CHAPITRE XVII

I. Consistance des anciennes lignes de traites à l'intérieur : leur enchevêtrement. — Péages. — Voyage d'une pièce de vin du Midi à Paris. — II. Tentatives pour supprimer les barrières intérieures. — Colbert, Trudaiae, Montai-an, l'abbé Morellet, Necker, assemblée des notables en 1787. — 111. Suppression des barrières intérieures par l'assemblée constituanle.

« Il faut convenir que toute cette constitution est bar- « bare », disait Necker, en 1781^ dans son compte rendu au roi, au sujet des droits de traites ou de douanes. En effet, la carte de France, publiée à la suite du compte rendu, montre un pays, dont l'unité fait aujourd'hui la gloire et la puissance, découpé par des barrières intérieures, comme un assemblage de contrées étrangères.

Ce qu'étaientexactement les traites sous l'ancien régime, aucun code de l'époque ne l'indique d'une manière officielle et complète. Tous mentionnent la répartition du territoire en trois grandes régions, mais nul ne donne l'énumération des lignes secondaires tracées à l'intérieur de ces divisions principales.

La matière était inextricable. Elle formait, pour l'administration elle-même, un imbroglio dont quelques érudits seulement parvenaient à démêler le fil. « Cette législation

« est tellement embrouillée qu'à peine un ou deux hom- « mes par génération viennent à bout d'en posséder com- « plètement la science. » (Necker, Administratioyi de^ finances.)

La première des trois grandes divisions douanières de la France comprenait toute la partie du territoire formant le Centre et le Nord : Ile-de-France, Orléanais, Bourgogne, Berry, Poitou, Normandie, Picardie. Le tarif de 1664, établi par Golbert, enserrait ce premier groupe de provinces. La perception en était autrefois confiée à cinq fermiers, ce qui fit nommer ce territoire province des cinq grosses fermes.

La seconde division, égale à peu près en superficie à la précédente, comprenait tout le Midi, à partir d'une ligne droite coupant horizontalement la France à la hauteur de Lyon, Moulins et Rochefort. Le Limousin, l'Auvergne, le Lyonnais, le Dauphiné, la Provence, le Languedoc, l'Armagnac, le Bordelais, la Saintonge, composaient la masse de cette seconde section, à laquelle se rattachaient, comme des îlots détachés, au nord-ouest la Bretagne, à l'est la Franche-Comté. Cet ensemble, nommé provinces réputées étrangères, éidli renfermé dans le tarif de 1667, établi, trois ans après celui de 1664, par le môme Colbert. La plupart des droits du tarif de 1667 dépassaient de beaucoup ceux de 1664. Sur les tissus de laine, les toiles de Hollande, etc., ils étaient doubles ; sur d'autres articles, tels que divers objets de bonneterie, ils étaient quadruples.

Pourquoi Golbert avait-il ainsi créé, à trois ans de distance, deux tarifs applicables chacun à un assemblage de provinces distinct? Ce n'était là qu'une déviation de son projet primitif. La pensée de supprimer toutes les barrières de douanes. intérieures et de reporter entièrement la perception aux frontières existait, comme une nécessité ab-

solue, dans l'esprit de cet homme d'État. Mais, en 1664, il ne put réussir à unifier que les provinces désignées plus haut sous le nom des cinq grosses fermes. Les autres ayant refusé l'association, Golbert les groupa, au moins provisoirement, sous le nom de provinces réputées étrangères, dans un deuxième tarif plus élevé, celui de 1667.

Enfin, à ces deux divisions s'ajoutait celle des provinces nouvellement conquises, la Lorraine, l'Alsace, et les Trois- Évêchés, auxquelles il convient d'ajouter le pays de Gex, Bayonne,la haute ville de Dunkerque, Marseille et son territoire, ainsi qu'Avignon, qui conservaient une communication libre avec l'étranger et se nommaient provinces à rinstar de Vetranger effectif.

Chacune de ces circonscriptions, munie d'un régime douanier spécial, était close par des barrières aussi bien vis-à-vis de l'étranger que réciproquement vis-à-vis l'une de l'autre.

Aux obstacles résultant de ces trois grandes divisions principales s'ajoutaient ceux d'innombrables droits secondaires.

Ces droits secondaires, ou droits locaux, étaient, tantôt superposés aux droits principaux, tels que la traite vive de Nantes, la traite par terre d'Anjou, \q trépas de la Loire, la traite domaniale, la traite morte de Bretagne, etc., tantôt constitués en nouveau cordon, dans l'intérieur du périmètre des précédents, comme la double et la triple cloison d'Angers, la traite d'Arzac, la traite de la Charente, etc.

Ainsi que nous l'avons dit, aucun manuel de l'ancien régime ne fournissait au voyageur ou au commerçant le tableau officiel du réseau de ces lignes secondaires. C'est encore la loi de suppression des traites, du 5 novembre 1790, qui présente à cet égard l'énumération la plus com-

plète : on y compte 45 droits locaux dont l'annulation est prononcée. Mais il existait, en outre, près de 1600 péages appartenant au roi^ aux communautés, aux seigneurs, aux abbés, etc.

Un recueil périodique dont il a été déjà^parlé, les Éphémérides du citoyen, publié par l'abbé Bandeau, disciple de Quesnay et de Turgot, relate, dans son cinquième volume (1775), les vicissitudes d'un voiturier, transportant par eau des marchandises du Midi à Paris. Le document dont il s'agit contient des renseignements authentiques, puisqu'il a été rédigé par le sieur Blanchet, commissaire de police sur les quais et ports de la ville de Paris, chargé, par mission spéciale (1), de se rendre dans le Midi, d'y acheter en différentes localités des muids de vin, et de les ramener lui-même à Paris, aQn de pouvoir rendre compte de visu de tous les incidents fiscaux du voyage.

Le vin que le sieur Blanchet achète à Roanne, provient du Roussillon et du Dauphiné, et il a déjà acquitté des droits à la douane de Valence et à celle de Lyon (2). Au départ de Roanne, un droit seigneurial devient exigible à Artais ;puis un autre à Giverdon. L'entrée des cinq grosses fermes se trouve à Digoin. On y paye les droits du tarif de 1664.

A Decize, il faut acquitter les droits d'octroi, sans passedebout, c'est-à-dire sans remboursement à la sortie, bien que le bateau ne fasse que traverser la ville. A Nevers» le receveur réclame cinq péages différents : un pour le duc de Nevers, un pour le maire et les échevins de la ville, deux pour différents seigneurs, un pour l'évêque. En

1. La mission donnée au sieur Blanchet prouve déjà par elle-même qu'il était impossible de connaître, sans se renseigner sur place, la nature, le nombre et le taux des différents droits.

2. Nous ne mentionnons «pie les droits d'entrée,de traites et de péage applicables aux marchandises en général, et nous laissons de côté les droits d'aides et leurs accessoires spéciaux aux boissons.

outre, l'octroi est exigible, comme à Decize, sans remboursement. A Poids-de-fer, puis à la Charité, sont trois nouveaux péages, et les octrois en plus; à Gosne, deux péages, l'un au profit du prince de Gonti, l'autre au profit des religieuses de l'Annonciade ; à Nemours, péage pour le duc d'Orléans et péage pour les chanoines d'une église d'Orléans ; à Moret, péages pour les seigneurs, et pour les marguilliers de Notre-Dame de Moret ; enfin à Melun, trois octrois, ceux de Melun, de Moret et de Nemours, qui s'y trouvent centralisés, et, en outre, droit de péage au profit du duc de Yilliers. Pourquoi le sieur Blanchet laisse-t-il ses marchandises à Melun, et ne les mène-t-il pas jusque dans Paris ? Il trouve sans doute l'épreuve suffisante, et le fait est qu'elle donne amplement l'idée des terribles entraves qu'éprouvait alors la circulation des marchandises, dans le royaume. [Nouvelles Éphémérides économiques, tome Y, 1775.)

Nous avons la peinture, prise sur le vif, d'un état de choses intolérable. Aussi, lorsque les idées de réforme commencèrent à dominer dans l'opinion du pays et dans l'esprit des gouvernants, la question de la suppression des traites intérieures et des péages fut immédiatement abordée, ou, plus exactement, reprise. Gar, depuis les États généraux de 1614, elle avait été déjà soulevée. Plus tard, Gôlbert, comme nous l'avons dit, tenta de la résoudre, et n'y réussit qu'imparfaitement. Depuis lors, condamnée par tous les économistes, Texistence des traites ne se maintenait plus que pour deux motifs : d'abord les nécessités du budget, puis l'opposition des provinces soi-disant intéressées à rester dans leur isolement.

En 1760, un intendant des finances, Trudaine, fut chargé de rechercher les moyens de parer à ces deux objections. Il entreprit, dans ce but, ou plutôt, fit entreprendre sous sa direction, un travail considérable, tendant d'une part à dégager le montant exact des perceptions de traite opérées à l'intérieur, abstraction faite de celles qu'on recouvrait sur les marchandises étrangères, et d'autre part à chiffrer, le plus exactementpossible, le bénéfice que retirerait chaque province individuellement de la réforme. « L'affaire « ne fut pas jugée, dit l'abbé Morellet dans ses Mémoires; « M. Trudaine est mort, sans avoir cette satisfaction qu'il « méritait si bien. La Révolution a depuis triomphé des « obstacles, mais c'est en renversant tout sur ses pas ; et « cet avantage a trop coûté. > {Mémoires de V abbé Morellet.)

Ce même abbé Morellet, en même temps que Trudaine entreprenait son travail de réforme générale, publiait un mémoire sur le reculement des barrières, au nom d'un groupe de commerçants et d'industriels de la Lorraine, province à T instar de r étranger, une des plus récalcitrantes aux changements proposés. Aucune barrière ne la séparait de l'étranger : mais, entre elle et la France, s'élevait le tarif de 1664, ou celui de 1667, suivant la destination des marchandises. Certains industriels^ ceux au nom desquels parlait l'abbé Morellet, trouvaient avec raison que l'étranger entrait trop librement chez eux : « Tous les établissements, « depuis environ vingt ans, dit-il, sont déchus, affaiblis ou « anéantis. La cause de cette décadence est l'introduction « libre des marchandises étrangères.» (Mémoire des fabricants de Lorraine et du Bar, concernant le projet d'un nouveau tarif, par l'abbé Morellet, Nancy, 1672.) (1).

1. Cependant, malgré cette opposition partielle, la majorité fies négociants de- Lorraine se prononça toujours dans un sens contraire, et préféra la concm-rence étrangère à celle de la France. Jusqu'au sein de l'as-

M. (le Montaran, intendant du commerce, publia également un Mémoire sur les tarifs et les droits de traite en général, dans lequel, après avoir posé les bases d'un tarif de douane uniforme, il s'occupait spécialement de démontrer aux provinces de Bretagne, de Lorraine et d'Alsace, combien leur véritable intérêt devait les engager à renoncer aux lignes séparatrices des traites intérieures.

Le contrôleur général, Berlin, exposait, vers la même époque, à l'intendant de Bretagne la nécessité de cette réforme, et lui demandait de s'entendre, à cet égard, avec les négociants de sa province. « Ily a bien longtemps, disait- « il, qu'on s'est aperçu des mauvais effets qui résultentpour « le commerce de la multiplicité des droits de traite, etc. » (Lettre du contrôleur général, Bertin, à M. Le Bret,intendant de Bretagne, 8 avril 1761.)

Ainsi, dès le règne de Louis XV, la question de la suppression des traites intérieures se trouvait engagée avec une vivacité qu'on ne rencontrait pas encore dans l'étude des autres remaniements fiscaux.

L'avènement de Louis XVI ne pouvait qu'encourager le mouvement. Turgot, cependant, dans le cours de ses dixhuit mois de ministère, ne prit aucune mesure relative aux traites et aux péages. Son intention, dit Du Pont de Nemours, était de proposer au roi de supprimer tous les droits de péage sur les terres de ses domaines, et de former un fonds annuel destiné au rachat des péages particuliers. Il comptait, en outre, abolir les droits de traite à l'intérieur. Mais le temps lui manqua pour l'exécution de ses projets.

Necker fit rendre à l'égard des péages seigneuriaux un

semblée constituante, en août 1790, les représentants de la province protestèrent contre son annexion douanière.

SUPPRESSION DES BARRIERES INTERIErRES 477

arrêt du 15 août 1779, qui prononçait, en principe, leur rachat : « Sa Majesté a fortement à cceur de délivrer la « nation de ces nombreux péages établis à la fois sur les « grandes routes et sur les rivières. Cette perception arrête

< et fatigue le commerce Tous ces droits, nés pour la

« plupart des malheurs et des confusions des anciens « temps, forment autant d'obstacles à la facilité des échanc ges, ce puissant encouragement de l'agriculture et de « lindustrie. > (Préambule de l'arrêt du 15 août 1779.) L'arrêt supprimait les péages, avec remboursement de leur valeur capitale aux particuliers qui en jouissaient ; mais l'exécution de la mesure était ajournée à la paix. Il eût mieux valu, sans doute, consommer immédiatement le sa:rilce.

Cependant un résultat important se trouvait acquis déjà par le seul fait de la condamnation ofQçielle d'un système abusif, paisiblement exploité depuis des siècles par les titulaires. Aussitôt après la publication de l'arrêt de 1779, un certain nombre de seigneurs, touchés par les arguments de Neçker, abandonnèrent généreusement les péages qu'ils possédaient. M. de Thomassin, président du parlement de Provence, supprima le péage de son marquisat de Saint-Paul. Il suivit en cela les exemples déjà donnés par M. de l'Averdy, qui avait remis le péage de sa terre de Gambais, et par M. de Barentin, qui avait abandonné le péage de son domaine d'Hardi villiers. La comtesse de Ligny renonça, de même, au péage perçu à son profit dans le comté de Courtenay.

Le compte rendu de Necker au roi, en 1781, affirma, en quelques mots, son intention de supprimer non plus seulement les péages seigneuriaux, mais toutes les traites intérieures. Trois ans plus tard, dans son omTage sur l'administration des finances, Necker développa le plan qu'il se ré-

servait d'appliquer à la paix. 11 voulait procéder graduellement, avec d'habiles ménagements, et atteindre le but sans brusquerie ni violence; mais ce but était clairement défini : « Il faut se proposer, dit-il, de supprimer absolument les « droits intérieurs. »

Les droits de traites produisaient environ 22 millions brut. Ces 22 millions se décomposaient en plusieurs portions, qu'il était possible d'attaquer successivement. D'abord, 5 millions se rapportaient exclusivement aux droits sur les sels et les boissons. Le sort ultérieur de ces deux impôts devait décider, le cas échéant, du maintien ou de la suppression de l'article de recette qui les concernait. Douze autres millions provenaient de perceptions opérées à la frontière sur les marchandises étrangères. En tous cas, ces 12 millions devaient être conservés, et même un tarif mieux combiné permettrait de les accroître. Restait alors la partie afférente aux droits de traites intérieures proprement dits, représentant un recouvrement de 5 millions seulement. Le sacrifice de ces 5 millions était indispensable ; mais il se trouverait compensé presque en totalité par l'élévation projetée du rendement des douanes extérieures, par l'économie des frais de perception estimée 1.200.000 livres (1), enfin surtout par l'augmentation qu'amènerait dans toutes les branches de l'impôt le développement du commerce et de la richesse publique.

Le plan que formulait ainsi Neçker, en 1784, dans son traitédesfinances,fut transformé, devantl'assembléedes notables, en un projet définitif. Le mémoire déposé à ce sujet,

1. Necker faisait remarquer que cette estimation de 1.200.000 livres était peut-être exajérce, parce que la plupart des buralistes n'avaient que des appointements infiniment modiques. Cependant il l'admettait, en considération des réductions qu'entraînerait dans les dépenses générales ■3'administration l'application d'un système plus simple.

le 12 mars 1787,reproduit toutes les conclusions de Necker et leur donne une consécration officielle : suppression immédiate des traites intérieures sur les produits autres que les sels et les boissons, qui demeuraient liés au sort des gabelles et des aides ; atténuation du déficit résultant de cette mesure par l'extension du commerce, par une diminution considérable des frais de perception, enfin par le remaniement du tarif de douanes frappant à la frontière les marchandises étrangères : l'idée principale de ce dernier remaniement, dont nous réservons l'examen pour un autre chapitre, reposait, dans le livre de Necker, comme dans le mémoire soumis aux notables, sur la suppression des prohibitions (1).

Galonné, ministre des finances en 1787, s'était exactement associé aux vues de son prédécesseur, en dépit de leur antagonisme. 11 avait choisi, comme rédacteur de son mémoire. Du Pont de Nemours, le même qui, plus tard, rédigera ou inspirera le rapport de Goudard à l'assemblée constituante : la ressemblance de ces deux documents ne saurait donc surprendre. Gelui de i787 concluait ainsi : « Le produit des droits de circulation intérieure, objet de « 5.500.000 livres (2), sera facilement compensé par l'exten- « sion générale du commerce, par une perception égale de « droits sagement combinée à toutes les entrées et sorties « du royaume et par une diminution considérable des frais

1. Voir plus loin le détail de ces systèmes au chapitre des douanes.

2. Necker n'avait indiqué que 5.000.000 livres, au lieu de 5.500.000 livres. Mais il ne possédait pas encore les résultats de l'enquête organisée pour connaître les véritables chilîres de perception. A cette époque, la statistique était singulièrement arriérée, et l'on ne peut s'empêcher de sourire, en entendant déclarer : « que le travail immense qu'il a fallu faire pour « connaître et constater ce résidtat a été entamé en 1767. Ce n'est que, « vers le commencement de l'année dernière (1786), qu'il s'est trouvé porté « à son entière perfection. » Il avait fallu vingt ans pour déterminer le détail des perceptions des droits de traites.

« de recouvrement. » {Méjnoire sur l abolition des droits de traites intérieures, la siippressio7i des barrières, etc., 12 mars 1787.)

Lorsque Necker rentra aux affaires, en 1788, il trouva le projet officiel de 1787 rédigé en forme d'édit, après avoir été légèrement amendé dans les bureaux de l'assemblée des notables, et confié à l'examen d'un conseil de commerce composé d'industriels et de fermiers généraux.

En d'autres temps, il n'eût pas hésité à mettre à exécution une réforme parvenue à ce point de maturité. Mais en présence de la prochaine réunion des États généraux, dont il s'efforçait même alors de faire avancer la date, Necker jugea convenable de réserver une résolution aussi importante aux représentants de la nation. Il se borna, dans son discours d'ouverture, le 5 mai 1789, à rappeler les précédents, et à insister sur la nécessité dune solution conforme à ses vues.

L'assemblée nationale n'eut qu'à s'approprier, purement et simplement, le travail que l'ancien régime lui léguait ainsi préparé. Sa commission de l'agriculture et du commerce, chargée de proposer la loi de suppression des traites intérieures, n'hésita pas, dans sonrapport, à attribuer Thon neur de la mesure à la succession des tentatives antérieures : « Nous avons cet avantage, Messieurs, dit-eUe, dans . « l'opération que votre comité des contributions vous pro- « pose, qu'elle ne peut être considérée comme une ré- « forme précipitée, que nul examen, nulle réflexion n'ont « précédée. M. de Trudaine se livra, pendant six ans.

« avec une, constance digne de toute la reconnaissance du « commerce et de la nation, à ce travail, qui fut achevé en « 1763. Mais, par la fatalité des circonstances, il fut con- « damné à rester dans loubli jusqu'en 1780. Le premier « ministre actuel des finances, animé des mêmes vues que « Sully et Colbert, voulut alors réaliser les espérances du « commerce. M. de Lessart fut chargé d'examiner la pos- « sibilité de couronner cette opération. Sur son rapport, « le reculement des barrières fut annoncé comme devant « s'effectuer au retour de la paix. Les travaux se sontçon- « tinués jusqu'en 1786, et furent soumis à l'examen d'une « commission présidée par M. de Fourqueux. On était au « moment de jouir de ce bienfait. La première assemblée « des notables paraissait en être V époque., etc. ^ (Rapport au nom du comité du commerce et de l'agriculture, par M. Goudard, commissaire avec M. de Foiitenai et M. Roussillon, 27 août 1790.)

Le rapport de Goudard abandonnait, sans réserves, les 21.700.000 livres, produit net présumé des droits de traites intérieures, sauf à récupérer une partie de ce sacrifice sur le rendement des nouveaux droits de douane à la frontière.

Le 30 octobre 1790, l'assemblée adopta, séance tenante, les conclusions de son comité, et prononça la suppression complète des traites à l'intérieur. La question se trouvait, en effet, étudiée et presque résolue depuis assez longtemps pour que la délibération pût ne pas se prolonger. L'assemblée nationale ne s'arrêta même pas, comme l'avait fait l'ancien régime, aux objections des députés de la Lorraine et des provinces réputées étrangères : profondément imbue des idées d'égalité, et possédant la force nécessaire pour les faire triompher, elle ne tint aucun compte des privilèges existants, et proclama, sans atermoiements^ l'unité de la législation.

« Considérant que le commerce est maintenant gêné par « des entraves sans nombre ; que les droits de traites exis-

« tants sous diverses dénominations rendent les dilTé-

« rentes parties de l'État étrangères les unes aux autres ; « qu'ils resserrent la consommation, et nuisent par là à la « reproduction et à l'accroissement des richesses nationa-

« les Article 1". A compter du !«"• décembre prochain,

« tous les droits de traites, et tous les bureaux placés dans

« l'intérieur du royaume pour leur perception sont

« abolis. » (Décret des 30, 31 octobre-5 novembre 1790.)

Ainsi fut consommée la réforme considérable à laquelle les hommes les plus éclairés du règne de Louis XVI avaient, pendant de longues années, consacré leurs travaux et leur zèle, et dont ils avaient progressivement préparé le succès définitif.

tfIN DU TOME PREMIER