MOYENS DE CRÉDIT EMPLOYÉS PAR NECKER
I. Necker rétablit le crédit de la France par la sagesse de son administration plus que par l'habileté de ses procédés de trésorerie. — Progression du cours des effets publics. — II. Nature et taux des emprunts contractés par Necker. — Il ne sut que renouveler les modes les plus arriérés, et n'inventa aucun détail d'exécution nouveau. — Emprunts-loteries. — Emprunts viagers. — III. Intérêts exorbitants des emprunts viagers. — Necker ne sait pas profiter du jeu de l'amortissement. — Ses divers moyens pour se procurer des fonds. — Anticipations,
Les questions de comptabilité ne nous arrêteront pas plus longtemps. La comptabilité, dira-t-on, n'est, au surplus, que la forme ; le fond importe seul. Hélas I l'un reflète l'autre. Comment les résultats seraient-ils bons, si les rouages sont mauvais ? Une comptabilité bien montée est le signe à peu près certain d'une administration régulière. Elle s'y établit d'ailleurs spontanément.
Cette corrélation forcée du fond et de la forme ne nous promet, dès l'abord, d'après les exemples précédents, rien de satisfaisant quant à la gestion financière des ministres de l'ancien régime, gestion que nous allons examiner, depuis et y compris Necker, jusqu'à la Révolution.
Le caractère le plus saillant de la politique financière de Necker consista dans sa persistance à recourir à l'emprunt plutôt qu'à l'impôt pour se procurer des ressources. Ce système ne provenait pas chez lui, comme on l'a dit souvent, d'une préférence théorique en faveur de l'emprunt ; cette préférence ainsi formulée n'aurait aucun sens : car
tout emprunt aboutit fatalement à l'impôt, pour le payement des intérêts; personne ne l'ignore. Il est seulement possible, en certaines circonstances, durant des périodes passagères, de considérer l'un des deux, procédés comme plus opportun que l'autre. Tel fut le sentiment de Necker, à l'époque de ses deux ministères. Préoccupé des grandes transformations fiscales décrites dans notre première partie, il s'abstint absolument d'accroître le poids des contributions qu'il jugeait, en raison de leurs imperfections,bors d'état de supporter une plus forte charge ; même en temps de guerre, il ne leur demanda rien des subsides dont le Trésor avait besoin. Il tint à laisser libre le terrain sur lequel il entreprenait ses expériences réformatrices, et l'on s'explique ainsi son penchant exclusif, mais nécessairement provisoire, du côté de l'emprunt. Son administration travailla la matière des impôts, non pour la pressurer, mais pour l'améliorer, pour la tirer de sa séculaire barbarie.
Les suppléments de ressources dont Necker eut besoin s'élevèrent à un chiffre considérable : 530 millions, comme nous l'avons dit plus haut. 530 millions d'emprunts en cinq ans ! Ce total paraîtrait efTrayant, si les dépenses de la guerre d'Amérique ne le justifiaient en partie. La guerre d'Amérique coûta même plus du double (1). Mais ses frais ne se rapportent pas tous à la période comprise entre 1776 et 1781. La paix ne fut signée qu'en 1783, et les payements
1. Xous aurions voulu meatîonner ici le montant exact des dépenses de la guerre d'Amérique. Mais aucun administrateur n'a dressé, à cet égard, de relevé officiel, ni laissé les éléments nécessaires pour l'établir d'une manière authentique. On sait seulement qu'on évaluait grosso modo les frais de cette expédition à un milliard ou 1.200 millions. Cambon va même plus loin. « Il n'est pas inutile de rappeler, dit-il, que la guerre d'Amé- « rique a coûté à la France, d'après l'évaluation généralement adoptée, « environ i.500.000.000 livres. » (Rapport à la Convention, 3 germinal an II.) Mâ's Cambon avait intérêt à exagérer.
se prolongèrent beaucoup au delà. En 1784, Necker constatait qu'il restait encore à peu près 100 millions de dettes à payer du fait de la dernière guerre. [Dépenses de la France, 2' tableau.) Galonné, dans son discours d'ouverture de l'assemblée des notables, évalue même ce reliquat à 220 raillions à la fin de 1783. (Discours du 22 février 1787.) Ces chiffres ne permettent pas de déterminer la part exacte des dépenses de guerre comprises dans les 530 millions demandés au crédit par Necker dans le cours de son premier ministère. Aucun document ne fournit les éléments de cette décomposition.
Mais à défaut du montant des dépenses de guerre payées jusqu'en 1781, nous pouvons, du moins, évaluer avec quelque certitude une autre partie des susdits 530 millions, celle qui servit à combler les déficits annuels. Ces déficits paraissent avoir atteint 40 millions en moyenne par an. Les explications données précédemment au sujet des lacunes de la comptabilité nous dispensent d'apporter ici une grande précision : on a vu qu'il n'existe de renseignements certains ni dans les budgets de Necker, ni dans les soi-disant comptes effectifs de Galonné.
Cependant la moyenne de 40 millions résulte assez raisonnablement de l'ensemble des données qu'il est possible de consulter. Ainsi, les calculs des deux rivaux remontent toujours au mois de juillet 1776, date dun compte formé par leur prédécesseur M. de Glugny. — L'établissement d'un compte financier constituait alors une date mémorable. — Or, ce compte de Glugny accusait spontanément un déficit de 24 millions. Necker y reconnaissait une première omission de 3millions,qui élevait le déficit à 27 millions. Pour peu qu'on adiïTette encore quelque exagération de recettes ou quelque atténuation de dépenses, le chiffre de 30 ou 35iïiillions se trouve facile-
ment atteint. Les intérêts des emprunts durent aggraver notablement le découvert jusqu'en 1781, et, en toute vraisemblance, il paraît modéré d'évaluer le découvert à 40 millions,en moyenne,pour chacune des cinq années (1), de 1776 à 1781.
Dans cette hypothèse, l'insuffisance des budgets pendant la durée du premier ministère de Necker s'élèverait à 200 millions,somme qui n'a pu être couverte qu'au moyen de ressources extraordinaires.
Sur les 530 millions d'emprunt dont nous avons parlé, une grande partie, soit 200 millions, arriva donc fort à propos pour équilibrer le budget ordinaire ; le surplus, soit 330 millions, demeura, selon toute probabilité, entièrement affecté au payement des dépenses extraordinaires de la guerre d'Amérique.
Telle est, approximativement, la répartition que nous cherchions à établir.
Les biographes de Necker vantent, en général, comme son principal titre de gloire, la facilité avec laquelle il approvisionna le Trésor, et y maintint l'abondance. D'après eux, l'ancien banquier aurait mis son expérience et son habileté professionnelles au service de la France, et trouvé des combinaisons nouvelles pour remplir les caisses de l'État. Le premier,il aurait enseigné au pays quel parti l'on pouvait tirer du merveilleux instrument, nommé le crédit public. Ces appréciations légendaires manquent d'exacti-
1. On se souvient que, dans un second calcul. Galonné évaluait le déficit de 1781 à 4'î millions et même à 70 millions.
tude. Necker mérite d'autres éloges. Il releva, en effet, le crédit de la France, mais non par ses opérations de banque. Son ancienne profession de banquier ne parut jamais l'inspirer. On le vit, au contraire, continuer servilement, dans le choix du mode de ses emprunts, la routine suivie par ses prédécesseurs. L'exposé des faits eux-mêmes nous en fournira la preuve.
Ce fut par l'économie, par l'ordre, par la publicité que Necker rétablit le crédit en France. Nous avons, à plusieurs reprises, décrit la série des mesures qui marquèrent son premier passage aux affaires. Nous l'avons montré réglementant les allocations de pensions, et rendant leurs concessions moins arbitraires ; supprimant d'une manière absolue les croupes et les attributions d'intérêts dans les marchés et dans les baux des fermes ; proscrivant les échanges onéreux des domaines, les concessions des forêts soi-disant abandonnées. Non content de mettre lin aux abus, il leur imposa une flétrissure publique dans des termes qui retentirent au fond de tous les cœurs honnêtes ; il fit imprimer et publier son rapport au roi sur les finances et cessa d'envelopper de mystère les opérations du Trésor. Il réduisit de 48 à 12 le nombre des receveurs généraux, les groupa en une compagnie unique, renonça aux services exclusifs d'un banquier de la Cour, enleva à la ferme générale les droits d'aides et de contrôle, pour les confier à des régisseurs placés directement sous ses ordres ; il diminua le nombre des trésoriers, et leur défendit de négocier aucun billet sans son visa; il alla jusqu'à porter ses vues d'économie sur les dépenses des maisons du roi et de la reine et n'hésita pas à supprimer une multitude d'emplois inutiles au sein même de la Cour. Les mesures qu'il prit à l'égard des vingtièmes, de la taille, des corvées, ont été longuement
développées dans le cours de cet ouvrage ; il s'attacha avec passion au soulagement des contribuables ; enfin il créa des administrations provinciales, chargées de propager ses idées de réformes dans toute la monarchie.
Ces dispositions, très énergiquement poursuivies, concouraient toutes à un même but, le rétablissement de Tordre et de l'économie dans l'administration des finances. Elles relevèrent manifestement le crédit du pays, sans toutefois lui donner le brillant essor qu'on en pouvait espérer. L'opinion publique avait, en effet, à revenir de trop loin pour accorder facilement sa confiance à qui que ce fût. Elle ne pouvait si vite oublier les faillites, les suspensions ou réductions d'intérêts, les manques de foi de toutes sortes pratiqués depuis le commencement du siècle. Desmarets, Law, Silhouette, Terray ! Ces noms seuls, dans leur coDcision, rappelaient à chaque famille la ruine, sous toutes les formes, l'anéantissement des espérances et des économies, l'échange d'un titre acheté très cher contre un papier dépourvu de valeur. De telles secousses ébranlent pour longtemps la sécurité. Necker en ressentit le contrecoup et, sous son administration, le cours des effets publics n'atteignit pas le taux que sa sagesse et sa prudence eussent justifié. Lui-même ne paraissait point s'en étonner. Dans son compte rendu de 1781, il disait : « Je crois pou- « voir présenter à Votre Majesté, comme un mérite ou
< comme un bonheur, qu'après quatre ans de guerre « et de préparatifs, le crédit n'ait souffert aucune atteinte, « quoique Votre Majesté en ait fait un usage très étendu :
< on pourrait même dire avec vérité qu'au contraire ce « crédit a pris des forces, et l'on en peut juger dune ma- « nière sensible par le prix des fonds publics. Au mois de « septembre, et sur de simplesbruitspolitiques, les anciennes « inscriptions baissèrent momentanément jusqu'à 23 p. 0/0
« de perte,etles actions des Indes jusqu'à 1600 livres. Dans € ce moment-ci, les unes ne perdent que 7 1/2 p. 0/0 et « les autres sont à 1940 livres. > Cet exposé, composé avec art, masque quelque peu la vérité. En recherchant dans les journaux du temps les cours des deux valeurs citées par Necker, leurs mouvements apparaissent sous un jour beaucoup moins favorable.
Cours des actions Cours
de la C'e des Indes des rescriptions
i^Taux p. 100 de perte sur le capital nominal.)
1775. — 30 décembre 2.047 1/2 6 1/4
177G. — 1er juillet 1.960 8 1/4
— !'='• octobre 1.720 " 15
— 16 décembre 1.760 17-17 1/2
1777. — 7 janvier 1.700 17-18
— 30 avril 1.860 8 3/4
— 2S juin 1.920 iO-9 1/2
— U octobre 1.917 8 1/4
— 31 d.'cembre 1.860 14-13 1/2
177S. — 31 mars 1.565 21 1/2
— l-^'- juillet 1.580 20 1/2
— 1" octobre 1.747 17-16 1/2
— 30 décembre 1.752 19-18
1779. — 18 janvier 1.722 17-16 1/2
— 3 avril 1.735 16 1/2-17
— 30 juin 1.840 13-13 1/2
— 28 décembre 1.872 10 3/4
1780. — 5 janvier 1.842 10 1/4
— 1" avril 1.870 10 1/4
— l^"- juillet 1.920 9 1/2
— 2 octobre 1.970 ' 8 1/2
— 30 décembi-e 1.980 8 1/2
1781. — S janvier 1.945 8-8 1/2
— 2 avril 1.960 8-8 1/4
— 30 juin 1.960 9 3/4
— 1" octobre 1.915 8 1/4
— 23 décembre 1.965 8 1/4
1782. — 4 janvier 1.910 8-8 1/4
— 27 avril 1.940 8-7 3/4
— 1" juillet 1.925 6 3/4
— 1" octobre 1.965 6 ^
— 21 décembre 1.960 6 3/4 M
[Collection de la Gazette de France.) ^M
Ce relevé des cours de 1775 à 1783 fait dès l'abord apparaître les cotes les plus hautes, sous le ministère de Turgot, à la fin de 1775. Les actions des Indes valaient alors 2.047 1/2. Elles ne valaient, avant lui, que 1757 livres et montèrent ainsi de 300 livres par l'effet de son avènement aux affaires. Les rescriptions gajçnèrent sous son administration 13 0/0 environ.
Lb partie du tableau qui concerne Necker ne se présente pas sous un jour aussi favorable. Sans doute, les cours qui avaient successivement baissé à la retraite de Turgot, vers la fin de 1776, au commencement de 1777, et dans les premiers mois de 1778, se relevèrent sensiblement lorsque Necker arriva au pou voir, et progressèrent jusqu'en 1781 d'une manière continue, ce dont Necker pouvait très justement se glorifier. Toutefois, le maximum atteint sous son administration ne dépasse par 1.980 livres pour la Compagnie des Indes, au lieu de 2.047 livres 1/2, sous Turgot. Les rescriptions perdent 8 0/0 ou 7 1/2, lorsque, sous Turgot, elles ne perdaient que 6 0/0. En outre, fait assez extraordinaire ! après le départ de Necker, en mai 178L la progression des cours, inaugurée en 1778, se poursuit jusqu'en 1783. Est-ce la suite de son influence? Est-ce l'effet de ses réformes ?La Bourse, en apparence si mobile et si susceptible à l'occasion des moindres incidents, tarde souvent à manifester le contre-coup des plus graves événements.
Quoi qu'il en soit, il eût mieux valu pour la gloire de Necker que la hausse se maintînt exactement dans les limites de son passage au ministère.
Les 530 millions que Necker demanda au public, de 1776 à 1781, se décomposent ainsi qu'il suit : 85 millions en forme de loterie ; 215 millions 12 en
rentes viagères ; 97 1/2 millions négociés par des pays d'état; 14 millions par le clergé; 11 millions par la ville de Paris; 11 millions par Tordre du Saint-Esprit ; 9 millions souscrits à Gènes; 24 millions provenant de suppléments de cautionnements; 40 millions de suppléments d'anticipations ; 21 millions 1/2 d'avances de compagnies fermières; soit, en total, 528.800.000 livres, ou 530 millions en nombre rond.
En entrant dans le détail de chacun de ces articles, nous allons voir qu'ils renouvellent purement et simplement les procédés en usage depuis un siècle, sans même les perfectionner.
Necker débuta par les emprunts-loteries. Il émit, sous cette forme, 24 millions en janvier 1777, et 25 millions en décembre 1777. Les billets étaient de 1.000 livres payables comptant, et les lots se composaient de rentes perpétuelles ou viagères pour le premier emprunt, de sommes en capital pour le second. En octobre 1780, un troisième empruntloterie comprenait des billets de 1.200 livres chaque, remboursables en 9 ans par portions de 100 livres jusqu'à concurrence de 1.500 livres sans intérêts, avec tirage de primes comme dans les loteries ordinaires.
Les tirages de rentes viagères ou perpétuelles, de primes en capital, annuités, etc., figurent avantNecker dans le bagage de tous les contrôleurs généraux du xviii* siècle. En 1700, une loterie royale de 10 millions fut ouverte à l'Hôtel de ville. Les lots se composaient d'un fonds de 500.000 livres en rentes viagères de diverses coupures, et de 485 primes en numéraire. En 1704, une deuxième loterie de 2 millions, divisée en actions de 200 livres, ajoutait aux lots en rentes viagères des lots en rentes perpétuelles. Orry, contrôleur général de 1730 à 1745, emprunta 83 millions sous forme de loteries de diverses sortes. Machault, de 1745 à 1754, ,
émit 50 millions en loteries; Séchelles, de 1754 à 1750. obtint par le même système 30 millions ; Moras, en 175G, 32 millions ; BouUogne, de 1757 à 1759, 50 millions, etc.
Sans poursuivre l'énumération, on voit qu'aucun des cinq contrôleurs généraux qui se succédèrent de 1730 à 1759 n'omit de recourir à la vieille machine des empruntsloteries, et que Neckerla trouva toute prête à fonctionner quand il voulut s'en servir à son tour.
Les emprunts en rentes viagères ont une origine plus lointaine encore que les loteries, dans la chronologie des expédients. Le premier date de ledit de 1673. En 169t), un deuxième emprunt de 400.000 livTes fut ouvert au denier 10 ; nous retrouvons ce taux de 10 0/0 80 ans plus tard. Les combinaisons sur deux têtes surgirent, au taux de 8 0/0, en 1758, et se reproduisirent en 1778. Pendant tout le xvni* siècle, les prédécesseurs de Necker battirent, à tour de rôle, monnaie avec les emprunts viagers.
Quelquefois la tontine remplaça le placement viager ordinaire : l'annuité totale de l'emprunt appartenait alors aux survivants et ne disparaissait du budget qu'à la mort du dernier participant. Mais, depuis que l'abbé Terray avait répudié les engagements des tontines de 1697, trouvant qu'elles duraient trop longtemps, ce genre de combinaison ne pouvait plus être offert au public. Orry émit 16.683.000 livres de rentes viagères ; Séchelles, 2.400.000 livres ; Moras, 3.600.000 livres ; Boullogne, 3 millions ; Berlin, 4.200.000 livres, etc. De 1702 à 1777, 26 édits créèrent des rentes viagères, soit, en moyenue, un emprunt de cette espèce tous les trois ans. En 1720, après la chute du système de Law, il ne restait à servir que 8 millions de rentes viagères. En 1781 , le compte rendu de Necker accuse 50 millions de ces rentes. Mais l'accroissement réel était beaucoup plus considérable que la différence des deux
21 i BUDGETS KT COMPTABILITÉ
chiffres; car de nombreuses extinctions réduisaientles émissions primitives, sans parler de la suppression violente exécutée en 1770 par l'abbé Terray. En recourant aux rentes viagères, Necker s'engagea donc dans le sentier battu par tous ses prédécesseurs.
Il n'inventa même aucun détail d'exécution. Le mode de constitution de ses rentes viagères rappelle à peu près exactement ceux des constitutions antérieures. Les dispositions de l'emprunt de novembre 1778 portani création de 4 millions de rentes viagères peuvent à cet égard fournir un exemple instructif. Cet emprunt était spécialement hypothéqué sur les droits d'aides, sur les droits de gabelles et sur les cinq grosses fermes, «lesquels « nous obligeons et hypothéquons par préférence au paye- « ment des arrérages des dites rentes ». C'est la vieille formule : les pays orientaux assignent encore aujourd'hui à leurs prêteurs une portion de leurs revenus par hypothèque sociale. Les rentes pouvaient être demandées par les acquéreurs, soit sur une tête à raison de 10 p. 0/0, soit sur deux têtes à raison de 8 1/2 p. 0/0 par an : « Soit sur leur « tête ; soit sur celle de toute autre personne que bon leur « semblera. >
Les rentes constituées sur une seule tête devaient être payées jusqu'au décès de l'ayant droit. Les rentes sur deux têtes, jusqu'au décès du survivant. Les arrérages desdites rentes étaient sujets à la retenue du dixième d'amortissement, mais « exempts à tout jamais de toute autre imposi- « tion généralement quelconque qui pourrait avoir lieu par «la suite, elc. ».Ges diverses clauses reproduisent exactement les textes antérieurs. On croit, en les lisant, lire un des 2(5 édits des contrôleurs généraux de Louis XIV et de Louis XV. Les taux mêmes de 10 et 8 1/2 p. 0/0 se trouvent déjà fixés, dans la plupart de ces édits, à des époques ce-
RÈGNE DE LOUIS XVI 2lb
pendant moins prospères en apparence : et notamment comme on l'a vu, en 1699 et 1758.
L'emprunt viager ouvert par Neckeren 1779 pour 5 millions de rentes admettait des combinaisons de placement plus étendues que celui de 1778 : quatre têtes différentes pouvaient être désignées aux taux d'intérêts suivants: 10p. 0/0surunetête,9p. 0/Osur deux têtes, 8 1/2 p. 0,0 sur trois têtes, 8 p. 0/0 sur quatre têtes, le tout avec retenue du dixième . On offrait alors à 8 1/2 p. 0^0 un placement sur trois têtes au lieu de deux têtes. Les placements sur deux têtes rapportaient 9 p. 0/0 et non plus 8 1/2. Le crédit de l'État était donc loin de se raffermir. En février 1781, 15 mois plus tard, dans un nouvel emprunt, il fallut, pour attirer les prêteurs, augmenter encore les tarifs et supprimer, de plus, la retenue du dixième, ce qui constituait une notable élévation du taux de l'intérêt.
Le mode d'emprunt viager dont Necker usa si largement et qui caractérise son système, — si l'on peut appeler son système l'emploi du procédé le plus banal du xviii* siècle, — offrait-il, du moins, des avantages susceptibles de justifier théoriquement la préférence que lui donna cet homme d'État? D'abord, la morale condamne les placements viagers excédant la limite d'une simple pension de retraite; il ne paraît donc pas convenable qu'un gouvernement propage lui-même cette sorte de disposition égoïste. « Cette espèce de rentes, disait Turgot, déprave « les mœurs, multiplie les célibataires, détruit l'esprit de « famille, rend les pères injustes, les enfants peu respec-
«se tueux. » (Du Pont de Nemours, Mémoire sur la vie, les ouvrages et l' administration de Tiirgot.)
Mais supposons que le gouvernement, laissant de côté ces considérations morales (hypothèse qui ne s'accorde pas avec la philanthropie de Necker), veuille exclusivement se préoccuper des résultats financiers , on ne saurait, même à ce point de vue, juger plus favorablement l'emploi des rentes viagères. Les intérêts à 10 0/0 qu'elles exigeaient alors constituaient une charge exorbitante. Sans doute, CCS intérêts à 10 p. 0/0 s'éteignent successivements par la mort des titulaires. Mais le jeu de l'amortissement éteint aussi les dettes dans un délai limité, et il arrive à ce résultat beaucoup plus vite et avec une plus grande économie.
On sait, en elfet, que l'annuité nécessaire pour amortir un capital à intérêts composés ne dépasse pas 1 0/0 en 37 a'mées. Or les rentes viagères de l'ancien régime ne disparaissaient qu'au bout de 40 à 45 ans en moyenne. Les banquiers acheteurs de rentes viagères combinaient leurs placements sur des têtes choisies, en général sur celles d'enfants de sept ans, parfaitement sains, du sexe le moins exposé aux accidents imprévus, dont la vitalité moyenne se prolongeait, d'après la statistique, pendant une durée de 40 à 45 ans. D'un autre côté, comme l'intérêt normal des eiïets publics n'était que de 6 p. 0/0 environ (1), l'excédent des 10 p. 0/0 alloués sur ces 6 p. 0/0, soit 4 p. 0/0, représentait la prime d'amortissement. L'annuité nécessaire pour éteindre le capital des rentes viagères s'élevait donc à
1. Nous avons vu les rescriptions celées à 8 ou 10 0/0 de perte, soit à 90 ou 92 0/0 pour un capital de 100 livres. Comme elles rapportaient 5 0/0 de leur capital nominal et se remboursaient au pair dans un espace de 1 J ans, c'était bien du 6 0/0. De même, les actions de la Compagnie des Indes, rapportant 112 livres 10 sous, se capitalisaient aussi à 6 0/0, au cours de 1.900 livres.
4 p. 0/0 pendant 40 à 45 ans, tandis qu'il aurait sufQ d'une annuité delp. 0 Orégulièrementservie à intérêts composés durant 37 ans 1/2 seulement pour amortir la même dette.
Lopération des emprunts viagers, entreprise parNecker pour 215 millions en capital et 18 millions en intérêts, si on la compare au système moderne d'amortissement, aboutit donc à une perte pour le Trésor, qu'on peut chiffrer, par estimation, à 6 millions annuels. Ce qui, pour la période totale de l'emprunt, aurait indûment augmenté la charge de l'État de plus de 200 millions (1).
Necker, malgré son apprentissage de banquier, ne paraît pas avoir connu la théorie de l'amortissement. Il en fait à peine mention dans le chapitre de son livre sur l'administration des finances qu'il consacre aux rentes viagères (tome II, chapitre xxiii). Toutefois, il y prétend que la force des circonstances le contraignit seule à ce mode d'appel au crédit, qu'il considérait comme très imparfait. « On « doit, dit-il, compter parmi les malheurs de la guerre la « nécessité de recourir à des ressources dont on aperçoit « les inconvénients. » Mais, tout en s'excusant ainsi, il ne développe aucune idée nouvelle, il ne substitue aucun plan meilleur, même rétrospectivement à celui qu'il a malencontreusement suivi.
Après l'emprunt-loterie et l'emprunt en rentes viagères qui formèrent les 3/5 des 350 millions empruntés sous son premier ministère, Necker parcourut toute la série des petits moyens connus et pratiqués jusqu'à lui pour obtenir de
1. Mirabeau établit des calculs analogues au sujet des emprunts viagers de Necker. Il évalue à 147 millions la perte que l'État a subie dans la seule opération de 1781. « Les emprunts qu'a faits M. Necker, dit-il, doivent Œ être considérés au nombre des plus chers, des plus mal organisés et des « plus ruineux que la France ait été contrainte de payer. » (Lettres du comte de Mirabeau sur l'administration de M. Necker, 1787.)
l'argent par des voies détournées. En premier lieu, il réclama l'entremise des pays d'états pour la négociation des emprunts que le Trésor n'osait plus faire lui-même. Les pays d'états possédaient un simulacre de vie propre et jouissaient d'un crédit spécial qui pouvaiit très heureusement fortifier celui du gouvernement central. Les besogneux contrôleurs généraux de Louis XV découvrirent rapidement quel parti l'on pouvait tirer de cette situation, et commencèrent à demander aux états leur concours pour quelques émissions. Necker usa plus largement que ses prédécesseurs de cet expédient, et obtint: par l'intermédiaire de la Bourgogne, 23.000.000 livres ; du Languedoc, 48.800.000 livres ; de la Bretagne, 12. 000. 000 livres ; de la Provence, 5.487.000 livres; de l'Artois, 3.000.000 livres. Ces emprunts, hypothéqués sur les impositions delà province (1), se négociaient facilement à 5 0/0.
La ville de Paris rendit au gouvernement le même service que les pays d'états. Elle emprunta, en août 1777, un capital de 10.810.454 livres pour le compte du roi. Cet emprunt fut effectué, partie en rentes perpétuelles à 5 0/0, partie en rentes viagères sur deux têtes à 7 0/0. Ainsi, quand l'État, réduit à son seul crédit, donnait 8 1/2 et 9p. 0/0 en viager sur deux têtes, Paris trouvait des prêteurs à 7 p. 0/0 1
Après la ville de Paris, l'ordre du Saint-Esprit fournit au Trésor, 11.287.750 livres, en émettant lui-même sous
1. Les trésoriers provinciaux acquittaient sur place les intérêts des emprunts et ne versaient au Trésor que la somme restante, déduction faite de celle qui était nécessaire aux arrérages semestriels. 11 arriva même que le trésorier du Languedoc, où avaient été levés 48 millions, non seulement ne versa plus rien au Trésor, mais se trouva forcé de lui demander un supplément annuel de 2 millions environ pour parfaii'c le payement des coupons.
sa garantie 605.000 livres de rentes perpétuelles à 5 0/0, et viagères sur une tête à 7 0/0, comme la ville de Paris. (Lettres patentes du 8 février 1777.)
Le clergé vint à son tour offrir son don gratuit. Ce don s'élevait régulièrement tous les cinq ans à 16 ou 18 millions. Sous un nom destiné à ménager les susceptibilités, il servait, on Ta vu, à compenser Tinjustiflable exemption des vingtièmes et de la capitation, dont jouissait l'ordre tout entier.
Des calculs très bien établis ont démontré que cette compensation était notablement inférieure au montant des impôts dont elle tenait lieu (1).
Le subside quinquennal du clergé arrivait à échéance en 1780. Mais 16 ou 18 millions étaient à ce moment d'un trop médiocre secours pour le Trésor. Neçker obtint quil serait porté à 30 millions, et s'engagea à rembourser les 14 millions de supplément au moyen dannuités d'un million pendant 14 ans. (Édit d'août 1780.)
La suite des moyens de crédit employés par Necker, pour se procurer les 94 millions 1/2 restant, ne nous offre plus que le tableau dexpédients incohérents, provoqués par de pressants besoins, peu dignes d'un ministre tel que lui.
L'on s'étonne à juste titre de voir l'augmentation des cautionnements des employés des finances figurer dans la liste de ces ressources extraordinaires.
Ses prédécesseurs avaient déjà maintes fois pressuré les employés et les pourvus d'offices. Il aurait dû leur laisser l'emploi de ce triste moyen. Dans le préambule de l'arrêt du Conseil (17 février 1779), il tente, ilest vrai, de justifier la mesure par des motifs de comptabilité ; il s'appuie sur la
1. Voir le travail de Du Pont de Nemours à l'assemblée constituante. (Discours du 24 décembre 1789.)
220 BUDGETS ET COMPTABlLlTli
nécessité de l'uniformité, sur les garanties indispensables à opposer aux abus de gestion. Mais il ne tarde pas à révéler le véritable but qu'il poursuit. « Sa Majesté, dit-il, « a d'ailleurs pensé que ce serait un moyen de se procu- « rer un secours à un intérêt modéré. » En effet,il enretira 24 millions à 5 p. 100.
Dans le même ordre d'idées, il obligea les possesseurs d'offices, qui jusque-là payaient un droit annuel, connu sous le nom de centième denier (1), à racheter ce droit annuel au moyen du versement d'un capital. C'était encore là une mine souvent et même indignement exploitée par quelques-uns de ses prédécesseurs. Plusieurs d'entre eux, une fois le capital versé, avaient immédiatement fait rendre un second édit annulant le précédent, et rétablissant purement et simplement les versements annuels. Ces souvenirs étaient encore tellement présents à tous les esprits au moment où Necker recommença l'opération, qu'il dut, pour calmer les défiances, n'attribuer au rachat qu'une durée limitée; « dès lors, dit-il, il ne pourra donner lieu « à aucune défiance, comme les rachats perpétuels ». (Préambule des lettres patentes du 27 février 1780.)
L'affranchissement de droit ne devait pas excéder huit années ; il s'obtenait au moyen du versement immédiat de six annuités. Le préambule de l'édit s'efforçait de justifier en plusieurs pages les avantages administratifs de la combinaison. Mais, sous ces fausses apparences, on découvrait clairement l'intention véritable et unique de l'auteur, celle de se procurer de l'argent. La mesure rapporta 7 millions.
Un certain nombre de concessionnaires exploitaient à
1. Cette espèce de centième denier ne doit pas être confondu avec la taxe de même nom, dont lia été question au chapitre deTENREGiSTREMENT.
Paris l'industrie des carrosses de place. «Mais, dit Necker, « les plaintes portées journellement sur le mauvais état « des carrosses de place de notre bonne ville de Paris et « les accidents fréquents que ces désordres occasion- « naient, avaient fixé depuis longtemps notre attention. » Préambule des lettres patentes du 17 février 1779.) Il sagit donc de remédier à un pareil état de choses, et voici qu'on lui présente « le moyen de remplir ces vues d'une « manière avantageuse à nos finances : nous avons accepté, « en conséquence, l'offre qui nous a été faite d'un secours « extraordinaire et sans aucun intérêt». (Idem.) Un secours extraordinaire et sans intérêt ! Toutes les concessions existantes sont immédiatement rachetées, et le sieur Pierre Perreau devient possesseur exclusif du privilège des carrosses de place de la ville et faubourgs de Paris pendant 30 ans, du l*"^ avril 1779 au l"aYrill809(l). Il verse au Trésor 5.500.000 francs en espèces sans intérêt, et demeure exempt, pour l'avenir, detoute espèce de redevance.
Ce n'est pas tout. Necker trouva 2 millions d'avances chez les fermiers de la caisse de Sceaux et de Poissy, créée pour venir en aide à la boucherie. Le remaniement de l'organisation des fermes et régies produisit 5 millions d'augmentation sur les fonds déposés au Trésor; les fermiers des poudres versèrent un supplément d'un million, etc.
Enfin le chiffre des anticipations grossit de 40 millions environ. A la fin du ministère de Glugny, prédécesseur de Necker, les anticipations n'atteignaient que 80 millions ; Necker les laissa à 120 millions. Nous avons déjà vu combien étaient exagérées les préventions de l'époque contre
1. Le tai'if que lui imposait sa concession s'élevait à 24 sous la course, 30 sous la première heure et 25 sous les autres, de 6 heures du matin à 11 heures dîi soir. La nuit, 30 sous la course et 40 sous l'heure.
cette sorte d'emprunt temporaire. Quarante millions d'accroissement des anticipations en cinq années, pendant la guerre de 1776 à 1781, ne représentaient certainement pas le quart ou le tiers de ce que le crédit bien aménagé aurait pu légitimement procurer de fonds à court terme. Loin donc de reprocher à Necker, comme l'ont fait violemment ses détracteurs, cet accroissement de 40 millions sur les anticipations, nous nous étonnons que son coup d'oeil de banquier n'ait pas découvert le parti bien plus considérable qu'il pouvait tirer de tels moyens de trésorerie. Il eût été possible, sans excéder les limites de la prudence, surtout en temps de guerre, de posséder temporairement 250 millions de fonds de roulement.
Le développement de ce procédé de crédit exigeait sans doute, sous un régime aussi arriéré, beaucoup de ménagements et d'habileté. Le concours onéreux des banquiers de la Cour devait être abandonné : c'est le public même qu'il fallait convier directement à souscrire des bons du Trésor aux guichets du Contrôle général. Turgot n'avait pas autrement opéré en 1775 3t 1776. Du Pont de Nemours rappelle le succès de cette innovation, dans ses Mémoires sur la vie de ce grand administrateur.
Necker, au lieu de suivre son exemple, revint à la routine des anciens errements. L'état des anticipations négociées sous son ministère en fournit la preuve : il recourut aux caisses de M. de Savalète, de M. de Beaujon, de M. de Serilly, de M. de Sainte-James, de M. de la Baluë, de M. Tourteau, de M. de Mory, de M. la Frété, de M. de Bourgade, etc. Il emprunta 22 millions à l'un, 17.500.000 livres au second, 18 millions au troisième, 10 millions, 9 millions, 7.200.000 livres aux autres, etc. (État des anticipations qui se trouvent tirées sur les revenus du roi, au 31 décembre 1780.)
En résumé, comme nous l'indiquions au début, Necker ne justifie nullement la réputation d'habileté en matière de crédit dont il jouit bien à tort, sur la foi de ses antécédents. La partie de sa gestion concernant la trésorerie et l'aménagement des finances paraît, au contraire, très arriérée, surtout si on la met en regard des progrès réalisés dans les autres branches d'administration auxquelles il consacra spécialement ses préoccupations et son activité.
g 3. GESTION FINANCIÈRE DE GALONNE
I. Le désordre reparaît. — Faveurs scandaleuses, échanges suspects de domaiaes. — Spéculations à la Bourse. — II. Résultats généraux delà gestion de Galonné. — Accroissement du déficit. — Augmentation considérable du chiffre de la dette. — Impossibilité de connaître l'emploi des capitaux dilapidés. — Étonnement des notables lorsqu'ils découvrent le gouffre. — III. Cependant Galonné fait adopter diverses bonnes mesures. — Payement des rentes à l'échéance. — Gaisse d'amortissement. — Payement des rescriptions. — Refonte des monnaies.
Nous avons décrit avec quelques détails les opérations de Necker pour montrer combien les vrais principes de finances, sous le ministre le plus capable de les pratiquer, se trouvaient encore méconnus à la fin du dix-huitième siècle. Mais, si Necker ne découvrit pas de combinaisons nouvelles, au moins s'efforça-t-ij , comme on la vu, d'assurer au crédit ses bases les plus essentielles, l'ordre et l'économie. Ce sont précisément ces bases qui vont faire défaut après lui.
Calonne le premier s'appliqua à les détruire. Fut-il
prévaricateur, comme l'ont prétendu divers pamphlets, d'un style violent, et dès lors peu faits pour inspirer conflance?En l'absence de preuves positives, il vaut mieux oublier ce genre d'accusations, auxquelles sont exposés tous les hommes d'État. Galonné, du moins, favorisa-t-il les manœuvres équivoques de son entourage ? Il devient ici difficile de fermer les yeux. Les échanges de domaines si sagement proscrits par Ne'cker reparurent sous Galonné dans les conditions les plus suspectes^ Le troc de la seigneurie d'Hatton-Ghatel, de la forêt de Russi dans le comté de Blois, de la forêt royale de Hainault, de la forêt de Sommedieu, des bois de Rouvres, des étangs de Bassaincourt, etc., contre le comté de Sancerre appartenant au baron d'Espagnac, provoqua un long scandale. On prétendit que l'État subissait une grave lésion, et que les estimations favorisaient grossièrement le baron d'Espagnac : on alla même jusqu'à dire que le baron d'Espagnac n'était, en l'affaire, que l'associé, le prête-nom de Galonné. Dans un mémoire justificatif, Galonné s'écriait : « Non, Sire, je n'ai intérêt dans aucune affaire. La seule « où l'on m'ait imputé d'en avoir un indirect, c'est dans « cet échangé du comté de Sancerre, sur lequel on a si « indécemment déclamé. » (Requête au roi, 1787.) Il s'efforçait alors de prouver, en reprenant une à une toutes les estimations, que la valeur du comté de Sancerre ne le cédait en rien à celle des diverses propriétés remises en échange; l'État, au contraire, aurait, d'après lui, bénéficié de 155.808 livres, 7 sous, 6 deniers. Mais il n'indiquait pas quels motifs dintérêt public avaient engagé le gouvernement dans cette opération (1) : la question, cependant, résidait là tout entière.
1. Décret voté par l'assemblée constituante, le 27 juillet 1791 :
« L'assemblée nationale; — considérant qu'aucun motif réel de justice
Il en est de même de l'échange de la baronnie et des bois de Viviers contre la vicomte d'Auvillars. Bien que Galonné prétende que : «il est indubitable et il sera légale- < ment constaté que la vicomte d'Auvillars vaut beaucoup •* plus que la partie cédée de la baronnie de Viviers », l'honnêteté eût été mieux satisfaite, si l'échange n'avait pas eu lieu. D'autant plus que l'échangiste Fouquet se trouve être le neveu de Galonné.
L'on peut encore citer le troc du domaine de Vélizy, dans le parc de Versailles, contre le fief d'Avesnes-le Gomte en Artois, et là ne s'arrête point la liste des échanges non justifiés.
Nous retrouvons ensuite la main de Galonné dans diverses spéculations débourse ;ils'en excuse, sans doute,en mettant en avant l'intérêt public; mais, encore ici, on peut affirmer que le véritable intérêt public consistait à s'abstenir : « Aux approches de l'assemblée des notables, écrit-il « dans sa requête au roi, je redoublai d'attention sur le « cours des effets publics : ils souffraient alors une dépres- « sion sensible ; j'en savais la cause, l'agiotage y influait « principalement. Le gouvernement ne peut voir avec « indifférence aucune de ces révolutions subites, de ces « agitations convulsives de la place qui en troublent le « cours, compromettent la fortune des particuliers, et
« ou (le convenance n'a déterminé l'échange de la terre de Sancerre en « 1784, que dans le choix des domaines échangés on a compris des fo- « rets considérables contre l'intention que la loi avait expressément ma-
« nifestée Qu'enfin l'intérêt national, blessé par la disproportion qui
« existe entre le domaine de Sancerre et ceux qui ont été cédés en échange, « ne permet pas de consommer un pareil contrat, décrète ce qui suit :
« Art. 1 — L'assemblée nationale révoque le contrat d'échange passé, le « 30 mars 1785, entre les commissaires du roi, d'une part, et le sieur Jean- « Frédéric-Guillaume Sahuguet d'Espagnac, de l'autre. »
« nuisent nécessairement au crédit public. Comme je « voyais qu'il en résultait, surtout aux yeux de l'étranger, « une dépréciation fâcheuse, je chargeai un banquier, « moyennant le nantissement entre ses mains d'un million « seulement, de faire acheter sur la place des billets de « l'emprunt de 125 millions, toutes les fois qu'ils s'y porc teraient avec trop d'affluence, en graduant cette opéra- « tion de manière qu'elle ne pût pas être aperçue ; il l'a « fait : l'emprunt a remonté pendant quelque temps. Des « événements imprévus l'ayant ensuite fait baisser, il peut « y avoir eu quelque perte dans la revente. »
Ailleurs, il avoue que : « dans un moment de crise il se « détermina à écouter et à accueillir les propositions qui « lui furent faites de soutenir par des moyens indirects « ceux des effets qui perdaient le plus, et sur lesquels il « y aurait le plus de fonds engagés, le plus de jeu, tels « que les actions de la Compagnie des Indes-, et celles des « Eaux de Paris. Qu'en conséquence, il fit remettre pour « 11.500.000 livres d'assignations à ces compagnies, afin de « leur faciliter le moyen de rehausser par leurs achats le « prix de leurs effets qui perdaient trop. » (Requête au roi par Calonne, 1787. Pièce annexe cotée YII.)
Nous avons cru, dans des questions aussi délicates, devoir laisser le ministre s'expliquer lui-même. Il reconnaît très franchement avoir soutenu les cours en fournissant un million à un banquier et 11.500.000 livres à des compagnies. Nécessairement ces capitaux furent, comme il arrive toujours en pareil cas, engloutis sans amener le résultat cherché. En présence de manœuvres aussi irrégulières, les commentateurs malveillants se donnèrent libre carrière et, l'on pourrait presque dire, avec quelque droit. Lorsqu'un gouvernement intervient à la Bourse, il s'expose à tous les soupçons. Certains courtisans, certains af-
liliés connurent-ils les opérations du ministre assez à temps pour en profiter? Nous ne suivrons pas les libelles sur ce terrain. Il suffit d'avoir constaté avec quelle facilité l'administration cédait alors à des sollicitations désastreuses pour les deniers de l'État.
Du reste, sans s'arrêter pas à pas au détail des actes de la gestion de Galonné, on peut l'apprécier par ses résultats généraux. A cet effet, nous consulterons le discours même du ministre à l'ouverture de l'assemblée des notables, c'est-à-dire ses propres chiflres. Ce discours, prononcé le 22 février 1787, précède sa chute d'un mois et demi, et par conséquent, embrasse à peu près complètement la durée de son ministère.
Calonne rappelle qu'à son arrivée, vers la fin de 1783, le déficit des budgets ordinaires s'élevait à 80 millions, et les anticipations à 176 millions. Il ajoute que toutes les caisses étaient vides, tous les effets publics déprimés, toute circulation interrompue, et, sur ces points, son affirmation vague ne mérite peut-être pas une créance absolue. Necker, en quittant le ministère au mois de mai 1781, deux ans auparavant, se vantait de laisser le Trésor abondamment pourvu^et il n'est pas vraisemblable que, de 1781 à 1783, les contrôleurs généraux Joly de Fleury et d'Ormesson aient dilapidé à ce point sa succession. Cependant admettons les affirmations de Galonné : 80 millions de déficit ordinaire, 176 millions d'anticipations, rien dans les caisses, tel est le bilan qu'il dénonce en novembre 1783, dès son
arrivée au pouvoir. Notons, en passant, que la paix est faite avec l'Angleterre, qu'il ne reste plus que 100 ou 200 millions de dépenses arriérées de la guerre d'Amérique ; que 55 millions de nouveaux impôts (2 sols pour livre et un troisième vingtième) ont été créés par Joly do Fleury et d'Ormesson, qu'enfin aucun événement extraordinaire ne s'est produit de 1783 à 1787. Or, à cette dernière date, le déficit avoué par Galonné s'élève à 115 millions sur le budget ordinaire. Ainsi, en quatre ans, l'insuffisance des recettes ordinaires sur les dépenses de même nature a passé de 80 millions à 115 millions. Galonné ne déclare pas explicitement ces 115 millions devant l'assemblée des notables ; il se borne à mentionner un déficit considérable. « Je dois l'avouer et je n'ai garde d'en rien dégui- « ser, le déficit aunuel est très considérable. » Mais plus tard, son successeur révèle le chiffre de 115 millions résultant des états mêmes remis au roi, en 1787, par Galonné, et celui-ci le confirme, du reste, dans sa brochure de janvier 1788. {Réponse à récrit de M. Necker.) « Je ne « puis mieux faire, dit-il, que de rendre public le compte « que j'ai rendu roi au commencement de 1787. Pourquoi « hésiterais-je à le rendre public? On a, dans les calculs « successifs que j'ai rapportés, la preuve que le déficit qui « était de 40 millions quand le roi est monté sur le trône, « était devenu de 70 millions en 1781, de 80 millions en « 1783, et qu'il est aujourd'hui de 115 millions. »
Cette généalogie du déficit, comme dit Galonné, suit une progression effrayante. Mais, tandis que les événements de guerre suffisent à justifier Necker, ainsi que Joly de Fleury et d'Ormesson, aucun motif apparent ne pallie les désordres de la gestion de Galonné. L'examen des notables porta d'ailleurs à 140 millions le déficit de 1787, avoué
jusqu'à concurrence de 115 millions. Quelques bureaux même le fixèrent encore plus haut. « Le terme moyen de < leurs recherches peut être fixé à 140 millions », dit le successeur de Galonné, l'archevêque de Toulouse. (Loménie de Brienne, Discours du 25 mai 1787). A ces 140 millions de déficit il faut ajouter le surcroît des anticipations : elles montèrent de 176 millions, déclarés par Galonné eu 1783, à 255 millions en 1787, soit 79 millions en plus. On se souvient combien le public s'effrayait des 120 millions existants sous Necker : maintenant 255 millions sont couramment annoncés par le contrôleur général.
Les emprunts suivirent une marche parallèle à celle du déficit. Leurs intérêts, d'ailleurs, constituaient une des causes principales de la progression des dépenses. Quelle somme Galonné emprunta-t-il exactement? Il est difficile de l'évaluer en raison des formes diverses que revêtirent ses appels au crédit. Nous avons déjà vu Necker recourir sans discernement à tous les expédients qui s'ofl'rirent à lui pour se procurer de l'argent. Galonné fit pis encore. Il emprunta, en créant des charges de finances, en organisant le monopole des agents de change, en augmentant les anticipations, et surtout en étendant abusivement les émissions au delà des chiffres annoncés primitivement : ce procédé, connu sous le nom de suppléments, déroute les investigations.
Cependant les volumineuses controverses, auxquelles nous avons vu se li\Ter les deux contrôleurs généraux, permettent, dans une certaine mesure, de retrouver la trace de ces expédients. D'après les calculs de Necker, que confirment ceux de Galonné après rectification, la totalité des emprunts depuis la fin de 1776 jusqu'à la Révolution se répartit ainsi :
Emprunts contractés sous le premier ministère de Necker,
de 1776 à 1781. . ...... 530.000.000 livres.
Emprunts contractés sous Joly de
Fleury et d'Ormesson, de mai 1781 à
novembre 1783. ....... 400.000.000 —
Emprunts contractés sous Galonné, de
novembre 1783 à 1787 700.000.000 —
Emprunts contractés sous Fourqueux
et Loménie de Brienne, de 1787 à
août 1788 320.000.000 —
Total. . 1.950.000.000 livre.<^.
De 1776 à 1789, il aurait donc été emprunté près de deux milliards sous différentes formes. Sur ces 2 milliards, Galonné, pendant trois ans et demi de ministère écoulés en temps de paix, aurait prélevé à lui seul 700 millions.
Ces chiffres, répétons-le, ne sont pas tirés de documents irrécusables, comme ceux qu'on voit figurer aujourd'hui au sujet de la dette publique dans le compte général des finances. Mais, à quelques millions près, ils doivent représenter la vérité, car ils résultent des relevés détaillés, établis par les ministres en exercice et revisés parla contradiction de leurs anciens collègues.
Les intérêts des 700 millions empruntés par Galonné contribuèrent, avons-nous dit, à augmenter le déficit annuel. G'est ce que le ministre s'attache constamment à faire ressortir dans ses discours à l'assemblée des notables : « Les causes du déficit, dit-il, sont trop publi- « quespour que les effets en soient mystérieux. Ces causes « s'expliquent toutes par une seule observation : de la fin « de 1776 jusqu'à la fin de 1786, il a été emprunté 1.250 « millions (Necker a prouvé que le véritable chiffre était
« 1.650). Vous savez, Messieurs, combien ces emprunts € étaient nécessaires. »
Mais, si l'obligation d'acquitter les intérêts des emprunts explique une partie du déficit, comment justifier les emprunts eux-mêmes? Galonné prétend que ses prédécesseurs lui avaient laissé, en novembre 1783, un vide de 680 millions. Dans ce vide, il comprend le déficit de 80 millions du budget de 1783, et 176 millions d'anticipations. Lui-même emprunte 700 millions, creuse le; déficit jusqu'à 115 millions, et élève les anticipations jusqu'à 250 raillions. Ses propres calculs se retournent donc contre lui : car il aurait, d'après ses chifl'res, absorbé plus de 300 millions au delà des sommes nécessaires pour liquider la situation de ses prédécesseurs (1). Encore, dans son discours, exagère-t-il à dessein la gravité de l'arriéré de 178 , et réduit-il l'importance du déficit de 1787. Mais, en admettant ses affirmations, plus de 300 millions dont ses prédécesseurs ne sont pas responsables, restent à sa charge per- ' sonnelle. Quelle explication donner à l'emploi de ces immenses suppléments ? A quoi furent-ils exactement consommés ? Les documents officiels ne fournissent aucune réponse à ces questions. « Pour éclairer parfaitement « l'origine du déficit en 1787, dit Necker, il faudrait y join- « dre une information que je n'ai point, c'est l'historique « des dépenses auxquelles les emprunts ont été destinés. » {Sur le compte rendu au roi en i78i, par M. Necker.) Ce serait là, en effet, le renseignement essentiel. Mais qui connaît les livres de dépenses d'un dissipateur? Gomment
1. Dans un document postérieur {Lettre au Roi, 9 février 1789), Galonné estime à 400 millions les dettes arriérées de ses prédécesseur? (sans compter cette fois les déficits et les anticipations). De 400 millions aux 700 millions qull a empruntés, la différence est bien, comme nous l'indiquons, de 300 millions.
se ruine-t-on? A quoi passe une fortune gaspillée? Nul ne le sait : le prodigue lui-même lïgnore. Il n'a pas conscience de sa situation, jusqu'au jour oîi l'excès même du malle forcé à en faire l'aveu.
Cet aveu fut arraché à Galonné dès la première assemblée des notables. En présence d'un déficit énorme, d'emprunts et d'anticipations qu'il ne soupçonnait même pas, et sous la menace, surtout, de nouveaux impôts, le pays ouvrit les yeux. En pleine paix, après quatre années de tranquillité les plus favorables au rétablissement de l'ordre, à la suite d'un renouvellement avantageux du bail des fermes, un tel réveil troubla profondément l'opinion publique.
Les notables jetèrent, les premiers, le cri d'alarme. Le roi fut obligé de leur déclarer que « la masse du déficit « devait paraître effrayante au premier coup d'oeil, et qu'il « était fermement résolu à prendre des mesures pour le < faire disparaître, et pour empêcher qu'il ne se repro- « duisît dans aucun cas ». (Discours du 23 avril 1787.) Depuis quinze jours, Galonné avait été congédié.
En dehors de l'assemblée des notables, l'agitation se propagea dans tous les corps de l'État. « Après cinq ans « de paix, dit le Parlement, après une augmentation pro- « gressive de 130 millions de revenu en moins de 13 ans, « il semblait que le nom d'impôt ne dût plus être prononcé « par un roi bienfaisant. La première réflexion que la « situation fait naître est de se demander quelle a dû être « la dernière administration, si les maux dont elle est la « source exigent un pareil remède ! > (Remontrances du Parlement arrêtées le 16 juillet 1787.)
A la Gour des aides se manifeste le même sentiment d'étonnement et d'irritation. « Le désordre des finances, s'écrie le « premier président, n'est plus un mystère : il est mainte- « nant révélé à la nation entière abusée trop longtemps
« par de fausses espérances de libération. » (Discours du premier président de Barentin, 17 août 1787.) « Le besoin de « l'État, ajoute le procureur général, sa détresse extrême « au milieu d'une richesse énorme est une énigme inexpH- « cable !» (Réquisitoire du 17 août 1787). Le clergé reproduisit cette universelle stupéfaction : « Qui pouvait se douter, « écrit-il, de ce fatal secret découvert dans l'assemblée des « notables , pendant que les édits annonçaient solennel- « ment qu'une libération toujours désirée, souvent entre- « prise et jamais effectuée, allait enlin s'opérer? Toutes les « annales du monde nous apprennent que c'est dans ledés- « ordre des finances et la misère publique que les cœurs « se refroidissent et que les trônes s'ébranlent. » (Remontrances du clergé, présentées au roi le 15 juin 1788.)
Aujourd'hui, à un siècle de distance, nous en sommes encore réduits, comme Necker, comme les notables, comme le Parlement et la Cour des aides, comme le public en 1787, à l'étonnement et aux conjectures. Nous voyons l'étendue des désordres sans pouvoir la préciser. Nous découvrons le mal, dans son ensemble, sans pouvoir en apprécier les détails ni les causes. Cependant les opérations citées au début : échanges de domaines, jeux de bourse, faveurs scandaleuse? et sans mesure, etc., suffiraient, si pareils faits se sont souvent reproduits, à expliquer, en grande partie, la profondeur du gouffre. Les appétits particuliers, une fois mis en éveil, ne connaissent aucune borne, et l'on voit se vider^ comme par enchantement, les caisses ouvertes à leur convoitise.
Ce n'est pas vainement, en effet, que figurent dans les comptes 60.000 livres de rente annuelle aux héritiers de feu le maréchal prince de Soubise, pour prix restant dû sur la baronnie de Viviers en Lorraine ; 1.016.500 livres viagères aux créanciers du prince de Guéméné, en déduction du prix
de l'Orient et des terres du Châtel et Garman ; 30.000 livres de rente au duc de Liancourt sur le prix restant dû des forêts de Gamors et Florange ; 72.500 livres de rente au comte Archambaud-Périgord pour prix de sa terre et seigneurie de Bois-le-Yicomte ; 31.000 livres de rente au marquis de Fouquet, intérêts du prix de sa terre d'Auvillars ; 24.000 livres de rente au comte de Puisignieu, intérêts du prix de la baronnie de l'Ile-de-Ré ; 150.000 livres de rente à M. Glémeni de Barville pour prix du comté de Montgommery ; 73.400 livres de rente à M. Gilbert de Voisins, intérêts de la partie restant due sur la seigneurie de Saint-Priest et de Saint-Étienne en Forez ; 144.000 livres de rente au duc de Grammont pour indemnité des droits qu'il perd par la franchise du port de Bayonne, etc.
Ces largesses s'étendaient à toutes les parties de l'administration. Les dépenses augmentaient dans tous les ministères, même dans ceux où la conclusion de la paix aurait dû les réduire. Depuis le compte rendu de Necker en 1781, les allocations du département de la guerre et de la marine, les pensions, les traitements, les gages, les frais de perception, les dépenses diverses et extraordinaires s'étaient accrus de 77 millions. En y ajoutant «les intérêts d'emprunts, rentes et remboursements, l'augmentation totale des budgets, do 1781 à 1787, s'élevait à 224 millions. Fallait-il s'étonner de voir sombrer le navire ainsi mené à l'aventure, au milieu de l'insouciance et de la cupidité générales ? -
Après le tableau de tels désordres, le moment de l'éloge semble mal choisi. îs^ous citerons cependant, en terminant,
certains actes de la gestion de Galonné qui contrastent avec les précédents et qu'on croirait émaner d'un autre ministre. Ce courtisan léger possédait une perspicacité merveilleuse; ce gentilhomme ami du plaisir savait, à certaines heures, s'adonner au travail avec, assiduité. Grâce à ces qualités diverses, en même temps qu'il gaspillait les deniers publics, il conçut et proposa des projets parfaitement étudiés, dont l'avenir a démontré la clairvoyance. Les mémoires qu'il soumit aux notables en ont déjà fourni une preuve remarquable. Même dans la matière dont il est ici question, celle du maniement des budgets, on retrouve chez Galonné des éclairs de sagesse et d'intelligence. En premier lieu, il eut le courage de rétablir le payement des rentes à leur échéance, et le mot courage convient bien à l'effort que nécessitait une semblable opération. Necker n'avait pas osé l'aborder (1). Les meilleurs esprits la combattaient, prétendant que le public ne se plaignait pas, que l'habitude du retard était prise et acceptée depuis longtemps, et que l'importance du résultat n'était point en rapport avec une dépense de 40 ou 50 millions. Galonné cependant n'hésita pas ; il prévit que la régularité des payements aux véritables échéances ferait gagner dans l'avenir au delà des 48 millions qu'elle coûterait dans le présent ; qu'en matière de crédit le fruit des scrupules n'est pas perdu : en un mot, il exécuta avec fermeté une mesure éminemment équitable, formant un heureux contraste avec les réductions d'arrérages et les manques de foi si communs au xviii' siècle. (Règlement du 15 août 1784.)
Galonné créa, ensuite, une caisse d'amortissement dotée de revenus très réels et très sûrs, capable de réaliser
1. Nous avons même vu. plus haut, Necker critiquer le payement des rentes à leur échéance.
effectivement toutes ses promesses, si elle eût survécu. Cette caisse recevait une allocation spéciale de 3 millions du Trésor ; elle jouissait, en outre, du produit annuel des extinctions de rentes viagères; ces deux ressources ne donnèrent que 4.200.000 livres la première année; mais conservées et aménagées à intérêts composés, elles devaient arriver, au bout de 25 ans, à alléger la dette de 783. 193.000 livres en capital. Un tableau d'amortissement annexé à l'édit du 15 août 1784 présentait, année par année, le détail des calculs, et prouvait que le résultat prévu n'avait absolument rien de chimérique : une dotation de 3 millions par an était, d'ailleurs, assez modeste pour être durable.
Un autre tableau annexé à l'édit du 15 août 1784 était suivi d'un tableau indiquant la série de tous les remboursements à époque fixe stipulés dans les emprunts antérieurs. Ces remboursements formaient un second mode d'amortissement, non plus volontaire comme le précédent, mais tout aussi efficace. Jusqu'alors aucun ministre n'avait publié les chilîres exacts de ces engagements. Les comptes rendus ou discours ministériels se bornaient à invoquer la "nécessité d'acquitter les remboursements à leur échéance, dans lebut d'excuser la progression des dépenses; ou bien ils faisaient briller l'éventualité de la réduction du capital de la dette, afin d'éclairer d'un jour favorable les perspectives lointaines des finances ; mais ils s'exprimaient toujours d'une manière vague, sans produire de tableaux détaillés et sincères. Galonné, le premier, fit voir clairement que, si le Trésor tenait fidèlement les promesses contenues dans ses édits d'emprunt, les remboursements atteindraient en vingtcinq ans un capital de 481.590.000 livres. Ces 481 millions et demi, ajoutés aux 783. 193.000 livres supprimées par le jeu de l'amortissement, allégeraient de 1.264.700.000 livres le capital de la dette publique, en l'année 1809.
Un édit de 1764 avait déjà organisé une caisse d'amortissement, mais dans des conditions beaucoup moins simples et beaucoup moins pratiques que celles dont Thonneur revient ici à Galonné (1).
On peut encore compter parmi les actes louables de son administration le payement intégral des rescriptions suspendu par l'abbé Terray. Galonné n'hésita pas à sacrifier quelques millions pour effacer des livres du Trésor cette scandaleuse créance.
Sous son ministère, l'on entreprit d'importants travaux publics, et, entreautres, la mémorable construction du port de Gherbourg.
Enfin, Galonné fit disparaître, par une refonte très opportune, la disproportion de valeur existant entre la monnaie d'or et la monnaie d'argent, disproportion qui dépouillait la France de tout son or au profit des pays étrangers, notamment de l'Espagne. Le rapport fixe de 15 1/2 à 1 entre les deux métaux date de cette refonte. (Octobre 1785.)
Si Galonné, succédant à Necker, eût poursuivi ses premières entreprises, avec l'aide, chaque jour plus énergique de l'opinion publique, quels services ses incontestables qualités n'eussent-elles pas rendus au pays en ces temps critiques! Son talent, sa perspicacité, ses idées libérales submergés dans le désordre, l'insouciance et la dissipation, n'ont fait que doubler la gravité de ses fautes et le poids de sa responsabilité.
1. M. Maurice Roy a publié un intéressant ouvrage au sujet de l'amortissement sous l'ancien régime. De l'amortissement des dettes de l'Etat. Impr. nat. 1883.
4. GESTIOxV FINANCIÈRE DE BRIENNE. — SECOND MINISTÈRE DE NECKER
I. Premières mesures de Bi-icnne. — Economies. — Clompte rendu sincère adressa au roi. — Édil du 16 aoùl 1788 ordonnant le payement des dépenses en papier. — Suspension des rejnboursements, de l'amortissomenl, etc. ; ruine du crédit. — II. Uentrée de Necker aux affaires. — 11 révoque l'édit d'août 1788. — 11 vit au jour le jour jusqu'à la réunion des Etats généraux.
A Galonné succéda Loménie de Brienne, archevêque de Toulouse (devenu archevêque de Sens). L'exposé de sa gestion, qui dura quinze mois et demi, du mois de mai 1787 au mois d'août 1788, ne mérite pas de longs développements. Elle se trouve stygmatisée par l'acte qui la termine, l'édit du 16 août 1788, ordonnant le payement en papier d'une partie des rentes, pensions, traitements, fournitures, etc.
Quelques mois avant la promulgation de cet édit, Brienne publia un compte des finances, très détaillé, et certainement le meilleur de ceux, — enpetit nombre d'ailleurs, — que l'ancien régime nous a légués. Il avait été promis à rassemblée des notables, que« chaque année, un « état des recettes et des dépenses serait discuté et arrêté « dans un conseil des finances », et livré à la publicité. Le ministre exécuta sa promesse aussi loyalement que possible, il faut le reconnaître. Le volume contient 183 pages de texte et de chiffres, développant avec clarté et sincérité tous les renseignements susceptibles alors d'être établis dans les bureaux du contrôle général. Le compte rendu de Brienne (mai 1788) aboutissait à la déclaration d'un défi-
cit de 160 millions (1). On se souvient que Galonné, Tannée précédente, n'avouait que 115 millions.
L'inexactitude de ce dernier chiffre devient évidente, en présence du sincère exposé deBrienne. La situation, en effet, notablement améliorée depuis 1787, aurait dû, si Galonné eût précédemment révélé toute l'étendue du mal, faire apparaître un résultat inverse. Un grand nombre de dépenses avaient été réduites, parmi lesquelles il faut citer en première ligne celles des maisons du roi et de la reine. Un règlement du 9 août 1787, suivant de près le départ des notables, remplit à ce sujet les promesses faites solennellement à l'assemblée. Le roi déclarait supprimer la moitié des places du service de sa chambre et de sa garderobe, diminuer l'importance du service de la bouche, restreindre le nombre des écuyers, pages, chevaux et équipages, par la réunion de la grande et de la petite écurie, cesser toute concession particulière de chevaux et voitures, supprimer la grande fauconnerie, lalouveterie, le vautrait, réformer les gendarmes et chevau-légers de sa garde ordinaire, vouloir démolir ou vendre les châteaux de Ghoisy, de la Muette, de Madrid, de Yincennes, de Blois, etc. Ces réformes, dont le programme devait être successivement exécuté, procurèrent au budget, dès la première année, une économie de près de6 millions, qui devait, plus tard, s'accroître encore, par les décès d'ofQciers et de serviteurs titulaires d'emplois supprimés, auxquels le roi conservait provisoirement leurs émoluments. Il y eut sur les frais du
1. Dans ces 160 millions de déficit figuraient 76 millions 1/2 de remboursements, ceux mêmes que Bricnne suspendit au mois d'août suivant. A la rigueur, ces 76 millions 1/2 de remboursements, ainsi que 29 millions de dépenses dites extraordinaires, pouvaient être déduits du total général afin d'atténuer d'autant le déficit spécial au budget ordinaire. Nous verrons, plus loiu, Necker décomposer ainsi ces chiffres devant les États généraux.
'^iO BUDGETS ET COMPTABILITÉ
personnel de la loterie 230.000 livres de réduction, sur les postes 419.000 livres, sur le département de la guerre 8 millions, sur les ponts et chaussées 91.000 livres, sur les gages du Conseil 48.500 livres, etc. Quarante millions de retranchements avaient été promis à l'assemblée des notables. (Discours du premier ministre, 25 février 1787.) Le compte des finances de 1788 n'inscrivait, sans doute, encore que 20 millions de bonifications environ. Mais, si elles étaient durables et sincères, si elles devaient progresser, leur chiffre de début paraît très satisfaisant.
En terminant, Brienne témoignait d'intentions sages et prudentes. Le sens de ses explications, modestement présentées, donnait à espérer le retour prochain de l'équilibre au moyen de l'économie, de l'ordre et de la fidélité aux engagements. Il regrettait la suspension de l'amortissement : « Mais, disait-il, quand on est obligé de payer « des anticipations à 6 et 6 1/2 p. 100, quand on est forcé « d'emprunter à gros intérêts, il n'y a ni ordre ni économie « à rembourser des emprunts non exigibles, dont l'intérêt « est moindre. » II maintenait l'acquittement régulier des remboursements stipulés dans les contrats d'emprunts, et, loin de paraître alors vouloir les ajourner, il insistait, au contraire, sur les avantages que devait procurer, dans l'avenir, aux finances l'exacte exécution de ces salutaires engagements. « C'est sur la diminution des dépenses or- « dinaires, ajoutait-il enfin, et la cessation successive des ■c autres, que repose le rétablissement des affaires. > (Compte rendu au roi, publié par ses ordres, mai 1788.)
Malheureusement Brienne, d'un esprit peu consistant, d'une moralité incertaine, ne sut ni persévérer dans la voie des principes qu'il affichait, ni parer aux difficultés quotidiennes qui s'accumulaient autour de lui. En dépit des bonnes intentions manifestées à son début, il termina sa
carrière ministérielle par l'édit du 16 août 1788, dont nous avons déjà fait entrevoir les funestes dispositions.
Le préambule de cet édit rend compte de Tétat des finances dans les termes suivants : « Par des circonstances « dontSa Majesté se plaît à écarter le souvenir, la confiance « publique a été altérée par ceux mêmes qui auraient dû « conspirer à la soutenir ; les emprunts publics ont été con- « trariés, comme s'il n'eussent pas été nécessaires, et « discrédités comme si le gage en eût été incertain. L'in- € tempérie des saisons, en exigeant des secours, et en « rendant une partie des recouvrements plus difficiles, a « encore accru l'inquiétude. Les services sont devenus la- « borieux, les ressources ont été plus rares : tout fait crain- « dre qu'un emprunt offert dans ce moment au public, « comme les emprunts précédents, ne soit tenté sans « succès.» Non seulement l'équilibre des budgets se trouvait gravement compromis, — et le mal datait de loin, — mais le remède, dont Galonné avait si aisément abusé, l'emprunt, devenait impraticable. Brienne l'avoue explicitement : < Les émissions tentées n'ont pas réussi, et « tout essai nouveau échouera comme les précédents. » Le crédit se retirait donc définitivement, conséquence d'incorrigibles et persistantes dilapidations.
C'est alors que, pour suppléer aux emprunts, Brienne fit décréter que le payement des rentes, traitements, dépenses des ministères, etc., serait effectué partie en papier, partie en argent. L'édit du 16 août réglait ainsi le détail de ces dispositions. Les rentes soit perpétuelles, soit viagères ne seront plus acquittées, à Tavenir, en argent que pour leurs trois cinquièmes; le surplus sera fourni en billels. Les porteurs de titres inférieurs à 500 livres de rente continueront cependant, par exception, à recevoir en argent la totalité des arrérages.De 500 livres à 1.200 livres,
ils toucheront 5/8 en argent et 3/8 en billetS; avec un minimum de 500 livres en argent. Au-dessus de 1.200 livres, le tarif général de 3/5 et 2/5 s appliquera avec un minimum de 750 livres en argent. Pour chaque catégorie de dépenses, un tarif spécial déterminait, dans des conditions analogues, la proportion d'argent et de papier. Sauf la solde de l'armée et de la marine, déclarées exemptes des nouvelles dispositions, et les parties de minime importance, toutes les créances de FÉtat subirent l'obligation de recevoir, au lieu d'argent comptant, plus du tiers de leur montant en papier. Les billets donnés en remplacement d'espèces portaient intérêt à 5 0/0 sans retenue ; on les déclara solennellement;, en outre, admissibles en capital et intérêts aux emprunts à venir. Triste faveur ! La même formule figurer a bientôt dans le décret d'institution des assignats. L'édit de 1788 protestait cependant contre toute assimilation de ces nouveaux billets avec le papier-monnaie, « dont le roi, « dit-il, connaît les inconvénients. » — « Ce sont des « billets du Trésor royal. » Mais des billets remis de force aux créanciers prennent, quoi qu'on dise^ le nom de papiermonnaie.
L'édit du 16 août 1788 renouvelait d'office, pour un an, sans consulter les porteurs, les assignations sur les domaines arrivant à échéance ;il rejetait arbitrairement à l'année suivante tous les remboursements stipulés dans les contrats d'emprunts, dont nous avons vu Galonné dresser soigneusement le tableau. Bien entendu, et sans même qu'il en fût fait mention, la loi d'amortissement du 15 août 1784 continuait à rester suspendue: Gomme l'a dit Necker : « Dans la vue d'éloigner une der- « nière crise, l'on prolongeait par toutes sortes de moyens « un état d'intermittence qui devait finir en peu de temps « par une défaillance absolue. »
Gomment Louis XVI, autrefois ami de Turgot, docile aux leçons de Malesherbes, associé aux plans de réformes de Necker,approuva-t-il le honteux édit que Brienne soumit à sa signature? Galonné pouvait maintenant relever la tête. «Que l'emploi que j'ai fait des fonds pendant trois ans « et demi, dit-il, soit comparé à celui qu'en a fait mon ca- « lomniateur (de Brienne) pendant quinze mois, et qu'on « juge ! Après avoir épuisé vainement toutes les ressour- « ces, après avoir déprimé les fonds publics et abîmé le < crédit, il finit par annoncer la nécessité de payer en papier « une partie de ce que le Trésor royal a toujours payé « comptant, et par faire banqueroute. Et c'est lui qui, van- « tant son administration, accusait la mienne d'avoir ruiné « les finances de Votre Majesté ! » {Lettre adressée au roi^ 9 février 1789.) Ainsi, l'administration des finances était tombée assez bas en 1788 pour mériter la juste réprobation de Galonné!
Necker revint au pouvoir après Brienne, à la fin d'août 1788, peu de jours après le triste édit du 16 août. Il s'empressa, dès l'abord, de le faire rapporter officiellement et de rétablir les payements en espèces. {14 septembre 1788.)
« Le roi, instruit de l'alarme qu'avait répandue parmi « ses sujets et dans les pays étrangers l'arrêt autorisant
< le Trésor royal à payer une partie des dépenses publi- « ques en effets à un an de date, renonce à une disposition
< qu'il avait adoptée avec le sentiment le plus pénible. » (Préambule de l'arrêt du conseil d'État du roi, 14 septembre 1788.)
Une fois cette satisfaction donnée aux principes, Neckei"
ne vit pas plus que ses prédécesseurs l'argent affluer au Trésor.
Le temps seul, quels que fussent l'habileté et le crédit personnel du ministre, pouvait réparer progressivement une situation à ce point compromise.
A l'arrivée de Necker^ la caisse ne contenait que 500.000 livres, et il fallait, à tout prix, dans la semaine, remplir des engagements précis, s'élevant à plusieurs millions. Quels procédés employa Necker pour se procurer, au jour le jour, les fonds nécessaires aux besoins urgents des services, l'histoire financière ne l'indique pas. Il suffit de savoir,d'une manière générale, que, pendant neuf mois, jusqu'à la réunion des États généraux, ses seules ressources se réduisirent à celles que lui fournirent des expédients quotidiens constamment renouvelés. Il ne fit aucun emprunt, n'augmenta aucun impôt, ne demanda, en un mot, aucun supplément au public. Il rend compte lui-même de sa gestion, pendant cette période, de la manière suivante : « Ce fut en louvoyant, en usant de Lous les ménagements, « de toutes les ressources circonscrites dans ce petit cercle « que je parvins à conduire sans brisure et sans échouement « le frêle vaisseau de l'État jusqu'à l'ouverture des États « généraux. Tous ces soins, toutes ces peines ne laisse?it € '■ aucune trace. » [Sur V administration de M. Necker, par lui-même, 1791.)
Montesquiou, dans son grand rapport récapitulatif rédigé à la fin de l'assemblée constituante, apprécie de môme les opérations du second ministère de Necker : « Il fallait au « moins, dit-il, fournir à la dépense publique, payer les « rentiers, et s'occuper des achats de subsistances. « M. Necker, à force de crédit personnel et d'économie, « parvint à remplir cette tâche pénible : 25 millions em- « prundés pour un an à la Caisse d'escompte, de petits
€ emprunts faits aux notaires, aux états de Languedoc, « de Bretagne, d'Artois, quelques retards dans le payement « des rentes lui firent atteindre le 1" mai 1789, et, à ce « grand jour de Touverture des États généraux, 58 mil- « lions en nature étaient au Trésor public. » (Rapport de Montesquiou, 9 septembre 1791.)
L'inaction de Necker n'avait pas seulement pour cause la crainte d'un échec, à peu près certain, du reste. La perspective de la prochaine réunion des États généraux paralysait aussi ses forces d'une manière absolu. Il redoutait la nouvelle assemblée et se sentait, par avance, faible devant elle. Il masquait sa timidité en prétendant que toute entreprise personnelle devenait inopportune, au moment où les représentants du pays prenaient eux-mêmes la direction des affaires, et qu'il était dès lors convenable de leur réserver toutes les solutions des redoutables problèmes qui allaient s'agiter.
« On se souvient peut-être, dit-il, que pendant le cours « de ma première administration j'étais dans un mouve- « ment continuel; tout me tenait en activité, une réforme < importante, une épargne de détail, une nouvelle consti- « tution des compagnies de finances, une réunion de cais- « ses, une diminution des trésoreries, un nouvel ordre de « comptabilité... Je vis en rentrant dans le gouverne- « ment, au mois d'août 1788, qu'une marche absolument « différente m'était conseillée au nom du bien de l'État.
« Je vis qu'un grand motif m'inspirait le devoir de con- « tenir l'administration des finances dans une sorte d'obscu- « rite et de silence.
« Je réfléchis qu'à peu de distance du rassemblement « des députés de la nation, il était inutile de commencer, « à moi seul, une guerre aux abus. » [Sur t administration de M. Necker, par lui-même, 1791.)
Necker, en effet, n'est plus le ministre ardent et résolu que nous avons vu, de 1776 à 1781, uniquement attaché à son administration, entreprendre efficacement, comme il ledit, la chasse aux abus. Les États généraux, à la fois son espérance et son effroi, deviennent maintenant sa seule préoccupation. La politique a envahi son esprit. Au lieu de marcher en avant d'un pas assuré, comme autrefois, il hésite, cherche à s'orienter et reste immobile, ne sachant encore quel chemin sui^Tont ceux qu 'il va prendre désormais pour guides.
L'administration de Necker, d'août 1788 à mai 1789, consista donc uniquement en ceci : attendre les États généraux. Par son crédit personnel, avec l'appui de la faveur publique, il réunit plus de ressources et obtint un meilleur rendement d'impôts que ses prédécesseurs ; il gagna ainsi, « en continuant la manœuvre d'un navigateur en > péril, l'époque du 5 mai 1789 >.
Jusque-là, il se borna à écarter journellement toutes les difficultés surgissant incessamment sous ses pas, et à étayer provisoirement l'édifice chancelant des finances, consacrant tous ses soins et toutes ses études à la rédaction du grand exposé financier qu'il devait soumettre à l'assemblée, lors de sa première réunion.
