foncière en nature

trouva, en effet, dans le sein des assemblées postérieures à la Constituante de nombreux partisans. Parmi ceux-ci figure en première ligne Dubois-Grancé, qui s'appropria cette thèse. Pendant tout le cours de ses fonctions législatives, à la Constituante, à la Convention et aux Cinq-Cents, ce militaire-orateur s'attacha à prôner l'impôt en nature : « A la « moisson, disait-il, tout le monde est riche, chacun est « émerveillé de la quantité de denrées qui rentre dans ses « granges ; on fait bombance, on croit n'en pas voir la fin. « Mais lorsque vient le mois de nivôse, lorsqu'après « avoir battu les semences, payé les domestiques, lebour- « relier, le charron, le maréchal, il faut encore acquitter « la contribution aux charges publiques, c'est là où on « trouve à décompter. Le laboureur doit détasser presque « toute sa récolte, pour aller au marché échanger sa denrée « contre le signe qui la représente à l'impôt... Il est donc de « l'intérêt des cultivateurs, et spécialement des moins for- « tunés (et c'est le plus grand nombre), d'acquitter au bout « du champ la contribution qu'ils doivent à la République, < afin que ce qu'ils remettent en grange leur appartienne en « réalité, et cesse de les tromper par une fausse apparence « de richesse, qui n'est, dans le fait, qu'un dépôt onéreux. » Cet échantillon résume les arguments spécieux que Dubois-Crancé répéta dans les discussions de l'assemblée constituante, de la Convention et des Cinq-Cents, en 1790, 1795 et 1796. A l'assemblée constituante, la question préalable repoussa son amendement (7 octobre 1790). Cependant, déjà, plusieurs voix se réunirent à la sienne, prétendant que « l'impôt en nature effraye parce qu'on n'en « a pas l'expérience » (l"abbé Charier, 6 octobre 1790), et que l'embarras pour les municipalités de colliger elles-mêmes « les blés, les fruits, les foins et les olives », est une objection sans valeur.

« J'ai entendu parler, dit Bouche, de grands frais, dohan- « gars et de greniers. Voici ce que c'est que l'imposition en « nature : Lorsque les municipalités, suivantlanature de leur « territoire, et d'après leur cadastre, se décideront à per- « cevoir l'impôt en fruits, elles ouvriront des enchères, « et elles affermeront à des particuliers qui payeront en « argent. Cette manière est douce et peu dispendieuse. » (Discours de Bouche, 7 octobre 1790.) A ces tableaux séduisants, une seule réponse bien étudiée fut opposée par Pierre Dedelày, orateur généralement diffus, qui, cette fois, réussit à se faire applaudir. Il montra : 1° que le fermier de l'impôt, substitué à la commune, ne pourrait se charger de la perception qu'à des conditions très onéreuses, 30 0/0 au moins, parce qu'il devrait mettre en campagne un nombre considérable d'agents pour recouvrer l'impôt, le même jour, sur une immense étendue ; 2° que certaines récoltes, surtout celtes qui craignent les intempéries, ne peuvent attendre, sur les lieux, l'arrivée du collecteur avant d'être rentrées; 3° que certains produits, tels que les cocons, les noix qu'on ramasse au fur et à mesure qu'elles tombent, etc., ne se prêtent pas au partage en nature ; 4° enfin que l'impôt doit toujours se percevoir sur le produit net, et qu'il serait souverainement injuste de prélever la même portion de récolte, au profit du fisc, sur un terrain qui aurait coûté deux fois plus qu'un autre d'engrais, de culture et de frais. « Au malheur « d'avoir un mauvais terrain, joindrai-je celui de payer « double ? On dit qu'on estimera les terres ? Si l'on fait une « estimation, il faut donc toujours un cadastre. » (Pierre Dedelay, 6 octobre 1790.)

A la Convention, les théories de Dubois-Crancé obtinrent le succès que la Constituante ne leur avait pas accordé. Une longue discussion s'engagea, à leur sujet, aux mois de flo-

réal et prairial an III. Dubois-Crancé y répétales arguments que nous avons déjà cités, avec plus de force et d'assurance parce qu'il se sentait plus près du succès : « Les Romains, « dit-U, percevaient l'impôt en nature. Les Chinois, le peu- « pie le plus sage de l'univers, font de même. » (16 floréal an III.)

La loi du 2 thermidor an III (20 juillet 1795) stipula que la moitié de la contribution foncière serait payée en . grains effectifs, de bonne qualité, conduits et livrés au magasin le plus voisin, désigné par le département, qui ne pourra être éloigné de plus de trois lieues (art. 4 et 5). Le garde-magasin en donnait récépissé, et le percepteur prenait ce récépissé comme versement. La mesure ne s'appliquait qu'aux récoltes en blé, froment, seigle, orge et avoine. Les propriétaires qui récoltaient d'autres denrées avaient la faculté d'acquitter leur cote en assignats, non pas en assignats valeur nominale, — l'État refusait lui-même son papier déprécié, — mais en assignats au cours. (Loi du 20 juillet 1793.)

Quelque temps après, une nouvelle loi du'24 fructidor an III (10 septembre 1795) porta de la moitié aux trois quarts le montant des payements à effectuer en nature.

Sans doute, la Convention obéissait alors, dans une certaine mesure, à des nécessités étrangères à la question théorique : rareté ;du numéraire, dépréciation des assignats, insuffisance des approvisionnements de l'armée. La théorie cependant prit aussi sa part dans ses décisions, puisqu'elle consacra dix de ses séances, en 1795, à la discussion des avantages généraux de l'impôt en nature, avant de l'adopter. (Séances des 16 floréal an III et jours suivants.)

Il est curieux de rechercher les résultats de cette malheureuse expérience organisée parla Convention.

En l'an IV, un an après l'inauguration du nouveau régime, les impossibilités de la perception de l'impôt en nature s'étaient déjà révélées avec une telle évidence que la commission des finances du conseil des Cinq-Cents proposa, de sa propre initiative, de substituer au payement de la partie acquittable en grains, le versement d'une valeur équivalente en mandats territoriaux. Les céréales prélevées par le fisc avaient été dilapidées, avariées, perdues. Le rapporteur dresse ainsi le tableau de la situation : « Une « partie des grains versés dans les magasins nationaux se « gâte et y est volée, comme cela est arrivé ; à défaut de « local convenable, ils ont été déposés dans des endroits « trop humides et non suffisamment aérés; on a même été « obligé d'en mettre beaucoup dans les églises : il en ré- « suite une grande perte pour la République. Les frais de « garde, de manutention, le transport d'un endroit fort « éloigné à celui où ils sont nécessaires, absorbe la moitié « delà valeur de ces grains. » (Rapport de Balland, au nom de la commission des finances, Cinq-Cents, 30 germinal an IV.)

Mais Dubois-Crancé défend encore énergiquement, malgré les faits constatés, le maintien du mode de payement dont il s'est fait l'apôtre. « Sans doute, dit-il, la partie de « cette contribution perçue en nature l'an dernier a été « gaspillée, avariée, et d'un produit presque nul pour la « chose publique. » L'aveu dans la bouche du défenseur attitré du système suffit pour édifier sur son mérite. Cependant Dubois-Crancé ne veut pas tenir compte de ces incidents, et ramène la question dans la région des principes. D'après lui, il est impossible de dresser un cadastre exact, et, dès lors, de cette impossibilité découle la nécessité de percevoir directement les fruits mêmes de la terre. « Je « défie le plus habile économiste, s'écrie-t-il, de démontrer

« la possibilité d'un cadastre exact, même pourunseul vil- < lage de France. » En conséquence, « la véritable égalité •c de la répartition, la plus approximative, du moins, se « trouve dans la main de la nature. Par la manière dont « elle distribue ses bienfait s, elle indique elle-même oti est « la fortune, où est la misère. » (Conseil des Cinq-Cents, 10 floréal an IV.)

Peu de contradicteurs osaient encore élever la voix ; Defermont est, à peu près, le seul qui tente d'opposer à ces phrases l'objection des obstacles insurmontables d'exécution. Là, en effet, réside le point essentiel du débat. Quelle valeur reste-t-il aux plus séduisantes théories, lorsque les faits démontrent Timpossibilité de leur application. Cependant le conseil des Cinq-Cents donna encore raison à Dubois-Crancé et à ses adhérents; malgré l'avis de son propre comité des finances, qui lui dénonçai! les gaspillages et les abus occasionnés par la pratique du nouveau système, il prescrivit de continuer la perception en nature. (Loi du 27 messidor an IV, 15 juillet 1796.)

C'est un an environ après cette date, seulement, que la loi du 18 prairial an V (6 juin 1797) rétablit le payement en numéraire. Alors, sans longue discussion, et sous la pression irrésistible des faits mis en évidence l'année précédente, l'article suivant fut, enfin, voté par les deux conseils. « La contribution foncière de l'an V ne sera payée « qu'en numéraire métallique. » (Loi du 18 prairial an V, art, 2.)

A partir de cette époque, l'idée de l'impôt en nature ne se reproduisit plus, et, d'une manière définitive, la loi du 3 frimaire an VII (23 novembre 1798), récapitulant les lois relatives à la contribution foncière, inscrivit sans discussion dans son texte : « Elle est perçue en argent. » (Titre 1, art. 1.)

lY

Nous avons vu la loi du l" décembre 1790 s'occuper du cadastre d'une manière très superficielle.

Cependant, après elle, lorsque l'obligation pressante d'effectuer la répartition des contributions de 1791 ne permit plus à l'assemblée constituante de vivre dans les illusions et de retarder la solution effective de la question cadastrale, elle déclara ouvertement l'impossibilité de procéder immédiatement à sa confection. « L'exactitude, dit-elle, qu'il « serait désirable d'apporter dans la répartition des contri- « butions ne peut s'obtenir que par un cadastre, et c'est un « ouvrage réservé à nos successeurs. » (Rapport fait au nom du comité, sur la répartition de la contribution foncière en 1791, 15 mai 1791.)

Ainsi, l'assemblée constituante abandonne définitivement l'entreprise dont elle avait d'abord proclamé l'urgence. Elle se borne à maintenir le régime imparfait décrit dans le titre II de la loi du 1" décembre 1790, que nous avons analysé plus haut en détail, et laisse le soin de faire mieux à ses successeurs. Toutefois, pour masquer, autant que possible, cette lacune essentielle, les décrets des 28 août et 23 septembre 1791 prescrivirent de lever le plan de toutes les parcelles qui seraient l'objet de réclamations suffisamment importantes. Puis, «afin de lierlalevée de ces « plans à des opérations plus étendues et de les diriger toutes « vers la confection d'un cadastre général » (préambule du décret du 23 septembre), on décréta la confection d'un plan de masse de la circonscription de chaque communauté, ainsi que la détermination géométrique de tous les clochers et autres points remarquables situés dans l'étendue des départements. Les parcelles isolées, cadastrées à l'occasion

des réclamations individuelles, de vaient^par ce moyen,se rattacher au plan d'ensemble de la commune, lequel se reliait à la triangulation du département. Enfin,la conservation de ces documents, que le temps seul pouvait compléter suc- -cessivement, fut assurée par le dépôt des originaux aux archives du département. Cette série de mesures partielles, très heureusement combinées, perfectionnaient les dispositions analogues que nous avons vu les assemblées provinciales de rile-de-France, du Berry , de la Haute-Guyenne insérer dans leurs règlements locaux. Une autre loi les compléta en autorisant les directoires des départements, sur la demande du conseil général d'une commune, à ordonner la levée du plan de son territoire. (Loi du 16 octobre 1791.)

Mais, ce n'étaient là que des tendances très recommandables vers un but extrêmement lointain. L'assemblée constituante ne pouvait faire davantage : l'exécution immédiate de l'opération cadastrale dépassait ses facultés. Une telle entreprise exige un gouvernement patient, sûr de son avenir, assez fort pour comprimer l'intérêt personnel, assez riche pour supporter une dépense considérable, assez constant pour suivre, jusqu'au bout, une œuvre de longue haleine. L'assemblée constituante ne remplissait aucune de ces conditions : elle le sentit elle-même, et, comme nous venons de le voir, après avoir constaté la nécessité d'un cadastre, elle exprima le regret de ne pouvoir se charger de son exécution.

La Convention apporta moins de scrupule dans ses procédés : de même qu'elle osa organiser le Grand-Livre de la dette publique, en pleine faillite, de même, au milieu du désordre administratif le plus effroyable, elle ne craignit pas de décréter le cadastre.

Les historiens, qui prennent pour une fondation glorieuse ces sortes de décrets improvisés, qu'aucun rapport, qu'aucune discussion ne précèdent, paraissent ignorer quels efforts patients et réfléchis, quels travaux prolongés, nécessitent d'aussi grandes créations, lorsqu'elles sont destinées à fonctionner réellement et efficacement.

Dans sa séance du 21 mars 1793, en même temps qu'elle reçoit une dépêche de Dumouriez annonçant la défaite désastreuse de Nerwinde ; alors que Marat s'écrie : « Ce ne « sont pas les soldats qui sont les voleurs, ce sont quel- « ques-uns de leurs chefs..., c'est sur ces chefs que la loi « doit s'appesantir» ; après la communication d^une lettre des commissaires dénonçant l'existence d'attroupements dans l'Ouest, prêts à marcher pour le rétablissement des rois et des prêtres ; au milieu de ce tumulte de dénonciations et de tristes nouvelles, la Convention entend lire le texte du décret suivant, proposé par Vernier au nom du comité des finances :

« Pour parvenir à une répartition exacte entre tous les « départements, districts et communes, il sera procédé à « un cadastre général de toutes les terres et biens-fonds de « la République : le comité des finances présentera in- <- cessamment le plan d'organisation relatif audit ca- « dastre. »

La Convention adopte immédiatement, sans aucun débat, ce projet absolument étranger à son ordre du jour, et qui devient l'article 2 du décret des 2i-22mars 1793. (Procèsverbal de la séance du jeudi 21 mars 1793.)

Dix mois après, une nouvelle loi des 8-23 pluviôse an II (27 janvier-11 février 1794) répète encore la même formule, non moins vaine dans son application : « Les comités des « finances, de législation et d'agriculture sont chargés de « présenter incessamment un rapport et projet de décret

« sur la confection d'un grand livre des propriétés territo- « riales. »

Ces décrets insérés périodiquement au Bulletin des lois, prescrivant pompeusement la confection d'un cadastre que personne n'exécute, sans qu'aucun élément ait été préparé pour réaliser l'opération, au milieu de troubles qui eussent, d'ailleurs.fait échouer l'entreprise la mieux conçue, mériteraient de demeurer oubliés, si l'esprit de parti n'avait cherché à faire remonter jusqu'à eux la fondation du cadastre.

A cette époque, du reste, la question du cadastre et de la péréquation, bien que soulevée théoriquement, de temps à autre, dans des décrets sans portée, n'avait plus d'écho dans le pçys : la facilité de se libérer en assignats et autres papiers d'État dépréciés, le retard considérable de la confection des matrices de rôles par les municipalités, rendaient le poids de l'impôt en quelque sorte insensible aux contribuables.

Le retour des payements en espèces modifia profondément cette situation : combiné avec la misère publique, à la fin du Directoire, il rappela cruellement au peuple le poids et par conséquent les inégalités de l'impôt foncier. Le Consulat, dès son avènement, en rétablissant l'ordre matériel, comprit quil devenait urgent de calmer les plaintes universellement exprimées, et qu'il fallait enfin procéder, sans retard,à la confection du cadastre ajournée parla Révolution. « C'est en définitive d partir seule « ment du (jouvernement consulaire que furent com- « mencés sur le cadastre les travaux sérieux, qui depuis « ont été suivis. » [Répertoire de jurisprudence de Dalloz :

Le Consulat trouva, en effet, tout à faire en cette ma-

tière. Jusqu'à lui, nous venons de le voir, ni rassemblée constituante, de son propre aveu, ni la Convention, à plus forte raison, malgré les grands mots qu'elle jeta dans le recueil du Bulletin des lois, ni le Directoire, qui manifesta la bonne intention de relever les ruines du gouvernement précédent, n'avaient entrepris aucune opération cadastrale. Il convenait donc, en 1799, de reprendre les études à leur début, en se résignant à subir toutes les phases d'expérience et de tâtonnements qui précèdent nécessairement l'accomplissement d'une œuvre aussi difficile.

Dès son premier compte rendu, le ministre des finances, Gaudin, s'exprime ainsi : « Une grande tâche reste à rem- « plir, celle de faire disparaître les vices reconnus dans « le répartement général des contributions directes. J'ai « prescrit,dèslafin de l'an VIII, les travaux préliminaires.» (Compte rendu aux Consuls de la République par le ministre des finances, 1" ventôse an IX.)

« Les plaintes deviennent si universelles et si vives, « ajoute Gaudin, que le gouvernement ne peut se dissi- « muler la nécessité de s'occuper sérieusement des moyens « de tranquilliser les esprits. »

Deux modes d'exécution se trouvaient alors en présence : le cadastre parcellaire, proprement dit, d'après lequel chaque parcelle fait l'objet d'un arpentage et d'une estimation distincts, et le cadastre jo«r masse de culture, qui se borne à mesurer et à évaluer en bloc les cultures analogues formant un seul polygone. Un arrêté du 11 messidor an X (30 juin 1802) chargea une commission de sept membres d'examiner chacun de ces deux procédés et d'exprimer son avis à leur sujet.

La commission recula devant la durée et la dépense de l'opération parcellaire et formula son avis en faveur du cadastre par masse de culture. Celui-ci présentait l'avan-

tage de la rapidité et de l'économie ; mais ses résultats, trop généraux, ne donnaient pas les moyens d'effectuer, avec certitude, le dernier degré de répartition entre les contribuables. Peu de temps après, une nouvelle réunion, composée de membres du Conseil d'État, du Corps législatif et du Tribunal, à laquelle fut soumise de nouveau l'étude de la même question, jugea même qu'il serait suffisant, pour arriver plus rapidement au but, d'opérer, non plus par masse de culture, mais seulement par épreuves sur un certain nombre de communes dans chaque arrondissement. Le sort devait déterminer le choix des communes. L'arrêté du 12 brumaire an XI, (3 novembre 1802) ratifia la décision de cette seconde commission.

Dès l'année suivante, le ministre des finances exposait, dans le compte des finances, que sur les 1.900 communes désignées par le sort, en vertu de l'arrêté du 12 brumaire, 515 étaient arpentées en totalité, 409 très avancées, et que, bientôt, aux opérations géographiques allait succéder le travail plus délicat des expertises.

« Aussitôt que l'arpentage et l'expertise des 1.900 com- « munes désignées par l'arrêté du 12 brumaire an XI, se- « ront terminés, les résultats en seront mis sous les yeux « du gouvernement, et il sera procédé aux opérations « ordonnées par la deuxième partie du même arrêté, dont « l'objet a été de parvenir à rectifier la répartition entre « les départements, les arrondissements et les communes, « en conséquence des bases obtenues dans les 1 900 com- « munes qui auront été soumises à l'arpentage et à « l'expertise. » (Compte de l'administration desfinan- « ces en l'an XI, 14 nivôse an XIL)

Malheureusement, une fois ce travail par épreuves à peu près terminé, on reconnut que ses données présentaient trop d'incertitude pour servir d'assiette à une répartitipn

définitive et qu'elles provoqueraient infailliblement des réclamations unanimes et fondées: «Gomment, en effet, se « flatter, dit Gandin, de connaître, par les évaluations de « 1.900 communes, le véritable revenu des 48.000 autres qui « composentle territoire de l'empire français? » (Compte de l'administration des finances en l'an XII, pluviôse an XIII.) Le ministre des finances abandonna alors l'exécution de l'arrêté du 12 brumaire an XI. Mais il n'en poursuivit pas moins, sur le terrain, les opérations entreprises, et leur donna même plus d'extension, afin de les faire servir éventuellement à la confection du cadastre général par masse de culture. On se souvient que cette sorte de cadastre constituait le projet primitif de la commission spéciale réunie en messidor an X.

La continuation des travaux eut le très important avantage de former une armée de géomètres instruits et expérimentés. Des cours de géométrie ouverts dans 24 départements furent suivis par un grand nombre d'élèves, et le choix des géomètres en chef put se porter sur des sujets véritablement méritants.

Au l*"" vendémiaire an XIV (23 septembre 1805), 600 plans étaient terminés. (Compte général des finances del'an XIV.) Cependant le cadastre par masse de culture, quel que fût le zèle apporté à sa confection, suscitait encore de nombreuses objections. Plus il approchait de son terme, plus on reconnaissait qu'il ne satisferait pas au résultat universellement désiré, celui d'une juste répartition individuelle. Tout au plus, par son moyen, obtiendrait-on, à grand'peine, une péréquation, toujours très discutable, entre les diflerentes communes. Mais dans le sein même de chaque commune, de contribuable à contribuable, l'égalité continuerait à faire défaut, puisque les héritages individuels ne seraient ni mesurés, ni évalués séparément.

Le ministre Gaudin, de son côté, qui depuis l'origine des tentatives cadastrales, inclinait secrètement pour le parcellaire, ne manquait pas une occasion de représenter à l'Empereur la supériorité de ce dernier procédé :

« Ces données, que je présentais fréquemment au chef du « gouvernementjfinirentpar le convaincre, comme je l'étais '< moi-même, que tout ce qui ne conduisait pas à rectifier « la cotisation individuelle ne serait, en dernière analyse, « d'aucune utilité. » (A^o^/ce historique sur les finances, par Gaudin.)

Les essais précédents, plus ou moins imparfaits, destinés à éviter la dépense et les délais d"un cadastre parcellaire, n'avaient, en somme, abouti qu'à faire dépenser 20 millions environ, et perdre 5 ou 6 ans. L'Empereur comprit enfin, d'accord avec son ministre, à la suite de ces expériences, qu'il fallait changer de méthode, et, en 1807, la création du cadastre parcellaire fut définitivement décrétée, (Loi du 15-25 septembre 1807, art. 23 et suivants.)

Cette fois, ce n'était plus une loi vaine et sans application, rendue dans un but déclamatoire. De longues délibérations, un commencement d'exécution même, avaient, depuis plusieurs années, devancé sa promulgation. Une commission scientifique, sous la présidence de l'illustre Delambre, rédigea un règlement détaillé, relatif aux parties d'art, destiné à apporter plus de certitude aux constatations des géomètres, (Règlement du 27 janvier 1808). Ceux-ci, formés en grand nombre pendant les années précédentes, se mirent à l'œuvre, et les agents des contributions directes, de leur côté, durent procéder à l'expertise, dans chaque commune, aussitôt que le plan en était achevé. A partir de 1808,1e compte général des finances enregistre la marche progressive des opérations, d'année en année:

Au 1" avril 1811, l'arpentage est terminé dans 5.243 com-

200 IMPOT FONCIBR

munesetrexpertise,nécessairementen retard sur l'arpentage, s'achève dans 3.145 communes. (Compte général de 1810.)

Au 1"" janvier 1812, près de 10.000 communes sont arpentées, et 6.000 expertisées. (Compte général de 1811) ;

Au l*"" janvier 1813, les résultats n'augmentent en apparence que de quelques centaines de communes ; mais dans celles déjà arpentées et expertisées, les travaux subsidiaires,consistant à former les plans, à dresser les états de section, à rédiger les matrices, se poursuivent et se terminent, (Compte général de 1813.)

Les faits de guerre et les bouleversements politiques suspendirent, en 1814 et 1815^ la marche de l'opération ; mais, en définitive, à la fin de l'Empire, le quart de la France se trouvait mesuré par un arpentage régulier, et la huitième partie entièrement cadastrée. (Compte-rendu de l'administration des finances en 1815.) Le gouvernement de la Restauration reprit l'opération interrompue et la consolida par les règlements de 1821, 1824 et 1827, qui forment le code du cadastre, sans cesse appliqué depuis lors. En 1830, l'arpentage se trouvait achevé dans 21.512 communes, ce qui représentait un accroissement de p],us de dix mille communes depuis 1816. 15.738 communes restaient à cadastrer, et l'on prévoyait que dans dix ans l'opération tout entière serait terminée. (Rapport au roi par M. de Chabrol, ministre des finances, 15 mars 1830.)

Nous ne suivrons pas la confection du cadastre en France jusqu'à son achèvement, en 1845. Il suffit d'avoir constaté qu'à partirde 1807 l'entreprise, ajournée par la Révolution, fut définitivemeîit fondée^ et aboutit, après trente-cinq ans de travaux',* à une réalisation effective. ■', •

Mais cinq ans d'expérieûces préparatoires et 20 millions de dépenses avaient été nécessaires avant de mettre en cours d'exécution cette "c&trvre cohsidérable.

L'imperfection des procédés employés, en 1791, pour effectuer la première répartition du contingent général entre les départements, entacha ia nouvelle contribution foncière plus gravement, et surtout d'une manière plus irrémédiable, que ne le fit encore l'omission du cadastre.

Le contingent de l'impôt foncier avait été déterminé, en 1790, comme il a été dit, à 240 millions pour toute la France. Ce chiffre de 240 raillions procédait d'une estimation savante et approfondie du revenu net du territoire, dont le principal auteur était Lavoisier.

« L'ouvrage, dit celui-ci, a été commencé dès 1784. M. du « Pont, aujourd'hui membre de l'assemblée nationale, en « avait jeté les premières bases. J'ai cherché depuis à « donner plus d'étendue à ce travail. Vingt fois je l'ai « repris et interrompu... » (Résultat d'un ouvrage intitulé : De la richesse du royaume de France, remis au comité de l'imposition par M. Lavoisier. Imprimé par ordre de l'assemblée nationale, 1791.)

Ce contingent général, si patiemment déterminé dans son ensemble, fut réparti, entre les départements, dans des conditions toutes contraires de précipitation et d'arbitraire. Il suffit, pour s'en convaincre, de relire les préliminaires de la loi du 3 juin 1791.

Le rapport du comité des contributions reconnaît, en effet, dès le début, qu'il ne possède pour distribuer les 240 millions, dont il s'agit,aucun élément en dehors des documents fournis par l'ancien régime. Or,ces documents dé l'ancien régime étaient absolument imparfaits en euxmêmes,etne s'adaptaient, en aucune façon,aux circonscriptions nouvelles, comme nous allons le voir.

En 1750, sans doute, M. de Machault entreprit une vaste enquête dans le but de répartir l'imposition des fonds territoriaux du royaume. En 1788, Mgr de Brienne recommença la même statistique, et, l'ayant beaucoup perfectionnée, la fit servir aux abonnements conclus avec les assemblées provinciales. Mais ces précédents, que le comité, malgré ses habitudes de dénigrement systématique contre l'ancien régime, rappelle avec éloge, ne pouvaient conduire au but recherché. Le comité espéra, en vain, les renforcer en ajoutant au chiffre des contributions directes de chaque province celui de leurs 'anciennes contributions indirectes. « De là résulte, dit-il, non pas, nous l'avouerons, une « répartition de charges bien proportionnelle, mais une « distribution dont l'exactitude approximative est pour le « moment la base la moins imparfaite qu'on puisse pren- « dre. »

Après s'être ainsi excusé, dès les premières lignes, le rapport, pour tirer le meilleur parti possible de ses chiffres défectueux, les groupe et les subdivise dans les colonnes de deux états. Le premier détaille, par généralité, le montant total des anciens impôts directs, généraux et locaux, et y ajoute l'estimation des taxes dues par les privilégiés. Le second état classe les impôts indirects en deux catégories : 1° Impôts qui peuvent être regardés comme payés par les généralités où ils sont perçus (1) ; 2° Impôts qui ne peuvent pas être attribués exclusivement « au local dans lequelils sont perçus » (2).

I.Tels sont : les impcMs sur le sel, le tabac; les droits à l'enlcvement et à la fabrication des boissons, huiles et fers ; les droits de vente en détail des boissons ; les droits d'entrée dans les villes, pour moitié; ceux d'insinuation, ccutièmc denier et contrôle s'appliquantà des mutations locales.

2. Ce sont les droits sur les procédures, de formule, de contrôle des exploits ; les droits de traites, de fabricatiou sur les cuirs, cartes à jouer, amidons, marque d'or et d'argent, la seconde moitié du droit d'entrée dans les villes, etc.

Les premiers furent affectés pour leur montant intégral, à la portion même de la province dans laquelle ils avaient pris naissance, et les seconds, imputés à chaque généralité au marc la livre des impositions directes.

Ces combinaisons ingénieuses, toujours uniquement basées sur les chiflres des anciens impôts, ne parvenaient pas à douer d'autorité des données qui en étaient originairement dépourvues.

D'ailleurs, il fallait encore passer des anciennes circonscriptions par généralités, aux nouvelles circonscriptions par départements, et pour cela superposer d'autres hypothèses aux précédentes. « La distribution une fois faile entre les « généralités, continue le rapport, il a fallu faire un tableau « similaire entre les départements. Le procédé pour cette « transcription eût été fort simple si le territoire de chaque « généralité avait servi tout entier à la formation d'un « certain nombre de départements. Mais les discordances « des différentes circonscriptions rendent le travail fort « difficile. »

Tel département ne supporte, en effet, qu'en partie les droits d'aides ; tel autre paye le sel, à différents prix, ou même ne rentre que pour une portion de son territoire sous le joug de la gabelle, etc. Comment tenir compte de ces distinctions? Le comité juge ici trop difficile d'entrer dans des explications développées, et cesse d'indiquer les détails de ses procédés. L'arbitraire, sans doute, présida seul à cette dernière transformation.

En résumé, le rapport conclut, dans des termes à peu près identiques avec ceux de son préambule : «Obligés dechoisir « entre diverses méthodes imparfaites, nous avons dû vous « proposer celle qui lest le moins. » (Rapport fait au nom du comité des contributions publiques sur la répartition de la contribution foncière, 15 mai 1791.) Cette appréciation

pitoyable, émanant du comité môme de l'assemblée, définit exactement son œuvre.

Le projet que nous venons d'analyser, lu à la séance du 27 mai 1791, obtint le privilège, bien inopportun pour lui, d'un vote par acclamation. «Sur cette proposition, dit le « procès-verbal, un membre a observé que, si le projet de « ce travail était discuté séparément, et article par article, « cette manière de délibérer donnerait lieu à des récla- « mations interminables. En conséquence, il a demandé « qu'on le mît aux voix en masse et qu'on le décrétât sur- « le-champ.» (Procès-verbal de l'assemblée nationale, imprimé par son ordre. Séance du 27 mai 1791.)

Le projet fut donc voté d'emblée, sans observations, in globo.

Telle fut la préparation de la loi du 27raai-3 juin 1791, qui détermina, d'une manière définitive, la part de chaque département dans l'impôt direct. Pour un objet aussi grave, l'assemblée se borna à puiser ses renseignements dans le passé, dans un passé condamné, dont elle-même proclamait, en toute occasion, les erreurs et les abus. En outre, elle s'abstint de délibérer en séance publique, prévoyant qu'au premier mot un débordement d'objections s'élèverait contre les bases arbitraires de son comité.

Le vote précipité de l'assemblée constituante ne lui assura qu'une très courte tranquillité. Dès le mois de septembre suivant, de nombreuses pétitions commencèrent à signaler, non seulementles profondes inégalités de la répartition, mais encore des erreurs matérielles de calculs. L'incertitude de l'opération primitive fit qu'on n'osa même pas rectifier ces dernières. « Quant à la répartition, a votre comité vous représente, sans aucun changement, « celle que vous avez décrétée le 27 mai dernier, non pas, « comme il vous l'a déjà dit dans le temps, qu'il la crût

« parfaite, mais parce qu'elle était, ce qu'elle est encore, la « moins défectueuse que vous puissiez faire. (Rapport du comité des contributions publiques sur la répartition de la contribution foncière pour l'année 1792, 22 septembre 1791.)

Les départements composant les anciens pays d'élection se plaignaient spécialement d'être surchargés par rapport aux pays d'état. Ceux-ci, en effet, ne participaient aux dépenses générales qu'au moyen de contributions librement réparties dans leur sein, tandis que les pays d'élection, placés directement sous la juridiction fiscale du gouvernement central, subissaient toutes ses rigueurs. Or, précisément parce qu'ils avaient plus souffert que les autres jusqu'en 1789, il arriva que leur sort, après 1789, devint pire.

Les plaintes cependant cessèrent pendant la période des assignats, parce que le poids des impôts, payables alors en papier monnaie déprécié, parut presque insensible : nous avons déjà constaté ce phénomène à l'occasion du cadastre. Ce fut au point qu'un fonds de huit millions, formé parle prélèvement de centimes additionnels généraux, et destiné à réduire les contingents des départements surchargés (Loi du 10 avril 1791, article 4), resta en partie sans emploi. Le pays éprouva, de 1791 à 1796, de terribles distractions, comme dit une note officielle sur la répartition de la contribution foncière, rédigea, en 1876, par le ministère des finances.

Mais, dès le rétablissement du payement des contributions en numéraire, les réclamations se renouvelèrent de toutes parts : l'écho en retentit dans les délibératiors des conseils des Cinq-Cents et des Anciens : chacun rappelait l'insuffisance notoire du travail de l'assemblée constituante, son inconcevable précipitation, l'absence de toute

enquête préparatoire. « Les anciennes contributions, di- « sait un orateur,ont servi de base à celles qui ont été éta- « blies depuis le commencement de la Révolution. Or, « comme les provinces étaient très inégalement impo- « sées, il s'ensuit que la répartition actuelle est injuste, « et qu'il est impossible de la conserver plus longtemps. » (Cinq-Cents, 6 floréal an IV. Opinion de Beffroy.)

Un autre, pour mettre à jour la légèreté de l'assemblée constituante, dont il avait fait partie, renouvelait le récit de la séance du 27 mai 1791 : « L'assemblée, par « un mouvement presque unanime, puisqu'il n'y eut « qu'un réclamant, arrêta, sur la motion d'un de ses « membres, que pour éviter les longueurs, et même les « dangers, d'une semblable discussion, dans un instant « où l'établissement de l'impôt paraissait si impérieuse- « ment commandé, on adopterait m globo et de con- « fiance la répartition arrêtée par le comité. » (Opinion de P. Dedelay,14 prairial an Y. Anciens.) — « Les bases du trace vail, tous les éléments manquaient à rassemblée con- « stituante;ce n'était pas remédier aux inégalités existantes « que de consacrer les anciennes erreurs, et d'y ajouter « toutes celles que commirent les commissaires réparti- « teurs des communes.» (Opinion de Ghassiron. Anciens, 15 prairial an V.)

Le rapporteur de la commission spéciale du conseil des Cinq-Cents, sur la contribution foncière de l'an V, avoue, de même, que «les bases adoptées en 1790 étaien,t attaquées « de toute part. » (Rapport de Gibert Desmolières, 27 germinal an V.)

A la suite de ces longues discussions, divers projets proposèrent de recommencer la répartition et de lui chercher de nouvelles bases, soit au moyen d'une vaste enquête portant sur la richesse territoriale, soit en s'appuyant sur.

les chiffres de la population de chaque région combinés avec sa superficie, etc. Ramel, ministre des finances, imagina même alors un remède, dont nous venons de faire l'essai en 1881. Il s'agissait de diviser la répartition en deux parties, l'une relative à la taxe des bâtiments, usines, etc. ; l'autre à celle des fonds de terre. « La partie « sur laquelle la proportion de la contribution foncière varie « le plus, dit-il, est celle des maisons, bâtiments et usi- « nés. Dans certaines communes, on les évalue à raison « de leur valeur locative ; dans d'autres^on les estime seu- « lement à raison de la surface qu'elles occupent comme * terres de première qualité , De là, il est résulté qu'on ne « demande presque rien aux propriétaires de maisons,tandis « qu'on a eu à répartir sur les terres une proportion supé- « rieure au cinquième. » (Rapport du ministre des finances au Directoire, 29 prairial an IV, Archives nat, A.F.III, 115.)

Mais les assemblées du Directoire n'osèrent pas aborder les difficultés d'un remaniement général de la répartition. Toutefois, malgré l'extrême pénurie des budgets, afin de calmer les plaintes universelles, elles n'hésitèrent pas à réduire de 21.941.000 francs le principal de l'impôt foncier. Ce dégrèvement fut attribué spécialement aux départements présumés surchargés (25 à 12 0/0 pour les départements présumés surchargés, 10 0/0 pour les départements justement imposés, 9 à 1 0/0 pour ceux réputés favorisés. Loi du 18 prairial an V, 6 juin 1797. Art. 1.)

Ce palliatif de 22 millions ne suffisait pas pour combler les inégalités existantes, que le temps, du reste, ne cessait de creuser plus profondément. Bientôt un nouveau dégrèvement de 10.902.945 francs fut consenti sur le principal de l'hupôt foncier (1). Ces 10.902.000 francs distribués

1. Les chiffres indiqués ici se rapportent aux 86 départements composant la France avant 1860. Le territoire de la France ayant beaucoup va-

également entre tous les départements (5 0/0) ne pouvaient exercer une influence sérieuse sur l'amélioration de la répartition. (Loi du 9 vendémiaire an VI.)

L'année suivante, il fallut recommencer. Ramel, ministre des finances, trouva alors un procédé très économique pour diminuer le principal.

L'impôt foncier devait frapper, nous l'avons expliqué, toutes les propriétés foncières^ quelles qu'elles fussent. Or parmi ces propriétés figuraient celles de l'État, que les répartiteurs de 1790, en l'absence du cadastre, avaient surchargées à l'envi. Dans les communes où existaient des domaines de l'État (aussi bien du reste que dans celles où existaient des biens d'aristocrates), l'exagération de leur cotisation dépassait toute mesure. Ainsi, à Paris, le tiers de la contribution foncière portait sur le dôme du Panthéon, les tours de Notre-Dame, la fontaine des Innocents, le jardin des Tuileries, les promenades du Boulevard, etc. (Message du 1" messidor an VII.) Ramel fit cesser une situation aussi irrégulière en provoquant l'exemption complète de l'impôt foncier en faveur des domaines nationaux non productifs de revenu. (Loi du 3 frimaire an VII, art. 103, 105 et 106.)

Cette mesure réduisit de 18 millions les contingents (exactement 17.659.550 francs pour les départements demeurés français), et, sur ces 18 millions, deux seulement furent distribués entre lesdépartenients,à raison des biens nationaux improductifs qu'ils perdaient dorénavant le droit d'imposer. La différence, atteignant ainsi 16 millions qui devenaient libres, représentait l'exagération des répartitions

rié, pendant le cours de la Révolution et de l'Empire, et le principal de l'impôt foncier variant avec lui, il serait impossible d'apprécier l'importance relative de chaque dégrèvement successif, si l'on n'adoptait pas une base fixe.

locales à l'égard des propriétés en question. Elle fut partagée entre tous les départements, à titre de dégrèvement, suivant une échelle progressive, spécialement favorable aux départements surchargés. (Loi du7 brumaire an VU, 28 octobre 1798.)

Le Consulat succédant au Directoire, et l'Empire après lui, cherchèrent, d'abord, dans le cadastre, comme nous l'avons vu, les moyens de réparer les erreurs delà répartition primitive. Le cadastre par masse de culture, adopté en premier lieu, tendait directement vers ce but; plus tard, le cadastre parcellaire, institué en 1807, devédt, dans la pensée de ses premiers promoteurs, remonter, par le groupement successif de ses résultats, de la commune au canton, du canton à l'arrondissement et au département.Gependant, tout en paraissant compter dans l'avenir sur les données cadastrales pour rétablir l'équilibre général de la répartition, le gouvernement consulaire n'en poursuivit pas moins immédiatement, par voie de dégrèvements partiels, les réparations urgentes qu'exigeaient les inégalités toujours subsistantes de l'impôt foncier entre les départements. Le ministre Gaudin recommença à l'égard des bois de l'État l'opération que son prédécesseur Ramel avait accomplie avec succès sur les domaines non productifs de revenu. Le produit des bois de l'État, en l'an IX, atteignait 32 millions à peine, et le montant de leurs contributions ne s'élevait pas à moins de 11 à 12 millions. La moyenne représentait donc une imposition supérieure au tiers de leur revenu : on voit que les répartiteurs n'avaient pas eu la main légère. Gaudin proposa d'affranchir de toute contribution cette partie du domaine public, comme l'avait été celle des immeubles non productifs de revenu, et de diminuer les contingents des départements, où les bois étaient

situés, d'une somme égale au cinquième seulement du revenu net qu'ils donnaient à l'État. Ce cinquième s'éleva à 4.305.930 francs, cequi révélait une exagération de 6à7 millions (6.192.300 francs), lesquels furent affectés au dégrèvement du principal d'un certain nombre de départements trop imposés. (Loi du 19 ventôse an IX, 10 mars 1801.)

Les dégrèvements, que nous venons d'énumérer successivement, réduisirent de 56.695.000 francs le principal de l'impôt foncier. Celui-ci, fixé primitivement à 240 millions par l'assemblée constituante, descendit à 183.304.000francs à la fin du Consulat (1).

Sous l'Empire, le dégrèvement accordé par la loi du 25 février 1804(8.434.000 francs)et la réduction de3.092.000 francs accordée, en 1805, à 25 départements considérés comme les plus surchargés (2.765.000 francs afférents aux départements de l'ancienne France) ramenèrent le montant de l'impôt foncier à 172.105.000 francs.

Enfin la Restauration, en 1819 (3.978.000 francs), et, en 1821 (13.446.123 francs), acheva l'œuvre des dégrèvements.

Le principal de l'impôt foncier fut définitivement fixé à 154.681.351 francs, en 1821, et le total des dégrèvements s'arrêta à 85.318.649 francs.

L'opération de 1821 est la dernière de cette nature. Depuis lors, l'impôt foncier n'a plus varié en principal, si ce n'est par le jeu normal des augmentations ou diminutions de territoire, des accroissements ou pertes de matière imposable. En 1850, sans doute, 17 centimes additionnels généraux ont été supprimés. Mais ce soulagement de 27.200.000 francs, si important et si efficace qu"il fût (Loi du 14 août 1850), ne porta que[sur les centimes additionnels

i . Ces chiffres se rapportent |toujours exclusivement aux départements composant la France en 1790,

et n'affecta pas la répartition du principal entre les départements.

• Une enquête approfondie des forces contributives de chaque partie du territoire de la France, telle que l'assemblée constituante aurait dû l'effectuer, avant de répartir pour la première fois la contribution qu'elle inaugurait, précéda le dégrèvement de 1821.

Cette enquête, prescrite par l'article 38 de la loi du

15 mai 1818, démontra que le rapport de l'impôt au revenu variait dans des proportions excessives, presque invraisemblables, de localité à localité. Ainsi, dans certains départements, l'impôt prélevait le sixième du rêve nu des propriétaires; dans d'autres, la seizième ou la dix -septième partie seulement. Le même produit net de 100 fr. acquittait ici

16 fr. 60 d'impôt, et, là, 6 fr. 20 ou 5 fr. 90.

La loi du 31 juillet 1821 s'efforça de ramener ces proportions vers une moyenne plus uniforme. Mais, comme elle ne pouvait refaire la répartition dans son entier, c'està-dire rehausser les cotisations trop faibles, en même temps quelle diminuait celles qui étaient excessives, son action demeura nécessairement imparfaite.

Les 13 millions 1/2 qu'elle consacra à des dégrèvements rationnels par\inrent toutefois à resserrer l'ancien écart dans des limites moins étendues (1/8 à 1/17 au lieu de 1 '6 à 1/lî). Cinquante-deux départements surchargés ressentirent dans des proportions diverses le bon effet de ces dis positions. Pour la première fois, un essai de répartition basé sur une appréciation étudiée du revenu territorial venait d'être tenté. Cependant l'impossibilité d'arriver à une solution satisfaisante, et l'excès des inégalités existantes que l'enquête mettait en évidence, reportèrent naturellement,encore une fois, la pensée vers le travail primitif de l'assemblée constituante, origine de tout le mal.

L'origine de cette inégalité, dit le rapporteur de la loi de 1821 à la Chambre des députés, remonte à l'assemblée constituante. La première répartition fut faite presque au hasard. C'était une injustice qu'on conjurait les Français de supporter provisoirement. Le comité chargé de préparer le travail n'eut d'autre but que de refondre par départements les anciennes impositions directes et indirectes (l'enregistrement excepté) supportées par les provinces. Il s'attendait à voir son travail rejeté : mais l'assemblée se leva tout entière et l'adopta de confiance.

Ainsi, le hasard présida seul à cette répartition : les propriétaires s'y soumirent : l'espérance de voir bientôt réparer cette grande injustice soutint leur courage. Elle dure depuis 30 années,malgré quelques efl'orts infructueux pour la réparer.

(Rapport de M. le comte de Labourdonnaye, 10 mai 1821.)

A la Chambre des pairs, l'opération de l'assemblée constituante en 1791 ne provoqua pas un jugement moins sévère:

On pouvait prévoir qu'une opération aussi dépourvue d'éléments de calculs, qui aurait exigé une longue suite de vérifications et d'expertises, étant faite à la hâte, sur les données les plus vagues et les plus obscures, donnerait les résultats les plus défectueux. Ces fâcheux pressentiments, qui furent alors traités avec dédain, se sont réalisés au delà même de ce que les plus défiants aurcuent pu craindre ; et c'est un exemple frappant du danger de quitter les routes battues pour se jeter dans celles qu'on n'a pas pris le temps d'explorer. (Rapport du Mis de Garnier, 28 juillet 1821.)

Dans le cours de la discussion, il fut démontré que les 52 départements inscrits sur les tableaux officiels de l'enquête comme surchargés, composaient tous autrefois, sauf deux, des pays d'élection ; qu'au contraire,30 départements sur 34, considérés comme imposés à un taux inférieur à la moyenne, appartenaient aux ancien s pays d'états. Les inégalités de la taille,dela gabelle, des aides, etc., avaient donc été purement et simplement consolidées en 1791 ; les preuves en demeuraient encore manifestes en 1821. (Chambre des députés, séance du 10 juillet 1821.)

En 1850, une nouvelle enquête, analogue à celle de 182J , fut ordonnée. Elle se termina en 1854, après avoir coûté

un million, sans qu'il en ait été fait usage (Loi du 7 août 1850, art. 2). En 1875,rassemblée nationale mit, de rechef, le gouvernement en demeure de présenter un projet de répartition du principal de la contribution foncière entre les départements (Loi du 3 août 1875, art. 4). En conséquence, uneloidu9 août 1879 accorda un crédit extraordinaire d'un million pour effectuer l'exacte évaluation du revenu des propriétés non bâties (1). L'administration des contributions directes a terminé récemment son travail, dont les résultats sont,en ce moment, soumis aux pouvoirs publics (2).

Le renouvellement périodique de ces enquêtes révèle le malaise de la situation : la question de la répartition demeure ouverte depuis 1790 et provoque les efforts infructueux de tous les gouvernements. Voilà près de 30 ans qu'on cite la commune de Vaudherland, en Seine-et-Oise, et celle de Sauveterre, dans la Gironde, comme de frappants exemples des inégalités monstrueuses quil faudrait au plus tôt réparer. A Vaudherland, le principal de l'impôt foncier s'élève à plus de 21 0/0 du revenu net de la terre, tandis qu'il demeure au-dessous de 1 0 0 (0, 61 0/0) à Sauveterre. Le rapprochement de ces deux extrêmes n'est-il pas plus saisissant qu'un long discours ?

L'enquête de 1879 risque de demeurer aussi stérile que celle de 1850. Trop d'obstacles s'opposent au remaniement d'une répartition appliquée depuis 90 ans, pour qu'on puisse espérer corriger aisément les vices de l'opération de 1791, Les plus modernes législateurs, malgré leur culte pour la Révolution, s'en rendent bien

1. Nous avons vu, plus haut, Ramel exprimer, dès Tan IV, l'idée deséparer le contingent des propriétés bâties de celui des propriétés non bâties. (Page 207.)

2. Nouvelle évaluation du revenu foncier des propriétés non bâties faite par l'administration des contributions directes, en exécution de la loi du 9 août 1879. Imprimerie nationale, 1883.

compte, et ils n'hésitent pas à accuser, à leur tour, l'assemblée constituante des maux qu'ils se trouvent impuissants à réparer, «k Nous tenons à constater, encore une fois »,dit le rapporteur de la loi de 1875, « combien avait été funeste « la base de la répartition de 1790, et combien elle laisse « d'inégalités à réparer. » (Rapport fait au nom de la commission de l'assemblée nationale, par M. Raymond Bastid, :î1 juillet 1875.)

Toutefois l'assemblée constituante, il est juste de s'en souvenir, avait introduit, dans le texte niême de la loi du 17 mars 1791^ un correctif très puissant, qui paraît oublié aujourd'hui, et dont l'influence eût été sans doute capable de corriger, à la longue, les vices de la répartition primitive.

Ce correctif consistait dans la détermination d'un taux moyen et maximum d'imposition, sous le niveau duquel toutes les cotes devaient peu à peu s'égaliser. Nous avons exposé comment les assemblées provinciales de la Haute-Guyenne, du Berry, de l'Ile-de-France, etc., fixèrent expérimentalement ce taux commun.

La loi du 17 mars 1791 continua ces précédents. Seulement, au lieu de procéder au moyen d'expertises locales, elle établit, d'emblée, le maximum du taux commun à un sixième (1) du revenu foncier (art. 3).

Tout contribuable, en mesure de prouver que sa cotisation dépassait ce maximum du sixième de son revenu, pouvait obtenir un dégrèvement. Le jeu naturel des récla-

1. La loi du 30 juillet 1792 éleva le maximum du 6«au5« (art. 1;, taux qui fut maintenu par la loi du 3 août 1193.

mations, ainsi légalement provoquées, devait amener, peu à peu, le nivellement général des cotes. « Cette promesse « calma les inquiétudes, dit Ramel, l'espérance soutenait « les courages. Mais elle fut déçue parles difficultés. parles « entraves de la loi du 18 août 1791 1;. » (Rapport sur les contributions directes de 1794, par D. V. Ramel, 6 frimaire an III.) Ailleurs, il ajoute : « Les imperfectionsdela répar- « tition de 1790 ne furent admises par l'assemblée consti- ^luainie, que parce qiîo7iproposa,enmémetempSyde déclarer « que tout particulier, qui se trouverait taxé au delà du « sixième de son revenu pour le priîicipal, pourrait récla- « mer. » Rapport du ministre des finances au Directoire, 29 prairial an VI. Archives nationales A. F. III 115.)

Mais rassemblée constituante, craignant de voir ses recouvrements compromis par le nombre immense des réclamations qui se produisirent au début, et cédant aux plaintes de l'administration, surchargée d'un travail exceptionnel, rendit tout recours à peu près désormais impossible au moyen du règlement restrictif du 28 août 1791.

La loi du 3 frimaire an VII,cependant,jugea indispensable de remettre en vigueur la salutaire prescription d'un taux commun maximum d'imposition.

« Pour rassurer les contribuables, dit son article 7, « contre les abus de la répartition, il sera déterminé, cha- « que année, par le corps législatif une proportion générale « delà contribution foncière avec les revenus territoriaux, « au delà de laquelle la cote de chaque contribuable ne « pourra être élevée. » (Art. 7 de la loi du 3 frimaire an YII.)

En conséquence, la loi du 4 messidor an YII fixa au

i . Ramel écrit sans doute par erreur 18 août 1791, au lieu de 28 août 1791, qui est la date de la loi relative aux décharges et réductions sur la contribution foncière.

cinquième du revenu imposable foncier pour les contributions de l'an YII, et rétrospectivement au quart, pour les années V et YI (1), la proportion que la cotisation de chaque contribuable, de chaque commune et de chaque canton ne devait pas dépasser. (Loi du 4 messidor an YII, 22 juin 1799. Article unique.) Les réductions accordées, à la suite des réclamations reconnues fondées, étaient réimposées sur toutes les autres communes, comme sous l'ancien régime.

Le' rapport de Lebrun, au sujet de cette loi, ose attribuer l'origine de cette excellente disposition à ses véritables auteurs, aux assemblées provinciales, dont,jusqu'alors, aucun orateur de la Révolution n'avait jamais parlé.

« En 1790, dit Lebrun, certains genres de propriété fu- « rent estimés avec rigueur, avec exagération, parce qu'elles « appartenaient à des citoyens odieux; d'autres furent « évaluées avec une excessive bienveillance, parce que la « présence ou l'influence des propriétaires imposèrent à «( la bonne foi des appréciateurs. Le remède — l'établis- « sèment d'une proportion entre le revenu imposable et « la contribution foncière — avait été préparé par l'expé- « rîence de ces assemblées provinciales, qui firent le pre- « mier essai du génie de la France, lorsqu'il méditait la « Révolution. » (Rapport de Lebrun au conseil des Anciens, 23 prairial an YII.)

Pourquoi l'année suivante, sans qu'une suppression expresse soit intervenue, la mesure ne figura-t-elle plus dans la loi de finances ? Aucun document ne l'explique. Le fait est, cependant, qu'à partir de l'an VIII, le maximum cessa d'être déterminé, et qu'avec lui s'évanouit l'espoir

1. On sait qu'à celte époque deux ou trois années de recouvrements se trouvaient arriérées.

de nivellement reposant sur son application. Sans doute, différents orateurs avaient indiqué précédemment que la masse des réclamations dépassait la possibilité des vérifications : « Chaque contribuable étant autorisé à faire réduire « sa cote au quart de son revenu, partout on vit s'accumuler « des demandes. A peine resta-t-il quelques particuliers « insouciants ou éloignés qui gardèrent le silence. » (Delzons, conseil des Anciens, 29 prairial an YII.)

Mais cette raison ne peut justifier l'abandon définitif du maximum ; car, dans des temps pluscalmes,le service des réclamations n'aurait par tardé à se régulariser. Il suffisait d'élever la limitation pendant quelques années pour suspendre et échelonner les demandes de réduction. Le véritable motif de la suppression du maximum se trouve, selon toute vraisemblance, dans les espérances de péréquation rapide que fit concevoir, en 1799, l'entreprise du cadastre. Comme on supposait alors obtenir très prochainement légalité générale de la répartition (1), il sembla sans doute inutile de laisser continuer leur cours aux réclamations individuelles, puisqu'elles allaient se trouver spontanément satisfaites.

Lorsqu'on reconnut, plus tard, l'impuissance du cadastre à procurer un nivellement général, le système du maximum ne fut pas rétabli. Sans doute, la loi qui l'avait institué demeure toujçurs théoriquement en vigueur,puisqu'elle n'est pas abrogée ; mais son exécutionse trouve, defait,suspendue. Serait-il opportun de la remettre en pratique ? Au début peut-être, pendant plusieurs années, l'examen de très nombreuses réclamations troublerait encore le service des contributions directes. Mais, cette période de transition une fois franchie, on imaginerait difficilement un moyen plus rationnel et plus certain de rétablir l'exactitude de la