Décret .du 5 novembre 1790. Voir tome I, page

06 LIBERTÉ COMMERGIALE

français. « La prohibition seule peut nous préserver. » Fondé sur cette théorie, le tarif proposé édictait 30 prohibitions différentes, et, parmi les articles prohibés sous un nom générique, beaucoup possédaient une signification très étendue, tels que : quincaillerie en fer et en acier, bonneterie, mercerie , fers ouvrés , étoffes de toute sorte, etc. A la sortie, un nombre à peu près égal d'objets étaient aussi prohibés. Puis^ derrière cette première muraille infranchissable pour tout autre que pour le contrebandier, se dressait celle des tarifs portés à 15 0/0, 20 0/0 et même à 30 0/0 et au delà.

On n'aperçoit pas à quelles théories antérieures se rattachaient ces combinaisons ultra-protectionnistes. Aucun des écrivains de la fin du dix-huitième siècle, parmi les adversaires deséconoroisteS;, ni Necker, ni Forbonnais, ne prêchèrent jamais une aussi violente croisade contre les produits étrangers. Necker, comme nous l'avons dit, proposait la suppression des prohibitions de la manière la plus absolue, et se contentait de droits protecteurs fixés au maximum à 15 0/0. Quant à Forbonnais, il s'en tenait au système institué par Golbert. Or, on sait que le tarif de 1664 et même celui de 1667 étaient relativement très modérés, 6 à 10 0/0 à la valeur, en moyenne. Michel Chevalier, dans son Examen du système commercial, fait très ingénieusement ressortir l'infériorité des tarils institués par Colbert, en les comparant, article par article, à ceux de 1851.

Yis-à-visde toutes les puissances autres que l'Angleterre, les dispositions douanières de l'ancien régime n'avaient donc rien d'excessif : les rigueurs que nous avons citées concernaient l'Angleterre seulement. Était-ce donc en luimême, dans ses propres inspirations de fabricant de soieries à Lyon, que Goudard trouvait le principe de telles exagérations ? En tout cas, il marchait au rebours du

mouvement libéral qui n'avait cessé de s'accentuer depuis l'avènement de Louis XVI. L'assemblée ne voulut point accomplir ce revirement. Elle repoussa les propositions de son comité du commerce et de l'agriculture. Un remarquable discours de Boislandryl'y encouragea, et, dans la séance du 1" décembre 1790, il fut décidé qu'un nouveau projet serait présenté sous le plus bref délai.

Goudard en fut pour ses frais de rédaction ; mais il oublia vite son insuccès et composa immédiatement un second rapport dans un ordre d'idées tout à fait difîérsnt du premier. Ce seconji rapport devint le préambule de la loi du 15 mars 1791. « Il ne faut prononcer qu'avec « une sage réserve des prohibitions absolues », dit le nouveau Goudard, oubliant ce qu'avait dit l'autre deux mois auparavant. La loi du 15 mars 1791 voit, en effet, disparaître la plupart des prohibitions inscrites dans le projet précédent : la bonneterie, les chapeaux, les étoffes, les faïences, les fers ouvrés, les fils de lin et de chanvre, les gants, la mercerie, la quincaillerie, les tapis, etc., rentrent sous une tarification de 10 à 15 0/0 au maximum. Ce sont les articles les plus importants.

Parmi les prohibitions qui subsistent, beaucoup se justifient par des motifs d'intérêt général. Ainsi les fausses dorures ne peuvent entrer, puisque leur fabrication est interdite en France ; de même pour l'argent faux, filé sur soie, et pour les étoffes avec argent et or faux ; la poudre et le salpêtre monopolisés dans le royaume ne sauraient y pénétrer librement; le soin de la santé publique veut aussi que les médicaments composés en dehors des garanties de la surveillance organisée à l'intérieur ne puissent passer la frontière. Pour les verreries, ie rapport invoque le prétexte ingénieux delà difficulté de les vérifier sans les briser. Cependant, quelques prohibitions conservent un caractère

exclusivement protecteur : celles sur les confections de toute sorte, sur les fils de lin et de chanvre retors, sur ",les eaux-de-vie, autres que de vin, connues sous les noms de rhum, tafia, genièvre, etc., sur les bateaux de mer vieux ou neufs.

Le tarif soumis aux notables en 1787 ne contenait, on s'en souvient, que deux sortes de prohibitions portant, la première sur les toiles de coton blanches et peintes, la seconde sur les productions coloniales étrangères. En 1791, la situation s'est donc aggravée. Les termes du rapport peuvent, sans doute, faire encore illusion et laisser croire que rien n'est changé : la rédaction de Goudard, en effet, n'épargne pas, comme nous l'avons dit, les déclarations libérales. Mais le texte de la loi atténue la valeur de ses affirmations. Le fait suivant paraît à cet égard très significatif. Parmi les prohibitions inscrites dans la loi, les plus suspectes, ou, si l'on veut, celles qui méritaient le plus de fixer l'attention, sont incontestablement les prohibition s des confections de toute sorte, des fils de lin et de chanvre retors, des bâtiments de mer vieux ou neufs. Sous l'ancien régime elle n'existaient même pas : les habillements confectionnés, sauf ceux qui venaient d'Angleterre, acquittaient le droit afférent aux étoffes dont ils étaient faits ; les fils retors de lin et de chanvre pénétraient moyennant une taxe de 14 et 20 livres par quintal ; enfin les coques de bâtiments de mer, vieux ou neufs, avaient été exemptées de tous droits d'entrée par un arrêt du 22 mars 1779.

Substituer d'emblée des prohibitions à des droits aussi modérés, ou même à des exemptions de droits, constituait incontestablement une innovation considérable. Goudard ne pouvait l'ignorer. Cependant, son rapport ne donne à ce sujet aucune explication, comme s'il s'agissait d'un détail sans importance. Chose plus grave! Intentionnellement

OU non, parmi toutes les autres prohibitions qu'énuraère un passage de son travail, il omet précisément celles dont il vient d'être question, les plus essentielles et les plus remarquables. La loi se borne subrepticement à les insérer dans son texte.

La répartition des objets manufacturés entre les diverses classes du tarif(l) fut déterminée, en 1791, d'après le même principe que nous avons vu déjà prédominer dans les négociations du traité de commerce avec l'Angleterre, c'est-à-dire que le taux des primes demandées par la contrebande servit de règle à l'échelle de la taxation : « Vos comités ont adopté les taux de 5, 7, 10, 12 et < 15 00, suivant le plus ou moins de facilité que pré- « sentaient les introductions frauduleuses, taxant plus « bas les objets dont la contrebande est plus facile, tâchant « d'assurer au percepteur le tribut payé au contrebandier. « Ainsi les montres, les dentelles et les mousselines ne « sont imposées qu'à des droits modérés, afin de mettre le « percepteur en rivalité avec le contrebandier qui n'exi- « gérait qu'une assurance de 3 à 5 0/0 à la valeur. Au « contraire, vos comités ont adopté la proportion de 12 à « 15 0/0 sur les cuivres ouvrés et apprêtés, le fer ouvré, la « quincaillerie, la mercerie, et autres objets, dont l'intro- « duction, ne pouvant avoir lieu qu'en grosses parties, ne

(1) Le Rapport classe les marchandises par catégories, et assujettit chaque catégorie à un tarif ad vçlorem, s'élevant successivement par degrés depuis les matières premières jusqu'aux objets fabriqués. Ce sont bien là les méthodes adoptées dans le projet de 1787. Le texte de la loi de 1791 transforma ce mode de classement en une nomenclature alphabétique, dans laquelle les droits arf valorem furent convertis en droits spécifiques. Le Rapport, où il n'était absolument question que de droits ad valorem, s'abstient d'indiquer, — renseignement indispensable, — d'après quelles bases a été effectuée leur conversion en droits spécifiques.

« présenterait pas, vu la modicité de leur valeur intrinsè- « que, un bénéfice suffisant pour compenser les risques de « l'introduction. » (Second rapport sur les douanes, 22 janvier 1791.)

Les principes de la tarification adoptée par les négociateurs de 1786 furent donc confirmés par rassemblée constituante, nous l'avons déjà fait observer.

Après les droits d'entrée, la loi du 15 mars 1791 énumère les droits de sortie. Le projet de 1787 n'affranchissait pas plus que la loi nouvelle le commerce d'exportation de cetle entrave ; mais il était moins chargé de prohibitions. L'assemblée constituante inscrivit 34 prohibitions à la sortie reproduisant, en général, celles qui figuraient autrefois à l'égard du bois, des écorces, du tan, des peaux et poils de lapin, des futailles, du minerai de fer, elc. ; cependant les bourres de soie, les fleurets et filoselles que l'ancien régime avait épargnés sont repris en 1791 : on reconnaît là la main du fabricant de soieries de Lyon.

Outre les prohibitions, <S0 articles différents sont soumis aux taxes de sortie, en 1791. Sur ces 80 articles, 17 concernent les vins, sous des dénominations diverses. L'assemblée constituante copia exactement, à leur égard, l'ancien mode de tarification : les vins exportés par la rivière de Garonne et la Dordogne payent 7 livres le muid (2 fr. 60 cent, l'hectolitre) s'ils sont rouges, et 4 livres le muid (1 fr. 49 cent, le litre) s'ils sont blancs. Les vins rouges ou blancs accompagnés d'un acquit de Gastillon (petits vins de la Dordogne), ne payent que 2 livres 10 sols le muid (0 fr. 93 cent, l'hect.). Les vins exportés par le Jura, le Doubs^ la Charente-Inférieure, la Loire-Inférieure, etc., ne supportent qu'une taxe de 1 livre le muid à la sortie (0 fr. 37 cent.). Par contre, tout ce qui sort par les Ar-

TARIF GENERAL DES DOUANES il

dennes jusqu'aux Gôtes-du-Nord paye 7 livres le muid (2 fr. 60 cent, l'hect). L'assemblée se borna à remplacer le nom des provinces par celui des départements, et à modifier le taux de quelques taxes. Sauf ces changements insignifiants, elle conserva intacte la combinaison des droits de sortie sur lés vins inventée par l'ancien régime, sans profiter de la re vision générale des tarifs pour faire disparaître une anomalie d'autant plus choquante qu'au moment même où l'on maintenait cette forte surcharge (1) sur les vins exportés, on consentait de lourds sacrifices pour obtenir leur dégrèvement à l'entrée en Angleterre.

Le projet présenté aux notables, en 1787, contenait, à la suite de son tarif, une innovation importante que ne reproduisit pas la loi de 1791. Il s'agit du rétablissement de la faculté d'entrepôt. Depuis l'arrêt du Conseil du 9 mars 1688, c'est-à-dire, depuis un siècle à peu près, aucun entrepôt n'existait plus en France. Antérieurement, les villes de La Rochelle, Rouen, Le Havre, Calais, Amiens, Troyes, etc., possédaient des magasins recevant, en suspension du payement des droits, pendant 6 mois, les marchandises destinées aux pays étrangers. Ces magasins furent fermés à la suite de l'arrêt du 9 mars 1688. « Les entrepôt et le « transit ont été reconnus préjudiciables au commerce du « royaume et aux droits des fermes, en ce qu'ils facilitaient « le débit et la consommation des denrées et marchan- « dises étrangères et occasionnaient des fraudes. Ils ont « été, en conséquence, révoqués. » [Recueil alphabétique des droits de traites.)

Ainsi, la crainte d'un préjudice personnel avait suffi

1. Le taux des anciens droits de sortie sur les vins atteignait et souvent dépassait le taux du droit de cii-eulation actuel.

pour engager la ferme à réclamer la suppression d'établissements éminemment profitables au commerce. Il n'y avait d'exception qu'à l'égard des produits des colonies admis en entrepôt dans certains ports; en outre, Marseille, Bayonne, Saint-Jean-de-Luz, Lorient et Dunkerque jouissaient de la qualité de territoire franc, ce qui leur permettait de trafiquer librement avec l'étranger. On comprend qu'en 1787 l'esprit libéral, qui inspirait alors l'opinion publique, ait conduit à réformer cette situation. Le projet soumis aux notables renfermait, en conséquence, une disposition spéciale destinée à rétablir la faculté d'entrepôt.

La loi du 15 mars 1791 demeure absolument muette sur cet important sujet. Le rapport de Goudard n'indique même pas qu'il y ait, dans cet ordre d'idées, un progrès à réaliser. L'ancien état de choses subsista purement et simplement, c'est-à-dire que la faculté d'entrepôt continua à demeurer prohibée.

Aucune loi postérieure, sous la Révolution, ne répara l'omission de la loi du 15 mars 1791. La loi du 22 août 1791 accorda seulement l'exemption des taxes « aux marchan- « dises et denrées apportées de l'étranger dans un port du « royaume, lorsqu'étant destinées pour l'étranger ou pour « un autre port de France, elles seront déclarées devoir res- « ter à bord, et ne seront pas déchargées des navires ». (Art. 6.) La faveur, on le voit, ne s'étendait pas loin, puisqu'elle nes'appliquait qu'aux marchandises non débarquées. Goudard demanda aussi à l'assemblée d'autoriser exceptionnellement l'entrepôt en faveur des eaux-de-vie de genièvre et du rhum. « Les négociants de Boulogne et de Calais, « dit-il, ont longtemps réclamé des entrepôts où les étrange gers puissent s'approvisionner de ces liqueurs. Mais jus- « qu'en 1778, la ferme générale avait refusé. Cependant la « décision du 5 juin 1778 autorisa pendant deux années

« la création d'un entrepôt à Boulogne. Cette faculté fut « ensuite accordée, sans objection de la ferme, à Calais, < RosGofî, Fécamp et Cherbourg. Vos comités dagricul- « ture et du commerce n'ont vu aucun motif pour ne pas « continuer la concession d'entrepôts à ces villes. Ils ont « pensé qu'il convenait même de l'étendre à ceux des « autres ports à qui elle pourrait être utile, et dans les- « quels on pourrait établir les précautions nécessaires « pour en empêcher les abus. > (Rapport do Goudard, au nom des comités d'agriculture et du commerce, 23 août 1701.) Goudard ajoute dans sa proposition les raisins de Corinthe au rhum et aux eaux-de-vie de genièvre ; mais ses concessions ne vont pas plus loin.

Le principe de la faculté d'entrepôt ne figura dans la législation d'une manière effective qu'à dater de 1803. (Loi des 3, 4 et 28 pluviôse an XI, et loi du 18 floréal an XI, 28 avril 1803.) C'est alors seulement que disparurent les prohibitions de 1688.

La loi du 15 mars 1791, en résumé, se souvient trop du projet avorté de 1790 et pas assez de celui de 1787. L'assemblée constituante eut le tort, après avoir expressément désapprouvé les tendances protectionnistes de Goudard, de maintenir en fonctions ce même rapporteur, dont la conversion ne pouvait être sincère. Celui-ci, en effet, profita de sa position, autant qu'il put, pour ramener l'assemblée, par des chemins détournés, aux idées contenues dans le premier rapport qu'elle avait repoussé, et même pour glisser, presque à son insu, dans le texte de la loi, des dispositions contraires au sentiment de la majorité.

Cependant, en dépit de ces manœuvres, la loi de 1791

conserve encore, d'une manière très reçonnaissable, l'empreinte du projet libéral de 1787. Le mouvement de recul qu'elle inaugurait n'eut que peu d'étendue : nous le verrons plus tard s'aggraver.

L'assemblée constituante, dans cette matière, hésita entre deux influences et les subit toutes deux. Elle ne pouvait renier la doctrine de la liberté commerciale, prôchée par une école qui possédait sa confiance, adoptée par l'opinion publique, déjà mise en pratique dans le traité de 1786 avec l'Angleterre et rédigée sous forme de tarif général en 1787. D'un autre côté, elle ne sut pas résister à la domination des fabricants intéressés, qui, sous des dehors libéraux, l'entraînaient dans le sens de la protection.

Ainsi un double courant d'idées présida à la confection du tarif de 1791 : de là résultent les jugements contradictoires dont il a été l'objet.

« Par l'ensemble de ses dispositions, dit Michel Gheva- «lier, le tarif de 1791 était fort libéral. Quiconque mettra en « regard le tarif de 1791 et celui de l'époque actuelle sera « surpris de l'énorme distance qui les sépare. » [E.camen du systèt7ie commercial connu sous le nom de système protecteur, par Michel Chevalier, 1852.) Pierre Clément nomme le tarif de 1791 « le plus libéral que la France ait « jamais eu. » [Histoire du système protecteur en France.) Dans le Dictionnaire d" économie politicjue, Horace Say s'exprime ainsi : « Tel qu'il était, le tarif des douanes de « 1791, si l'on y revenait aujourd'hui, serait considéré < comme très libéral. » M. Amé confirme ces jugements, avec sa compétence spéciale, dans son grand ouvrage sur les douanes. « Les comités de l'assemblée constituante, « dit-il, reconnaissaient effectivement qu'un droit de 10 à « 12 0/0, s'il était possible d'en assurer la perception ■« exacte, suffirait pour protéger efficacement les industries

« les plus exposées à la (-oncurrence de l'étranger. C était ^ justifier les stipulations du traité de 1780... Parmi les « libre-échangistes modernes, il n'en est pas un qui, à la « veille du traité de 1860, n'eût considéré ce régime de « douanes comme le triomphe complet de ses doctrines. > {Études sur les tarifs de douanes, M. Amé, directeur général des douanes.)

Mais, dans un autre sens, M. de Molinari écrit très judicieusement : « Le tarif de 1791 fut conçu, non point, « comme on le croit assez généralement, sous l'influence « des théories généreuses de l'école de Quesnay et de « Turgot, mais sous l'influence des préjugés de l'école « mercantile. C'est un fait curieux à signaler que, dans « le grand mouvement libéral de cette époque, les doctri- « nés restrictives en matière de douanes soient demeu- « rées prédominantes. » (Histoire du tarif, de G. de Molinari, 1847.)

Blanqui fait la même remarque : « Seule, la liberté du « commerce, dit-il, est demeurée inconnue aux Français « pendant la période où ils les essayèrent toutes. La Con- « stituante adopta un système de douanes très modéré ; « mais elle penchait visiblement vers le système restrictif. « Il ne faut pas chercher dans les grands travaux de la Ré- € volution française le germe des réformes économiques « dont l'aurore semble luire pour nous. » [Histoire de Véco- « nomie politique.)

Ces deux dernières citations expriment exactement ce que nous avons cherché à démontrer, avec quelques détails, dans ce chapitre. L'honneur d'avoir inauguré lapplication du principe de la liberté commerciale appartient à l'ancien régime. L'assemblée constituante, après l'avoir suivi de mauvaise grâce dans ;cette voie, recula même et commença ia marche rétrograde qui s'est continuée après elle.

I, Hiérarchie du iiersonnel. — Rapports de Goudard, Rœdercr, etc. — Organisation des rt^'gisseurs des douanes. — L'assemblée reproduit le plan de Necker. — Il.Visites, vérifications, formalités. — Seconde loi de 1791 à ce sujet. — Son analogie avec les anciens règlements.

Après avoir reporté les barrières à la frontière par un premier décret du 5 novembre 1790, et fixé les tarifs par celui du 15 mars 1791, l'assemblée constituants s'occupa d'organiser le service du personnel des douanes. Ce fut l'objet du décret des 23 avril-1" mai 1791.

L'organisation du personnel inférieur des douanes ne constituait pas la partie la plus difficile de la tâche qu'il s'agissait d'aborder. Sans doute ces agents secondaires représentent la plus nombreuse partie de l'armée fiscale, celle sur laquelle repose la garde effective des frontières. Mais leurs cadres se trouvaient formés, leur institution fonctionnait depuis longtemps et très régulièrement sous les ordres de la ferme générale. Celle-ci faisait manœuvrer avec une grande sûreté son armée de 20.000 préposés. L'assemblée constituante n'eut donc aucune raison pour modifier la réglementation existante à leur égard. Elle se borna à la codifier, et se fit aider dans cette tâche par un ancien employé des fermes, nommé Magnien (1), recommandé par Du Pont de Nemours.

1. Magnien, contrôleur aux entrepôts du sel à Riom, puis directeuradjoint des fermes à Lyon, a donné en 1783 un excellent ouvrage sur les traites. Il y proposait de reculer les barrières à la frontière. Le rapport de Goudard, en 1791, le remercia publiquement de son concours :« Le comité

orga:nisation du service des douanes T7

Ce fonctionnaire exposa au comité la hiérarchie établie dans son administration et, d'après ce modèle, le comité créa pour garder les frontières une série de brigades composées de préposés, et commandées par des brigadiers, lieutenants, capitaines et capitaines généraux.

D'autre part, des receveurs particuliers et principaux, assistés de contrôleurs, liquidateurs, visiteurs, gardes-magasins, etc., opéraient dans les bureaux et percevaient les droits sur les marchandises à l'entrée et à la sortie. (Décret du l"mai 1791.)

La constitution du personnel supérieur de l'administration centrale des douanes offrait plus de difficultés. La compagnie des fermiers généraux avait dirigé jusque-là le service des traites : la ferme étant supprimée, il fallait pourvoir à une organisation nouvelle. L'importance du sujet ne permit plus de le confier à Goudard : ce fut Rœderer qui, dant un rapport d'ensemble relatif à l'enregistrement, au timbre, en même temps qu'aux douanes, discuta les principes concordant en cette matière avec le système politique de l'époque. Le rapport de Rœderer mériterait d'être lu par tous les ministres, sous-secrétaires d'État et directeurs généraux des régies financières ; il montre comment ces grandes institutions peuvent être facilement détournées de leur but dans l'intérêt des ambitions personnelles : «On « corrompt aisément l'esprit public, dit-il, quand il y a « 18.000 places à donner, quand ces 18.000 places sont lu- « cratives, quand elles suffisent chacune à l'établissement « d'une famille, quand elles sont distribuées sur toute la

« a trouvé dans M. Xlagnien des services d'autant plus sûrs que ce citoyen « a, par une longue expérience, acquit des connaissances qu'il s'est em- « pressé de commuoique?. 11 a suppléé par là à toutes les instructions que « le comité aurait été dans le cas de réclamer. » (Rapport de Goudard. Séance du 22 avril 1791.}

« surface du royaume, quand elles offrent des chanceh « d'avancement. »

Pour éviter les dangers que pouvait créer le pouvoir absolu d'une seule personne disposant de telles influences, Rœderer proposait de confier la direction des administrations financières à un groupe d'administrateurs chargés collectivement de la gestion de toutes les affaires. La nomination des principaux employés appartenait au ministre, sur la présentation faite par le chef collectif des régies ; un ordre d'avancement devait être établi parla loi, tel que, « sans affai- « blirla responsabilité, ni arrêter l'émulation, il prévienne « l'arbitraire ». — « Que l'arbitraire, ajoutait Rœderer, soit « également écarté des destitutions, car, certes', la crainte « d'une destitution assujettit bien plus encore que la gra- « titude d'une nomination. »

« Voilà, disait-il en résumé, nos moyens pour empêcher « que la grande masse d'hommes qui composent les corps « de finances ne soient à la discrétion ni de leurs chefs ni « du ministre (1).» (Rapport de Rœderer, au nom du comité des contributions publiques, des finances, de l'agriculture, du commerce et des domaines réunis, 22 avril 1791.)

L'institution des régisseurs chargés, selon Rœderer, de diriger en commun chaque administration financière dé-

i. Rœderer redoutait ua autre abus, l'accumulation des fonds dans les caisses laissées à la disposition du ministre. Il prescrivait, en conséquence, à tous les employés des régies de verser immédiatement leur encaisse chez le receveur du Trésor de leur district. Aujourd'hui les receveurs des régies effectuent encore leurs versements à la recette particulière des finances, sans se douter qu'une pensée de défiance contre le pouvoir central a présidé aux débuts de cette organisation : « Si vous adoptez ce moyen, disait Rœde- « rer, les ministres ne seront pas maîtres de changer le cours des deniers « publics et de les détourner du Trésor de l'État, pour les verser dans le « Trésor du prince, ni de les intercepter pour eux-mêmes... » De nos jours, ces craintes n'ont plus d'application.

coulait à peu près exactement de lorganisation établie pai* Necker pour les aides, en 1780.

A cette époque, le bail des fermes venait d'expirer. Necker en détacha les droits d'aides, y réunit divers impôts sur la fabrication du fer, les cuirs, les cartes, le papier, l'amidon, les ouvrages d'or et d'argent. De ces divers éléments il forma la Régie générale. Les régisseurs, au nombre de 25, recevaient un traitement fixe et, en plus, une part d'intérêt proportionnelle au produit net de l'impôt. Ils se réunissaient en conseil et, sans qu'aucun d'eux dirigeât l'ensemble de l'administration, ils gouvernaient en cominurt, et procédaient, de même en commun, aux nominations du personnel. Le ministre se bornait à prendre connaissance des choix, « afin de veiller à ce que dans ces « compagnies mêmes, il ne s'introduisît pas desprit de fa- « veur et de protection contraire au bien du service. » Arrêt de règlement du 9 janvier 1780.)

Le traitement fixe des régisseurs s'élevait à 24.000 livres, et le chifl're de leurs remise:., nécessairement variable chaque année, pouvait être évalué à 36.000 livres en moyenne pour chacun, ce qui formait un total d'environ 60.000 livres d'émoluments par tête. Par contre, un cautionnement considérable, 1.100.000 livres, était exigé de chacun d'eux. (Résultat du conseil du 1*' avril 1780, concernant les conditions de la Régie générale.)

Necker se félicitait beaucoup de cette combinaison. Il la cite comme une de ses meilleures réformes, dans son rapport au roi en 1781, et dans son traité de V Administration des finances (m 1784. C'était, en effet, une brèche ouverte dans le vieil édifice de la ferme. Peu àpeu celle-ci devait se transformer tout entière en régie. Mais Necker entrevoyait mieux encore dans l'avenir ; il pensait qu'on pourrait « confier la « régie des droits à de simples premiers commis qu'on

< dispenserait de fournir un fonds-capital, et qui auraient « des appointements fixes... Je suis persuadé qu'un admi- « nistrateur des finances attentif, vigilant, et ayant sous « lui, pour cette partie, un commissaire doué des mêmes « qualités, viendrait à bout de prévenir tous les inconvé- « nients qui paraissent attachés au défaut d'intérêt de la « part des premiers agents du fisc. » [De V administration des finances delà France.) L'avenir aurait, en effet, montré à Necker que l'amour du devoir suffit à provoquer, non moins efficacement que les remises et les primes^ le zèle et le dévouement des serviteurs de l'État.

L'assemblée constituante ne dissimula pas, du reste, l'origine de l'institution des régisseurs qu'elle empruntait à Necker : « M. Necker, dit le rapport de Rœderer^ a obtenu

< des régies composées un avantage attaché jusque-là « aux fermes, la certitude du revenu public, qui, dépendant « du fermier, est garanti par son intérêt privé. Ce sys- « tème consiste à laisser les perceptions entièrement dans « les mains de l'État, à donner aux régisseurs des appointe- « ments fixes et suffisants, et à les admettre pour une part « du revenu, lorsqu'il passe une certaine mesure. »

La loi du 23 avril 1791 réalisa ce programme. Huit régisseurs, jouissant chacun d'un traitement fixe de 12.000 livres, se partagèrent une remise de 3/4 de denier pour livre sur la totalité du produit des droits. Ces 3/4 de denier représentaient une somme de 70.000 livres au minimum, qui, partagée entre huit, donnait à chacun 9.000 livres environ de supplément. (Art. 1.) L'article 17 de la loi mainteaait le principe d'un cautionnement pour chaque régisseur, réduit toutefois à 100.000 livres.

L'assemblée constituante copiait donc à peu près exactement l'ancien régime, à onze ans de distance, sur un sujet qui aurait comporté de faciles progrès. En 1780, il s'agis-

sait surtout d'abattre la ferme générale, et l'effort, à ce point de vue, paraissait suffisant. Mais, en 1791, il y avait mieux à faire. L'assemblée ne craignait plus de froisser les courtisans, ni les gens en place, ni le roi. Elle pouvait, profitant des expériences du passé et les menant plus loin, inaugurer, dès ce moment, le système des fonctionnaires à traitement fixe qui a prévalu après elle.

Au contraire, la loi du 1" mai 1791 étendit l'allocation des remises proportionnelles, non seulement aux huit régisseurs chargés de la direction de l'administration centrale, mais aux vingt directeurs départementaux. La promesse de recevoir, en sus de leur traitement, une remise d'un demidenier pour livre sur le produit net des douanes de leur arrondissement, servit à encourager le zèle de ces agents locaux. (Art. 20.) (1).

L'assemblée constituante, peu de temps avant sa fin, rendit une troisième loi relative aux douanes, pour régler le mode d'exécution du service. Les 167 articles de la loi des 28 juillet, 6-22 août 1791 traitent successivement des déclarations à faire par les importateurs, de la visite et vérification des marchandises, des formalités dans le rayon frontière, des saisies, des procès-verbaux et de la police générale. Ce règlement constitue le code de l'administration des douanes que tous ses employés étudient, connaissent et appliquent encore aujourd'hui. On ne peut

1. Plus tard, l'inverse aura lieu : les chefs de service n'auront plus de remises, mais seulement des traitements fixes, et la rémunération du personnel inférieur, celui des receveurs, consistera en remises proportionnelles.

souhaiter un recueil plus complet et plus judicieux : la pratique tout entière du service s'y trouve renfermée.

Aussi son mérite est-il universellement proclamé, et une expérience de plus de quatre-vingts ans prouve mieux son incontestable valeur que ne saurait le faire ici l'analyse aride de ses dispositions. Cependant est-ce lui faire tort que de rappeler l'existence antérieure de l'ordonnance de 1687? Cette ordonnance renfermait 162 articles, à peu près autant que la loi du 22 août 1791 qui en compte 167 : elle se divisait en 14 titres, et la loi de 1791 en 13, portant de part et d'autre presque exactement le même intitulé. Enfin, par-dessus tout, les dispositions contenues dans chacun de ces deux documents sont les mêmes et pour ainsi dire copiées les unes sur les autres. Quelques exemples vont faire ressortir cette ressemblance.

L'ordonnance de 1687 prescrivait des déclarations à l'entrée, de la part des importateurs, et stipulait :

1° Que l'omission de cette déclaration entraînait une amende. (Ordonnance de 1687, titre VI, art. 1.)

2° Que la déclaration doit être signée par le voiturier sur le registre de la douane, ou rédigée d'avance par le propriétaire, transcrite sur le registre de la douane et signée du voiturier. (Idem, titre II, art. 3.)

3° Qu'elle doit indiquer la qualité, le poids, le nombre des marchandises, le nom du marchand qui les envoie, de celui à qui elles sont adressées, le lieu du chargement, celui de la destination, et, en marge, la marque et le numéro des ballots. (Idem, art. 5.)

4° Que les capitaines des bateaux pénétrant dans les ports de mer devront y déposer leur connaissement à la douane, dans les 24 heures de leur arrivée. (Idem, art. 5.)

.5° Que dans les six semaines, une déclaration dé détail devra suivre cette déclaration sommaire. (Idem, art. 6.)

6° Enfln, qu'une fois ki déclaration faite, il n'y pourra plus, sous aucun prétexte, être rien changé en plus ou en moins. (Idem, art. 7.)

Tous ces détails sont reproduits presque textuellement dans la loi du 22 août 1791, sauf quelques chiffres d'amendes et de délais.

L'ordonnance de 1687 prescrit aux employés de prêter serment devant un juge. Ils doivent savoir écrire et être âgés d'au moins 20 ans. (Titre XIV, art. 87.) Les mêmes conditions de serment et d'âge figurent au titre XIII de la loi de 1791, art. 12. L'obligation desavoir écrire est seulement remplacée par un certificat de bonne vie et mœurs.

Les registres tenus dans les bureaux des douanes sont cotés et paraphés par le juge. (Ordonnance de 1687, titre XIY, art. 3.)

Les procès-verbaux des employés, dûment faits et affirmés, sont crus jusqu'à inscription de faux. (Ordonnance de 1681, art. 28.)

L'affirmation des procès-verbaux devra être faite dans le délai de l'assignation, c'est-à-dire le jour ou le lendemain, à peine de nullité, et l'acte d'affirmation figurera au pied du procès- verbal. (Ordonnance de 1687, titre XI, art. 8.)

L'administration des douanes jouit d'un droit de préférence sur les meubles des redevables, avant tous autres créanciers. (Idem, art. 6.)

Toutes les marchandises payent le droit d'après le poids brut, sans aucune déduction pour emballage, sauf les marchandises d'or et d'argent et de soie, les drogueries et les épiceries. (Idem, titre I, art. 2.)

La délivrance des acquits-à-caution ne donnera lieu à aucune perception, sauf celle du prix du timbre. (Idem, titre I, art. 11 et 12.) Les bureaux des douanes contiendront une pancarte in-

diquant la nomenclature des droits, et une affiche extérieure avertissant les voituriers de passage. (Idem, titre XIV, art. 6.)

La douane peut apposer des plombs sur les colis aûn de les dispenser de la visite en cours de transport (Idem, titre X, art. 2 et 3), etc., etc.

Il paraît superflu de placer, en regard de ces divers articles de l'ordonnance de 1687, les articles similaires du décret de 1791. Tout employé des douanes reconnaît, au premier coup d'oeil, que ces anciennes prescriptions sont toujours en vigueur. Nous pourrions continuer longtemps les citations. Mais cet aperçu semble suffisant pour montrer la filiation des deux règlements. Du reste, au lieu de chercher les points semblables^ il serait beaucoup plus court de s'attacher aux différences. Ces différences consistent presque exclusivement, en 1791, dans une atténuation des rigueurs des prescriptions de l'ancien régime. Ainsi, au cas de non-décharge des acquits -à-caution, la pénalité est, en 1687;, du quadruple droit, et, en 1791, du double droit. Les visites domiciliaires, en 1791, ne peuvent plus s'exercer que dans les cas de poursuite à vue, au lieu d'être autorisées d'une manière beaucoup plus large comme en 1687. En outre, le taux des amendes est généralement abaissé ; celles, par exemple, relatives au défaut ou à l'inexactitude des déclarations, qui servent de type à la plupart des autres, sont réduites de 300 livres à 100 livres. La longueur du rayon frontière dans l'étendue duquel les marchandises ne peuvent circuler sans expédition, fixée à 4 lieues en 1687, est ramenée à 2 lieues en 1791 (1).

1. Quelques années plus tard, la Convention et le Directoire rendirent une lieue de plus au rayon frontière. (Lois des 3 avril 1793 et 10 brumaire an V.) 11 reprit son ancienne profondeur de 4 lieues, en vertu de la loi du 3 mars 1804,

Enfin l'article 1" de la loi de 1791 abolit « tous privilè- « ges, exceptions ou modérations dont jouissaient quelques « ports, villes, hôpitaux, communautés du royaume, sous « quelque prétexte que ce soit ».

A part ces changements et divers autres perfectionnements de détail, destinés à préciser et à fortifier les textes, l'ensemble de la loi de 1791 présente une analogie complète avec l'ordonnance de 1687.

Encore une ibis, l'assemblée constituante ne pouvait mieux faire que de s'inspirer d'un travail dont un siècle d'expérience démontrait la perfection (1), Mais pourquoi' Goudard, encore rapporteur dans cette affaire, s'abstientil obstinément de prononcer même le nom de l'ordonnance de 1687 ? « Il y a plus d'un an, dit-il,qu'il vous a été distri- « bué une première édition de ce projet. Depuis cette « époque, les différentes observations qui ont été faites à « votre comité l'ont déterminé à refondre entièrement ce « grand travail, et, depuis 6 mois .que la nouvelle édition « vous a été distribuée, votre comité y a fait de nouvelles « et nombreuses réformes, et il ne se dissimule pas encore « qu'en la soumettant à votre délibération, il a besoin de « toute votre indulgence. » (Rapport, au nom du comité du commerce, etc. Séance du 28 juillet 1791.) Dans cette série de travaux préalables modestement énumérés, le plus important est oublié, celui où le comité a largement puisé. Intentionnel ou non, l'oubli nous a forcé d'accumuler des preuves pour le réparer.

1. Les ordonnances de 1681 et 1687 ne subirent que d'insignifiantes modifications jusqu'en 1789.