OPÉRATIONS EFFECTUÉES PAR NECKER SOUS L'ASSEMBLBB CONSTITUANTE

I. Discours de Necker à l'ouverture des États généraux. — Son plan de finances. — L'assemblée le laisse tomber en oubli. — II. Emprunt de 30 millions. — L'assemblée en réduit le taux de 5 pour 0/0 à 4 1. pour 0/0. — Son échec. — Autre emprunt de 80 millions : il échoue aussi. — III. Contribution patriotique du quart du revenu. — Attitude de l'assemblée vis-à-vis de Neci<er. — Mirabeau, — Dons patriotiques : leur affluence et leur inefficacité. — IV. Recours à la Caisse d'escompte. — Propositions de Necker d'émettre des assignats sur cette caisse. — L'assemblée transforme le projet du ministre. — Mainmise sur les biens du clergé. — Première création d'assignats. — Les idées de Necker paraissent mesquines et arriérées. — V. Récapitulation de la marche des finances depuis un an : situation au mois de mai 1789 et à la fin d'avril i790. — Progrès du déficit; accroissement de la dette.

L'exposé financier de Necker, fruit de longs labeurs, beaucoup trop élaboré même, comme nous le verrons, représentait le travail et les méditations du ministre pendant neuf mois. Les États généraux en reçurent communication dès leur séance d'ouverture, le 5 mai 1789. Son étendue exigea lé concours d'un lecteur suppléant : le premier ministre n'en prononça que le commencement et la fin. Au point de vue de l'équilibre financier, les propositions

248 BUDGETS ET COMPTABIUTÉ

de Necker se résumaient comme il suit. Le véiitablp écart entre les recettes et les dépenses fixes ne s'élève qu'i 56 millions. Le compte présenté par Brienne, l'année précédente, portait sans doute le déficit à 160.827.000 livres. Mais ces 100.827.000 livres comprenaient, on s'en souvient, 76.502.000 livres de remboursements, et 29.395.000 livres de dépenses extraordinaires. Necker élimine, d'un trait de plume, ces charges extraordinaires ; il laisse aux délibérations des États généraux le soin d'y pourvoir ultérieurement. Pour le moment, il s'occupe exclusivement du budget ordinaire, et ne veut pas étendre ses regards au delà.

Dégagé de ces deux articles montant à 105.897.009 livres, le compte de Brienne ne présente plus que 54.929.000 livres de déficit. Différentes omissions et quelques dispositions postérieures élèvent le déficit réel, en mai 1789, à 56.150.0001ivres.Pour couvrir cette différence de cinquantesix millions, Necker ne propose ni impôts supplémentaires, ni emprunts, ni moyens de trésorerie. Il prétend trouver dans le budget lui-même, mieux aménagé, la somme qui lui manque.

En premier lieu, la ferme générale, si son bail courant est remanié, procurera aisément 18 millions de plus qu'en 1788 ; les fermiers généraux réaliseront encore un bénéfice très suffisant et ne se refuseront vraisemblablement pas à un arrangement favorable au Trésor. Sur la ferme des postes, sur la régie des aides, et quelques autres administrations, il y de même 6 millions à gagner. Plusieurs provinces payent par abonnement une partie des droits d'aides dans des conditions tellement désavantageuses pour le Trésor, que la dénonciation de ces abonnements procurera une recette supplémentaire de 7 millions. Les rapports financiers du clergé et de l'État, s'ils peuvent être combinés sur àe meilleures bases, donneront un surcroît de

4 millions et demi. Les allocations aux communautés religieuses et même aux hôpitaux sont susceptibles de réduction. La suppression de la prime accordée à la traite des noirs serait à la fois une gloire pour l'humanité et un bénéfice de 2.400.000 livres pour le budget. L'introduction du tabac râpé en Bretagne fournirait 1.200.000 livres. La réunion, dans une seule main, de la perception des octrois levés simultanément aux barrières des grandes villes par les employés de l'Étal et par ceux des communes amènerait une économie dans les frais de gestion et un relèvement dans les produits ; enfin, l'abolition de divers privilèges, la réduction des allocations destinées à la maison des princes, etc., compléteraient les fonds nécessaires à l'extinction du déficit de 56 millions.

* Quel pays, Messieurs, ajoute Necker, que celui où « sans impôts et avec de simples objets inaperçus on peut « faire disparaître un déficit qui a fait tant de bruit en « Europe ! »

La méthode indiquée par Necker pour rétablir les finances l'honorait lui-même autant qu'elle honorait la France. Le ministre, en effet, ne présentait ni plan empirique, ni combinaison hasardée et captieuse. Il se bornait à suivre la pente naturelle de son esprit, en cherchant des ressources dans les réformes de chaque jour, dans la patiente étude des détails, dans le clairvoyant examen des parties susceptibles de perfectionnements. Il n'apportait d'autre remède au mal que celui d'une bonne et économe gestion. Toutes les mesures énumérées dans son exposé procèdent de cet ordre d'idées. Mais elles exigeaient, pour passer efficacement dans pratique, une autorité personnelle presque absolue. Necker, seul à la tête du contrôle général, comme en 1781, eût admirablement réalisé son nouveau programme.

En 1789, devant les États généraux, ce même programme n'offrit à l'esprit des députés rien de saillant ni de facilement saisissable. Noyé dans les développements d'un exposé démesurément long, dont le tirage officiel compte 100 pages d'impression, ses parties essentielles demeurèrent obscures et incomprises; ce n'était plus un discours, mais un traité complet de finances. Sa lecture dura plus de deux heures : les députés sortirent de la séance d'ouverture fatigués, retenant peu des phrases sonores qu'ils venaient d'entendre. Certains passages, tels que celui où Necker démontrait la nécessité de payer fidèlement les dettes de l'État, prenaient à eux seuls quatre ou cinq colonnes. La fidélité aux engagements s'affirme une fois pour toutes avec énergie et précision, et cette simple affirmation suffit. D'autres pages appuyaient maladroitement sur des points qu'il eût mieux valu ne pas aborder. Necker, par exemple, insistait pour faire bien comprendre aux députés que la situation financière n'exigeait point leur convocation; que le roi, à lui seul, possédait les moyens nécessaires pour rétablir l'équilibre ; que la réunion des États généraux était un acte spontané de sa bonté.

Le froid accueil que reçut ce passage n'ouvrit pas même les yeux de Necker sur son manque de tact : « Je « ne sais pourquoi, écrit-il en 1791, l'assemblée nationale a « toujours vu avec déplaisir cette partie de mon discours. « Je ne puis me rappeler sans amertume la manière dont « je fus trompé dans mon attente, lorsque, plein de joie € de pouvoir annoncer aux États généraux le peu de fonde- « ment de tous les bruits répandus sur l'étendue du déficit « et sur l'embarras inextricable des finances, et jouissant « par avance de l'impression que ferait sur l'assemblée « cette connaissance inattendue, je n'aperçus que sa froi-

ASSEMBLÉE CONSTITUANTE îiSl

« deur et son silence. » [Sur l'administration de M. Necker, par lui-môme, 1791.)

Pour juger impartialement l'exposé financier du 5 mai 1789j il faut se placer en dehors des circonstances accessoires qui en troublèrent l'effet. Les critiques précédentes s'effacent devant les idées élevées, les vues sages et pratiques, le vaste et rationnel programme de régénération que renferme l'ensemble de l'œuvre. Ce document lu avec réflexion, loin des préoccupations contemporaines, mérite incontestablement l'admiration. Et néanmoins, nous l'avons dit, il échoua, en 1789, par son inopportunité.

« Au moment où Necker reparut dans le ministère, dit « Brissot, on ne voyait que lui, on n'espérait qu'en lui. « Mais l'admiration et la reconnaissance se refroidirent en € entendant ses calculs mesquins pour combler le déficit. € Il croyait, avec le secours de sa réputation délabrée et « ses petites économies, recrépir un édifice qu'il fallait « rebâtir de fond en comble. » (Réplique de Brissot à Stanislas Glermont, 8 octobre 1790.)

« Si M. Necker, disait Mirabeau, eût eu l'ombre de ta- « lent et des intentions perverses, il avait, sous huit jours, « 60 millions d'impôts, 150 millions d'emprunts, et le neu- « vième jour nous étions dissous. » (Correspondance avec le comte de La Mark : lettre de Mirabeau, mai 1789.) Ce coup audacieux pouvait, en effet, réussir dans d'autres mains que dans celles de Necker. Les assemblées, surtout dans les moments troublés, préfèrent aux combinaisons plus savantes des propositions simples et radicales, que peut saisir le premier venu.

Mais Necker trop consciencieux, trop administratif, comprit son rôle d'une tout autre manière. Il considéra les États généraux comme un parlement régulier, tel que celui d'Angleterre, devant lequel lui, ministre constitu-

tionnel, devait se borner à indiquer et à préparer les solutions. Son exposé reflète très exactement cette illusion de son esprit, illusion que rassemblée ne tarda pas à dissiper.

Celle-ci, en eifet, non seulement ne tint aucun compte des projets développés par Necker, mais parut les avoir absolument oubliés. Il n'en fut plus question; et pourtant, par une association d'idées contradictoires que nous allons expliquer, elle remit provisoirement dans les mains du ministre la direction complète des finances. Jusqu'à la création des assignats, c'est-à-dire jusqu'au milieu de 1790, elle le laissa gouverner seul. Par les mots, gouverner seul, il ne faut pas entendre que Necker jouit, durant cet intervalle, d'une autorité sans limites. Loin de là! l'infortuné ministre se débattit dans une complète impuissance. Mais, si l'assemblée ne lui donna pas pleins pouvoirs pour tout faire, elle ne fit rien et ne laissa rien faire qui ne vînt de son initiative; elle s'attacha même à engager toujours, d'une manière irrécusable, sa responsabilité personnelle.

L'histoire des finances, dans la période que nous allons parcourir, appartient donc encore à Necker (1), sans toutefois ajouter rien à la gloire de son nom.

1. Remarquons qu'il ne s'agit ici que de ramcnagement des budgets et des mesures générales de finances. En ce qui concerne les impôts, les questions fiscales, les pensions, etc., la politique de l'assemblée fut tonte différente. Nous avons expliqué, dans la première partie de ce travail, comment elle s'empara immédiatement, dans le sein de ses comités, de l'étude de ces diverses matières, et comment Necker en fut absolument exclu. Aucune demande d'avis, aucune consultation, aucune conférence, pas même une simple mise au courant, ne lui permit d'exprimer ses vues sur les questions qu'il avait soulevées et suivies avec tant de compétence et de succès dans le cours de son précédent ministère : réformes des vingtièmes, traites, gabelles, droits sur les boissons, contributions foncières, etc.

Aucun plan ne fut substitué au programme d'économies et de réformes contenu dans l'exposé de Necker et destiné à combler le déficit. Cependant les besoins augmentaient. Depuis plusieurs mois, la machine financière fonctionnait sans secours extraordinaire ; c'était un miracle, mais un miracle qui ne pouvait durer longtemps : d'autant plus que, depuis le mois de mai 17S9, les bureaux des droits d'aides et de traites avaient été pillés, les registres dispersés, les perceptions arrêtées. Ici, le sel se vendait ouvertement en fraude; là, les receveurs des greniers étaient forcés de le livrer à moitié prix ; « les receveurs des « tailles sont aux abois » ; la disette obligeait le gouvernement à des achats de blés onéreux; des ateliers, organisés par l'État autour de Paris, occupaient les ouvriers sans ouvrage. Plus de 12.000 hommes étaient payés un franc par jour, pour ne rien faire, sans compter l'achat des outils et les salaires des surveillants. Le 7 août 1789, Necker vint déclarer à l'assemblée que les ressources man' quaient absolument et que, pour franchir le présent mois et le mois suivant, un secours de 30 millions devenait indispensable. Au delà des deux mois que ces 30 millions aideraient à passer, il espérait que l'assemblée aurait enfin pourvu d'une manière régulière à l'alimentation des budgets.

Necker proposa d'emprunter les 30 millions dont il avait besoin à 5 0/0, « en dressant une liste de tous les « souscripteurs et de tous les prêteurs qui auraient rempli

< cet emprunt patriotique, liste communiquée à l'assem-

< blée et conservée dans son registre». Necker n'introdui-^

sait probablement qu'à contre-cœur, pour flatter les goûts de l'époque, cet apparat honorifique. Nous le verrons cependant en faire usage plus largement encore dans la contribution patriotique. Cette fois, du reste, l'assemblée raya l'article : elle modifia, en outre, le taux de Hntérôten le réduisant à 4 1/2, pour affirmer que le crédit de la Révolution se cotait à un taux meilleur que 5 p. cent. Mais l'événement ne justifia pas ses prévisions. Au 27 août, c'est-à-dire quinze jours après l'ouverture de l'emprunt, le Trésor n'avait reçu que 2.600.000 livres de souscriptions; l'opération avait échoué. Est-ce l'abaissement du taux de l'intérêt de 5 à 4 1/2 qui occasionna cet échec ? Necker ne manqua pas de l'affirmei* : « A 5 0/0, dit-il, il « n'est pas un notaire, pas un agent dans ces sortes d'affai- « res, qui ne fût prêt à donner à l'emprunt un mouvement « tel qu'en voyant 30 millions portés au Trésor royal en « peu de jours, on eût pu croire que le crédit de la nation « avait dès ce moment une limite inconnue. Demi pour « cent retranché sur l'intérêt semble peu de chose abstrai- « tement ; mais dans les affaires de finances et dans beau- « coup d'autres, toutes les fois que l'on passe la dernière « ligne, on Change tout, on altère tout. » (Rapport à rassemblée nationale, 27 août 1789.)

En réalité, et bien plus que l'abaissement du taux de l'intérêt, le cours des débats préparatoires à l'assemblée constituante avait alarmé l'opinion publique. Quel esprit, quelles tendances allaient se révéler? Voterait-on silencieusement? Émettrait-on des contre-projets? Quelque nouveau financier apporterait-il un plan de libération ? Une idée salutaire, un remède inattendu sortiraient-ils enfin du sein de ce groupe de représentants du pays, convoqués spécialement dans le but de rétablir l'équilibre des finances ? Hélas ! non. Le frère de Mirabeau l'avouait avec mo-^

destie : « Nous ne pouvons nous dissimuler que nos con- < naissances en finances sont bornées. Cette assemblée « n'est composée que de cultivateurs, de magistrats ; s'il y « a parmi nous des hommes de finances, le nombre en est « très petit. » (Séance du 27 août 1789.) En présence de la proposition d'emprunt, les députés commencèrent, à peu près tous, par prétexter que les cahiers de leurs électeurs leur interdisaient impérativement de voter aucun impôt, aucun emprunt, avant d'avoir achevé la Constitution. Puis, lorsqu'il devint évident que la loi suprême du salut public exigeait un secours immédiat, et que si les cahiers voulaient qu'on commençât par voter la Constitution, ils prescrivaient aussi de ne pas manquer aux engagements de l'État, l'un d'eux, Mirabeau, demanda à retourner devant ses commettants pour soumettre le cas à leur décision (7 août 1789.)

A la séance suivante, il proposa que chaque membre de l'assemblée cautionnât personnellement l'emprunt de sa fortune, afin que les électeurs ne pussent rien reprocher à des mandataires qui auraient donné leur propre hypothèque. (8 août.) Un autre député voulait, préalablement à toute question d'emprunt, vérifier les dettes de l'État, les dépenses de la maison du roi, etc. Enfin, aux derniers mo* menls du débat, surgit une proposition de mainmise sur les biens du clergé. « Les biens ecclésiastiques appartien- « nent à la nation, dit le marquis de Lacoste ; il est temps « de les revendiquer, » (8 août 1789.) Le chevalier de Lameth appuya énergiquement cette motion : « Je demande « qu'on donne aux créanciers de l'État les biens ecclésiasti- « ques pour gage de leur créance. » (Séance du 8 août 1789.) Le grand mot de la politique financière de la Révolution était prononcé.

Trois mois seulement après sa réunion, l'assemblée nationale entendait sortir de son sein ce cri de spoliation.

Les biens du clergé, auxquels succéderont ceux des émigrés, ceux des condamnés, ceux des suspects, etc., apparaissent comme des trésors tentateurs. Provisoirement, cependant, l'emprunt de 30 millions est voté (9 août 1789) ; mais il échoue, comme nous l'avons déjà expliqué.

A sa place, Necker prépara le projet d'un autre emprunt de 80 millions combiné de la manière suivante. Afin d'encourager les prêteurs, on admettait que moitié des versements pourrait être faite en anciens effets du Trésor, l'autre moitié seulement en argent. Le ministre comptait que les porteurs de titres dépréciés s'empresseraient de les remettre à l'emprunt dans l'espoir d'une plus-value, avec une souscription égale en numéraire. Sur 80 millions l'État ne recevrait sans doute ainsi effectivement que 40 millions en argent. Mais c'était encore 40 millions de trouvés. Le taux de l'intérêt s'élevait cette fois à 5 0/0. L'assemblée adopta telle quelle la proposition du ministre, en ayant soin de spécifier qu'elle lui en laissait l'entière responsabilité. (27 août 1789.) En effet, conformément à l'avis de Mirabeau, elle rejeta un article tendant à nommer un comité de 12 membres chargés de se concerter avec le ministre. Le texte du décret porte expressément que l'emprunt était voté « tel qu'il avait été proposé par le premier ministre des finances. » (Décret du 27 août 1789.)

Ce second appel au crédit ne réussit pas mieux que le précédent. Les circonstances politiques devenaient trop graves, et les tendances financières de l'assemblée trop inquiétantes. Cependant, le premier député qui osa mentionner l'insuccès de l'emprunt, vingt jours après son émission, fut violemment rappelé à l'ordre ; toute l'assemblée se leva pour lui imposer silence, et l'orateur qui se chargea de Le réfuter, s'écria : « Le rapport de M. Gouy

« d'Arcy est inexact, et blesse autant la vérité qu'il a blessé « nos cœurs. » (Séance du 19 septembre 1789.)

Cinq jours après, néanmoins, Necker, dans un rapport officiel, avouait que l'emprunt n'avait pas été rempli; « l'on s'y estintéressé lentement et faiblement >, les étrangers surtout n'ont donné aucune commission. Plus tard, on sut qu'il s'en fallait de 33 millions que l'emprunt ne fût couvert : sur 80 millions, 47 millions seulement avaient été souscrits (1). (Observations de Necker sur le rapport fait au nom du comité des finances, 12 mars 1790.)

Dans cette situation chaque jour plus critique, que va faire Necker, que fera l'assemblée? Celle-ci, malgré le vide du Trésor, ne se départira pas de son inertie calculée, et continuera à charger Necker du poids d'une responsabilité qui l'écrase. Necker, de guerre lasse, s'aventurera dans les combinaisons d'une contribution patriotique montant au quartdurevenu dont chacun jouit, etbasée sur la déclaration volontaire.

Cependant, avant de proposer cet expédient que réprouvent évidemment sa science et ses principes, on le voit encore, à son honneur, s'obstiner à chercher l'équilibre du budget ordinaire dans les plus sages et les plus pratiques mesures de réformes et d'économies. Malgré l'indifférence et le mauvais vouloir des représentants du pays, il s'efTorce encore de les amener à rétablir, avant tout, le niveau entre les recettes et les dépenses fixes. Cette idée la même qu'il exprimait dans son compte rendu de 1781, puis dans

1. Dans le compte de Monlesquiou, du 9 septembre 1791, on netrouve en recette que 44 millions du chef de l'emprunt de 80 millions. T. n. 1?

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son exposé du 5 mai 1789, à l'ouverture des États généraux, il ne craint pas de la reproduire dans son discours, en forme de rapport, du 24 septembre 1789. Il y indique nommément dix chefs de diminution de dépenses ou d'amélioration de revenus, susceptibles de procurer annuellement plus de 60 millions. Le budget de la guerre comporterait 15 à 20 millions de diminution ; celui des affaires étrangères, un million; les maisons du roi et de la reine, 5 millions; celle des princes, une somme qu'il ne voulait pas chiffrer ; la dépense des haras pouvait être supprimée, les pensions diminuées de 5 à 6 millions ; les remboursements au clergé ajournés d'un commun accord ; l'imposition des privilégiés produirait 15 millions, etc. D'autres mesures, d'une exécution plus lointaine, devaient élever le boni à 60 millions en total. « Pour remettre l'ordre dans les « finances, je ne vous propose, disait-il, aucune grande « subversion, aucune idée systématique, aucune de ces « imaginations auxquelles on donne le nom de génie : tout « doit être simple en ce genre ; tout doit être au moins « successif. » (Discours du 24 septembre 1789.)

Ce sont là, aux époques régulières, d'excellentes règles ; mais à ce moment l'édifice des anciens impôts s'effondrait: l'assemblée proclamait et décrétait en vain le maintien des perceptions existantes jusqu'à leur remplacement : le peuple ne voulait plus payer ni la gabelle, ni les aides, ni les traites, ni les droits d'entrée : à peine pouvait-on recouvrer la taille et les vingtièmes, dont l'arriéré grossissait chaque jour. Que pouvaient-être les calculs destinés à rétablir l'équilibre d'un budget dont les recettes s'amoindrissaient ? Les 61 millions amassés péniblement dans ce but par Necker ne méritaient déjà plus, — tant les événements marchaient vite, — qu'on s'y arrêtât.

Le second procédé proposé par le ministre, dans ce

môme discours, pour parer aux besoins extraordinaires et aux nécessités du moment, consistait, avons-nous dit, dans une contribution patriotique d'un quart du revenu. Les deux premiers emprunts à intérêt ayant échoué, il avait bien fallu chercher une combinaison différente. « Il faut € renoncer dans ce moment, disait Necker, à toute espèce < d'emprunt : tout essai nouveau, même à un haut intérêt, € ne réussirait pas : ce serait harceler inutilement et « maladroitement la confiance que de vouloir l'entre- € prendre. » (Discours du 24 septembre- 1789.)

La perception de la contribution patriotique était ainsi organisée. Le contribuable prononçait la formule suivante : « Je déclare avec vérité que... », devant les agents du fisc qui se bornaient à recueillir cette déclaration, sans pouvoir pousser plus loin leurs investigations. L'assemblée avait évité intentionnellement de donner au serment un ton plus sacramentel, et surtout d'y mêler le nom de l'Être suprême, pour ne pas exposer tous les Français à se parjurer. Elle alla même jusqu'à rayer les mots :< avec vérité », afin d'engager le moins possible ceux qui la déguiseraient. Mais les mots furent rétablis, au dernier moment, dans le texte définitif.

L'ordre du jour, qui adoptaitle projet de Necker indiquait expressément que l'assemblée acceptait «de confiance »les propositions du ministre. (Séance du 26 septembre 1789.) Cette confiance n'avait rien de rassurant pour celui qui l'obtenait. Mirabeau, auteur de la formule, en développait ainsi les motifs : « Les revenus de l'État sont anéantis, le « Trésor est vide ; la force publique est sans ressort. Dans « de telles circonstances, Messieurs, il meparaît impossible « d'offrir un plan au premier ministre des finances, ni « d'examiner celui qu'il nous propose... Acceptez ses pro- < positions sans les garantir, puisque vous n'avez pas le

< temps de les juger; acceptez-les, de confiance dans le « ministre... M. Necker réussira? nous bénirons ses succès « que nous aurons préparés... Que si, ce qu'à Dieu ne € plaise! le premier ministre des finances échouait dans sa « pénible entreprise, levaisseaupublic recevrait, sans doute,

< une grande secousse sur l'écueil oii son pilote chéri l'aurait « laissé toucher ; mais ce heurtement ne nous découragerait € pas : vous seriez là, Messieurs, votre crédit serait intact : « la chose publique resterait entière. » (26 septembre 1789.) Ce fut dans cette même séance que Mirabeau, pour vaincre les dernières résistances, prononça cette célèbre péroraison : « La banqueroute, la hideuse banqueroute est là; « elle menace de consumer vous, vos propriétés, votre « honneur, et vous délibérez ! » L'enthousiasme ne permit plus de marchander à Necker le vote « de confiance » que lui obtenait un de ses plus ardents adversaires.

En même temps que s'ouvrait la contribution patriotique d'un quart du revenu, l'élan populaire organisait une souscription spontanée sous le nom de Do?is patriotiques. Chaque jour, le président de l'assemblée annonçait solennellement les nouvelles offrandes. Si nous nous reportons à l'une quelconque des séances, à celle du 26 septembre, par exemple, voici d'abord M. Carré et son épouse qui supplient les représentants de recevoir 48 livres provenant d'un coupon de 600 livres ; M. de Montmouron, négociant, qui désire voir chacun, dans un moment aussi difficile, se dévouer au sacrifice de sa fortune, et qui fourni, pour sa part, une somme de 8.000 livres en quatre lettres de change; le marquis de Paulin, qui envoie le contrat d'une rente de 110 livres sur les tailles. Les comédiens français ordinaires du roi apportent le texte de la décision qu'ils ont votée à l'unanimité, et par laquelle « ils offrent à l'assemblée la somme « de 23.000 livres payables dans le courant de janvier pro-

€ chai a» ; pour témoigner sa reconnaissance, l'assemblée admet à sa barre les délégués de la Comédie française. M. Gervaise, docteur en médecine, place sur le bureau 100 louis à titre de don patriotique; il prend séance à côté des comédiens. (Procès-verbal de la séance du 26 septembre 1789.)

Ce spectacle se renouvelait tous les jours, à peu près dans les mêmes conditions. Un collégien déposait une boîte de médailles ; un fonctionnaire proposait de faire son service gratuitement; un citoyen, inventeur d'un nouvel impôt, remettait le montant de sa propre cotisation établie d'après son système; un industriel attribuait à l'État 5 0/0 de ses bénéfices; les chaînes démontre, les boucles d'argent, les pendants d'oreilles, les bijoux de toute sorte, affluaient. A côté des dons de minime importance, des souscriptions considérables étaient annoncées. Des jeunes gens du commerce de Paris offraient 6.209 livres ; un gentilhomme servant le roi, et gardant l'anonyme, 6.000 livres; M. Berthier, intendant de la guerre, 20.000 livres, etc.

Louis Blanc, dans son Histoire de la Révolution y a décrit ce mouvement d'enthousiasme national avec un lyrisme que nous n'oserions pas imiter : « Alors, dit-il, eut lieu « un de ces élans qui sont votre force et votre gloire, ô « mon pays! De tous les points du royaume afQuè- « rent sur le bureau du président de l'assemblée les « offrandes patriotiques, dons du riche, sacrifices du pauvre. « Les femmes offrirent leurs anneaux, les enfants leurs

< jouets. Les journaliers, dans les manufactures, donnèrent « à la Révolution la moitié de leur pain. Et vous, créatures « vénales, que le plaisir souille et qu'écrase le mépris,

< infortunées Chananéennes,vous aussi, vous fûtes émues à « ce spectacle qui laissait sans battements le cœur des « banquiers ! le spectacle de la France indigente 1 L'une « de vous écrivait : J'ai gagné quelque chose en aimant.

« j'en fais hommage à la patrie. » (Louis Blanc, Histoire de la Révolution française.)

Mais les plus louables sentiments, mal dirigés, demeurent inefficaces. N'eût-il pas cent fois mieux valu que l'empressement du public se portât, un mois plus tôt, sur les emprunts de 30 et de 80 millions, infructueusement ouverts. Le Trésor aurait été heureux de payer 5 0/0 d'intérêt à ses prêteurs, et le crédit de l'État n'aurait pas souffert, à deux reprises, le désastreux et humiliant échec d'une souscription publique. En somme, les dons patriotiques, inégalement répartis, dépouillant avec excès quelques citoyens généreux, quand la majorité ne donnait rien, procurèrent au Trésor un secours relativement insignifiant. Les chiffres du bilan publié après la clôture de l'opération en fournissent la preuve. Le 7 mars 1790, Dupont, député de Bigorre, rendant compte de la caisse patriotique, créée pour centraliser les offrandes, constate que cette caisse avait reçu 1.042.170 livres en argent comptant. A ce million de numéraire, il fallait ajouter les coupons, les effets, les bons qui n'étaient pas et ne seraient peut-être jamais payés, les bijoux, l'argenterie, non encore fondus, les objets divers d'une valeur indéterminée, les offres illusoires, telles que celle de rendre gratuitement la justice pendant un an, etc. ; en résumé, « le comité n'a pas cru exagérer ses « espérances en portant à 6 millions la somme que les dons € patriotiques peuvent incessamment produire ». En admettant même ces 6 millions hypothétiques, « on est « frappé », comme le dit le comité lui-même, « de* la « grandeur des besoins de l'État, et du peu de secours « que peut offrir la faible ressource des dons patriotiques ». (Rapporta l'assemblée nationale, 7 mars 1790.)

Sans compter que < toutes les boucles, couverts, huiliers, « cuillers à café, pincettes à sucre, etc.. qu'on porta alors

c sur l'autel de la patrie, ne formaient pas ensemble la « centième partie des contributions qu'on se crut dispensé « d'acquitter. > (Saint-Aubin, tAmi des lois, numéro du 18 nivôse an VI.)

La contribution d'un quart du revenu, qui,au fond, constituait aussi une contribution volontaire, ne réussit pas mieux que les dons patriotiques à combler le déficit des budgets.

Le quart du revenu net des Français aurait pu fournir 500 millions. La taxe étant payable en trois années, c'eût été plus de 150 millions par an ; or, les rares chiffres échappés à quelques exposés n'accusent pas plus de 30, 40 ou 45 millions de produits, au maximum, pour 1790. Encore ne s'agit-il que d'évaluations et d'engagements non encore réalisés. En général, les rapports n'indiquent les résultats de la contribution patriotique qu'en termes vagues, sans citer aucune donnée positive, déplorant seulement que l'empressement demeure au-dessous des prévisions. Dès le mois de décembre 1789, Mirabeau déclarait : « qu'il fallait s'attendre € à un produit beaucoup moindre que celui qu'on aurait dû « naturellement espérer ». (Séance du 26 décembre 1789.) L'assemblée accordait un délai supplémentaire de 2 mois pour la production des déclarations qui ne se faisaient pas, et décrétait l'impression de la liste de tous les contribuables patriotes avec l'indication de leur souscription. (Décret du 26-30 décembre 1789.) Necker lui-même, le promoteur du système, ne s'exprimait plus à son sujet sans réticences. « Les ressources qui peuvent résulter de là con- « tribution patriotique, dit-il, se déploient lentement. Les « déclarations de Paris ne se montent encore qu'à 8 mil- « lions... L'incertitude qui règne dans presque toutes « les fortunes sert tantôt d'obstacle et tantôt de prétexte

« à des retardements. » (Mémoire du 17 décembre 1789.) Plus tard, il dit encore: « La contribution patriotique doit « fournirquelquesecoursàcommencerdumoisdemai pro- « chain, mais il est encore impossible, en cet instant, de c s'en former une juste idée. » (Mémoire du 6 mars 1790.)

La froideur de ce passage surexcita la colère du rapporteur du comité des finances, qui s'écria : « Quoi ! « vous souffririez que l'Europe apprît que le quart du re- « venu du royaume, et que les efforts du patriotisme sont « nuls ? Non ! vous ne le souffririez pas » ; il n'ajoute pas moins quelques lignes plus bas : « Nous vous proposons « d'adresser aux départements une instruction sur les « moyens de parer aux retards qu'éprouve cette contribu- « tion, pour prévenir une négligence aussi coupable dans « ses principes que funeste dans ses effets. » (Rapport du comité des finances, 11 mars 1790.)

En réalité, le montant des recouvrements sur la contribution patriotique figure dans le tableau dressé officiellement par le ministre des finances : au 30 avril 1790, pour 9.721.085 livres; et au l*' janvier 1791, dans le compte des sommes effectives composant la recette extraordinaire établi par Montesquiou, pour 30.901. G31 livres. (Compte général des finances, lu le 9 septembre 1791.)

30.901.631 livres serait donc le total des recouvrements effectués en numéraire au l®"" janvier 1791, sur l'année 1790. Sans doute, les engagements dépassèrent cette somme. Ainsi Necker indique, dès le mois de mai 1790, que les déclarations pour Paris montaient à 40.600.000 livres. (Mémoire du 29 mai 1790.) Mais déclarer n'est pas payer, et, si aux 30.901.631 recouvrés au 1" janvier 1791, d'après les comptes officiels, nous ajoutons un supplément de 10 ou 15 millions perçus postérieurement, soit en tout 45 millions, nous aurons très vraisemblablement le total maxi-

mum du premier des trois exercices, pendant lesquels devait s'effectuer racquittement de la contribution patriotique.

Le recouvrement s'activa, sans doute, pendant l'année 1792 : car, au 1" février 1T93, Glavière inscrivit dans son rapport à la Convention le produit de la contribution patriotique pour 111.648.469 livres depuis sa création ; les rôles s'élevaient alors à 159.966.751 livres.

« Mais, dit-il, tous les rôles ne sont pas faits. Il n'est pas « possible que 40.000 municipalités n'aient fourni que « 32.621 rôles. En supposant qu'il y ait encore7.000 rôles à « faire, il y aurait encore au moins 25 millions à exiger.

€ La somme serait plus considérable si cette contribu- >c tion eût été fidèlement payée ; car le revenu annuel « des Français qui peuvent faire ce sacrifice s'élève à plus « de 740 millions. >

Necker ne trouva donc, ni pour les besoins de l'avenir, ni surlout pour les nécessités plus urgentes du moment, le secours qu'il avait espéré de son nouvel essai. La hideuse banqueroute, dont parlait Mirabeau, se dressait de plus en plus menaçante devant lui. L'emprunt, puis l'impôt ayant successivement avorté, il recourut alors à une troisième combinaison familière aux États en détresse : l'entremise d'un établissement de crédit.

La Caisse d'escompte avait été créée eu 1776, sous le ministère de Turgot, au capital de 12 millions. Necker, pendant le cours de son premier ministère, comprenant l'importance des services que le commerce pouvait retirer de cette institution, s'était attaché à la développer.

A cet effet, il intéressa les grands banquiers à ses opérations, et s'abstint surtout de lui demander des subsides pour les besoins de l'État. La Caisse prospérait dans ces conditions : le dividende des actions atteignait régulièrement 7 0/0, et le taux de l'escompte ne dépassait guère 4 0/0. Necker fit preuve d'une fermeté très méritoire er s'interdisant, d'une manière aussi absolue, d'associer la Caisse d'escompte aux embarras du Trésor.

Ses successeurs n'eurent malheureusement point sa prudence. D'Ormesson puisa sans ménagement dansia réserve respectée par son devancier, et ne s'arrêta qu'après avoir mis la Caisse hors d'état de satisfaire à ses propres engagements. Un arrêt de surséance dut attribuer le cours forcé à ses billets. (27 septembre 1783.)

Les brillants débuts de Galonné, en 1784, semblèrent un instant rétablir la situation. L'arrêt de surséance fut rapporté, et les billets, remboursés à bureau ouvert, regagnèrent rapidement la confiance publique. 3.000 actions nouvelles, de 1.000 livres chaque, facilement souscrites, élevèrent le capital social de 12 à 15 millions. Mais, pour combler le vide du Trésor, on ne craignit pas d'user à outrance du procédé qui venait de réussir : de 15 millions, on porta le capital social jusqu'à 100 millions, en retenant sur le produit de la souscription 70 millions au profit de l'État.

Enfin, en 1788, Brienne,àbout de ressources, après avoir suspendu partiellement lepayementdes rentes, s'attaqua à la Caisse d'escompte, et la mit si bien à sec, qu'un nouvel arrêt de surséance (18 août 1788) dut, comme celui de 1783, donner à ses billets l'appui du cours forcé.

Lorsque Necker revint aux afl'aires, à la fin de 1788, il ne put ni réparer le mal, ni même s'abstenir de l'aggraver. -Non seulement il se trouva contraint de maintenir l'arrêt

de surséance du 18 août 1788, mais il dut emprunter à la Caisse d'escompte successivement 15 millions, 25 millions, puis 10 millions, jusqu'au mois de mai 1789.

A l'ouverture des États généraux, la situation de l'État visà-vis de la Caisse d'escompte se résumait comme il suit : 70 millions de son capital social déposés à 5 0/0 au Trésor ; une somme de 60 millions environ prêtée sur assign'ations, sur délégations de revenus, ou sur contrat direct, et le cours forcé continué aux billets.

En novembre 1789, lorsque Necker dut recourir de nouveau à cet établis sèment déjà si obéré, le montant exact des avances à l'État s'élevait à60 millions garantis par des délégations sur la contribution patriotique et à 25 millions empruntés directement, comme nous l'avons dit, jusqu'en mai 1789 ; soit au total 85 millions d'avances, auxquels il faut ajouter les 70 millions de capital social déposés au Trésor. (Rapportde Lavoisier au nom de la Caisse d'escompte, 23 novembre 1789.)

Le total des créances de la caisse sur l'État atteignant 155 millions, il semblait impossible d'augmenter un pareil fardeau. Necker se résigna pourtant à tenter cette dernière expérience. Il proposa d'attribuer le titre de Banque nationale à la Caisse d'escompte, de conférer définitivement à ses billets la garantie de l'État, et de maintenir leur cours forcé. La souscription de 12.500 actions nouvelles portant le capital de 100 à 150 millions, et l'émission des billets autorisée jusqu'à concurrence de 240 millions devaient mettre la banque en mesure de prêter 170 millions à l'État, tout en consacrant 80 millions au commerce et en conservant une forte réserve de numéraire. Créer une banque nationale d'escompte, sans avoir en vue l'intérêt du commerce, et uniquement pour bénéficier de son enseigne, était, en résumé, le troisième

plan que Necker soumettait à l'assemblée, après celui des emprunts de 30 et de 80 millions, et celui de la contribution patriotique.

L'assemblée vota encore les propositions du ministre, mais en y introduisant, cette fois, de très graves modifications. En premier lieu, la Caisse d'escompte ne prit pas le titre de Banque nationale; le cours forcé de ses billets ne fut prolongé que de ômois, jusqu'au 1" juillet 1790; et le montant de ses nouveaux prêts au Trésor ne dépassa pas 80 millions. (Décret du 19 décembre-21 janvier 1790.) Puis, au projet ainsi amendé l'assemblée ajouta des dispositions entièrement de son cru, qui laissaient loin derrière elles, par leur hardiesse et leur nouveauté, toutes les conceptions ministérielles :

Les biens ecclésiastiques avaient été placés sous la main de la nation par le décret du 2 novembre 1789; les biens de la Couronne appartenaient également en principe à l'Etat, depuis que le mot liste civile avait été officiellement prononcé. (Décret du 7 octobre 1789. j (1). L'assemblée jugea qu'il était temps d'utiliser ces richesses. En conséquence, elle ordonna l'aliénation des biens dont il s'agit pour une valeur de 400 millions, institua une caisse de l'extraordinaire chargée de centraliser le produit des ventes, et décréta rémission d'assig7iatssuv cette caisse, jusqu'à concurrence du montant des immeubles à aliéner, afin d'alimenter immédiatement le Trésor, sans attendre le résultat des adjudications. (Décret du 19 décembre 1789-21 janvier 1790, art. 9 à 12.) La vente des biens nationaux et l'émission des assignats étaient donc inaugurées dès le mois de décembre 17891

(1). Voir l'intéressant ouvrage de M. Alphonse Gautier, Études sur la liste civile en France, 1882.

ASSEMBLÉE CONSTITUANTB 26»

Necker, sans doute, n'avait pas proposé ces déplorables mesures : quatre articles ajoutés à son projet de décret sur la Caisse d'escompte en eurent seuls l'initiative. Son exposé des motifs les contenait toutefois en germe. Il y prévoyait la nomination d'un receveur de V extraordinaire dans les mains duquel < seraient versés, dit-il, tous « les fonds extraordinaires provenant, soit de la contribu- « tion patriotique, soit des biens-fonds du domaine royal « et du clergé dont la vente serait déterminée ». (Mémoire de Necker, 14 novembre 1789.) L'État devait tirer des rescriptions sur ce receveur de l'extraordinaire pour une somme égale aux avances faites par la Banque nationale.

Du moment que Necker hypothéquait ainsi le produit à venir de la vente des domaines nationaux, pourquoi réserver le gage à la Banque et ne pas oser l'offrir directement au public? « Ne pouvons-nous pas, disait Pétion « de Villeneuve, fabriquer'nous-mêmes le numéraire fictif « dont la nécessité est reconnue? Ne pouvons-nous pas lui * donner, nous-même-s, la confiance dont il a besoin pour c circuler dans toutes les parties de l'empire? Nous avons à « notre dispositionles fonds ecclésiastiques et domaniaux : « créons des obligations àjordre; faisons-leur porter un in-

< térêt; assignons-leur un payement certain. La Caisse « d'escompte peut-elle donner de semblables avantages à

< ses effets?, Remettons ainsi à nos créanciers véritables « l'intérêt que nous payerions à la Caisse d'escompte. » « (Discours de Pétion de Villeneuve, 10 décembre 1789.)

Une mince limite séparait, on le voit, le projet de Necker du décret qui devait lui être substitué, et cette limite, la majorité de l'assemblée la franchit immédiatement, presque sans résistance. Remarquons toutefois que les assignats, créés par le déoret du 19 décembre 1789,

ne sont pas encore du papier-monnaie à cours forcé, mais de simples bons sur la Caisse de l'extraordinaire, bons portant intérêt, ayant tous les caractères des anciennes délégations. Toutefois, comme les assignats, remis, pour la plus grande partie à la Caisse d'escompte, étaient remplacés par des billets de cette môme caisse jouissant du cours forcé, on peut dire qu'ils obtenaient indirectement ce que les suivants devaient tenir plus tard de la loi.

A partir de ce moment, c'est-à-dire dès la fin de 1789, Necker perdit toute influence sur la direction des finances. Il ne proposa plus aucun plan à l'assemblée et se réduisit à lui donner des conseils, excellents sans doute, mais désormais sans autorité, tels que ceux d'établir un équilibre certain entre les recettes et les dépenses fixes, de se hâter de combler le vide des impôts supprimés, de rapprocher à leur véritable échéance le payement de rentes en retard de près de 18 mois, — on payait en mars 1790 le second semestre de 1788, — de réaliser d'importantes économies sur les dépenses des divers ministères, de n'user qu'avec une extrême modération des ressources extraordi^ naires dont l'abus ruinerait le crédit de la nation, etc.

Moyennant ces conditions, l'avenir pouvait encore, disait-il, être envisagé avec espérance, mais un avenir sans doute lointain, car : < Songez, Messieurs, qu'après avoir « rétabli l'ordre dans les finances, après avoir remplacé les « revenus qui se sont évanouis, après avoir établi un par- « fait équilibre entre les revenus et les dépenses fixes, en- « fin après vous être affranchis des embarras prochains « dont nous sommes justement alarmés, il faudra quelque € temps encore, avant de voir le crédit dans toute sa vi- « gueur ! > (Mémoire de Necker du 6 mars 1790.)

Le ton de ces prudentes recommandations s'éloigne de plus en plus de l'esprit d'aventure qui anime l'assemblée.

Celle-ci sait qu'une fortune de 3 milliards vient de lui échoir par sa mainmise sur les biens du clergé et de la Couronne. Un gouvernement propriétaire de 3 milliards se préoccupera-t-il de quelques centaines de millions en moins au budget ordinaire? Au sein d'une pareille abondance, n'est-il pas étrange de venir recommander la nécessité d'administrer avec prudence et économie, de remplacer les impôts évanouis, de ramener les dépenses au niveau des recettes ? Ce thème arriéré n'est plus à la hauteurdes conceptions nouvelles aboutissant à la plus séduisante utopie, celle de devenir riche sans travail, celle d'emplir le Trésor sans impôts.

< Il ne s'agit pas, disait Montesquieu, de combiner les « petites ressources de la fiscalité pour varier les impôts, « car ces talents si recommandés, et regardés si longtemps « comme recommandables, ne feront plus fortune parmi « nous. Ils sont finis, ces jours de notre enfance ! c'est « d'un plan général, d'un plan régénérateur dont nous « avons besoin.» (Rapport au nom du comité des finances, 18 novembre 1789.)

Les laborieuses combinaisons de Necker, en présence de ces vastes aspirations, paraissent, on le comprend, mesquines et surannées. Il faut, en toute hâte, répudier* les « principesde notre ancienne finance >, et « les disposi- « tions routinières », unique source de nos maux! « Nous « vous offrons une ressource nouvelle, une opération « hardie, mais simple... Il est temps de poser les bases « d'un crédit vraiment national... Montrons enfin à l'Eu- « rope entière que nous apercevons nos ressources et « reprenons bientôt la vaste route de notre libération ; au « lieu de nous traîner dans les sentiers tortueux et obs- « curs des emprunts morcelés..., réunissons -^ nous pour « procurer à tout le royaume le grand secours qu'il attend

< et la nouvelle existence qu'il réclame. » (Rapport du € comité des finances, lu par Anson, 9 avril 1790.)

« L'impôt, dont le nom seul jusqu'à présent a fait trem- « bler les peuples, dit Mirabeau, mais qui présente main- « tenant un tout autre aspect, l'impôt va recevoir chez « nous une nouvelle forme... Nous n'aurions rien fait pour « la tranquillité et le bonheur de la nation, si elle pouvait

< croire que le règne de la liberté est plus onéreux que € celui de la servitude. >

Un plan libérateur, tel est le système universellement préconisé, attendu de toute part. L'impôt va devenir une source de richesse pour le peuple ; l'impôt nouveau, c'est l'assignat distribué à tout le monde, c'est le bien national partagé : voilà la nouvelle forme dont parle Mirabeau ; l'assemblée suit, les yeux éblouis, la pente fatale de ces séductions. Que de promesses, que de perspectives merveilleuses, que de difficultés présentes surmontées sans efCorts !

Necker eût mieux fait, à ce moment, de remettre à d'autres le gouvernement des affaires publiques. D'autant plus que « l'état périlleux de sa santé », comme il le dit lui-même, semblait le condamner au repos. Mais il suppose que, dans ses mains, le mal pourra être contenu. Contenir le mal! Nous avons vu, nous voyons encore de soi-disant hommes d'État invoquer ce prétexte pour garder le pouvoir. L'expérience ne réussit pas plus à Necker qu'elle n'a réussi, de nos jours, à ses imitateurs.il ne fit qu'associer sa responsabilité aux fautes de l'assemblée, sans en prévenir ni en réparer aucune.

Désireux de rétablir son influence, Necker essaya de prendre la tête du mouvement. C'est lui, si peu fait pour ce genre d'entreprise, qui demande maintenant officiellement l'institution du papier-monnaie. Dans son mémoire

du 6 mars 1790, il propose une émission modérée, il est vrai, mais < d'une étendue suffisante pour satisfaire à tous « les besoins et à tous les engagements de Tannée ». c — Une telle idée, ajoute-t-il, semblerait d'autant plus « favorable aujourd'hui que ces billets d'État pourraient « consister en assignats sur un objet réel, sur le produit « des biens ecclésiastiques et domaniaux. »

Sans doute, il profite de cette ouverture pour discuter longuement les dangers d'une émission exagérée. Une somme de deux à trois cents millions lui semblerait un « total effrayant » 1

L'assemblée ne garde de son rapport que la partie conforme à ses propres vues, et, le 17 avril 1790, elle attribue « cours de monnaie entre toutes personnes^ dans toute « rétendue du royaume », aux 400 millions d'assignats déjà décrétés au mois de décembre 1789. (Décret des 16-17- 22 avril 1790, art. 3.) C'est la première création du véritable papier-monnaie.

Au moment où le décret du 22 avril 1790 inaugure une période nouvelle en émettant 400 millions d'assignats à cours forcé, il paraît opportun de s'arrêter un instant pour récapituler les résultats financiers obtenus jusqu'alors par l'assemblée constituante. Un an à peine s'est écoulé depuis sa convocation.

En mai 1789, la situation n'avait sans doute rien d'encourageant. Le déficit sur le budget ordinaire s'élevait à 56 millions, d'après l'exposé du ministre des finances, confirmé par les rapports postérieurs du comité des finances de l'assemblée. (26 septembre 1789 et 9 septembre 1792.)

Si 56 millions d'écart entre les recettes et les dépenses normales avaient formé la seule insuffisance des budgets, Necker eût pu dire, avec juste raison, que le rétablissement de l'ordre, en mai 1789, «n'était qu'un jeu d'enfants. » (Rapport à l'assemblée nationale, 11 septembre 1790.) Mais au déficit sur les dépenses ordinaires s'ajoutait le déficit de 29 millions sur les dépenses extraordinaires.

En outre, 76 millions 1/2 de remboursements annuels à effectuer, en vertu de contrats d'emprunts antérieurs, durant une assez longue période, constituaient une charge qu'on ne pouvait, sans fiction, classer en dehors de la masse des charges annuelles.

Le déficit de l'ensemble des finances atteignait donc 162 millions en 1789. Sur 640 millions de dépenses environ, 162 millions de vide, après huit années successives de gaspillage, de négligences et de fausses mesures, tel était le bilan, au moment de la Révolution : ce bilan ne faisait certainement pas honneur à l'administration de l'ancien régime.

Cependant dès l'installation de l'assemblée, les troubles populaires suspendirent instantanément la rentrée des impôts. « La licence est sans frein, les lois sont sans force, « les tribunaux sans activité ; la désolation couvre une « partie de la France, et l'effroi l'a saisie tout entière. » C'est le garde des sceaux, qui trace officiellement ce tableau, le 7 août 1789. M. Taine, dans son éloquent ouvrage sur les origines de la société française, a étonné le lecteur par le récit des crimes accomplis dans ces premiers mois de la Révolution.

Que devint le budget, lorsque les impôts ne furent plus payés, et que les tentatives d'emprunt échouèrent toutes l'une après l'autre. « Le trésor royal est dans un état de « pénurie incalculable pour la somme, incalculable pour les

« effets », dit Montesquieu au nom du comité de finances. (26 septembre 1789.) A la même séance, Mirabeau ajoute : « Les revenus de l'État sont anéantis, le Trésor est vide, la « force publique est sans ressort. » La banqueroute est là: il la dénonce avec effroi, cinq mois à peine après l'ouverture des États généraux (26 septembre 1789). En novembre 1789, le rapporteur du comité des finances, dressant un relevé des dettes criardes, arrêtait leur total à 878.180.908 livres. Que dire des prévisions spéculatives ayant trait aux recettes et dépenses de l'année 1790? Toutes reposent sur l'hypothèse du recouvrement ou duremplacementdes anciennes impositions. Or, les gabelles, les traites, les aides, le produit des entrées, les droits sur le tabac, ne sont ni recouvrés, ni remplacés.

Dans son mémoire du 6 mars 1799, Necker cherche à évaluer le montant réel des insuffisances qui, pendant les dix derniers mois de cette même année^ nécessiteront des secours extraordinaires. Il ne fait entrer dans sa récapitulation ni les remboursements d'emprunts compris dans le compte de 1789 (76 millions 1/2) actuellement suspendus et définitivement oubliés, ni le retard dans Je recouvrement delà taille et de la capitation, ni les sommes nécessaires pour mettre au courant les arrérages de rentes et des pensions, les dépenses de la guerre et celles des autres services. Cependant, le total du vide durant ces dix derniers mois atteint dans ses prévisions 294 millions. Le comité de l'assemblée examine les calculs du ministre et se trouve forcé d'en reconnaître l'exactitude. Le rapporteur, toutefois, veut supposer que la diminution du rendement des impôts indirects atteindra, non pas 60, mais 30 millions seulement ; il déduit en outre du découvert l'argent en caisse, soit 28 millions, comme si le maintien d'une encaisse ne formait pas une nécessité constante. A part

ces deux observations sans valeur, qui ramèneraient d'après lui le déficit à 228 millions, le comité sanctionne les prévisions deNecker. (Rapport de Montesquiou, 12 mars 1790.) Ainsi pour dix mois, près de 300 millions, c'està-dire, pour Tannée entière, 350 millions, constituent le déficit officiellement prévu en mars 1790.

Les faits justifient d'ailleurs ces calculs. En avril 1791, Montesquiou, rendant compte des besoins de l'exercice 1790 alors terminé, déclare que la caisse de l'extraordinaire doit fournir G62.663.250 livres pour assurer son équilibre. (Rapport du 16 avril 1791.) Dans ces 662 millions figurent 300 millions environ de dépenses réellement extraordinaires (remboursements d'anticipations, payements à échéance des arrérages de rente, etc.). Le surplus, soit 350 millions environ, représente le déficit ordinaire à combler. Le déficit ordinaire annoncé à l'ouverture des États généraux est donc quintuplé au bout d'un an à peine ! Encore, le budget nouveau ne s'appuie-t-il que sur des impôts en décadence, tandis qu'auparavant les recettes, malgré leur insuffisance, étaient du moins assurées par un rendement annuel à peju près uniforme et même progressif dans une certaine mesure.

La dette publique, de son côté^ voit ajouter aux 2 milliards 1/2 de dette constituée (perpétuelle, viagère, ou remboursable par annuités) existant en 1789, 1.360 millions de dette exigible imposés par le remboursement du prix des charges supprimées dans l'armée, dans la maison du roi, dansla magistrature^etc, par le rachat des dîmes inféodées, par le payement des dettes du clergé, par la restitution des cautionnements, par la mise au courant des dépenses arriérées, etc. L'État devient débiteur de plus de 4 milliards.

Les arrérages annuels qui s'élevaient naguère à 175 mil-

lions atteignent maintenant 268 millions. (Rapport de Montesquiou, 27 août 1790.)

La Révolution aggrava donc une situation qui paraissait compromise jusqu'à la dernière limite, suivant ainsi sa pente naturelle, qui, en toutes matières, lui fit exagérer, en bien comme en mal, les errements de l'ancien régime. La monarchie, on l'a vu, ne possédait ni budgets ni comptes officiels, ni cadres fixes d'année et d'exercice pour les recettes et les dépenses : le service s'eftectuait au jour le jour, sans souci de l'avenir, sans rappel du passé. La Révolution ne fit pas mieux (1). Non seulement elle dut vivre, comme la monarchie, d'expédients quotidiens, mais elle fut rapidement conduite à creuser encore plus profondément l'abîme du déficit.

§ 2. — l'assemblée constituante prend la direction des finances. — création des assignats

I. Necker perd toute autorité. — Seconde émission des assignats. — Gravité de cette opération. — Discussion approfondie soulevée à son sujet : Mirabeau, Maury, Lebrun, Montesquieu, etc. — Départ de Necker. — IL Nouvelle émission d'assignats décrétée séance tenante. — Rôle financier de l'assemblée constituante.

Après avoir constaté, par un regard jeté en arrière, la rapide progression du déficit, depuis le mois de mai 1789 jusqu'au mois d'avril 1790, nous reprenons la suite des actes de l'assemblée nationale.

1. Nous examinerons plus loin le mérite des créatiucs de l'assemblée constituante, relatives aux commissions de trésorerie , commissions de comptabilité, caisse de l'extraordinaire, etc.

2~8 I!t,DG;:TS KT COMPTABlLITi;

Necker, nous l'avons dit, avait perdu toute influence sur les députés. En vain s'e{îorçait-il,pour leur coniplaire, de ?anter en termes admiratifs le succès du papier-monnaie :

< Vous apprendrez, sans doute, avec intérêt, dit-il, que le

< crédit des billets-assignats s'annonce aussi bien qu'on

< pouvait l'attendre ; la trésorerie de l'extraordinaire ne

< peut encore suffire à toutes les demandes qui lui sont

< faites», et, plus loin, après avoir rappelé la mainmise sur les biens du clergé, devenus biens nationaux, il s'écrie :

< Quelle idée ne réveille pas, Messieurs, cet indice abrégé « de nos immenses ressources ! on a du plaisir, ce me « semble, à présenter un pareil tableau aux amis et aux

< ennemisde la France. »(Mémoiredu29 mai 1790.) Jusqu'alors, le ton des rapports de Necker était d'accord avec le triste état des finances; il s'excusait même de la répétition de ses plaintes. Mais, depuis la création des assignatsmonnaie, lui aussi tâche de prendre part au délire universel. Son enthousiasme, il est vrai, n'a rien de spontané ni de durable : le spectacle du vide des impôts l'éteint aisément: « On est justement effrayé, dit-il, de l'insubor-

< dination générale qui règne dans le royaume, et la vue •c des désordres qui éclatent de toute part entretient « dans les esprits la plus pénible incertitude. > Le 25 juillet 1790, il vient annoncer que la progression du dépérissemenl des revenus publics bouleverse tous les chiffres de ses prévisions. Encore une fois, et ce sera la dernière, il indique par quels moyens réguliers on pourrait rétablir Téquilibre entre les recettes et les dépenses fixes, il supplie l'assemblée de s'abstenir absolument de détourner le produit des émissions d'assignats de leur véritable destination, à savoir le payement des dépenses extraordinaires et l'extinction de la dette publique.

L'assemblée n'écoute plus, n'est plus même en état de

■comprendre ce langage. En dehors des assignats, nulle combinaison n'existe désormais pour elle. Puisque les 400 millions de papier-monnaie décrétés en avril dernier sont insuffisants, il convient d'en créer davantage. S'il y avait plus dassignats, la vente des domaines nationaux s'effectuerait plus facilement. Il faut donc élever la circulation de 400 à 1.200 millions.

Le vote de cette seconde opération éprouva plus de résistance et souleva plus d'objections que le précédent. Il s'agissait, ceite fois, d'engager définitivement le pays dans le système du papier-monnaie et d'aborder la redoutable perspective d'émissions sans limite. Plusieurs orateurs, •enhardis par le danger, n'hésitèrent pas à exposer aveu franchise le fond de leur pensée. Lebrun, membre du comité des finances, s'écrie : « Si vous voulez manquer aux « engagements de l'État, manquez-y du moins avec loyauté. ^ Vous jetez un milliard de papier à vos créanciers : ils « n'ont ni pain, ni argent! Il faudrait donc que votre pa- « pier devînt du pain et de l'argent. Tout, dans le gouver-

< nement, se changera en papier. Est-ce avec du papier « qu'on payera les employés, qu'on payera l'armée? Est-ce « avec du papier que vous mettrez en mer les vaisseaux « qui attendent leur armement ? On dit que ces belles «opérations sauvent la Révolution; moi, je dis qu'elles « tuent la Révolution et l'assemblée nationale. » (Séance du 28 août 1790).

« L'émission de papier-monnaie, disait l'abbé Maury, « serait un désastre public. On me dit : Vous ne voulez pas

< d'assignats, que mettrez-vous à la place? Que voulez- « vous que je mette à la place de cette bête féroce qui va « nous dévorer? » (28 septembre 1790).

La bête féroce que Maury désignait si justement était -transformée en génie bienfaisant par Mirabeau. D'après

lui, deux milliards d'assignats feront l'effet d'une rosée salutaire : ils féconderont une terre desséchée par le manque de numéraire ; avec eux reviendront la prospérité, la diminution des impôts, le bonheur universel, la consolidation de la Révolution. La première émission de 400 millions n'avait été « qu'un remède passager et non une cure « complète : le temps qui s'écoule ramène promptement les « mêmes besoins; ces besoins ramènent la même détresse. « Tant que nous n'établirons pas sur la base, dont nous « avons reconnu la solidité, une opération vaste, une grande « mesure générale qui nous mette au-dessus des événe- « ments, nous en serons les éternels jouets. Je frémis

< quand je pense qu'avant deux mois nous touchons à la « fin denos assignats. Une fois consommés, qu'avons-nous « encore pour nous soutenir? Rien. Je vois déjà le ministre « des finances venir dolemment nous présenter un- nouveau « certificat de ruine. Est-ce donc là, bon Dieu ! sa science « en finance! » Et Mirabeau conclut en adjurant l'assemblée de ne pas reculer devant le seul parti qui lui reste à prendre « le seul, oui, le seul, qui soil prompt, facile, « énergique, qui remplace tout, et que rien ne remplace. » (Discours du 27 août 1790.)

Le rapporteur du comité des finances ajoutait de son côté : « L'argent devient nécessairement rare dans un pays « 011 l'on voit en même temps le Trésor public épuisé, le

< peuple aux abois et les créanciers de l'État justement effrayés : telle est malheureusement notre position.» (Discours de Montesquiou, 24 septembre 1790.) Personne ne demandait à Montesquiou pourquoi la position du pays était telle à la suite d'une émission de 400 millions d'assignats, faite six mois auparavant précisément dans le but de ramener l'ordre et la confiance. < Pour rétablir la con- « fiance, continuait -il, pour diminuer le malheur des peu-

« pies, les embarras du Trésor, et les inquiétudes des « créanciers, il est nécessaire de remplacer le numéraire « qui chaque jour se dérobe à nos besoins. Alors, l'inquié- « tude se calmera : alors on verra cesser un mal qui n'a « pour origine que le défaut de prévoyance ou les plus « fausses conbinaisons. »

Par un volontaire aveuglement, sur la foi des plus absurdes sophismes, on s'apprêta donc à recourir de nouveau, dans des proportions cette fois exorbitantes, aux mêmes mesures dont on venait de constater l'insuccès. Necker avait eu la faiblesse de s'associer à la première émission de 400 millions. Il ne put aller plus loin et protesta, dans un mémoire public, le 27 août 1790, contre le projet lu ce jour même à l'assemblée par le comité des finances. La clarté et la sagesse de son exposé auraient pu, en d'autres temps, exercer une juste influence sur les décisions de l'assemblée. Mais celle-ci ne le discuta même pas. Quelques orateurs le mentionnèrent incidemment dans des termes tels que ceux-ci : « J'ai été surpris de voir le minis- < tre des finances, qui jusqu'ici n'a présenté aucun plan, « n'a offert que des moyens partiels, que des palliatifs c inutiles, qui n'a proposé que de misérables impôts, « qu'une alliance monstrueuse avec la Caisse d'escompte, « que ce ministre, dis-je, vînt attaquer le seul plan géné- « rai qu'on ait proposé. * (Discours de Gouy, 28 août 1790.)

Necker, quelques jours après, donna sa démission (Lettre du 3 septembre 1790^, fatigué, découragé, comprenant enfin que l'autorité de son nom, de son éloquence, de ses talents avait perdu tout prestige. Six ou huit mois plus tôt, son départ eût fait réfléchir les plus téméraires. En septembre 1790, à peine le remarqua -t-on. Il quitta la France en fugitif: la municipalité d'Areis-sur-Aube l'ayant

282 HUUGHTS KT COMPrAIilLliK

arrêté avec sa femme, bien qiie tous deux fussent munis de passeports réguliers pour la Suisse, tout au plus obtintil de lassemblée l'autorisation de continuer sa route.

Cependant rassemblée décida que le montant des assignats en circulation s'élèverait, non pas à deux milliards, comme le demandait Mirabeau, mais au chiffre, déjà suffisamment audacieux, de 1.200.000.000 livres. (Décret du 29 septembre-12 octobre 1790.)

Neuf mois après, en juin 1791, les comités des finances, de la caisse de l'extraordinaire et d'aliénation réunis présentèrent le tableau suivant: 1.150.181.771 livres, i9sols, 4 deniers d'assignats étaient dévorés sur les 1.200 millions autorisés (exactement 1.201.656.468 livres avec les coupons d'intérêts annexés). Il ne restait donc plus qu'une disponibilité de 51.474.696 livres pour atteindre la limite légale. S'appuyant sur ce seul motif : l'épuisement prochain du stock du papier-monnaie, Camus, au nom des comités, proposa de décréter immédiatement une émission supplémentaire de 600 millions. Le décret, en effet, fut adopté séance tenante. Un membre se contenta de réclamer des coupures de 5 livres. (Séance du 19 juin 1791.)

La barrière se trouvait, dès ce moment, grande ouverte : il suffisait de déclarer la caisse vide, pour qu'un flot de nouveau papier-monnaie vînt la remplir. La bataille livrée à l'occasion de l'émission des 1.200 premiers millions, en septembre 1790, avait été décisive : l'assignat régnait sans conteste et sans limite. Créer 600 millions de papier-monnaie, non pas en une séance, mais en quelques minutes , tel fut l'effrayant procédé auquel aboutit rapidement le système inauguré en décembre 1789 ! Désor-

mais on votera l'émission de 600 millions et plus d'assignats, comme on vote aujourd'hui un projet dintérêt local.

L'assemblée constituante en était arrivée là, en juin 1791 1 Cette assemblée, réputée la plus sage de celles qui gouvernèrent la France jusqu'au Consulat, ne remplit donc pas, au point de vue de l'aménagement des finances, la tâche réparatrice qui constituait sa mission la plus expresse. Au début, ses intentions parurent excellentes ; mais bientôt elle organisa systématiquement, sous l'inspiration des plus périlleuses utopies, le désordre et la ruine que nous verrons grandir sous la Convention et le Directoire.

Bien que sa part ne dépasse pas 1.800 millions dans les 48 milliards d'assignats qui seront successivement émis, la création de ces premiers 1.800 millions constitue, de beaucoup, la faute la plus grave : tout le mal est dans le premier pas. Que la Convention, en guerre avec la Vendée, avec la fédération, avec l'Europe, cherche son salut dans la planche aux assignats, dont elle a reçu le legs des assemblées précédentes, elle devient presque excusable. Les véritables coupables sont ceux qui, de parti pris, après mûi-e réflexion, en pleine paix, ont organisé ces pernicieuses combinaisons. En décembre 1789, en avril 1790, aucune guerre extérieure à soutenir ou à préparer, aucune émeute à réprimer, aucune levée d'armes, aucun événement extraordinaire, en un mot, ne justifiait ni n'excusait l'emploi de pareilles mesures, — à moins qu'on ne qualifie d'événement extraordinaire le règne de la Révolution depuis 1789 !

L'assignat va devenir le levier de la Révolution et le pivot de ses budgets. « Ces philosophes financiers, dit le mi- « nistre anglais Burke, ont cru qu'ils guériraient tous

S8i BUDGETS ET COMPTABILITÉ

« les maux de l'État au moyen d'un remède universel « composé avec la momie de l'Église. » [Réflexions sur la Révolution françaiae, Burke, 1790.) Les biens du clergé escomptés ou vendus, et le papier-monnaie qui les représente, opéreront des miracles. « Ces messieurs ne croient « pas beaucoup aux miracles delà piété, mais on ne peut « pas douter qu'ils aient une foi imperturbable aux pro- « diges du sacrilège. > (Idem.) Tous les partis révolutionnaires se réunissent pour exalter, dès son apparition, le nouvel instrument de libération. « Oui f , dit

« le Père Duchesne, malgré l'énumération que je viens de « faire des bienfaits de la Révolution, malgré un grand < nombre d'autres que je n'ai pas rappelés, nous étions f... « et réf..... sans les assignats. Ils ont paru, et la France est « sauvée ! » {Le Père Duchesne, n° 5.) A la chute des assignats en l'an V, on entend encore Ramel s'écrier: « Les « assignats ont fait la Révolution : ils ont amené la des- « truction des ordres et des privilèges ; ils ont renversé le « trône et fondé la république ; ils ont armé et équipé ces « colonnes formidables qui ont porté l'étendard tricolore « au delà des Alpes et des Pyrénées ; ils nous ont valu « notre liberté. > (Conseil des Anciens, 9 pluviôse an V.)

Les finances de la Révolution n'auront plus d'autre histoire que l'histoire même des assignats, dont nous allons parcourir les traits principaux.

Mais, avant de quitter l'assemblée constituante, nous avons à traiter un point spécial, laissé jusqu'ici de côté : l'organisation de la trésorerie et des commissions de comptabilité.

g 3. SYSTÈME DE COMPTABIUTÉ ORGANISÉ PAR L'aSSEMBLÉE CONSTITUANTE

I. L'assemblée retire au roi et aux ministres le maniement des deniers publics et s'en empare exclusivement. — II. Création du bureau de trésorerie. — Son organisation. — Caisse de l'extraordinaire.

— Séparation matérielle des fonds des services ordinaires et extraordinaires. — Inanité de cette séparation matérielle. — III. Budgets : l'assemblée ne parvient à en dresser aucun. — Exemple des documents qui lui sont soumis : rapports de Montesquieu et -de Lebrun.

— IV. Comptes : il n'en est pas formé plus que de budgets. — Grand rapport de Montesquiou à la fin de la Constituante. — V. Bureau de comptabilité créé sous les ordres directs de l'assemblée. — On rejette l'idée d'un tribunal des comptes. — Retards des travaux du bureau de comptabilité. — Cour des comptes en 1807.

L'organisation de la comptabilité par l'assemblée nationale fut conçue sous l'empire d'une préoccupation exclusive : retirer au roi et aux ministres toute ingérence dans le maniement des deniers publics. Les députés voulurent, après 1789, posséder seuls la direction du Trésor. Ils ne comprirent point le rôle respectif des pouvoirs exécutif et législatif, en matière de finances. Dans un gouvernement parlementaire, le pouvoir exécutif administre, perçoit et paye : le pouvoir législatif se borne à contrôler. Un sentiment de défiance excessive fit méconnaître ces sages principes. « Le moment est venu », dit Rœderer au nom du comité de l'imposition, « de répartir entre les di- « vers pouvoirs politiques les attributions que nécessite

« un nouveau système de finances Le vœu unanime de

« la France a décidé la question : tous nos cahiers portent « queles finances doivent être placées en dehors desattein-

« tes du pouvoir exécutif. Vous avez vous-même assuré ce « principe en décrétant que les collecteurs de l'impôt direct « seraient nommés par le peuple. Le gouvernement doit « toujours être subordonné 'à la souveraineté nationale ; « il faut fi\er avec précision la mesure de son pouvoir : « avec l'argent on peut le perpétuer. Les principes seraient « blessés, si on laissait au gouvernement l'administration « des finances. » (Séance du 20 décembre 1790.)

L'assemblée organisa, en conséquence, la trésorerie nationale de la manière suivante :

Un comité composé de six commissaires nommés par le roi fut chargé de l'administration du Trésor public, « qui « n'appartiendra à aucun département du ministère. » (Décret du 30 mars 1791.)

Pourquoi l'assemblée laissa-t-elle le roi nommer ces six commissaires ? une longue discussion précéda la solution de ce point essentiel. Le roi eût trouvé logique que l'assemblée désignât personnellement les commissaires de la trésorerie, et même qu'elle les choisît dans son propre sein, du moment qu'elle voulait s'attribuer une autorité absolue en cette matière. « Il est nécessaire, écrivait « Necker, que les membres du nouveau bureau de tréso- « rerie réunissent au mérite de leurs fonctions l'hon- « neur de faire partie de votre assemblée, afin qu'ils aient, « à ce double titre, l'autorité et l'ascendant nécessaires « pour diriger l'administration dont ils sont chargés. » (Mémoire du premier ministre des finances, lu le 12 mars 1790.) Le roi insista dans le même sens par un message spécial. (25 mars 1790.)

L'assemblée, néanmoins , refusa obstinément de prendre directement la charge de la trésorerie, prétextant qu'un députe ne pouvait recevoir d'emploi à la nomination royale. En réalité, elle craignait surtout d'engager sa

propre responsabilité ; et voulait obtenir non moins sûrement et plus habilement l'entière direction des affaires financières, en remplissant la trésorerie d'agents sur lesquels elle se réservait une complète autorité.

A cet effet, elle décida tout d'abord, comme on l'a vu, que le comité de trésorerie ne ressortirait à aucun département ministériel (Décret du 30 mars 1791, art. 1) ; puis que trois députés seraient investis du droit d'assister à ses délibérations, de compulser ses registres, de vérifier ses caisses et de convoquer, le cas échéant, les commissaires par une réquisition spéciale. (Art. 19.) Les membres de l'assemblée, élus pour ces fonctions de vérification et de contrôle, furent Yernier et Merlin. (Séance du 18 mars 1791.) La nomination du troisième membre, renvoyée au lendemain, ne figure pas dans les procès - verbaux officiels.

Un décret postérieur du 13 novembre 1791 spécifiait que les membres du comité de trésorerie, bien que désignés par le roi, seraient placés sous la surveillance « habituelle « des législatures ». (Art. 3.) Ils travaillaient sous la direction du comité législatif de l'assemblée. On leur avait accordé la nomination à toutes les places du Trésor public (1) et le droit de destituer les agents infidèles (Art. 7 et 8.) Ils correspondaient directement avec les corps administratifs. (Art. 14.) L'ordonnancement des dépenses, autres que les achats de numéraire, demeurait réservé aux ministres du roi. Mais aucun payement ne pouvait être effectué par les receveurs du district ou autres agents sans l'autorisation du comité de trésorerie. (Art. 15 et 1(5.)

1 « Les ministres corrompent, avait dit Rœdercr, non seulement par- « l'argent, mais encore, et bien davantage, par les places de finances « toujours très multipliées dans un mauvais système. Avec 20.000 places « à donner, on s'assure facilement de 60.000 hommes. » (9 mars 1791.)

Les états de distribution de fonds rédigés par Jes ministres passaient sous les yeux du comité, etc.

Sans entrer dans de plus grands détails, il suffit de consulter l'état de consistance des bureaux placés sous les ordres du comité pour se convaincre de l'importance de ses attributions. Ces bureaux composés de premiers commis, directeurs, caissier, payeurs, contrôleurs, chefs, sous-chefs, teneurs de livres, concierges, garçons de caisse et de bureau, coûtaient annuellement 872.384 livres, sans compter les frais de papier, impressions, bois, lumière, transports d'espèces, etc.

L'assemblée avait donc dans ses mains, sous ses ordres directs, un ministère complet et le plus important, celui qui tenait tous les autres dans sa dépendance, par son droit exclusif d'autoriser les payements.

Gaudin, nommé, dès le début, commissaire adjoint, et plus tard commissaire en titre de la trésorerie, explique ainsi dans ses Mémoires les fonctions du comité : « Les « six commissaires entrèrent en fonctions en juillet 179L « Le ministre des contributions publiques demeura chargé « seulement du soin d'assurer l'assiette et la perception « des impôts. Les deniers, une fois versés par les percep- « teurs dans les caisses des receveurs de district, y étaient « exclusivement à la disposition des commissaires de la « trésorerie, qui devaient pourvoir à toutes les dépenses gé- « nérales, dans toute l'étendue de la République, conformé- « ment au budget législatif dont ils étaient les gardiens « sous leur responsabilité personnelle.

« Trois membres de l'assemblée furent chargés de sur- * veiller les opérations des commissaires qui n'avaient de « relation qu'avec le comité des finances de l'assemblée « nationale... Les ordonnances délivrées par les divers mi- « nistres ne pouvaient être acquittées qu'après que le paye-

« ment en avait été autorisé par trois au moins des commisc saires de la trésorerie, qui, dans le cas où ils jugeaient une « ordonnance irrégulière, devaient en suspendre l'acquit- « tement et en référer au comité des finances. > (Mémoires de Gaudin, duc de Gaëte.)

La caisse de la trésorerie bornait ses attributions au service ordinaire et courant. Elle percevait le produit des impôts, et acquittait les dépenses annuelles des ministère? Mais, à ses côtés, se trouvait juxtaposée une autre caisse, créée un an auparavant, au moment même de la première aliénation des domaines nationaux. (Décrets des 19 décembre 1T89 et 21 janvier 1790.) C'était la caisse de l'extraor- « dinaire, dans laquelle seront versés les fonds provenant « de la contribution patriotique, ceux des ventes de domai- « nés ci-après ordonnées et toutes les autres recettes ex- * traordinaires de l'État. Les deniers de cette caisse seront « destinés à payer les créances exigibles et arriérées, et à < rembourser les capitaux de toutes les dettes dont Tassem- « blée nationale aura proclamé l'extinction. > (Décret du 21 janvier 1790, art. 9.)

L'assemblée constituante, en présence de deux natures d'opérations qu'il importait de ne pas confondre, celle du service ordinaire et celle du service extraordinaire, ne trouva pas d'autre moyen pour les distinguer, que de les séparer matériellement. Elle renferma les denier propres à chacune d'elles dans une caisse différente, et remit leur gestion à deux administrations spéciales. L'ancien régime employait un procédé non moins primitif, lorsqu'il cantonnait la comptabilité de chaque exercice dans

les gestions annuelles des receveurs alternatifs ou triennaux (i).

Mirabeau justifiait ainsi la création de la caisse de 1 extraordinaire : « Votre comité a senti que les fonds destinés € à payer les créanciers de l'État doivent être mis à l'abri « de toute incertitude... Cette caisse devient, en quelque « sorte, la propriété des créanciers de l'État, Ils acquiè- « rent le droit de la défendre. Ils peuvent suivre, pour « ainsi dire jour à jour, son administration, et voir pros- « pérer les mesures qui assurent leur remboursement... < Par cette caisse, on découvrira, chaque année, avec « certitude les excédents qui doivent servir à l'extinction « des capitaux. Ce changement donnera désormais au cré- « dit des motifs de développement quil n'a encore ja- « mais possédés. » (Discours de Mirabeau, 6 novembre 1789.)

La simple ouverture d'un compte spécial sur les livres du Trésor aurait réalisé les vagues avantages pompeusement énumérés par Mirabeau. Mais l'assemblée tenait d'autant plus à conserver les apparences d'une séparation matérielle entre l'ordinaire et l'extraordinaire, qu'elle s'apprêtait à franchir, sans scrupules, les limites de cette séparation. Aussi, le décret du 15 décembre 1790, relatif à l'organisation de la caisse de l'extraordinaire, répéte-t-il : « La caisse de l'extraordinaire, destinée à la recette des « revenus et capitaux qui ne feront pas partie des con- « tributions ordinaires, et à l'acquittement des dettes de « l'État, sera un établissement entièrement distinct et sé- « paré du Trésor public, ou caisse de l'ordinaire.^ [kxi. 1.)

MM, Amelot et Lecouteulx-Lanoray furent préposés à la caisse de l'extraordinaire : la trésorerie eut pour chefs

, 1. Voir tome I, page 67.

MM. Dutrarablay, Devaisnes, Delafontaine, Savalète, Grouvelle, Lavoisier et Gaudin, premier commis.

La plus importante disposition du décret d'organisation de la caisse de l'extraordinaire était la suivante : « Les « assignats, qui vont être incessamment fabriqués, seront « déposés, à mesure de leur fabrication, dans une armoire « fermant à trois clefs... (1). (Décret du 15 décembre 1790, art. 10.)

L'assemblée constituante, on va le voir, puisera d'une manière à peu près permanente, pour les besoins ordinaires, dans cette réserve en assignats conservée par la caisse de l'extraordinaire. Mais la Législative, la Convention, et le Directoire iront plus loin encore, et ne connaîtront plus d'autre ressource. C'est surtout au chapitre concernant la gestion de ces dernières assemblées que nous suivrons avec intérêt l'histoire de l'armoire à trois clefs.

L'ancien régime, en ce qui concerne l'établissement des budgets et des comptes, n'avait laissé, aucun exemple digne d'être suivi : l'assemblée constituante aurait eu sous ce rapport tout à créer ; mais son initiative ne réussit pas mieux ici qu'ailleurs à réparer les lacunes du passé et à créer de son chef une organisation.

Et d'abord, les budgets, pour les exercices 1790, 1791 et 1792, ne furent jamais dressés dune manière régulière. Les comitésfournirent, à diverses époques, l'aperçu des besoins

1. « Une des clefs sera remise à l'admiaistraleur de la caisse de « l'extraordinaire, une autre au trésorier de la même caisse, et la troL- « sième aux archives nationales, d'où elle ne pourra sortir que pour être « remise à un des commissaires du corps législatif. »

présents ou ceux des mois les plus prochains ; ils décrivirent la détresse du Trésor, et recherchèrent les moyens immédiats de remplir les caisses ; mais leurs exposés ne peuvent en aucune façon, nous allons nous en convaincre, mériter le nom de budgets.

En novembre 1789, le rapport du marquis de Montesquiou débute ainsi : « Messieurs, le comité des finances a « cru qu'il était temps de vous présenter le résultat de ses « travaux. » D'après ce préambule, à cette époque de l'année, et après cinq mois environ de séances, le comité semblait devoir êti-e en mesure de déposer le projet du budget de 1790. Il n'en était rien. Après avcftr très justement dit : « Le désordre a fait périr le despotisme, il ferait périr la « liberté », après avoir longuement déroulé le tableau des dettes criardes, auxquelles il faut pourvoir d'urgence, le marquis de Montesquiou aborde la question de l'équilibre, sans la résoudre. « Il prend, dit -il, les choses dans l'état où « elles sont. » — « Les dépenses (celles de 1790) pourront « être fixées d'ici au 1" janvier prochain. » La colonne qui leur est consacrée, dans les tableaux joints au rapport, ne comprend provisoirement que les allocations remontant au précédent gouvernement ; aucun de ses chiffres ne se rapporte aux prévisions de l'année suivante. Quant aux recettes, elles se composent, pour la plupart, soit d'impôts dont la suppression est imminente, soit de remplacements dont la forme définitive n'est pas déterminée.

Ces données, aussi vagues à l'égard des recettes qu'à l'égard des dépenses, étaient, en outre, réparties dans les subdivisions d'une classification des plus compliquées. Il y avait une caisse nationale « qui percevrait tous les impôts « directs, et acquitterait toutes les dettes, ainsi que la € liste civile » ; puis une seconde caisse, la caisse d'administration qui « percevrait le reste des revenus publics

« et acquitterait les dépenses des différents départements, * sous l'inspection des ministres devenus responsables à « la nation ». (Rapport du marquis de Montesquiou, au nom du comité des finances, 18 novembre 1789.) La première caisse serait alimentée par 286 millions de recettes de diverses natures, et acquitterait 253 millions de dépenses ; d'où un boni de 33 millions. La seconde caisse recueillerait 159 millions de produits et payerait une somme égale. En dehors de cette arbitraire répartition du service ordinaire, une troisième division devait comprendre les besoins extraordinaires, et c'est à son sujet que les pbis vastes projets vont surgir, projets dont l'exécution servira bientôt à combler l'ensemble de tous les déficits, même ceux des caisses nationale et d'administration.

Ce premier travail du comité des finances offre encore, malgré ses imperfections, l'image lointaine d'un budget. Il contient, avec des données contestables et mal définies sans doute, le tableau comparatif des recettes et des dépenses d'une année moyenne. Plus tard, l'assemblée n'entendra plus parler que des besoins immédiats, du vide des caisses, des dépenses restant à payer jusqu'à la fin de l'année ou du trimestre, et des moyens à créer d'urgence pour y pourvoir.

Cependant, en juin 1790, sur un rapport très approfondi de Lebrun(l), l'assemblée entrepritde discuter les dépenses des ministères. Elle ne se borna plus, comme elle ravaitfail par un décret du 26 février précédent, à ordonner, en bloc, une réduction de 60 millions sur l'ensemble des allocations ; elle chercha à déterminer exactement chaque crédit. (Dé-

1. Lebrun fut plus tard membre du conseil des .\nciens, et devint troisième consul, architrésoricr de l'Empire et duc de Plaisance.

crets des 5, 6, 19 juin, 3 juillet et suivants.) Malheureusement elle ne mena pas sa tâche à terme, et laissa en suspens les budgets les plus importants, ceux de la guerre, de la marine, des cultes, etc. (Rapport dç Lebrun, 15 novembre 1790.)

En octobre 1790, Lebrun exposa les besoins du Trésor public pour les trois derniers mois de l'année. Les calculs du ministre des finances avaient évalué à 294 millions le déficit de l'année entière : « Ses espérances et ses calculs « ont été trompés, dit Lebrun, et trompés au delà de tout « ce que nous pouvions craindre. » Le dernier trimestre, à lui seul, donnera un déficit de 132.780.000 livres. Mais il ne s'agit plus de calculer par année, ni même par trimestre. Lebrun restreint ses vues au mois d'octobre courant. « Le 11 de ce mois, il n'y avait que 9 millions dispo- « nibles : ces 9 millions sont aujourd'hui absorbés ou du « moins très avancés. » On décrète, en conséquence, que, pour le présent moii d'octobre, 31.095.000 en assignats seront employés au service du Trésor. (Rapport et décret du 13 octobre 1790.)

Ces prévisions à court terme caractérisent les mauvaises gestions financières. Sous le Directoire, on arrivera à ne plus compter que par décades.

Un mois après, Lebrun tentait d'établir l'état de la dépense pour 1791. Ce n'était pas un budget qu'il dressait, puisque son rapport ne parlait point des recettes et se contentait d'y faire allusion en terminant par ces seuls mots : « Si vous pouvez assurer en 1791 un revenu effectif de « 491 millions, vous suffirez à toutes les dépenses. »

Bien que restreint aux dépenses, le rapport de Lebrun ne parvenait même pas à donner à ses évaluations une base certaine : « Elles errent, d'après les termes du rap- « port, entre les conjectures et les probabilités. » Ni les

allocations delà guerre, ni celles de la marine, ni celles des cultes et de quelques autres services, ne sont déterminées : « Des approximations en indiqueront les limites « plus ou moins reculées. »

Le désir intime de Lebrun eût, sans doute, été d'établir un budget normal : il donne^, à différentes reprises, la preuve de cette tendance, mais les obstacles qu'il rencontre deviennent insurmontables. D'ailleurs, le comité, en traitant la question des dépenses de 1791, poursuit un but tout autre, que la composition d'un budget, et ce but s'écarte de plus en plus de la voie des principes réguliers. Il veut, dès le début de l'année 1791, rejeter sur la dette arriérée toutes les dépenses non acquittées de 1790 et des années antérieures. « En 1791, doit commencer l'ère nou- « velle des fmances. » L'antérieur sera liquidé au moyen des ressources extraordinaires affectées déjà à des remboursements d'offices, à l'extinction de diverses parties de la dette, en un mot à toutes les charges autres que les dépenses courantes.

« Ainsi Texercice de 1791 commencera dégagé de tout « enchevêtrement de l'arriéré. » (Rapport de Lebrun au nom du comité des finances. Séance du 15 novembre 1790.)

Nous avons déjà vu les ministres de Louis XIV et de Louis XV employer ce procédé de comptabilité aussi simple qu'illégal. Rejeter sur la dette publique les dépenses ordinaires, imposer des formalités nouvelles aux créanciers qui ont le plus attendu, reléguer en bloc dans une liquidation commune toutes les parties des budgets écoulés, imputer sur le capital les payements auxquels le revenu doit seul pourvoir, c'était non pas, comme s'efforçait de le prouver le rapporteur, un moyen de dégager l'enchevêtrement des comptes et de tracer à l'avenir la ligne séparative des budgets : c'était, au contraire, introduire

dans les finances une confusion et un désordre irréparables. La liquidation de l'arriéré consolidé à partir du 1" janvier 1791 ne s'acheva jamais. (Loi du 17-27 avril 1791.) (1).

Au mois de janvier 1791, Lebrun revint encore devant l'assemblée pour solliciter un secours immédiat. Il dressa à cet effet le tableau de la situation, non plus de l'année, mais du trimestre, et conclut en proposant d'allouer au Trésor, séance tenante, sans même prendre le temps d'imprimer son rapport, — qui méritait cependant l'impression, — un subside de 60.520.000 livres. La caisse de l'extraordinaire, en effet, sans autre délibération fut à l'instant autorisée à effectuer ce versement de 60 millions et 1/2. (Rapport et décret du 14 janvier 1791.)

* L'aménagemen; des finances va désormais rouler tout entier sur les subsides périodiquement fournis par la caisse de l'extraordinaire renfermant la réserve des assignats. A partir de mai 1791, celle-ci est officiellement chargée de parfaire, chaque mois, la différence entre les recettes et les dépenses. Un décret du 18 février 1791 avait fixé en bloc, sans distinction de ministères, ni de services, le total des dépenses de 1791 à 584.750.000 livres. En vertu de ce même décret, la caisse de l'extraordinaire devait alléger par un versement de 60 millions la somme des revenus ordinaires destinée à équilibrer les dépenses. Quant à ces revenus ordinaires le décret disait simplement (Art. 2) : « Le comité de l'imposition présentera à l'assem- « blée les moyens de fournir au Trésor public^, en 1791,

l. La loi de consolidation de l'arriéré fut votée cinq mois après le rapport de Lebrun, sur un nouveau rapport de Montcsquiou, en date du 17 avril 1791, précédé d'un autre rapport du même auteur, en date du 27 janvier 1791.

« 524.750.000 livres. > C'est à ces termes vagues et insignifiants que se trouvait réduit le seul document qu'on pût encore qualifier de budget.

Au mois d'avril, les recettes mensuelles n'ayant atteint que 24.295.928 livres, au lieu de 48 millions formant le douzième des dépenses prévues pour Tannée entière, l'assemblée régla que, dorénavant, sans nouveau décret, la caisse de l'extraordinaire verserait spontanément, chaque mois, au Trésor la différence entre les recouvrements obtenus sur les recettes ordinaires et ladite somme de 48 millions. (Décret des 23-25 mai 1791.)

L'apparence même des budgets cessa dès lors d'exister. Jusque-là, sans doute, aucun budget effectif n'avait été dressé : nous avons vu les comités ne jamais parvenir à présenter d'une manière corrélative l'exposé des recettes ■et des dépenses de l'année suivante, ni par conséquent à en déduire la prévision d'un équilibre justifié par des données rationnelles ; mais, au moins, pouvait-on supposer aux législateurs l'intention d'atteindre, un jour, ce résultat. « On parle beaucoup de comptes rendus, disait « Mirabeau en 1790, on nous en montre, en effet, quel- < ques-uns. Mais on peut douter si ce sont là les comptes « que l'on doit à une grande nation. En dernière analyse, « je n'entends que ceci : J'aî taiit, il me faut tant, et l'as- « semblée répond : Pourquoi avez-vous tant ? pourquoi « vous faut-il tant ? » (Discours de Mirabeau Séance du 26 février 1790.)

A partir de 1791, à dater du jour où la consolidation de l'arriéré devait, d'après les affirmations du comité, inaugurer pour les finances une ère nouvelle, les demandes mensuelles de fonds à prélever sur la réserve en papiermonnaie de la caisse de l'extraordinaire deviennent réellement les seuls documents budgétaires. On ne cherche

même plus à en établir d'autres. Gomme le dit alors Malouet : « La comptabilité^, dont on vous a beaucoup « parlé, n'existe pas pour vous... on vous a donné beaucoup « d'états et de bordereaux partiels, qui ne prouvent rien, « et dont on ne peut composer même un aperçu de la « situation générale. Ce sont des pièces fugitives. » (Rapport de Malouet, sur la situation des finances du 1«' mai 1789 au 1" septembre 1791. Séance du 18 août 1791.)

Les comptes législatifs forment le complément des budgets. Dès lors l'assemblée constituante ne pouvait pas, dans le sens régulier du mot, recevoir de compte, puisqu'elle n'avait entendu l'exposé d'aucun budget. Toutefois pluplusieurs documents s'efforcèrent de récapituler avec quelque étendue les chiffres des opérations antérieures; le grand rapport de Montesquiou du 9 septembre 1791, notamment, présenta l'ensemble des actes financiers consommés depuis l'ouverture des États généraux jusqu'à la fin de l'assemblée.

Ce rapport de Montesquiou, si développé, si bien rédigé même qu'il fût dans beaucoup de ses parties, ne donnait, en somme, qu'une idée imparfaite et confuse de la situation des finances. Au lieu de s'appuyer sur les écritures des comptables dont la récapitulation n'avait pas, d'ailleurs, été dressée, il se bornait à paraphraser les données des tableaux justificatifs produits par les ministres ordonnateurs au sujet de leur gestion personnelle. «Pour connaî- « tre l'emploi des fonds publics, depuis le 1" mai 1789, dit- « il, nous n'avons pas besoin que les comptables aient « rendu leurs comptes définitifs : il nous suffit que les

* premiers ordonnateurs aient rendu le leur. » En acceptant ainsi tels quels les chiffres des ordonnateurs, sans vérifier leur conformité avec les écritures originales des recettes et des dépenses publiques, l'assemblée manquait à ses devoirs essentiels de contrôle gouverne menî al. Les ministres se nommaient sans doute Necker et Dufresne, et, comme le disait le rapporteur, « la nation a pour ga- « rants de l'exactitude et de la fidélité des comptes, l'in- « tégrité connue de ces deux administrateurs et leur res- « ponsabilité». La comptabilité ne saurait se contenter de tels témoignages d'estime, si mérités qu'ils soient.

D'ailleurs, les comptes ministériels de Necker et de Dufresne n'étaient que des comptes de trésorerie, établis en vue de justifier leur propre gestion, sans distinction d'année et d'exercice.

« Les comptes que nous examinons sont plutôt des états

* de caisse du Trésor, dit Montesquiou, que des comptes « tels que l'assemblée a besoin d'en recevoir. » Gomme premier article, on voyait figurer dans la colonne des recettes le solde restant en caisse : or, ce solde ne doit jamais prendre place dans un compte budgétaire. On trouvait, de même, inscrits deux fois, en recettes et en dépenses, les articles fictifs du grand-livre destinés à se balancer, tels que les effets reçus en payement, puis supprimés, les matières d"or entrant dans la caisse et en sortant ensuite pour le monnayage, les dépôts remis au Trésor, et les dépôts retirés, etc. En un mot, Montesquiou analysait une situation de caisse et non un compte budgétaire, éternelle confusion que l'ancien régime n'avait cessé de commettre.

Pour posséder un compte régulier, il eût fallu soumettre les écritures de tous les comptables au jugement d'un tribunal indépendant, et déduire de leur récapitulation un relevé certain, reposant sur des données authentiques. Les déclarations delà Gourdes comptes constituent aujourd'hui, dans ces conditions, la base primordiale des règlements d'exercice. Mais, en 1791, il n'existait pas de Cour des comptes.

L'assemblée constituante avait supprimé les anciennes Chambres des comptes, dont nous avons constaté Tinsufflsance (1), et déclaré dès l'abord, qu'elle se chargeait personnellement de l'apurement de toutes les comptabilités : « C'est, non pas le droit, disait le rapport du comité de liqui- « dation, mais le devoir des représentants de la nation d'en- « tendre eux-mêmes le compte de la gestion et du manient ment des fmances... Si le peuple est obligé de remettre au « pouvoir exécutif les deniers nécessaires à la protection et « àla prospérité communes, ce n'est qu'avec une méfiance « salutaire... Il ne peut et ne doitse confier à cet égard que « dans ses représentants électifs. » (Rapport de Beaumetz, 25 mai 1791.)

La loi définitive concernant la redditioji des comptes des deniers publics débutait ainsi : « L'assemblée nationale « législative verra et apurera définitivement, par elle- « même, les comptes de la nation. » (Décret des 17-29 septembre 1791, art. 1.)

Ainsi, en matière de comptes, comme en matière de