LA CONTRIBUTION FONCIERE SOLS LA RÉVOLITION, ET APRÈS ELLE

l.Lcs rôles confiés aux officiers municipaux ne sont pas dressés, et par conséquent pas perçus pendant la Révolution. — Immenses retards. — Le Consulat crée Tadministration des contributions directes.

— Système actuel. — IL Arbitraire des poursuites sous la Convention : contraintes solidaires. — Arrêté de 1800. — Esprit des règlements modernes. — III. Impôt en nature. — Dubois Crancé le fait adopter à la Convention. — Insuccès de l'expérience pendant deux ans. — Le Directoire revient k l'impôt en argent. — IV. Cadastre. — Décret improvisé par la Convention. — Son inanité. — Entreprise sérieuse en l'an X. — Organisation de 1807. — V. Répartition des contingents entre les départements. — Vices originels. — Plaintes continues. — Ramel et Gaudin. — Opération de 1821. — Enquêtes de 1851 et 1879. — ^^. Taux moyen max'unimi: sixième du revenu. — Cette sage limitation tombe en désuétude. — Bons effets qu'elle aurait pu produire. — Vil. Loi du 3 frimaire an VIL — Elle codiGe et perfectionne les règlements antérieurs.

— Résumé.

La loi de 1790 avait persisté à confier, pour des motifs politiques, la confection des matrices des rôles aux contribuables, dans la personne des officiers municipaux. La constitution du 14 septembre 1791, et, après elle, la constitution du 24 juillet 1793 ne manquèrent pas de répéter solennellement les faux principes politiques inscrits, à ce sujet, dans les lois précédentes de 1789 et 1790. « Tous « les citoyens, disent ces constitutions, ont le droit de

« concourir à l'établissement des contributions, d'en sur- « veiller l'emploi, et de s'en faire rendre compte. »

La formule était absolument creuse : dire que chaque citoyen a le droit de fixer le montant de l'impôt, d'en surveiller l'emploi et de s'en faire rendre compte, c'est donner au public un pouvoir absurde, c'est énoncer, comme on s'y complaisait à cette époque, des idées vides de sens et irréalisables. De telles idées peuvent cependant causer beaucoup de mal, comme nous allons le voir.

Elles aboutirent, en effet, à cette conséquence d'écarter complètement l'intervention du gouvernement en matière de contributions directes, et de lui substituer celle des pouvoirs locaux, seuls chargés de diriger et de confectionner le travail. Pendant toute la période révolutionnaire jusqu'au Consulat, les pouvoirs locaux furent exclusivement investis du droit de former les matrices, de confectionner les rôles, de procéder à leur expédition et d'organiser la perception par voie d'adjudication. On pourrait, à la rigueur, se passer des preuves que nous allons donner, pour affirmer qu'entre de telles mains, si peu faites pour manier un impôt général^ les rentrées se trouvèrent compromises de la manière la plus grave.

Aujourd'hui, nous voyons^ dès le début de l'année, les rôles publiés et mis en recouvrement, les avertissements notifiés et les percepteurs en tournée ; nous n'imaginons pas qu'il ail pu en être autrement et nous reportons l'honneur de celle exactitude à la loi du 1" décembre 1790 constitutive de la contribution foncière. Gomment supposer, en effet, que l'assemblée nationale, après avoir décrété une loi d'impôt, savante, détaillée, indiquant la nature des biens à imposer, les modes divers de cotisation, les cas d'exemption, de décharge, etc., ait eu assez d'aveuglement pour laisser ces excellentes dispositions à l'état de lettre

morte? Comment croire qu'un seul article ait suffi pour tenir tous les autres en échec, pendant près de dix ans, et que les pouvoirs publics aient vu, sans y porter remède, la confection des matrices retardée, les rôles cesser d'être expédiés en temps opportun, les receveurs, enfin, privés des moyens d'opérer les recouvrements?

Tel fut cependant le sort de la loi du l.^"" décembre 1790, durant le cours delà période révolutionnaire : l'obstination d'en confier l'application aux pouvoirs locaux frappa de stérilité toutes ses dispositions.

Dès les premiers essais, on s'étonna de reconnaître que l'institution ne fonctionnait pas. «Nous avions pensé que « les impositions directes seraient beaucoup plus tôt ré- « parties entre les départements, que les rôles seraient in- « cessamment faits, mis en recouvrement, et les recettes « généralement établies. Vous savez à quel point nous « sommes éloignés encore de cette heureuse position. »

C'est le 22 mai 1791, c'est-à-dire six mois après la promulgation de la loi constitutive de la contribution foncière, que le comité des finances de l'assemblée s'exprime ainsi. (Rapport de Montesquiou. 22 mai 1791.) Le déficit qui se produit déjà sur les contributions directes est comblé au moyen des ressources de la caisse de l'extraordinaire. A la fin de l'année 1790, le gouvernement publie le « tableau de sa correspondance avec les départements », afin de bien faire ressortir que la responsabilité des retards incombe aux pouvoirs locaux, et que lui-même a épuisé, en vain, la voie des rappels et des injonctions. La première colonne de cette publication officielle contient l'énumération des lettres écrites par l'administration centrale pour presser les autorités locales de terminer en temps utile la confection des rôles; la seconde colonne indique la suite donnée à ces recommandations, et les réponses obtenues.

Voici divers échantillons des renseignements inscrits dans les cadres de ce tableau.

Côtes-du-Nord. — Même demande réitérée deux fois d'ane manière pressante. — Va absolument fait aucune réponse.

Bouches-du-Rhône. — Même demande renouvelée deux fois de la manière la plus pressante. — Na encore fait aucune réponse.

Isère. — Même demande réitérée deux fois. — N'a encore rien fourni.

Haute-Vienne.— Même demande réitérée deux fois avec instance. — Même résultat, et même défaut de réponse aux deux dernières lettres, etc., etc. ^Annexe au procès-verbal 529 de l'assemblée constituante, 12 janvier 1791.)

Quelques mois plus tard,un député dénonce les faits suivants à la tribune : « L'assemblée doit être instruite des « lenteurs qu'éprouve la perception des contributions di- « rectes. Lorsque le ministre écrit aux départements (aux « autorités locales du département), il n'en reçoit pas « même de répotise. » (Dandré, séance du 18 septembre 1791.)

Le lendemain, le ministre des contributions publiques lit un rapport relatif à l'état des impôts directs dans toute la France, duquel il résulte que les directoires de département n'ont, jusqu'à présent, c'est-à-dire aux derniers mois de Tannée, réparti que 164 millions, 807.000 livres sur 300 millions, un peu plus de la moitié seulement. Quarante-trois départements demeurent sourds aux invitations du pouvoir central, et n'ont fourni aucun résultat. A défaut de répartition, les éléments mêmes de la perception font défaut, et le recoupement des 135 millions en question se trouve, de ce fait, complètement suspendu dans ces 43 départements. {Rapport du ministre des contributions publiques, 19 septembre 1791.)

Le seul remède proposé pour sortir d'une telle situation consiste à afficher dans la salle des séances la liste des administrations locales dont le travail n'est pas terminé et à

iTO IMPOT FONCIER

distribuer tous les huit jours une carte coloriée désignant, par des nuances, les directoires retardataires. (Séance du 19 septembre 1791.) En outre le décret du 20 mars 1792 prescrit à toutes les communautés dont les rôles ne sont pas terminés de s'adjoindre, rfens les trois jours, un ou plusieurs commissaires, qui les aideront à se mettre au courant.

Yains et puérils efforts ! Gomment jamais espérer un concours efficace de la part de corps administratifs assez indépendants de l'autorité gouvernementale pour ne plus se donner la peine même de répondre aux invitations du ministre ? Un article de la constitution et de la déclaration des droits de l'homme, un principe révolutionnaire domine la question : les contributions publiques peuvent périr plutôt que ce principe. En février 1792, au moment où le ministre déclare au comité des finances que, sur 40.911 municipalités, 5.448 seulement avaient déposé leurs matrices, et que 2.560 rôles seulement étaient définitifs (Discours de Jacob Dupont, 2 lévrier 1792), Cambon s'indigne encore qu'on propose de créer des visiteurs de rôles pour hâter leur confection. « Qu'arrivera-t-il, s'écrie-t-il, si vous créez des « intermédiaires entre les contribuables et le Trésor ! On « détruira les municipalités ; on rétablira le fisc ! Les élus « du peuple doivent faire la répartition.» (2 février 1792.) « . Tout irait bien, ajoute-t-il quelques jours plus tard, « si le pouvoir exécutif voulait marcher 1» (Les tribunes ap- « plaudissent.) (Séance du mardi 28 février 1792.)

Rien ne fut donc changé, et la constitution de l'an III confirma ses devancières : « Les administrations départe- « mentales et municipales sont essentiellement chargées de « la répartition des contributions directes et de la surveil- « lance des deniers provenant des revenus publics sur leur « territoire. (Constitution du 23 septembre 1795, art. 190.)

Les effets de cette aberration persistante continuèrent à se traduire par d'effrayants déficits.En l'an lY, un rapport de Ramel, au nom de la commission des finances, contient le passage suivant : « On aurait de la peine à le croire : les « propriétaires fonciers doivent aujourd'hui au Trésor pu- « blic plus de 13 milliards 1 » (Rapport de Ramel du i 1 pluviôse an IV, 31 janvier 1796.)

Sans doute il s'agit de 13 milliards en assignats, qui, à cette date, représentaient à peine 1/2 0/0 de la valeur du métal. Ramel établit ses calculs sur le pied de 1 0/0 en moyenne. A ce taux, d'après les tableaux annexés à son rapport, les sommes imposées pour 1791, 1792, 1793,ran II et l'an III, montent à 15.725.857. ô84 livres, 6 sols, 2 deniers sur lesquelles 2.607.842.307 livres seulement sont rentrées. Il reste donc à récupérer 13.118.015 377 livres, 10 sols. Ces 13 milliard s équivalent à 300 millions environ, dont 100 millions primitivement dus en numéraire ou en denrées, et plus de 200 millions payables en assignats, valeur nominale. L'orateur qui succède à Ramel à la tribune du conseil des Cinq-Cents tire l'enseignement suivant des données de son exposé : « On ne peut se dissimuler que depuis quelques « années on a voulu s'habituer à ne plus payer d'impôts. » (Bénard-Lagrave, conseil des Cinq-Cents, 11 pluviôse an IV.)

Ce sentiment, très naturel chez les contribuables, se trouvait, il faut en convenir, singulièrement favorisé par le fait de la non-existence des rôles. Un historien financier contemporain le fait très justement remarquer : « Le « retard dans le recou\Tement du revenu ne provenait alors, « ni de l'excès des contributions, ni de la mauvaise volonté « des contribuables, mais de la non-existence des rôles. On « ne payait que des acomptes sur des rôles provisoires et « l'on sait que ces acomptes étaient proportionnés à la

« bonne volonté de chaque contribuable. » (Ganilh, Essai politique sur le 7'eve?m public, 1806.)

Deux ans plus tard,Ramel devint ministre des finances, et remit au Directoire exécutif le premier compte rendu financier que la Révolution ait publié. La situation de la rentrée des contributions directes forme le sujet principal de ce document.

En l'an VI, il restait à recouvrer:

Restes antérieurs à l'an V 198.759.702 liv.

Restes de l'an V 266.501.960

Contributions de l'an YI 324.700.000

Total 789.961.662(1)

« Ce tableau, dit Ramel, m'a servi pendant tout l'an YI. « Il me rappelait tous les jours qu'on avait à recouvrer, pen- « dant l'an YI, 789.961.000 livres. » (Compte rendu au Directoire exécutif par le ministre des finances, fructidor an YII.)

La loi, pour vaincre ces retards, menaça lesmembresdes administrations municipales de faire confectionner les rôles à leurs frais. C'est la dernière ressource d'une législation impuissante à se faire obéir. (Loi du 30 sept. 1797.)

En même temps, Ramel adressait aux municipalités d'incessantes circulaires pour les invitera presser la confection des rôles et les recouvrements. Dans l'une d'elles, il expose ainsi la situation : « Tandis que tous les exercices des « contributions antérieurs à l'an V devraient être soldés « et apurés depuis le 1" frimaire, huit départements « seulement sont en règle; les autres doivent encore « 49.186.000 livres. — Tandis que la contribution foncière